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APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 483
483
Desarrollo Económico, vol. 37, Nº 148 (enero-marzo 1998)
APRENDIZAJE TECNOLOGICO,
DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA
MICROECONOMIA DE LA SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
JORGE KATZ** y BERNARDO KOSACOFF***
1. Diferencias entre el estructuralismo y la escuela neoclásica
 en torno del estudio del crecimiento económico
La historia del pensamiento económico está marcada por una profunda brecha
epistemológica entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela historicista
alemana y otra positivista que lo hace en los aportes de pensadores británicos como Hume o
Smith.
Pese a que una y otra responden en su origen a la distinta problemática que ambos países
tienen que enfrentar en el concierto mundial de las naciones en los inicios de la revolución
industrial, las diferencias han subsistido hasta el presente y constituyen aún hoy un terreno de
ardua confrontación ideológica e intelectual en el seno de la profesión. La primera trasunta una
postura eminentemente intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la
brecha tecnológica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores prácticas
productivas británicas. En función de ello, pone al Estado como agente central del cuadro de
organización social, coordinando y dirigiendo las relaciones económicas individuales. La segun-
da, en cambio, es estrictamente librecambista y ve en el laissez faire la vía más adecuada para
alcanzar una asignación socialmente óptima de los recursos disponibles.
Con el correr de los años han sido muchas las expresiones y los aportes que se fueron
suscitando en una y otra dirección. En este devenir de las ideas, aquellas propuestas por
CEPAL en los años '50 deben verse como un “momento” del pensamiento estructuralista, tal
* Este trabajo forma parte del Proyecto "Economic History of Latin America in the 20th Century", del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido por Rosemary Torph, del Latin American Centre, Oxford, Gran Bretaña.
Los autores agradecen los comentarios de los participantes en el Seminario celebrado en Paipa, Colombia, en
mayo de 1997. Un reconocimiento particular a Rosemary Thorp, Enrique Cárdenas, José Antonio Ocampo y Arturo
O’Connell, cuyas observaciones permitieron mejorar la versión inicial de este trabajo. Las ideas aquí expresadas
son de exclusiva responsabilidad de los autores.
** CEPAL, Santiago de Chile.
*** Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes y CEPAL, Of. Buenos Aires. [ ) CEPAL
/ Paraguay 1178, 2º p. / 1057 Buenos Aires / Argentina / % 815-7810 / Fax: (54-1) 815-2534.]
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como lo son, por ejemplo, las efectuadas por los pensadores “regulacionistas” franceses1 o por
los “evolucionistas” que se apoyan en los escritos de Joseph Schumpeter, particularmente los
expuestos en Capitalismo, socialismo y democracia, escrito en 19422.
Pese a que distintos autores han atribuido al escaso grado de formalización mate-mática
de las ideas estructuralistas la poca “fertilización cruzada” que es dable observar entre ambas
vertientes del pensamiento económico3, en los hechos el problema parece ser mucho más
profundo y estar relacionado con cuestiones epistemológicas más difíciles de zanjar, que hacen
al contenido y al sentido último de las ciencias sociales.
Para un cultor del estructuralismo el desarrollo de capacidades y competencias tecnoló-
gicas propias y la creación y consolidación de nuevas instituciones4 constituyen piezas clave
del proceso de crecimiento económico de largo plazo de una sociedad dada.
Los estructuralistas imaginan firmas e individuos como agentes imperfectamente informa-
dos en lo que atañe al conjunto de opciones que enfrentan y con incompleta percepción acerca
del costo/beneficio asociado a cada una de sus posibles decisiones. También los supone
operando con “racionalidad acotada”, esto es, buscando el beneficio, pero no necesariamente
maximizando su tasa de ganancia. Los agentes económicos actúan por ensayo y error,
experimentando y buscando nuevas rutinas operativas que les permiten mejorar su desempeño
a través de tiempo. Van acumulando experiencia a medida que emprenden nuevas actividades
o expanden las anteriormente realizadas. Todo ello configura un “proceso madurativo” en el que
el tiempo y la historia juegan un papel fundamental, condicionando la complejidad de las
actividades que los agentes económicos pueden acometer eficientemente. Existen retornos
crecientes a escala, externalidades, inapropiabilidades y otras anomalías varias que impiden
que el libre funcionamiento del sistema de precios lleve la asignación de recursos hacia un
óptimo social.
En dicho contexto, la expansión de la base de producción industrial de una socie-dad
dada constituye uno de los determinantes centrales del grado de complejidad orga-nizacional y
técnica alcanzado por ella, en la medida en que la industria requiere formas cada vez más
sofisticadas de división social del trabajo e impulsa la creación y difusión de normas y hábitos de
comportamiento que en conjunto van dando forma y contenido a una vasta “cultura” productiva
1 Véase, por ejemplo, trabajos como los de Boyer (1993), o Coriat y Dosi (1995).
2 Además del ya citado libro de Schumpeter, un hito central del pensamiento de esta corriente de autores
lo constituye el trabajo seminal de Richard Nelson y Sidney Winter (1982).
3 En este sentido resulta instructivo ver el debate sostenido por Paul Krugman y Joseph Stiglitz en la
Conferencia Anual sobre la Economía del Desarrollo, realizada por el Banco Mundial en Washington en 1993. Véase
el trabajo de Krugman (1993) y el comentario de Stiglitz (1993, pp. 15-49) a este último.
4 El término “instituciones” se usa en la literatura contemporánea al menos en tres sentidos distintos que
conviene explicitar de partida. Por un lado, como normas o reglas que rigen la conducta de los actores sociales.
En este sentido, la ley de patentes, por ejemplo, es una institución regulatoria. Por otro lado, se usa la idea de
“institución” para hablar de hábitos de comportamiento de los agentes económicos. En este sentido P. David cita
el ejemplo de la costumbre de extender la mano abierta para saludar a un extraño, como una convención destinada
originalmente a mostrarle a un tercero un acercamiento amistoso, desprovisto de armas, que luego se transformó
gradualmente en una convención universalmente aceptada. Finalmente, también se habla de instituciones cuando
nos referimos a agencias o entidades - públicas o privadas - que intervienen en la gestión cotideana de la vida
comunitaria, como son los bancos, los sindicatos, las asociaciones empresarias, las universidades, o el Banco
Central. Respecto de este tema véase David (1994); Granovetter (1985); North (1996); Williamson (1985), y
Freeman (1995).
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e institucional que permea a lo largo de la comunidad. Tal “cultura” –que involucra tanto saberes
tecnológicos como también capacidades de gestión empresarial y hábitos de comportamiento
laboral– constituye un “capital social” de gran importancia que condiciona –y, a su vez, es
condicionado por– el sendero evolutivo por el que transita la sociedad. Es en la conformación de
dicho capital social que las “anomalías” previamente mencionadas juegan un papel fundamental.
Así, el aprendizaje tecnológico y el desarrollo de nuevas instituciones –en el múltiple
sentido antes mencionado– constituyen ejes centrales de toda explicación estructuralista del
proceso de desarrollo económico de largo plazo. El Estado entra en este esquema de pensa-
miento como un actor central, guiando la asignación de los recursos en función de una “visión”
de óptimo social que trasciende lo que el juego del mercado está en condiciones de ofrecer.
A diferencia de lo anterior, la economía neoclásica nos brinda una descripción bastante
distinta de qué es lo que se entiendepor desarrollo económico y de por qué una sociedad crece
y se expande a través del tiempo.
Dicha descripción arranca de la figura de la “firma representativa”, que es una caracteri-
zación sumamente estilizada de lo que constituye una empresa y de cuáles son los determinan-
tes de su comportamiento. La firma neoclásica goza de perfecta información acerca de sus
posibilidades futuras, conoce íntegramente la distribución de probabilidades de éxito o fracaso
de todos y cada uno de los cursos de acción que puede seguir, opera en mercados perfectos
de factores y maximiza beneficios a partir de un conjunto de datos exógenos que describen
íntegramente las funciones de producción –a las que tiene libre acceso– y los precios de
factores, que toma como un dato en sus cálculos de maximización.
En este mundo no entran la “racionalidad acotada”, los retornos crecientes a escala, las
externalidades o los “bienes públicos”. En la lógica del equilibrio competitivo tales “anomalías” no
son compatibles con el buen funcionamiento del sistema de precios. La función de producción
es “genérica” y no “firma-específica”. No existe el conocimiento “tácito”, no formalizado. Cuando
se admite el aprendizaje, se lo hace de manera determinística, con lo cual se pierde de vista la
incertidumbre y el ensayo y error que normalmente rodean al acto de búsqueda de nuevos
conocimientos científico-técnicos. El mundo neoclásico no admite de otra institución que no sea
el mercado, siendo éste el único espacio de interacción social en el que operan los agentes
económicos individuales. Lo hacen sin que medien interdependencias directas entre ellos. La
estructura de precios les brinda tanto los incentivos como la información –necesaria y suficiente–
sobre la base de los cuales tomar sus decisiones económicas cotidianas5.
Los microfundamentos antes mencionados resultan necesarios si hemos de tener funcio-
nes agregadas de ahorro, inversión, consumo o producción, sobre la base de las cuales discutir
el funcionamiento global de una economía. En la conferencia pronunciada en Estocolmo en
oportunidad de recibir el Premio Nobel de Economía de 1988, Robert Solow describe el
5 En su origen dicha imagen “estilizada” de la firma fue concebida como un instrumento para estudiar la
distribución del ingreso en un mundo de retornos constantes a escala y factores productivos que son pagados por
su productividad marginal. El teorema de Euler y no las complejidades del mundo de la producción y de la
organización industrial son los que inspiran dicha concepción ‘estilizada’ del escenario productivo neoclásico. En
las últimas dos décadas se estan realizando aportes conceptuales muy significativos en el área de la
“organización industrial”, fundados en la aceptación de la existencia de mercados imperfectos y el replanteo de
la teoría de la firma y de la intervención estatal. Sin embargo, estos aportes siguen aceptando como supuestos
el comportamiento optimizador de la empresa y no incluyen la idea de la racionalidad acotada (Tirole, 1988;
Schmalensee y Willig, 1989).
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escenario analítico neoclásico de la siguiente forma: "...la idea es imaginar que la economía está
poblada por un único consumidor inmortal, o por un cierto numero de consumidores idénticos,
también inmortales. Se supone que dicho consumidor, o su dinastía, maximiza una función de
utilidad intertemporal. ...Para él la firma es sólo un instrumento transparente, un intermediario o
mecanismo, empleado para lograr dicha optimización intertemporal sujeto a las restricciones
tecnológicas y a la disponibilidad inicial de factores que le marca el contexto. Cualquier fracaso
del merca-do se elimina desde el comienzo, por definición. No existen complementariedades
estratégicas, no hay fracasos de coordinación, no hay «dilemas del prisionero». El resultado
final es una construcción en la que el conjunto de la economía se supone resolviendo un ejercicio
de crecimiento intertemporal óptimo, a la Ramsey, sólo afectado por shocks estocásticos
estacionarios en los gustos o en la tecnología. La economía se adapta de manera óptima a
dichos shocks. Inseparable de esta forma de pensamiento es la presunción automática de que
lo que observamos es un sendero de equilibrio” (Solow, 1988).
Los párrafos anteriores muestran con claridad el distinto basamento microeconómi-co,
institucional e histórico en que se apoyan la economía neoclásica y el estructuralismo cuando
intentan caracterizar el proceso de desarrollo económico de largo plazo de una sociedad. Los
determinantes del crecimiento económico y la naturaleza en sí del fenó-meno que describen uno
y otro cuerpo de pensamiento, difieren profundamente. Siendo ello así, cabe legítimamente
preguntarse si el instrumental neoclásico es realmente útil para comprender lo ocurrido en los
países periféricos durante la etapa de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), esto
es, en las cuatro décadas que cubren el período 1940-1980.
La pregunta nos parece relevante en la medida en que diversos autores de tradición
neoclásica, usando como escenario contrafáctico el modelo neoclásico de crecimiento, han
presentado en el curso de la ultima década una evaluación sumamente crítica –y hasta
derogativa, cabría decir– de lo ocurrido en el mundo periférico, particularmente en el latinoame-
ricano, en los años de posguerra6. Caricaturizando un poco el argumento, podríamos pensar
que para estos autores todo lo que la ISI pudo dar a los países periféricos ha sido agentes
públicos corruptos y empresarios rentistas que sólo fueron capaces de instalar plantas produc-
tivas ineficientes, incapaces de enfrentar el reto de la competencia internacional. Pese a aceptar
que el proceso ha sido más exitoso en el Este asiático, concluyen con un juicio negativo sobre la
intervención estatal y la política industrial, prefiriendo resaltar las virtudes del mercado como
asignador de recursos7.
Conviene, sin embargo, preguntarse hasta qué punto la descripción neoclásica de lo
ocurrido durante la sustitución de importaciones no deriva de los lentes tan particulares a través
de los cuales estos autores pretenden mirar el mundo. Dichos lentes simplemente impiden ver la
enorme complejidad que subyace bajo los procesos de generación, adaptación, difusión y uso
de conocimientos tecnológicos y comprender, por ejemplo, que existe una fuerte interdepen-
6 Véase, por ejemplo, Krueger (1974).
7 Véase el estudio del Banco Mundial (1993). Una visión crítica de dicho trabajo puede encontrarse en Lall
(1993). Asimismo, un muy particular y relevante enfoque sobre la polémica generada por la publicación de dicho
estudio puede verse en Wade (1996).
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dencia entre usar tecnología y generarla, ya que ningún blue-print o manual de ingeniería está
enteramente escrito y su uso completamente codificado8. Antes bien, por lo general el uso de un
cierto “paquete” de conocimientos reclama su “adaptación” al medio y ello a su vez la generación
ad-hoc de nuevos conocimientos técnicos “localizados”. Al operar con una metáfora excesiva-
mente simplista que postula la existencia de funciones de producción “genéricas”, libremente
disponibles en un stock o anaquel (shelf) de tecnologías a las que todo el mundo tiene acceso,
el modelo neoclásico simplemente se cierra a la posibilidad de entender la complejidad histórica
y cultural del aprendizaje tecnológico, y la profunda influencia que lo institucional tiene en el
sendero de aprendizaje de toda comunidad. Algo semejante ocurre al negarse a admitir que la
conducta de los agentes económicos individuales está condicionada no sólo por precios
relativos sino también por una extensa lista de normas regulatorias, hábitos de comportamiento,
percepciones, etcétera, que difieren de comunidad en comunidad y hasta muchas veces entre
individuos. El modelo fracasa aquí en comprender la enorme importancia que tienen otras
instituciones además del mercado para dar formaal desarrollo evolutivo de la sociedad y el
papel que la dimensión histórica cumple en todo esto.
Dado lo anterior, no debe sorprendernos que entre estructuralistas y neoclásicos medien
fuertes diferencias de interpretación sobre lo ocurrido durante la ISI –y, de manera más general,
sobre la teoría del crecimiento económico– y que estos últimos hayan dado poca importancia a
temas dinámicos relacionados con el desarrollo de la capacidad tecnológica interna de la
sociedad, así como al rol de lo institucional. Para un economista estructuralista, aquellos son
cruciales para comprender el proceso evolutivo por el que transita una sociedad dada. En lugar
de ello, el main stream profesional ha optado por dar más importancia a cuestiones relacionadas
con la asignación estática de recursos, que es la que prioriza el modelo del equilibrio competi-
tivo, dejando de lado los aspectos dinámicos relacionados con la maduración de las fuerzas
productivas. Se colocan, por así decirlo, más cerca de Pareto que de Schumpeter, y pese a que
logran iluminar –de manera válida, por cierto– una parte importante de la realidad, fracasan
rotundamente en captar la importancia de otra, tanto o más significativa que la primera desde el
punto de vista de una “lectura” de largo plazo de lo que ocurre en el mundo en desarrollo. Una
teoría que nos ayude verdaderamente a comprender la evolución de los países periféricos y su
inserción competitiva en el mundo debe, sin duda, incorporar ambas visiones de la realidad y,
mas aun, examinar sus interdependencias.
El propósito de este trabajo es el de explorar estos dos grandes temas que la ortodoxia
neoclásica ha dejado relativamente olvidados. Examinaremos, primeramente, las fuentes u
orígenes del desarrollo tecnológico endógeno de los países periféricos y, a continuación, el
papel que ha tenido lo institucional condicionando –y siendo condicionado por– el sendero
evolutivo de la sociedad a lo largo de las cuatro décadas dominadas por la estrategia de
sustitución de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y
desregulación de las economías de la región, que comenzaron a implementarse –en distintos
momentos y con distinta profundidad y éxito– en los años '70 y '80.
8 La idea de que el conocimiento tecnólogico está incompletamente “especificado” –es decir, no está todo
escrito– ha sido desarrollada por Nelson y Winter en numerosos trabajos recientes (véase Nelson y Winter, 1982).
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Al mirar estos temas resalta con claridad el hecho de que la ISI no tuvo consecuencias tan
decididamente negativas como lo sugiere la interpretación neoclásica convencional y que es
necesario adoptar un juicio más balanceado y menos derogativo del proceso sustitutivo que el
que nos brinda el main stream profesional. Pari passu con la expansión industrial, infinidad de
empresas de la región, ramas completas de actividad, regiones, fueron desarrollando una base
tecnológica propia y un stock de conocimientos empresariales y técnicos, así como calificacio-
nes operarias, hábitos de comportamiento laboral, formas de organización de la producción,
mecanismos de interacción social, formas de confianza mutua e interdependencia entre agentes
productivos, etcétera, que les permitió mejorar significativamente la productividad relativa de
factores, cerrando la brecha que originalmente las separaba del escenario internacional.
Apoyándose en dicho proceso madurativo, muchas firmas o ramas enteras de industria han
ganado terreno en la escena competitiva internacional, penetrado terceros mercados y el ámbito
de negocios del mundo desarrollado, explotando capacidades tecnológicas y empresariales,
economías de escala y diversas formas de sinergia desarrolladas originalmente para el merca-
do doméstico. Infinidad de nuevas instituciones –en el múltiple sentido con que aquí empleamos
este término– fueron difundiéndose a lo largo del aparato productivo y la estructura social,
dando lugar al surgimiento de una “cultura” productiva de enorme importancia en el marco de
una visión “evolutiva” de largo plazo.
También puede verse que dicho proceso madurativo no ha sido, en el ámbito latinoameri-
cano, tan profundo y equitativamente difundido a lo largo del espectro productivo y social, como
parece haberlo sido en países del sudeste asiático, Corea o Taiwán, por ejemplo. El por qué de
ello constituye una cuestión de indudable importancia sobre la que aún carecemos de explica-
ción satisfactoria. El papel diferencial del desarrollo educativo, la mayor tasa de ahorro e
inversión, el impacto de la mayor presión competitiva que parece haber prevalecido en los
mercados internos de los países asiáticos, así como una vasta gama de factores antropológicos,
geopolíticos –relacionados con el conflicto Este-Oeste– y hasta religiosos, deben ser tenidos en
cuenta al pretender explicar las diferencias observadas de performance de largo plazo de unos
y otros. Ello, sin embargo, no debe llevarnos a negar la importancia de lo ocurrido en el escenario
latinoamericano ni a relegar a un segundo plano el papel de los efectos dinámicos de la
transformación estructural derivada de la industrialización sustitutiva. Tanto desde el punto de
vista de nuestra “lectura” histórica-analítica de lo ocurrido, como al juzgar el costo/beneficio de
la estrategia sustitutiva, parece razonable adoptar una visión más balanceada de la realidad que
las que nos propone la ortodoxia neoclásica.
En la segunda sección examinamos el tema del aprendizaje tecnológico y el desarrollo
acumulativo de la capacidad tecnológica local. ¿De dónde vienen las señales y los incentivos
que ponen en marcha dicho proceso madurativo a escala micro-económica? ¿Cuáles son sus
consecuencias evolutivas? En la tercera sección hacemos lo propio con el tema institucional,
buscando rescatar la dimensión histórico-cultural y, por lo tanto, “país-específica”, de cada
escenario nacional, y aun regional, en esta materia. El propósito último de este trabajo es el de
situar al lector en la “atmósfera” tecnológica e institucional en el que la ISI tuviera lugar para
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impedir una “lectura” ahistórica y ainstitucional de los hechos. Sólo así podremos avanzar hacia
una más adecuada teorización en torno de ellos.
2. El desarrollo de la capacidad tecnológica local
Los países de América Latina emergen de la Segunda Guerra Mundial fuertemente
aislados del contexto internacional. Muchos de ellos están regidos en ese entonces por
gobiernos militares de alto contenido nacionalista, para los que el “clima” de la Guerra Fría y los
atractivos de la planificación –disciplina de fuerte incidencia en el entrenamiento militar desde los
tiempos de Clausewitz– se traducían en el otorgamiento de alta prioridad a los sectores de la
defensa y a las denominadas “industrias pesadas”. Ello explica por qué la agenda de política
industrial estuviera tan fuertemente sesgada hacia la siderurgia, el carbón o la petroquímica en
países como Argentina, Brasil, Chile o México9.
El sesgo también era en favor del monopolio estatal de muchas de estas actividades
productivas –o, al menos, de un alto grado de participación del sector público en las plantas
fabriles que se fueron instalando a lo largo de la región–. Dicho sesgo en favor de lo público es
también sumamente fuerte en ese entonces en países como Francia o Inglaterra, en los que se
propone la “planificación indicativa” o las industrias estatales como solución a problemas de
economías de escala, interdependencias “aguas arriba” o “aguas abajo” del aparato producti-
vo, etcétera.
En América Latina estos son años de fuerte desabastecimiento en los mercados de
durables de consumidores, de insumos energéticos y de bienes de capital. Colas, largos
períodos de espera y racionamiento físico, falta de combustibles, etcétera, contribuyen a la
conformación de “mercados de vendedores”, en los que éstos logran instrumentar en su favor
la atmósferareinante de escasez que rige en la sociedad. Pero, al mismo tiempo, son años en los
que diversas economías de la región comienzan a crecer relativamente rápido tras las dificulta-
des de la etapa bélica. En algunos casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los países
desarrollados en el marco de la Guerra Fría. Los casos de Corea y Taiwán son prototípicos en
este sentido y es la amenaza de la China de Mao Tse-Tung la que desencadena muchos de
estos programas de apoyo externo. En otros casos es la inversión extranjera directa –que
comienza más tempranamente en México que en otros países de América Latina– la que moviliza
la producción industrial. En otros, aun, la dinamización del aparato manufacturero ocurre merced
a la presencia de grandes saldos acumulados de reservas internacionales. Argentina constituye
el ejemplo prototípico de esta situación.
Dicha atmósfera expansiva, la “protección natural” que resulta del período bélico, la
protección arancelaria (o, en muchos casos la prohibición lisa y llana de importación, que
comienza a implementarse en esos años como incentivo a la instalación de capacidad produc-
tiva doméstica), la disponibilidad de crédito subsidiado, etcétera, inducen a numerosos empre-
9 Es interesante observar que militares como Chung Hee Park o Perón sirvieron como jóvenes oficiales de
las fuerzas japonesas e italianas, respectivamente, antes de reintegrarse a Corea y Argentina, y llegar a la
presidencia de la república en uno y otro caso. En dicho período de entrenamiento militar no sólo adquirieron
destrezas bélicas sino que también fueron incorporando una “cosmovisión” global del mundo en que les tocaría
actuar y del vínculo sociedad civil/sociedad militar que eventualmente habrían de imponer en sus respectivos
países.
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sarios de Argentina, Brasil, México, Chile o Colombia –así como también de España, Portugal,
Corea o Taiwán– a iniciar la producción local de durables de consumo y equipos de capital de
baja complejidad copiando diseños de ingeniería una o hasta dos décadas rezagados con
respecto al estado del arte internacional. Obviamente dichas producciones sólo estaban
pensadas para el mercado doméstico, ya que eran escasas las posibilidades de exportar
bienes que estaban bastante detrás del estado del arte internacional.
Las políticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como “transitorias”. Constituían
una respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venían ocurriendo tras la ruptura
del multilateralismo y la convertibilidad prototípicas de los años del régimen del patrón oro. La
experiencia de lo ocurrido en el caso de la Primera Guerra Mundial, donde la protección natural
también operó como un incentivo a la ISI, pero donde se produce una clara “marcha atrás” en
materia de producción doméstica de manufacturas una vez que el mundo retorna a la normali-
dad (si alguna vez lo hizo), perecía sugerir que se estaba frente a un tema de naturaleza
coyuntural.
Sin embargo, esta vez las cosas no fueron así. La extensión del período bélico, la gradual
profundización del clima de confrontación Este-Oeste en torno de la Guerra Fría, el cambio que
se va operando en los países centrales en lo que atañe al tema del papel del Estado como
“motor” del crecimiento y como asegurador último del bienestar comunitario a partir de la difusión
de las ideas de Keynes, Beveridge y otros grandes pensadores de la época, así como también
la presencia de gobiernos militares de alto tinte nacionalista en múltiples países de América
Latina, la gradual consolidación de un pacto de conveniencia entre el emergente empresariado
industrial protegido y el nuevo proletariado urbano que comienza a crecer alrededor de las
grandes metrópolis de la región (que permite a ambos captar una fracción significativa del
excedente del sector primario), hacen que las cosas fueran esta vez diferentes y que el proceso
sustitutivo se extendiera y profundizara en los años '50. Junto a las grandes empresas públicas
ocupadas de la “industria pesada”, los transportes y las telecomunicaciones, los sectores de la
defensa, etcétera, también comienza a crecer una amplia base productiva y empresarial de
pequeñas y medianas firmas de propiedad familiar creadas, muchas de ellas, por inmigrantes
europeos –españoles, italianos, alemanes, etcétera–, que conocían de manera fragmentaria y
parcial tecnologías prebélicas del campo electromecánico, químico y otros. En base a esto, a
equipos de capital usados y reparados, a maquinaria autofabricada y a diseños de producto
que muchas veces eran la copia de un similar europeo o norteamericano con una o dos décadas
de antigüedad, muchas de estas empresas comenzaron a producir localmente equipos de
capital relativamente sencillos –como motores eléctricos, bombas hidráulicas, maquinaria de
uso agrícola–, así como también productos químicos, farmacéuticos, de caucho, etcétera, que
previamente se importaban. Es obvio que se comienza desde el extremo menos sofisticado de
los bienes previamente traídos del exterior, y sobre la base de una demanda doméstica que
plantea pocas exigencias de calidad, plazos de entrega y, aun, precios. Existen “colas”,
mercados “de vendedores” y escasa competencia interna como para que las reglas generales
del mercado funcionen como dicen los modelos convencionales del libro de texto.
Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se conso-
lidan en ese entonces: por un lado, las grandes empresas públicas y, por otro, las PyMEs de
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capital nacional, que surgen y logran rápidos ritmos de crecimiento en el final de los años '40 y
en el curso de los '50 ante el nuevo régimen de incentivos prevaleciente en la sociedad. Junto a
éstas, también crece un segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente relacio-
nadas con la explotación de los recursos naturales, que años más tarde habría de constituirse
en un actor de gran importancia tras la crisis de la deuda –sobre el fin de los años '70 e inicios
de los '80–. Este grupo de empresas, que diera paso a la constitución de grandes conglomera-
dos de capital nacional de gran importancia contemporánea en todos los países de la región, no
constituye en los años iniciales de la ISI una fuerza de gran significación, pero sí debe ser tenido
en cuenta en función de su posterior consolidación al interior del aparato productivo regional.
Un cuarto actor de importancia –las subsidiarias locales de empresas transnacionales–
irrumpe en la escena productiva latinoamericana sobre el final de los años '50 en Argentina y
Brasil y algo después –en los años '70 y '80– en los países más chicos de la región10. No se trata
de que previamente dicho actor hubiera estado enteramente ausente, sino del hecho de que
ante el incentivo de la protección externa, de los permisos de importación y de otras múltiples
formas de subsidio, se registra en esos años una masiva instalación de nuevas plantas fabriles
de firmas transnacionales dedicadas a producir para el mercado doméstico. Muchas de las
radicadas en épocas anteriores se dedicaban a explotar recursos naturales –en numerosos
casos en situación de “enclave”, esto es, poco integradas al escenario productivo e institucional
local–, y cuando lo hacían para el mercado doméstico en general no gozaban de protección
frente a la competencia externa11. El ingreso de esta nueva camada de empresas transnacionales
introduce cambios importantes al modelo de organización industrial hasta allí vigente, en la
medida en que estas empresas traen consigo nuevos diseños de producto, nuevas tecnologías
de procesos, nuevas formas de organización del trabajo. Asimismo, su ingreso al mercado
muchas veces altera la morfología y comportamiento de aquéllos, hecho que puede observarse,
por ejemplo, en los mercados de durables de consumo de Argentina, Brasil o México, en el que
diversas firmas de capital local fueron rápidamente desplazadas porel arribo de grupos
transnacionales12. Esta incorporación de América Latina al proceso de internacionalización de la
producción de las empresas transnacionales era acorde con la existencia prevaleciente de
modelos de producción “fordistas”, difundidos a partir de la radicación de “multiplantas” en las
economías protegidas por altas tarifas arancelarias (Dunning, 1988).
El marco institucional descrito, lo escaso y fragmentario de las capacidades tecnológicas
por entonces disponibles en la sociedad y la incapacidad hasta ya avanzada la década de los
'50 de acceder a equipos de capital y diseños de productos de mayor actualización llevan a que
el aparato de producción industrial que surge en América Latina en los años de posguerra sea
10 Es interesante observar que este actor productivo no entra de la misma forma en el contexto de Corea
o Taiwán (aunque sí lo hace años más tarde en Singapur), constituyendo ello una diferencia sustancial en la trama
de interacciones sociales y en el modelo de organzación industrial prevaleciente en dichas sociedades.
11 Ford, por ejemplo, estaba radicado en Argentina desde 1919, pero sólo comienza realmente a fabricar
automóviles en el medio local en 1962. Anteriormente, importaba unidades cuasiterminadas a las que instalaba
neumáticos y baterías de fabricación local, y aunque había aranceles, éstos eran por razones fiscales y no para
incentivar la producción manufacturera y la integración vertical doméstica como más tarde ocurriera.
12 El caso de Siam Di Tella, firma automotriz argentina, y su incapacidad de competir frente a las grandes
firmas transnacionales del sector, ilustra con claridad el proceso a que hace referencia el texto. Véase al respecto
Bisang, Burachik y Katz (1995, pp. 252-256).
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menos maduro e integrado que el que para ese entonces caracteriza al mundo desarrollado.
Este, a su vez, se encuentra en ese entonces en pleno proceso de transformación a raíz del
tránsito de economías de guerra a economías de paz. Una nueva “generación” de bienes de
capital, de durables de consumo, etcétera, irrumpe en los mercados mundiales por ese
entonces. Ello está originado en la reconversión de los gastos militares de los países centrales
hacia gastos de investigación y desarrollo y en el aprovechamiento industrial de muchas
tecnologías desarrolladas durante las dos décadas anteriores en función de la carrera
armamentista y espacial. Esto sin duda contribuye a ahondar aun más la brecha relativa que
separaba a la nueva producción industrial del mundo periférico de la que por ese entonces se
está gestando en Europa o Estados Unidos.
Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que
se ha avanzado en la comprensión de su microeconomía. A partir de innovaciones "mayores"
generadas décadas antes en las sociedades más industrializadas, la profundización de la
industrialización se daba generalmente vía la incorporación a través de la "copia" de esas
tecnologías, por lo que se requería poseer conocimientos y, más aun, generar conocimientos
adicionales para su adaptación a un modelo de organización industrial que iba a resultar muy
distinto en comparación con el de las sociedades más avanzadas. Se justifica, pues, detenernos
aquí un poco más a fin de examinar algunos aspectos de estructura y comportamiento micro que
fueron condicionando el sendero de aprendizaje y de desarrollo de la capacidad tecnológica
interna de los países periféricos. Al examen de estas cuestiones nos dedicamos a continuación.
El primer rasgo a ser tenido en cuenta es el del tamaño de las plantas industriales. Por lo
general, éstas eran no mayores a, digamos, un 10 % del tamaño “prototípico” de las de un país
desarrollado, produciendo bienes relativamente semejantes. Los lay-out de fabrica y la organi-
zación del trabajo fabril eran mucho menos sofisticados, más artesanales, no sólo por adapta-
ción a distintos precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de información,
equipos y conocimientos organizacionales más adecuados. De haber habido un “capital tecno-
lógico” mayor en el seno de la sociedad sin duda éste se hubiera empleado. Tal como dijeramos
antes, los bienes de capital utilizados eran con frecuencia de segunda mano o autofabricados,
el grado de integración vertical de los establecimientos industriales era sumamente elevado ante
la inmadurez del tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes,
piezas o subconjuntos, etcétera. También en este plano, así como en el de las interdependencias
directas entre productores que un mayor nivel de complejidad en el tejido industrial hubiera
permitido, se observan fuertes diferencias entre el mundo de la ISI y el de países desarrollados.
El grado de roudaboutness es significativamente menor en la periferia y también lo es la
extensión de la división social del trabajo y las economías de escala internalizadas. El mix de
productos fabricados tendía a ser mucho más vasto que el que sería dable observar en una
planta especializada de país maduro. Esto implicaba “series cortas” de muchos productos
diferentes y, por ende, escasas economías de especialización.
Tanto la eficiencia estática como el sendero dinámico de aprendizaje tecnológico de un
escenario productivo de esta índole están llamados a acumular dificultades y rasgos
idiosincrásicos a través del tiempo. Sin duda las diferencias entre este mundo productivo y el de
APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 493
los países maduros son múltiples y no es meramente una cuestión de precios relativos de
factores lo que aquí está en juego sino un fenómeno sistémico que atañe al conjunto de la
organización social de la producción, al “estadio” evolutivo por el que transita una determinada
sociedad. La competencia entre ambos mundos productivos es sin duda difícil aunque obvia-
mente no puede descartarse a priori la posibilidad de que en un número importante de casos
individuales, o aun a escala de ramas completas de actividad, las empresas y la trama
productiva local pudieran gradualmente cerrar la brecha relativa que las separaba de la
industria de países más maduros. Tal fue efectivamente lo ocurrido en un sinnúmero de
situaciones, como veremos algo más adelante en nuestra argumentación.
Una planta fabril de muy pequeña escala, un elevado grado de integración vertical –
escaso roudaboutness–, un lay-out de fábrica ad-hoc y cuasi artesanal, imperfecto conocimien-
to y comprensión del proceso productivo empleado y de los principios de organización del
trabajo, un mix de producción excesivamente amplio con “lotes” pequeños de muchos produc-
tos diferentes, etcétera, sin duda explican un alto costo unitario inicial, baja calidad de los
productos, una carga excesiva de “tiempos muertos” o downtime operativo. Pese a que los
salarios domésticos sin duda eran bajos, el tipo de productos que se estaba en condiciones de
producir y los elevados costos locales escasamente favorecían la exportación a mercados más
competitivos y sofisticados.
Frente a lo anterior también resulta importante comprender, sin embargo, que este
conjunto de condiciones iniciales genera múltiples señales físicas –esto es, de ingeniería– y
económicas –esto es, de precios relativos– que inducen a numerosos empresarios locales a
realizar esfuerzos tecnológicos domésticos destinados a mejorar diseños de producto, proce-
sos de fabricación y formas de organización del trabajo fabril. Obviamente las mejoras potencia-
les de productividad alcanzables a través de tales esfuerzos eran significativas dado el alto
grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad de ir fabricando bienes más actualizados
con respecto al estado del arte internacional. Numerosas compañías reaccionaron a estas
señales creando departamentos o grupos ad-hoc de asistencia técnica de planta, de ingeniería
de procesos, de organización y planeamiento de la producción, etcétera, cuyo propósito
fundamentalera el de generar unidades incrementales de conocimientos tecnológicos sobre la
base de las cuales mejorar el diseño de producto, los procesos productivos, la organización del
trabajo, los lay-out de ingeniería, las técnicas de control de calidad, las normas de producción
empleadas en planta, etcétera. En innumerables oportunidades dichos grupos de ingeniería
acababan diseñando maquinas que luego se autofabricaban en los talleres de mantenimiento de
las mismas empresas.
Dichas actividades derivaron en un proceso de desarrollo de la capacidad tecnológica
interna altamente específico a cada establecimiento industrial, pero que a la vez se difundía
gradualmente a través de la comunidad a partir de la libre circulación de operarios y técnicos en
los mercados, en los círculos profesionales, etcétera. La resolución de “cuellos de botella” y las
mejoras de calidad hicieron posible comenzar a pensar en mercados externos, cosa que
resultaba prácticamente imposible sólo pocos años antes. También es cierto que la salida hacia
el exterior fue muchas veces impulsada tanto por incentivos de política pública –que Brasil,
Argentina, México, por ejemplo, comienzan a emplear desde los años '60– como por caídas
JORGE KATZ Y BERNARDO KOSACOFF494
............................................
Tt
A
¤¤
¤ ¤
ì
Rendimientos
reales
Rendimientos
esperados
Sendero de aprendizaje
Productividad
inicial
Proceso
"óptimo"
de manual
Condiciones
 operativas
iniciales
GRAFICO 1
Aprendizaje tecnológico y mejoras de productividad durante
el proceso de sustitución de importaciones
Q
X
cíclicas de la demanda interna que ocurren ante la recurrencia de los ciclos macroeconómicos
de stop-and-go propios de economías sumamente afectadas por el ciclo de financiamiento
externo. Mal puede decirse que en esos primeros años el empresariado industrial tuviera una
verdadera vocación exportadora como la que hubo de desarrollarse en los países del Este
asiático, bajo la férrea presión y control de gobiernos militares tanto o más autoritarios que los
que por ese entonces era dable hallar en el contexto latinoamericano, pero mas férreamente
volcados a la idea de excelencia nacional en el plano de la producción manufacturera de alto
contenido de sofisticación tecnológica.
Tratemos ahora de “estilizar” el comportamiento microeconómico hasta aquí descrito.
Pensemos en el caso de una firma que decide crear un pequeño departamento de asistencia
técnica de producción en el que emplea entre cinco y diez técnicos y/o profesionales con el
objetivo básico de crear unidades incrementales de conocimiento tecnológico sobre la base de
las cuales mejorar los diseños de producto, la ingeniería de producción o la organización del
trabajo fabril con los que opera. La actividad de dichos profesionales y técnicos contribuye a
modificar gradualmente las “rutinas” operativas del establecimiento. Lo hace por vía de un flujo
de cambios tecnológicos “menores” del tipo de los descritos en la literatura sobre la microeconomía
del cambio tecnológico por autores como Hollander (1965), David (1974), Stiglitz y Atkinson
(1969), Katz (1974) y otros. Lo expresado hasta aquí de manera discursiva puede presentarse
gráficamente (ver gráfico 1).
Dicho gráfico nos muestra que partiendo de una situación subóptima en la que la firma
está lejos de alcanzar rendimientos físicos adecuados de la capacidad productiva disponible,
aquélla logra mejorarlos gradualmente a través de un flujo sistemático de mejoras incrementales
en sus rutinas operativas. Se trata de cambios tecnológicos “me-nores” que, acumulativamente,
logran una mejora significativa de la productividad fabril.
APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 495
La teoría neoclásica del desarrollo no otorga gran importancia a estos temas dinámicos de
maduración de la capacidad tecnológica interna de los países de menor desarrollo relativo.
Antes bien, prefiere examinar –desde la perspectiva del libre acceso al stock o “anaquel”
internacional de tecnologías– los temas de la selección óptima de técnicas productivas y de la
ineficiencia estática en la asignación de recursos asociada al empleo de técnicas más intensivas
en capital que las que justificaría el “verdadero” “costo de oportunidad” o precio sombra de los
recursos. Deja así de lado los fenómenos madurativos de naturaleza dinámica derivados del
aprendizaje tecnológico. No se piensa en la existencia de conocimientos “firma-específicos” sino
más bien en tecnologías genéricas que no deben ser adaptadas al uso particular que cada
empresa haga de ellas. La metáfora neoclásica describe una situación “estilizada” en la que la
firma tiene perfecto conocimiento y acceso a la función de producción con que opera. No se
plantea la posibilidad de que aun firmas competidoras cercanas operen con funciones de
producción diferentes, con modelos disímiles de organización del trabajo fabril.
A diferencia de ello, numerosos estudios de planta llevados a cabo en distintos países de
América Latina a lo largo de las últimas tres décadas han permitido reconstruir un escenario de
comportamiento microeconómico significativamente distinto al que nos propone la metáfora
neoclásica convencional. Dichos estudios (Katz, 1974, 1986 y 1987; Kosacoff, 1993; Lall, 1992;
Teitel, 1984; Domínguez y Brown, 1995; Katz y Vera, 1996) muestran que los esfuerzos
tecnológicos “adaptativos” llevados a cabo al interior de cada planta fabril con el propósito de
mejorar el diseño de productos, la ingeniería de procesos y la organización del trabajo
“explican” una fracción sumamente significativa de los aumentos observados de productividad.
En muchos casos, cerca de los dos tercios de dichos incrementos provienen de esfuerzos de
ingeniería llevados a cabo para mejorar las rutinas disponibles en planta. Al mismo tiempo es
importante observar que en muchos casos dicha tasa de crecimiento de la productividad fabril
resulta ser significativamente más alta que la que registra la frontera tecnológica internacional en
el campo específico de actividad en que se desempeña la empresa examinada, hecho que le
permite a esta lograr un gradual acercamiento a los niveles de calidad y eficiencia internacional.
Hay, en estos casos, un escenario en el que claramente se registra un cierre en el tiempo de la
brecha relativa de productividad y calidad con que inicialmente comenzara a funcionar la firma
local.
La búsqueda de nuevos conocimientos tecnológicos por parte de la firma parece seguir
una secuencia definida en el tiempo, pasando de la ingeniería de diseño de nuevos productos a
la tecnología de procesos y, algún tiempo mas tarde, a los conocimientos de organización del
trabajo (Katz, 1986). Los estudios de tiempos y movimientos, de “balanceo” de las líneas de
producción, de optimización del lay out de planta fabril, etcétera, parecen haberse encarado en
la segunda década de la historia productiva de muchas firmas, ya avanzado el proceso de
aprendizaje tecnológico de la misma y ciertamente después de haber ésta logrado mejoras en
los diseños de producto y en la calidad con que originalmente se iniciara en la producción (Katz,
1986). En tanto que son muchas las firmas que en los años '60 encaran actividades para mejorar
diseño de producto y rendimientos de los procesos productivos, los problemas de organización
del trabajo fabril parecen haberse abordado algunos años más tarde, en la década de los '70.
El modelo de comportamiento microeconómico hasta aquí examinado permite compren-
der como se va produciendo la acumulación de capacidades tecnológicas al interior de la firma
y su gradual impacto sobre la productividad fabril, así como sobre el grado de sofisticación
organizacional y tecnológica de la firma a medida que pasa el tiempo. También permite describir
cómo, a consecuencia de ello, van cambiando de manera dinámica las ventajas comparativas
de la firma y sus posibilidades de inserción competitiva internacional, particularmente en
JORGE KATZ Y BERNARDO KOSACOFF496
aquellos sectoresen los que los cambios de la frontera tecnológica internacional no son
demasiado abruptos. En muchos de los estudios de casos previamente mencionados efectiva-
mente ello ha ocurrido, y como resultado del proceso “madurativo” aquí descrito las firmas
fueron aumentando su compromiso exportador, pasando de montos insignificantes a coeficien-
tes del orden del 15-20 % de sus ventas como fracción colocada en terceros mercados. Estos
últimos fueron inicialmente los de países vecinos de la región, y sólo posteriormente los de
países de mayor desarrollo industrial. Es más, el gradual incremento de la capacidad tecnológi-
ca interna y el creciente aumento del grado de sofisticación tecnológica de muchas de estas
empresas hizo que algunas de ellas incursionaran no sólo en exportaciones de bienes finales
sino que también exportaran tecnología pura bajo la forma de plantas fabriles completas,
entregadas “llave en mano” a empresas de terceros países de la región, así como también
licencias de productos y/o procesos localmente diseñados y/o “adaptados” a las condiciones
domésticas de producción y/o utilización y servicios de asistencia técnica de producción a
empresas de menor grado de desarrollo tecnológico.
Es obvio que el aprendizaje tecnológico de la firma a que hemos hecho referencia hasta
este momento ocurre en un dado escenario macroeconómico y sectorial, en un “ambiente”
institucional y regulatorio, en un cuadro de interdependencias dinámicas con otras firmas de
plaza, proveedores de equipos de capital, firmas de servicios asociados a la producción,
etcétera. Estos vínculos macro/microeconómicos, así como las interdependencias “sistémicas”
a que se hace referencia en el párrafo anterior son muy pobremente comprendidos por el
modelo neoclásico convencional, que sólo imagina relaciones arm-lenght y comportamientos
automáticos universales. Frente a ello nuestras investigaciones muestran que hay muy distintos
cuadros institucionales, marcos regulatorios y patrones de interdependencia entre los agentes
económicos individuales condicionando las estrategias de cada una de ellas, el tipo de esfuer-
zos tecnológico encarados en planta, y los impactos que estos últimos tienen sobre la produc-
tividad, las ventajas comparativas dinámicas y el empleo.
Aquí encontramos, sin duda, el distinto basamento microeconómico que subyace bajo la
conducta diferencial de productores asiáticos y latinoamericanos que, partiendo de situaciones
mas o menos similares, y debiendo vivir los avatares de un complejo pro-ceso madurativo
marcado por las restricciones tecnológicas propias de cada campo de la actividad productiva,
fueron progresando a lo largo de un sendero evolutivo más ágil y exitoso que el alcanzado por
las firmas locales. Una mayor tasa de ahorro e inversión, la distinta presión competitiva del
entorno local, una mayor y más coercitiva política gubernamental forzando a la firma a volcarse
hacia el exterior, un escenario sistémico de rápido mejoramiento de los recursos humanos
calificados y de la infraestructura tecnológica general de la sociedad a partir del gasto público,
etcétera, parecerían proveer distintas –y complementarias– explicaciones de lo ocurrido en
ambas regiones.
Más allá de la complejidad de dicha explicación, lo que sí parece cierto es que no
podemos suponer que tal conjunto de fuerzas sistémicas sólo ha estado presente y operado de
manera de crear un “círculo virtuoso” de crecimiento y creciente internacionalización en el Este
asiático y no lo ha estado en el medio latinoamericano, dando paso a un cuadro generalizado de
fracaso. Antes bien, un proceso “evolutivo” como el aquí descrito puede ser detectado en
innumerables firmas argentinas, brasileñas, mexicanas o colombianas, así como también en el
APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 497
caso de empresas de España, India u otros países que han seguido una estrategia explícita de
apoyo a su desarrollo manufacturero. Productos tales como automóviles, equipos de uso
agrícola, equipos de capital de nivel bajo y mediano de complejidad tecnológica, química fina,
etcétera, aparecen entre los rubros en los que un proceso “evolutivo” del tipo aquí descrito
parece haber estado en la base del desarrollo industrial del mundo periférico en el curso de los
años '70. Dicho proceso evolutivo no puede ser visto mas que como una consecuencia clara de
la expansión del sector manufacturero y resulta sorprendente que los autores neoclásicos
hayan tenido tanta dificultad en captar el impacto dinámico de esta transformación del escenario
productivo, prestando, en cambio, mas atención a los temas de ineficiencia estática en la
asignación de recursos. Estas, sin duda, también estuvieron presentes bajo las diversas
estrategias de apoyo al desarrollo de la producción manufacturera, pero son sólo una parte de
lo ocurrido, y probablemente la parte menos interesante.
Nuestra caracterización del proceso sustitutivo es ciertamente muy diferente a la que nos
brinda el main-stream neoclásico de la profesión y rescata una gran cantidad de factores
históricos de carácter dinámico que en la tradición neoclásica simplemente se pierden. Más que
en cuestiones de ineficiencia estática en la asignación de recursos, nuestro análisis pone énfasis
en aspectos dinámicos de largo plazo relacionados con la maduración de las capacidades
tecnológicas internas de la sociedad. Así como en el caso del aprendizaje tecnológico una
aproximación microeconómica a la realidad del mundo en desarrollo nos permite identificar y
describir una gran diversidad de hechos y variables que la agenda neoclásica de investigación
no alcanza a percibir adecuadamente, lo mismo pasa cuando intentamos aproximarnos al tema
del desarrollo institucional. Este constituye otra “caja negra” acerca de la cual la teoría conven-
cional tiene poco o nada que decir. En las páginas que siguen exploramos dicho tema.
3. El desarrollo institucional durante los años de la ISI
Tal como ocurre con el tema del cambio tecnológico y el desarrollo de capa-cidades
técnicas locales, el estudio del cambio institucional de una sociedad dada reclama un gran
esfuerzo de contextualización histórica. Las instituciones –entendidas éstas como normas que
regulan el comportamiento de los agentes económicos individuales, como hábitos de conducta
de los mismos y, finalmente, como entidades o agencias, tanto públicas como privadas, que
intervienen en la vida cotidiana de la comunidad, tales como bancos, sindicatos, universidades,
etcétera– no operan en el vacío sino que “pertenecen” a una época histórica, a una cierta
“cultura” organizacional y productiva.
También es cierto, sin embargo, que las instituciones van cambiando gradualmente en el
tiempo y que, pese a mantener su nombre, ven muchas veces cambiar su rol al interior de la vida
comunitaria, pari passu con los cambios que se van produciendo en sus costumbres, en su
grado de apertura hacia el exterior, etcétera. Como dice P. David “las instituciones son
portadoras de la historia” (David, 1994).
Siendo ello así, y a efectos de avanzar en nuestra comprensión del escenario institucional
que caracteriza a los años del desarrollo industrial de posguerra, resulta conveniente realizar un
experimento contrafáctico y posicionarnos imaginariamente en las postrimerías del régimen del
patrón oro, preguntándonos luego cuál era el cuadro “prototípico” de instituciones –en el múltiple
sentido aquí utilizado– de la época, y cómo fueron cambiando –o fueron sustitutidas por otras–
tras la ruptura del régimen cuasi-automático del patrón oro.
JORGE KATZ Y BERNARDO KOSACOFF498
Resulta importante comprender que el cuadro regulatorio e institucional de un modelo de
patrón oro es más automático, externamente condicionado y simplificado que el que cada uno
de los países latinoamericanos tuvo que construir durante los años de la guerra y a posteriori de
ésta a fin de adaptarse a las nuevas reglas de juego. Aquél funcionaba sobre la base de la libre
convertibilidad de lasmonedas y el multilateralismo, permitiendo la compensación de saldos
positivos y negativos de cuenta corriente. La política monetaria sólo cumplía un papel pasivo y el
Banco Central funcionaba exclusivamente como “caja de conversión”, esto es, sin un rol activo
en materia de política monetaria. El ajuste al ciclo económico externo se realizaba a través del
nivel global de actividad productiva interna, estando la emisión monetaria respaldada por
reservas genuinas de divisas. En tal contexto, las tarifas aduaneras sólo cumplían el papel de
generar ingresos fiscales, y no estaban pensadas como mecanismo de inducción de la
inversión, es decir, como forma de incentivar la instalación de nuevas plantas industriales, o
desarrollar nuevas actividades productivas. El tipo de cambio, la tasa de interés, la política
fiscal, monetaria y de ingresos estaban sujetas a los requerimientos impuestos por el equilibrio
del sector externo de la economía. En términos generales era el “costo de oportunidad” de los
recursos, dado por el precio internacional de éstos, el que regía su asignación al interior del
aparato productivo.
Es importante comprender que dicho modelo elimina mucho de la discrecionalidad de la
política gubernamental y coloca a los funcionarios de estado en un marco de escasos grados de
libertad como para proseguir por caminos inesperados e inciertos. Desde esa perspectiva el
modelo de ajuste cuasiautomático del patrón oro debe verse como un régimen de señales
macroeconómicas relativamente claro, capaz de borrar –al menos en parte– la incertidumbre de
los operadores privados en relación al manejo de los “grandes precios” de la economía.
La ruptura del patrón oro y la desaparición de la libre convertibilidad tienden a manifestar-
se como una crisis de financiamiento externo que fuerza a los países de la región a devaluar sus
monedas y a introducir cuotas y restricciones arancelarias y para-arancelarias para reducir el
ritmo de absorción doméstica de bienes y servicios. Ello debe hacerse a fin de aumentar los
saldos exportables y, simultáneamente, contraer la demanda por divisas. También se debe
recurrir a incentivar la producción doméstica de bienes previamente importados, ya sea a partir
de empresas públicas o induciendo la inversión privada vía desgravación impositiva, créditos
subsidiados, avales bancarios para respaldar la adquisición de equipos o materias primas en el
exterior, etcétera.
Todo ello por supuesto implica modificar el régimen de incentivos macroeconómicos y el
marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad productiva e introducir en el seno de la
comunidad un nuevo conjunto de señales destinadas a cambiar las funciones de comportamien-
to de los agentes económicos individuales. Donde antes funcionaba la “mano invisible” del
mercado comienza a operar ahora la “mano visible” del Estado, introduciendo tarifas aduaneras,
tasas de interés subsidiadas, avales de inversión, permisos de cambio, tarifas de servicios
públicos que no cubren el costo de producción, etcétera. Todos y cada uno de estos mecanis-
mos fueron empleados en respuesta al desequilibrio externo originado en el quiebre del patrón
oro y en cada caso fue necesario desarrollar nuevas normas y agencias de aplicación de éstas.
Ello, a su vez, evocó nuevas conductas adaptativas por parte de los agentes económicos
individuales y todo ello fue gradualmente derivando en una nueva “cultura” organizacional y de
APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 499
interacción social al interior de la comunidad. Resulta claro que las relaciones entre el Estado y
la sociedad civil comienzan a tomar forma a través de vínculos de inter-dependencia directa que
van más allá de lo que está involucrado en el libre funcionamiento del sistema de precios.
Debemos a priori esperar que la incertidumbre, los costos de transacción y las conductas
oportunistas sean mayores en dicho contexto que en el escenario cuasiautomático del patrón
oro.
A medida que esta secuencia de eventos fue tomando forma en los diversos países de la
región, las instituciones fueron cambiando y nuevas entidades de gobierno fueron tomando a su
cargo la gestión cotidiana del nuevo régimen de políticas públicas. Así, se fueron creando
oficinas de gobierno encargadas de asignar los permisos de importación, departamentos
bancarios ocupados del otorgamiento de avales de inversión, bancos centrales que tomaron a
su cargo la implementación de políticas monetarias activas, banca de fomento encargada de dar
créditos subsidiados a la industria, regímenes promocionales especiales “hechos a medida” de
los distintos sectores de la industria, etcétera. Pari passu con todo ello, también fueron
surgiendo en la comunidad las cámaras empresarias, los sindicatos laborales y otras organiza-
ciones.
El cuadro institucional de la época también se fue nutriendo de nuevas conductas
derivadas del clima bélico y del alto grado de nacionalismo que prevalece en los principales
países de la región y ello nos permite comprender el por qué de la nacionalización de los
recursos naturales, del comercio exterior y de los principales servicios públicos –transporte,
energía, telecomunicaciones, etcétera– que frecuentemente acompañó a la estrategia de susti-
tución de importaciones. La creación de conocimientos tecnológicos quedó en manos de
grandes laboratorios de I&D creados al interior de las empresas estatales, como es el caso de
YPF o YCF (Argentina), Petrobras (Brasil), o Pemex, (México). La banca de fomento también
quedó en manos del Estado, siendo Nafinsa (México), BNDE (Brasil), IAPI y BND (Argentina) y
Corfo (Chile) las principales agencias encargadas de esta función.
El desarrollo de un incipiente proletariado industrial urbano y su expresión en términos de
sindicatos por rama de actividad y la gradual aparición de un nuevo conjunto de instituciones en
los mercados laborales, constituye otra expresión prototípica de la época.
Existen, sin duda, diferencias en la forma en que los distintos países de la región fueron
avanzando en la construcción de este vasto aparato institucional, en la manera en que cada
sociedad fue desarrollando normas y hábitos de convivencia, nuevas rutinas de interacción
social, etcétera, en el curso de las décadas aquí estudiadas. Sin duda cada país debe ser visto
con sus especificidades locales, pero también avanzando hacia la implantación de un nuevo
régimen de incentivos macroeconómicos y marco regulatorio con muchos rasgos compartidos
entre todos ellos. En todos los casos resultan proverbiales, y no pueden ser dejadas de lado si
pretendemos comprender lo ocurrido, la imperfecta información y falta de experiencia de los
agentes públicos encargados de implementar la transición a las nuevas reglas de juego, su
incapacidad para imponer criterios claros de desempeño, controlando luego su cumplimiento, la
ideología nacionalista predominante que llevaba a dar preeminencia a las industrias de la
defensa y a las Fuerzas Armadas dentro de la burocracia estatal, y otros rasgos semejantes,
que dan al modelo sustitutivo latinoamericano algunas de sus características institucionales más
marcadas.
JORGE KATZ Y BERNARDO KOSACOFF500
Todo ello otorga una impronta político-ideológica sumamente particular al modelo institucional
de la ISI. Podríamos intentar estudiar lo ocurrido en la época desde la perspectiva contemporá-
nea de autores como Coase o Williamson y ver en los costos de transacción la explicación central
de muchas de las conductas económicas y hábitos de comportamiento que los agentes
productivos individuales y los funcionarios públicos fueron desarrollando a lo largo de esos
años, pero dicho marco interpretativo nos parece insuficiente si hemos de captar adecuada-
mente los rasgos de un modelo de organización social que tenía como objetivo principal nada
menos que modificar las reglas de apropiación sobre el excedente generado por el sector
primario de la sociedad y de canalizarlo al financiamiento del desarrollo manufacturero.En
nuestra opinión, resulta necesaria aquí una visión de economía política para aproximarse a una
mejor interpretación del proceso sustitutivo.
4. A modo de reflexión final
En las páginas anteriores hemos examinado dos temas que la literatura neoclásica ha
dejado relativamente olvidados. Por un lado, el desarrollo de la capacidad tecnológica local de
los países periféricos y, por otro, la aparición y consolidación de un vasto conjunto de nuevas
instituciones durante los años de la posguerra. En ambos temas hemos intentado recuperar lo
particular del escenario de organización social y productiva de América Latina tras la ruptura del
régimen cuasiautomático del patrón oro, a fin de comprender el sendero idiosincrásico por el
que los países de la región transitan de allí en más en su intento por construir un nuevo modelo
de desarrollo que tuviera en la demanda interna el motor dinámico de expansión. La idea era
recuperar el ritmo de crecimiento de décadas anteriores en un mundo con escaso acceso al
financiamiento externo, sin convertibilidad de las monedas y claramente signado por el protec-
cionismo y el clima de la Guerra Fría.
La adaptación a las nuevas condiciones se fue dando, de manera más exitosa en algunos
casos –Brasil o México, por ejemplo, en los que las tasas anuales de expansión de largo plazo
no difieren significativamente de las que exhiben Corea o Taiwán– y con más dificultades en
otros. Frente a ello resulta difícil de aceptar el clima de fracaso generalizado que trasmite la
literatura neoclásica de los años '70 y '80 cuando examina el desarrollo industrial de América
Latina en los años de posguerra. En nuestra opinión dicho clima deriva de los lentes tan
especiales con que el main stream de la profesión pretende “leer” la realidad de la época.
APRENDIZAJE TECNOLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMIA DE LA ISI 501
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JORGE KATZ Y BERNARDO KOSACOFF502
RESUMEN
El propósito de este trabajo es el de evaluar
el desempeño del proceso de sustitución de
importaciones (ISI) en América Latina, con par-
t icu lar énfas is en los aspectos
microeconómicos, de evolución tecnológica y
del entorno institucional. Primeramente se exa-
minan las fuentes u orígenes del desarrollo
tecnológico endógeno de los países periféricos
y, a continuación, el papel que ha tenido lo
institucional condicionando –y siendo condi-
cionado por– el sendero evolutivo de la socie-
dad, a lo largo de las cuatro décadas domina-
das por la estrategia de sustitución de importa-
ciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos
de apertura externa y desregulación de las
economías de la región en los años '70 y '80.
La segunda sección examina el tema del apren-
dizaje tecnológico y el desarrollo acumulativo
de la capacidad tecnológica local. En la sec-
ción tercera se hace lo propio con el tema
institucional, buscando rescatar la dimensión
histórico-cultural y, por lo tanto, “país-especifi-
ca”, de cada escenario nacional, y aun regio-
nal, en esta materia. El propósito último de este
trabajo es el de situar al lector en la “atmósfe-
ra” tecnológica e institucional en el que la ISI
tuviera lugar para impedir una “lectura”
ahistórica y ainstitucional de los hechos.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
KATZ, Jorge, y KOSACOFF, Bernardo
"Aprendizaje tecnológico, desarrrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de importa-
ciones". DESARROLLO ECONOMICO – REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 37, Nº
148, enero-marzo 1998 (pp. 483-502).
Descriptores: <Teoría económica> <Pensamiento económico> <Política económica> <Aprendizaje
tecnológico> <Desarrollo institucional> <Enfoque microeconómico> <Sustitución de importaciones><América Latina> <Este asiático>.
SUMMARY
In this paper we examine the performance
of import-substitution industrialization strategies
(ISI) in Latin America in the period preceding
the trade liberalization policies initiated in the
e ight ies . The ana lys is s t resses the
microeconomic behavior of enterprises, from
an evolutionary perspective. In this regard, we
pay par t icu la r a t ten t ion to the ro le o f
technological learning and institutional buildup
in the process of economic growth. We discuss
the ways in which local firms acquired or
developed technological skills. We argue that
enterprises were actively engaged in learning,
which allowed them to raise their productivity
and to gradually reduce the gap with the world's
technological frontier. The ISI strategies were
associated with a particular set of institutions;
we analyze how these emerged and developed.
Throughout the paper we emphasize the
historical and cultural dimensions of economic
behavior, as well as the influence of the specific
characteristics of individual economies.