MODELO DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EDUCATIVOS

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UNIDAD DE NORMATIVIDAD Y POLÍTICA EDUCATIVA 
Dirección General de Directrices para la Mejora de la Educación 
Dirección de Evaluación de Políticas y Programas Educativos 
Modelo de Evaluación de 
Políticas y Programas Educativos 
 
Documento interno de trabajo 
 
2 
 
Índice 
Introducción ..................................................................................................................... 5 
1. Antecedentes de la evaluación de políticas y programas en México ...................... 7 
1.1. El modelo de evaluación de las políticas y programas de desarrollo social .... 8 
1.1.1. La evaluación de programas y acciones de desarrollo social .......................... 10 
1.1.2. La evaluación de la política de desarrollo social ............................................. 10 
1.1.3. La evaluación de políticas, programas y acciones educativas ......................... 12 
1.1.4. Balance crítico del sistema de monitoreo y evaluación de los programas y la 
política de desarrollo social implementado por el CONEVAL .................................... 15 
1.2. Otros actores que desarrollan evaluaciones de programas y políticas públicas
 ..................................................................................................................................... 19 
2. Marco de referencia del modelo: el enfoque de derechos y el ciclo de las políticas 
públicas .......................................................................................................................... 22 
2.1. ¿Qué son las políticas y los programas públicos? ........................................... 22 
2.1.1. Definiciones y características clave de las políticas y los programas públicos 22 
2.1.2. Las políticas públicas desde el enfoque de derechos ..................................... 26 
2.2. El enfoque de la educación basado en derechos humanos ............................. 28 
2.2.1. Principios rectores de un enfoque de derechos .............................................. 30 
2.2.2. El derecho a una educación de calidad ........................................................... 33 
3. El Modelo de evaluación de políticas y programas educativos del INEE .............. 38 
3.1. ¿Qué se entiende por modelo? .......................................................................... 40 
3.2. ¿Para qué evaluar? ............................................................................................. 40 
3.3. ¿Qué se evalúa? .................................................................................................. 42 
3.3.1. Evaluación de políticas educativas y de programas ........................................ 43 
3.3.2. Las agendas de evaluación de políticas y programas educativos y de emisión 
de directrices ............................................................................................................ 45 
3.4. ¿A quiénes están dirigidos los resultados de las evaluaciones? .................... 45 
3.5. ¿En qué momentos se realizarán las evaluaciones? ........................................ 46 
3.6. ¿Cuáles son los elementos constitutivos del modelo de evaluación de 
políticas y programas educativos? ........................................................................... 46 
3.6.1. Instrumentos de política .................................................................................. 48 
3.6.2. Referentes de mejora...................................................................................... 52 
3.6.3. Criterios de evaluación .................................................................................... 56 
3.6.4. El ciclo de la política pública ........................................................................... 63 
3.7. Participación de actores clave en el proceso de evaluación ........................... 65 
a) Tipología de participación .................................................................................. 65 
b) Participación de los actores clave de acuerdo con las fases de la evaluación ... 66 
4. Consideraciones finales ............................................................................................ 75 
5. Bibliografía ................................................................................................................. 79 
ANEXOS ......................................................................................................................... 89 
Anexo 1. Normas de evaluación del Sistema de Naciones Unidas ......................... 89 
 
3 
 
Anexo 2. Estándares de evaluación de la UNEG ...................................................... 90 
Anexo 3. Ejemplos de evaluaciones de políticas y programas realizadas por 
organismos internacionales ...................................................................................... 93 
Anexo 4. Definición de niños, niñas y adolescentes ............................................... 96 
Anexo 5. Metodología de evaluación participativa ................................................ 102 
Anexo 6. Clasificación de los modelos de evaluación de políticas y programas 110 
Anexo 7. Estándares para la evaluación de programas (Joint Committee on 
Standards for Educational Evaluation) ................................................................... 113 
Anexo 8. Experiencias de Evaluación con Enfoque en Derechos Humanos ....... 116 
 
 
 
 
4 
 
Índice de Tablas 
Tabla 1. Número de programas y acciones educativas de la SEP .................................................................................. 14 
Tabla 2. Tipología de políticas, programas o proyectos.................................................................................................... 51 
Tabla 3. Componentes del SEN sobre los que incide la acción pública desde un enfoque de derechos ........... 56 
Tabla 4. Criterios valorados en el diseño ................................................................................................................................. 59 
Tabla 5. Criterios valorados en la implementación............................................................................................................. 61 
Tabla 6. Criterios valorados en la etapa de resultados ...................................................................................................... 62 
Tabla 7. Tipología de la participación...................................................................................................................................... 65 
Tabla 8. Tipología de actores relevantes que participan de la evaluación ................................................................ 69 
Tabla 9. Principales técnicas de recopilación de información ........................................................................................ 71 
 
Índice de Gráficos 
Gráfica 1. Evolución del número de programas y acciones de educación 2009-2015 ........................................... 13 
 
Índice de Diagramas 
Diagrama 1. La evaluación desde el enfoque del derecho a una educación de calidad ........................................ 36 
Diagrama 2. Componentes que integran el Modelo de Evaluación de Políticas y Programas Educativos ... 47 
Diagrama 3. Caracterización y situación de la política educativa a evaluar ........................................................... 48 
Diagrama 4. Análisis de los instrumentos de la política .................................................................................................... 49 
Diagrama 5. Referentes de mejora del Modelo de Evaluación de Políticas y Programas Educativos ............. 53 
Diagrama 6. Criterios de evaluación de políticas y programas educativos ............................................................... 57 
Diagrama 7. El ciclo de la política pública ............................................................................................................................. 63 
 
 
 
 
5 
 
IntroducciónLa reforma constitucional en materia educativa estableció que el Instituto Nacional para la 
Evaluación de la Educación (INEE) (fracción IX, Art. 3º constitucional) es un organismo 
público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto la 
coordinación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) -creado para 
garantizar la prestación de servicios educativos de calidad- y con atribuciones de 
evaluación de la calidad, el desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional en la 
educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, tanto pública como privada, 
en todas sus modalidades y servicios. 
Derivado de lo anterior y para cumplir con dicho mandato constitucional, se señala la 
siguiente agenda del Instituto como autoridad en materia de evaluación: 
 Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o 
resultados del sistema; 
 Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal 
y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y 
 Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean 
relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la 
educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad 
social. 
En este sentido, las leyes secundarias que emanan de dicho mandato constitucional –Ley 
General de Educación (LGE), Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) y 
Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE)-, establecen un 
conjunto de modificaciones en la estructura, planeación, operación y evaluación del 
Sistema Educativo Nacional (SEN). 
En materia de evaluación, la Ley del INEE establece que “el Instituto diseñará mediciones 
y evaluaciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del SEN 
respecto a los atributos de educandos, docentes y Autoridades Escolares, así como de las 
características de instituciones, políticas y programas educativos” (artículo 25). A las 
tareas de evaluación que desarrolla el Instituto se añade la emisión de directrices “que 
sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la 
educación y su equidad” (artículo 27, fracción VIII). 
Asimismo, el INEE y las autoridades educativas evaluarán, en los ámbitos de sus 
competencias, los resultados de calidad educativa de los programas compensatorios, 
 
6 
 
mediante los cuales el Ejecutivo Federal apoya con recursos específicos a los gobiernos 
de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebración de 
convenios en los que se conciertan las proporciones de financiamiento y las acciones 
específicas que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar 
dichos rezagos (artículo 34, LGE). 
Bajo este marco normativo, la Dirección de Evaluación de Políticas y Programas 
Educativos, perteneciente a la Dirección General de Directrices para la Mejora de la 
Educación, ambas de reciente creación, tiene como objetivo dirigir los procesos de 
evaluación1 de políticas y programas educativos, con el fin de generar información 
relevante que abone a la construcción y fundamentación de directrices, y contribuya a 
orientar la toma de decisiones de mejora por parte de las autoridades educativas. 
Derivado de lo anterior, en este documento se presenta el Modelo de Evaluación de 
Políticas y Programas Educativos, cuyo objetivo es establecer un marco de referencia que 
oriente el desarrollo de las evaluaciones de políticas y programas educativos que realice 
el Instituto, así como las consideraciones clave acerca de qué evaluar, para qué, para 
quién (audiencias) y cómo orientar la valoración de estas intervenciones educativas en el 
país. 
Para ello, el documento se estructura en cuatro apartados. En el primero, se plantean los 
antecedentes de la evaluación de políticas y programas en el país, con énfasis en el 
modelo empleado por CONEVAL, sus fortalezas y áreas de oportunidad. En el segundo 
apartado se expone el marco de referencia del Modelo de Evaluación de Políticas y 
Programas Educativos, es decir, el enfoque de la educación basado en derechos 
humanos y la perspectiva de las políticas públicas desde un enfoque de derechos. 
Posteriormente, en el apartado tres se presenta el planteamiento del Modelo, el cual está 
orientado a generar insumos, información y evidencia para apoyar y orientar la mejora 
educativa. En el último apartado se plantean algunas consideraciones finales relevantes 
con respecto a la propuesta de evaluación de políticas y programas del INEE. 
 
 
 
1 La evaluación consiste en la acción de emitir juicios de valor que resultan de comparar los resultados de una 
medición u observación de componentes, procesos o resultados del Sistema Educativo Nacional con un 
referente previamente establecido (artículo 6 de la Ley del INEE). 
 
7 
 
 1. Antecedentes de la evaluación de políticas y programas en México 
La práctica de la evaluación de políticas y programas públicos es un ejercicio reciente en 
México, el cual cobró auge durante la segunda mitad de la década de los 90, cuando se 
creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (“Progresa”, después denominado 
“Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”, hoy “Prospera”). Éste fue el primer 
programa que integró la evaluación, de manera sistemática, como parte de sus procesos, 
incluso antes de comenzar su operación. Las evaluaciones realizadas a este programa 
tuvieron un importante efecto en el rediseño de las políticas sociales en México y 
permitieron dar cuenta de la importancia de la evidencia generada por las evaluaciones 
para detonar procesos de mejora de la gestión de los programas y para el proceso de 
modernización de la administración pública. 
Con respecto a los programas del sector educativo, durante los primeros años de la 
década de los 90, en los niveles de educación primaria y secundaria, “las evaluaciones se 
extendieron por la necesidad de evaluar programas compensatorios y con las pruebas del 
Factor Aprovechamiento Escolar del programa de estímulos denominado Carrera 
Magisterial” (Martínez, 2006 p.1). Es decir, los esfuerzos en materia de evaluación de 
programas se realizaban de manera fragmentada, la mayoría de ellos enfocados en 
programas que contaban con financiamiento internacional, cuyos compromisos con estas 
agencias así lo estipulaban. 
Sin embargo, el contexto de pluralidad y alternancia política que empezó a gestarse en el 
país hacia la segunda mitad de la década de los 90, propició un sistema de contrapesos 
entre el poder legislativo y el poder ejecutivo y, por primera vez (durante el sexenio de 
Vicente Fox Quesada, periodo 2000-2006), el primero exigió al segundo, a través de una 
decisión incorporada en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que se 
evaluaran todos los programas sujetos a reglas de operación. En esta evaluación se 
debería valorar el diseño del programa, su apego a la normatividad, el grado de 
satisfacción de sus beneficiarios y el impacto de sus acciones, de manera anual y externa, 
y se debían entregar los resultados de esta evaluación al Congreso de la Unión (Franco, 
2007). 
Así, el arreglo institucional que, en materia de evaluación, comenzó a generarse en el 
país fue el resultado de la creación de diversas instancias y regulaciones que permitieron 
incorporar e institucionalizar el ejercicio de la evaluación de los programas federales. Una 
de ellas fue la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en 
2002, la cual favoreció el acceso y la sistematización de la información, insumo 
fundamental de esta práctica; en tanto que la Ley General de Desarrollo Social (LGDS, 
2004) definió los derechos sociales de los mexicanos y creó al Consejo Nacional de 
 
8Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como organismo 
descentralizado de la Secretaría de Desarrollo Social (hoy autónomo) y elemento clave 
del Sistema Nacional de Desarrollo Social. 
Posteriormente, con la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) los 
esfuerzos se dirigieron a lograr una gestión pública basada en resultados. Este proceso 
inicia con la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad 
Hacendaria, en abril de 2006, y la asociación estratégica entre la Secretaría de Hacienda 
y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el CONEVAL. 
Adicionalmente, en 2007, se emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de 
los Programas Federales por parte del CONEVAL, la SCHP y la SFP, los cuales 
definieron los tipos de evaluaciones aplicables a los programas federales y los 
componentes esenciales del sistema de evaluación del desempeño. En este contexto, el 
CONEVAL se constituye en un actor clave en materia de evaluación de políticas y 
programas de desarrollo social en el país. 
Por su parte, al interior de la Secretaría de Educación Pública, la Subsecretaría de 
Planeación y Evaluación de Políticas Educativas (SPEPE), a través de la Dirección 
General de Evaluación de Políticas (DGEP), es la instancia responsable de coordinar las 
evaluaciones que mandata CONEVAL, de acuerdo con lo establecido en los modelos de 
términos de referencia para las diversas evaluaciones. 
Mientras tanto, en el ámbito educativo se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de 
la Educación (INEE), en el año 2002, como organismo descentralizado de la Secretaría de 
Educación Pública (SEP) -hoy organismo constitucional autónomo- siendo una de las 
tareas estipuladas en su Decreto de creación “apoyar, a solicitud de las autoridades 
educativas federales o estatales, la evaluación de programas y proyectos prioritarios”, es 
decir, aunque no se le confería explícitamente la tarea de evaluar programas -atribución 
exclusiva de las autoridades educativas- ya se planteaba la necesidad de que coadyuvara 
en el logro de estas tareas de evaluación. Por tal motivo, el aprendizaje organizacional en 
esta materia en el Instituto es escaso. 
1.1. El modelo de evaluación de las políticas y programas de desarrollo social 
De acuerdo con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas 
Federales de la Administración Pública Federal, “la evaluación es el análisis sistemático y 
objetivo de los programas federales y tiene como finalidad determinar la pertinencia y el 
logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, 
impacto y sostenibilidad” (Título primero, disposición general tercera, 2007). 
 
9 
 
En la práctica, el modelo de evaluación implementado por CONEVAL se ha centrado 
preponderantemente en la medición del desempeño de los programas, con una tendencia 
hacia la valoración de la eficiencia de los mismos y la rendición de cuentas; dejando de 
lado la evaluación de otro tipo de criterios relacionados con la mejora. No obstante, el 
modelo mexicano de evaluación y monitoreo y de medición de la pobreza es tomado 
como referencia en diversos países del mundo, debido a que representa la semilla de un 
sistema de evaluación que ha ido fortaleciéndose paulatinamente (Cejudo, 2014). En este 
sentido, Martínez (2013) señala que México se encuentra entre los países con mayor 
avance en materia de seguimiento y evaluación a nivel regional, junto con Brasil, Chile y 
Colombia. 
En la evolución del modelo de evaluación mexicano se pueden identificar dos etapas 
(Rubio 2011, citada en Martínez, 2013). La primera, desarrollada de 2000 a 2006, y la 
segunda, de 2007 en adelante. En la primera, se observó una experiencia y capacidad 
institucional limitadas para dar inicio a los ejercicios de evaluación, no existían tipologías 
de evaluaciones que se adecuaran a los diferentes momentos de los programas, y uno de 
los avances considerables lo tuvo la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) al crear 
unidades especializadas y metodologías innovadoras como la introducción del marco 
lógico2 y los mecanismos de retroalimentación de las evaluaciones. En esta etapa el 
énfasis estuvo puesto en el fomento a la transparencia y a la rendición de cuentas. 
La segunda etapa inició en 2007 y tuvo como antecedente la promulgación de la Ley 
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006 y la creación del SED 
para todo el gobierno. Uno de sus aciertos, a decir de Feinstein y Hernández (2010), fue 
la coordinación del CONEVAL con las Unidades de Evaluación de la Secretaría de la 
Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), al emitir un 
Programa Anual de Evaluación que distribuyera las responsabilidades sobre monitoreo y 
evaluación de los programas sociales. Asimismo, los Lineamientos Generales para la 
Evaluación de los Programas Federales definieron los componentes básicos del Sistema, 
los tipos de evaluaciones externas aplicables a los programas federales, así como los 
instrumentos básicos para la mejora del desempeño de los programas. Un elemento 
adicional fue el establecimiento de los Mecanismos para el Seguimiento de los Aspectos 
 
2 Al respecto, cabe señalar que la metodología de marco lógico es una herramienta de gestión que facilita la 
planificación, ejecución y evaluación de proyectos o programas. La metodología contempla el análisis del 
problema, el análisis de los involucrados, la jerarquía de objetivos y la selección de una estrategia de 
implementación óptima. El producto de esta metodología es la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), 
la cual resume el fin al que el programa pretende contribuir, sus propósitos, componentes, actividades, cuáles 
son los supuestos claves y cómo los insumos y productos del proyecto serán monitoreados y evaluados. 
Asimismo, busca la realización de proyectos con una justificación clara y una teoría de cambio adecuada, por 
ello es considerada como una herramienta importante para la rendición de cuentas (Ortegón, Pacheco & 
Prieto 2005). 
 
10 
 
Susceptibles de Mejora en octubre de 2007, cuya intención es aumentar el uso de la 
evaluación en el rediseño de políticas y programas (Cardozo, 2012, p.175). 
1.1.1. La evaluación de programas y acciones de desarrollo social 
El ámbito de competencia del CONEVAL en materia de evaluación de programas y 
acciones de desarrollo social que son atribución de una dependencia o entidad de la 
Administración Pública Federal, se encuentra delimitado por aquellos que se encuentran 
alineados con alguno de los derechos sociales (alimentación, educación, no 
discriminación, salud, seguridad social, trabajo, medio ambiente y vivienda) o con las 
dimensiones de bienestar económico que están establecidas en la LGDS. 
Los programas comprenden aquellos de modalidad S (sujetos a reglas de operación) o U 
(otros programas de subsidios), en tanto que las acciones están integradas por los 
programas presupuestarios de modalidad E (prestación de servicios públicos) o B 
(provisión de bienes públicos). 
Así, de acuerdo con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas 
Federales de la Administración Pública Federal, cada año se define un Programa Anual 
de Evaluación que determina los tipos de evaluación que se desarrollarán y los programas 
–nuevos o en operación- a los que serán aplicados dichos ejercicios. Cada uno de estos 
tipos de evaluación cuenta con un modelo específico de términos de referencia, 
desarrollado con el propósito de establecer instrumentos homogéneos para su 
implementación. 
Los tipos de evaluación pueden ser de diagnóstico (cuando se trata de programas de 
nueva creación), de diseño (se realiza durante el primer año de implementación del 
programa), de consistencia y resultados (se realizaa partir de los dos años de creación), 
de procesos (se realiza a partir del tercer año de operación), específicas, específicas de 
desempeño (se realiza una valoración sintética de desempeño anual), complementarias 
(de aplicación opcional, de acuerdo con las necesidades e intereses de las dependencias 
y entidades), y de impacto (dados los tiempos y costos que implica, no se determina una 
periodicidad en su aplicación, siendo decisión de cada programa o dependencia el 
momento de su realización). 
1.1.2. La evaluación de la política de desarrollo social 
De acuerdo con el CONEVAL (2014) “la evaluación de la política social en México, y de la 
política pública en general, es una herramienta fundamental para mejorar constantemente 
 
11 
 
su desempeño y conocer cuáles de las acciones son o no efectivas para resolver los 
grandes problemas sociales y económicos que todavía aquejan al país”.3 
En este sentido, la evaluación de la Política de Desarrollo Social se ha realizado con base 
en los indicadores que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, a los que las 
dependencias deben alinear sus objetivos estratégicos (Lineamientos, 2007). Además de 
esos indicadores, el CONEVAL considera a la medición multidimensional de la pobreza4 
como una herramienta esencial para su evaluación. La combinación de los espacios de 
bienestar, derechos y contexto territorial en la medición oficial de la pobreza permite 
disponer de un instrumento para la evaluación de los objetivos de la Política Nacional de 
Desarrollo Social, en los términos que estipula la LGDS (CONEVAL, 2009). 
En síntesis, el CONEVAL desarrolla la Evaluación de la Política de Desarrollo Social 
mediante los tres productos siguientes: los Informes de Evaluación de la Política Social en 
México, los cuales cuentan con informes específicos por derecho social, entre ellos se 
encuentra uno en materia de rezago educativo; las evaluaciones estratégicas; y, las 
evaluaciones integrales. 
Las evaluaciones denominadas estratégicas, son aquellas que se aplican a un programa 
o conjunto de programas en torno a estrategias, políticas e instituciones, con el fin de 
diagnosticar y analizar una problemática pública y la respuesta prevista para atenderla. 
Por su parte, las evaluaciones integrales proporcionan una valoración general del 
desempeño de los programas que conforman una temática específica con la finalidad de 
conocer las interacciones que existen entre los distintos programas sociales federales y 
contribuir a la mejora del diseño de políticas públicas. 
En este sentido, y no obstante los avances obtenidos en la evaluación de la Política 
Nacional de Desarrollo Social en México, con respecto a la situación predominante en las 
décadas de los ochenta y noventa, existen aún espacios de oportunidad importantes en 
materia de evaluación de políticas y, principalmente, en áreas estratégicas como la 
educación. 
 
3 Las cursivas son nuestras. 
4 Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis 
indicadores: rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios 
de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación), y su ingreso es menor al valor de 
la línea de bienestar económico (valor monetario de la canasta de alimentos, los bienes y los servicios 
básicos). Una persona se encuentra en pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias sociales (en los 
indicadores mencionados) y su ingreso es menor al valor de la línea de bienestar mínimo (valor monetario de 
la canasta alimentaria básica, es un subconjunto de la línea de bienestar). Una persona se considera en 
situación de pobreza extrema de alimentación cuando se encuentra en pobreza extrema y presenta carencia 
por acceso a la alimentación (CONEVAL, 2014a). 
 
 
12 
 
De acuerdo con el mismo CONEVAL (2009), existen retos importantes en materia de 
evaluación, por ejemplo, dar cuenta de la calidad de los servicios que se brindan o el uso 
efectivo de éstos. También debe favorecerse la generación de más y mejor información 
sobre los distintos aspectos que permitan evaluar la política social en todos los órdenes 
de gobierno, no sólo en el nivel federal (CONEVAL, 2009). Este último aspecto resulta de 
suma relevancia para el sector educativo y un importante “nicho” por atender, ya que no 
se conoce con precisión cómo se están implementando, en el nivel local, las 
intervenciones públicas que se diseñan y planean en el orden federal y a las que se 
destinan cantidades importantes de recursos. 
1.1.3. La evaluación de políticas, programas y acciones educativas 
Con respecto a las evaluaciones de política desarrolladas por CONEVAL, se han llevado 
a cabo dos evaluaciones relativas a componentes específicos de la política educativa: la 
primera fue una evaluación estratégica, publicada en 2011, denominada Evaluación en 
materia de Rezago Educativo 2008-2010; y, la segunda fue una evaluación integral, 
publicada en 2013, denominada Evaluación Integral de la Secretaría de Educación 
Pública 2011-2012. 
El Informe de Evaluación en materia de Rezago Educativo 2008-2010 fue realizado con 
base en la medición de la pobreza y las evaluaciones de los programas. En este informe 
se señala que, en 2010, el Gobierno Federal contaba con un total de 95 programas y 
acciones de educación desarrolladas por diversas dependencias, 88% de los cuales 
correspondían a la Secretaría de Educación Pública (SEP). Estos programas 
representaban el 35% del universo de los 273 programas de desarrollo social integrados 
en el Inventario CONEVAL de dicho año. 
Por otro lado, en 2013 se publicó la Evaluación Integral de la Secretaría de Educación 
Pública 2011-2012, en la cual se compilaron los resultados de 29 programas 
presupuestarios de la SEP que contaron con Evaluaciones de Consistencia y Resultados 
durante el mismo año. Estos programas representaban una tercera parte de los 
programas de la SEP (87), registrados en el inventario del CONEVAL para 2011.5 
Así, de acuerdo con los Inventarios de CONEVAL de 2009 a 2015, la evolución del 
número de programas y acciones en materia educativa fue la siguiente: en el año 2009 
fueron 96; en 2010 disminuyó a 94; y, en 2011 se redujeron a 91 programas y acciones. 
 
5 De acuerdo con el Inventario Nacional CONEVAL de Programas y Acciones para el Desarrollo Social, el cual 
integra información de los programas y acciones de desarrollo social que corresponden a los datos del Listado 
federal 2014 y los Inventarios estatal 2012 y municipal 2012-2013, la SEP fue la dependencia que registró el 
mayor número de programas sociales con 87, seguida por la SEMARNAT con 26 y por SEDESOL con 25 
programas (CONEVAL, 2014e). 
 
13 
 
El año con mayor número de programas y acciones fue el último año del sexenio anterior 
(2012), llegando a ser 103, en tanto que para 2013 se contabilizaron 98. En 2014, el 
número de programas se redujo notablemente a 62 programas y a 61 en 2015 (Gráfica 1). 
Gráfica 1. Evolución del número de programas y acciones de educación 2009-2015 
 
 
Fuente: elaboración propia con datos de los inventarios 2009-2015 de CONEVAL 
Nota: Si bien los Inventarios de CONEVAL existen desde 2007, no es posible precisar los 
programas educativos administrados por otras dependencias diferentes a la SEP debido a que 
antes de 2009 no existía información suficiente para clasificarlos por derechos sociales. Esta 
misma situación sucede para 2014 y 2015, ya que CONEVAL debe esperar a reunir toda la 
información de fuentes como Cuenta Pública para poder realizar la clasificación de programas. En 
ese sentido, la clasificación por derecho social de los programas del Inventario 2014 estará lista 
para finales de 2015. 
 
De estas cifras totales de programas y accioneseducativas, que representan alrededor de 
una tercera parte de todos los programas y acciones sociales, se tiene que en promedio el 
83% de dichas intervenciones son atribución de la Secretaría de Educación Pública, 
habiendo sido evaluados -hasta 2014- alrededor del 50% del total de programas y 
acciones educativas en el año en cuestión (Tabla 1). 
 
14 
 
Tabla 1. Número de programas y acciones educativas de la SEP 
Año 
Número de 
programas 
y acciones 
sociales 
Programas y 
acciones 
educativas 
Programas y 
acciones 
educativas 
responsabilidad 
de la SEP 
Programas y acciones educativas 
evaluados 
(a) (b) (c=b/a) (d) (e=d/b) (f) (g=f/b) 
# # % # % # Tipos % 
2009 (1) 
272 96 35.2 87 90.6 45 5 Diseño 
33 EED(2) 
1 Impacto 
6 Otras(3) 
46.8 
2010 
273 94 34.4 85 90.4 44 1 Diagnóstico 
1 Diseño 
38 EED 
1 Impacto 
3 Otras 
46.8 
2011 
273 91 33.3 80 87.9 42 2 Diseño 
37 ECR(4) 
1 Procesos 
2 Otras 
46.1 
2012 
278 103 37.1 88 85.4 57 9 Diseño 
1 Procesos 
46 EED 
1 Impacto 
55.3 
2013 
264 98 37.1 81 82.7 49 1 Diseño 
48 FMyE(5) 
50.0 
2014 232 62 26.7 44 81.0 12 12 Diagnóstico(6) 27.2 
 
Fuente: elaboración propia con base en datos de los Inventarios 2009-2013 de CONEVAL para el derecho 
social de Educación, así como las Evaluaciones y Resultados de Programas y de Políticas de CONEVAL 
Notas: 
(1) Se toma en cuenta el periodo 2009-2013 ya que en éste se clasifican los programas por derecho 
social, habiendo recuperado los programas que responden al derecho social de educación. 
(2) EED: Evaluación Específica de Desempeño 
(3) En la categoría Otras, se incluyen evaluaciones distintas a las estipuladas en la tipología ofrecida por 
CONEVAL, tales como, satisfacción de usuarios, seguimiento a egresados, evaluaciones internas. 
(4) ECR: Evaluación de Consistencia y Resultados 
(5) FMyE: Fichas de monitoreo y Evaluación de los Programas 
(6) Dado que la información está actualizada al 2013, esta información es preliminar. 
 
 
Es importante mencionar que la notable reducción de programas en el año 2014 y el 2015 
se debe a una reestructuración en la que varios de ellos se fusionaron en uno solo, por 
ejemplo, el Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa se integró a partir de siete 
programas6, y el Programa de Fortalecimiento de la Calidad en la Educación Básica 
 
6 El Programa para la Inclusión y Equidad Educativa se integró a partir de los siguientes programas: 1. 
Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa; 2.Programa de Educación Prescolar y 
Primaria para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes, 3. Programa Asesor Técnico 
Pedagógico; 4. Fortalecimiento del Servicio de la Educación Telesecundaria; 5. Atención Educativa a Grupos 
en Situación Vulnerable; 6. Educación para Personas con Discapacidad; y, 7.Fortalecimiento a las acciones 
asociadas a la educación indígena. 
 
15 
 
fusionó otros cuatro7. En estos casos, muchos de los objetivos previos se diluyeron, por lo 
que existe poca claridad acerca de los recursos específicos destinados a ellos, lo cual 
dificultará de manera importante los procesos de seguimiento y evaluación de las 
intervenciones que hacen parte de estas bolsas presupuestarias. 
1.1.4. Balance crítico del sistema de monitoreo y evaluación de los programas y la 
política de desarrollo social implementado por el CONEVAL 
A diez años de la creación del CONEVAL y ocho años de la implementación de los 
Lineamientos Generales para la Evaluación de Programas Federales de la Administración 
Pública Federal, una de las principales virtudes del modelo de evaluación es haber 
logrado institucionalizar el desarrollo de evaluaciones periódicas, con énfasis en la 
valoración del desempeño de los programas sociales en el país, poniendo atención 
explícita a las diversas fases del ciclo de los programas (diagnóstico, diseño, procesos, 
resultados e impacto). 
Asimismo, la evaluación realizada por el CONEVAL ha permitido avanzar en la rendición 
de cuentas, gracias a la disponibilidad de los resultados de las evaluaciones de la mayor 
parte de las dependencias federales (Salas y Murillo, 2010). En este sentido, es 
importante reconocer los avances logrados en el proceso de consolidación de un sistema 
de monitoreo y evaluación en México, principalmente en los siguientes aspectos: 
 Replanteamiento del objetivo de evaluación 
Ante el compromiso hacia una mejor asignación de recursos por parte de los 
estados nacionales y organismos internacionales, y la evolución del concepto de 
desarrollo social y humano, los objetivos de bienestar se hicieron más complejos y 
existió una mayor demanda ciudadana para lograrlos. Por lo anterior, se hizo 
necesaria la obtención de información que permitiera identificar los cursos de acción 
que procuraran resolver, de manera más efectiva y eficiente, las problemáticas de la 
intervención pública. 
 Marco institucional que define el sistema de monitoreo y evaluación 
El avance se encuentra en la consolidación de un marco institucional único para 
toda la Administración Pública Federal, ligado al programa presupuestario y que 
identifica claramente los roles y participación de ciertos actores clave. Asimismo, el 
ejercicio de evaluación es definido de manera sistemática a través de un Programa 
Anual de Evaluación (PAE). 
 
7 El Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica fusionó los siguientes cuatro programas: 
1. Promoción y Fomento de Libros y la Lectura; 2. Programa Nacional de Lectura; 3. Reforma Curricular en 
Educación Básica; y, 4. Programa Nacional de Inglés en Educación Básica. 
 
16 
 
 El uso de un lenguaje común 
La introducción de la herramienta de la Matriz de Indicadores para Resultados, con 
base en la Metodología de Marco Lógico, en la Administración Pública Federal 
facilitó la transición de una gestión tradicional a una enfocada en el desempeño, 
proporcionando así un marco de entendimiento unificado en materia de planeación y 
evaluación para estandarizar la medición de los resultados. Es una metodología 
orientada a objetivos, es decir, busca establecer una meta cuantitativa mediante 
indicadores y facilita la rendición de cuentas. 
 Desarrollo de mecanismos explícitos para favorecer el uso de las evaluaciones 
El Mecanismo de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de 
los informes y evaluaciones, emitido conjuntamente por el CONEVAL y las 
Secretarías de la Función Pública y Hacienda y Crédito Público, tiene la finalidad de 
implementar un proceso operativo para dar seguimiento a los hallazgos y 
recomendaciones de las evaluaciones externas realizadas a los programas 
federales. Sin embargo, en este rubro en específico, su nivel de eficacia ha sido 
limitado. 
 Evaluación de políticas 
En este caso se han desarrollado evaluaciones respecto de ejes temáticos 
relevantes para la política social, a través de evaluaciones denominadas 
estratégicas; o bien, respecto de entidades de la Administración Pública Federal 
mediante evaluaciones integrales. Sin embargo, se reconoce que el abordaje de la 
evaluación de políticas es todavía un área de desarrollo incipiente en el país. 
 Valoración del Desempeño de los Programas Federales de Desarrollo Social. 
Esta base de datos, actualizada hasta 2013, actualiza y sintetiza el avance de 137 
programas de desarrollo social. En el periodo de 2012-2013 esta valoración midió 
los avances y resultados de estos programas en el logro de sus objetivos, en la 
entrega de bienes y servicios, en sus indicadores, en la cobertura y en el 
seguimiento a las recomendaciones de evaluaciones externas. Asimismo, presentó 
las fortalezas y retos, los avances en el ejercicio presupuestal, el derecho social al 
que está alineado el programa y, en algunos casos, su incidencia distributiva.88 Este instrumento se denomina “Valoración del Desempeño de los Programas Federales de Desarrollo Social 
2012-2013” y uno de sus principales objetivos es aportar información clave para el proceso presupuestario, es 
decir constituye un insumo fundamental para el Modelo Sintético del Desempeño de la Secretaría de 
 
17 
 
Sin embargo, existen también retos importantes por enfrentar, entre los cuales destacan 
los siguientes: 
 Fuentes de información insuficientes 
Actualmente se cuenta con mucha mayor información acerca de los programas, en 
comparación con las décadas pasadas; sin embargo, en muchos casos ésta no 
tiene las características necesarias para realizar ejercicios de evaluación más 
sofisticados, ni permite la emisión de recomendaciones de política más 
fundamentadas, pertinentes, viables y factibles. 
 Fortalecimiento de la oferta de evaluadores y de la calidad de las evaluaciones 
A pesar de que la demanda y la oferta de evaluadores se han incrementado 
considerablemente, no existe una regulación clara que permita homogeneizar la 
calidad de las evaluaciones y sus costos. Sobre este punto, cabe señalar que el 
CONEVAL se ha mostrado renuente a participar en procesos de certificación de 
evaluadores. 
Al respecto, Salas y Murillo (2010) señalan que una de las tareas pendientes es 
transparentar los mecanismos de selección de las instancias evaluadoras y 
proporcionar mayor información sobre su experiencia en evaluación. Asimismo, 
indican que se deben incluir indicadores cualitativos más concretos y no limitar el 
trabajo a un ejercicio de auditoría con una lista de verificación. Cejudo (2014), por su 
parte, señala que existen importantes retos de coordinación entre los distintos 
actores del sistema de evaluación, así como un desbalance entre la rigurosidad de 
la evaluación de algunos programas –pues unos son evaluados de manera rigurosa 
y otros sólo para cubrir con el requisito–. 
 Poca claridad en la definición de los responsables de implementar las mejoras 
Una vez que se realiza la evaluación, no siempre es claro quién o quiénes son los 
responsables de llevar a cabo los procesos de mejora; debido a que en ello 
confluyen una multiplicidad de actores, y la responsabilidad tiende a diluirse entre 
diversas instancias. Además, si la evaluación no se realiza involucrando a los 
actores que la podrían usar, difícilmente se logrará el propósito de uso. 
 Limitaciones del uso de la Metodología de Marco Lógico (MML) 
 
Hacienda y Crédito Público, además de contribuir a la transparencia y a la rendición de cuentas, aunque aún 
no se extiende a las entidades federativas, ni a los municipios. 
 
18 
 
No obstante el uso generalizado de esta herramienta y la comprensión básica de su 
estructura, en muchos casos su elaboración y utilización se ha convertido en una 
mera formalidad. De acuerdo con Bracho (2011), la MML y la construcción de la 
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) siguiendo un formato único, enfrenta 
serias dificultades para reflejar la realidad de los programas que integran múltiples 
unidades responsables, de diferente tamaño, que atienden a poblaciones potencial y 
objetivo que no pueden agruparse, o en aquellos casos en que se tiene sólo una 
entidad gubernamental responsable de la operación, pero las actividades se 
desarrollan en diferentes momentos. 
Aunado a lo anterior, Domínguez y Zermeño (2008) señalan que debido a las 
limitaciones de esta metodología, las dependencias de la Administración Pública 
Federal suelen concentrar sus esfuerzos en cumplir con los indicadores 
establecidos, desatendiendo la evolución de la dinámica contextual en las que se 
insertan y los efectos o impactos no esperados que se están generando. Por ello, es 
factible que tales programas muestren resultados, aun cuando el problema social 
permanezca sin avances importantes. 
Otra limitante se relaciona con el desconocimiento de la metodología, pues a pesar 
de los recursos erogados en formación y capacitación en esta materia a los 
responsables de los programas, la matriz se sigue implementado con ciertos 
errores, debido a la distancia entre el método que opera con una lógica lineal, y las 
necesidades de los implementadores que operan en realidades sumamente 
complejas. 
 Comprensión de los avances y limitaciones de las evaluaciones 
Todos los tipos de evaluación tienen ventajas y limitaciones de acuerdo con las 
preguntas que pretenden responder y el auditorio al que van dirigidas. Tener en 
cuenta el alcance real de la evaluación y no emplearla para propósitos diferentes 
para los que fue creada es muy importante para fomentar su ejercicio y ser justos en 
su utilización. 
 Usos de las evaluaciones 
Es necesario reconocer que los incentivos ligados al seguimiento de los Aspectos 
Susceptibles de Mejora están orientados a que las dependencias seleccionen los 
aspectos de mejora más sencillos de implementar y que no impliquen cambios 
significativos que puedan poner en riesgo la existencia de los programas o generar 
incumplimientos en términos de rendición de cuentas. 
 
19 
 
 Poco desarrollo de capacidades de evaluación en otros órdenes de gobierno y 
poderes 
En la mayoría de los casos, las áreas de planeación y evaluación de las 
dependencias no cuentan con personal capacitado para realizar tareas de 
evaluación, principalmente en los órdenes estatal y municipal. Por tanto, existe una 
capacidad y desarrollo limitados para la evaluación y monitoreo en los estados y 
municipios. 
Cabe señalar que, de acuerdo con el Catálogo de Programas y Acciones Federales 
y Estatales para el Desarrollo Social, en 2015 9 se han detectado 2,194 programas y 
acciones de desarrollo social a nivel nacional, lo que sugiere que es importante 
mejorar la planeación de la política social al interior de la Administración Pública 
Federal y Estatal. 
Por tanto, de acuerdo con Martínez (2013), aún existen limitaciones en el modelo de 
evaluación del CONEVAL, las cuales están relacionadas con la ausencia de un carácter 
participativo en las evaluaciones, la tendencia a estandarizar formatos y metodologías que 
dificultan su flexibilidad ante las particularidades de cada programa y la poca cultura de la 
evaluación en el país. 
Si bien es cierto que los resultados de las evaluaciones han tenido cada vez mayor 
visibilidad social y la incorporación en 2008 del “Mecanismo de Seguimiento a los 
Aspectos Susceptibles de Mejora” ha venido empujando ciertos procesos de ajuste en los 
programas, persisten áreas de oportunidad importantes debido a dos factores: 1) La 
evaluación de las políticas públicas ha sido un campo escasamente explotado para su 
utilización en decisiones de mejora; y, 2) En los procesos clave de toma de decisiones de 
política, de mejora de los programas y de asignación presupuestal, persiste un uso 
insuficiente de los resultados de las evaluaciones. 
1.2. Otros actores que desarrollan evaluaciones de programas y políticas públicas 
Además del CONEVAL, quien conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito 
Público y la Secretaría de la Función Pública implementaron el Sistema de Evaluación del 
Desempeño en la Administración Pública Federal (SED), otros actores clave que 
desarrollan (o participan en) ejercicios de evaluación de políticas y programas sociales en 
el país, entre ellos los educativos, son la Auditoría Superior de la Federación (ASF); las 
 
9 El Catálogo de Programas y Acciones Federales y Estatales para el Desarrollo Social utiliza como 
fuentes de información los inventarios anuales de CONEVAL así como la información recuperada 
por la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales (IPRO). 
Los programas socialesde entidades federativas registrados en IPRO cuentan con información 
actualizada al año corriente, ya que la información se actualiza y muestra en tiempo real. 
 
20 
 
instituciones académicas que, además de realizar evaluaciones por encargo de 
CONEVAL, realizan evaluaciones de forma independiente o de acuerdo con sus propias 
líneas de investigación; y, los organismos internacionales tales como, el Banco 
Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo 
Económicos (OCDE) y el Sistema de las Naciones Unidas, a través de la Organización de 
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo para 
la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF), el Programa de las Naciones Unidas para el 
Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el 
Banco Mundial, quienes se rigen por un conjunto de normas, principios y estándares 
específicos de actuación. 
La ASF es la entidad de la Cámara de Diputados que fiscaliza la cuenta pública mediante 
auditorías que se efectúan a los tres poderes de la Unión, a los órganos 
constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios del país, así 
como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo los particulares. La 
fiscalización está sujeta, por ley, a los principios de posterioridad,10 anualidad, legalidad, 
definitividad, imparcialidad y confiabilidad. El propósito de esta institución es verificar el 
cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, 
el desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo del ingreso y del gasto 
público (artículo 79, CPEUM). 
La integración del Programa Anual de Auditorías se realiza a través de tres etapas: 1. El 
estudio del universo general auditable, el cual se define a partir de los montos 
presupuestales y los conceptos que, por su naturaleza, representan un mayor riesgo para 
las finanzas públicas y para el logro de los objetivos de las políticas gubernamentales; 2. 
El análisis de más de 20 fuentes de información, como por ejemplo, el Plan Nacional de 
Desarrollo, la Cuenta Pública, la Ley de Ingresos, informes del Poder Ejecutivo, estudios 
técnicos elaborados por la ASF, resultados de las auditorías realizadas y el seguimiento 
de las observaciones, resultados de los Programas Anuales de Trabajo de los órganos 
internos de control, estados financieros, y el SED, entre otros; y, 3. Criterios de selección, 
tales como, la importancia relativa, el riesgo probable, los antecedentes de las revisiones 
y la pertinencia. 
 
10 El principio de posterioridad establece que no se pueden revisar los recursos durante o antes de las 
operaciones, sino posteriormente a que se haga la rendición de cuentas, es decir, a la entrega de la Cuenta 
Pública, y ésta se realiza una vez cerrado un ejercicio. La posterioridad implica que no habrá lugar a revisión 
de actos previos, sino tan sólo a la revisión de actos de gobierno consumados y susceptibles de ser 
verificados para valorar si se ajustan a derecho y a presupuesto. 
 
21 
 
Las auditorías que realiza la ASF se clasifican, por su naturaleza y alcance, en tres 
grandes grupos: 1. Auditorías de cumplimiento financiero (inversiones físicas y gasto 
federalizado); 2. Auditorías forenses;11 y, 3. Auditorías de desempeño. 
El propósito de las auditorías de desempeño es conocer si los entes públicos cumplieron 
sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo a la normativa 
y el fin al que fueron asignados. Los criterios de evaluación son la eficacia, eficiencia y 
economía, así como la calidad de los bienes y servicios, la satisfacción del ciudadano y el 
comportamiento de los actores cuando ello resulte procedente. Las auditorías de 
desempeño miden el impacto social de la gestión pública y comparan lo propuesto con lo 
alcanzado. Este examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y 
oportunidades de mejora. 
En materia educativa, durante el periodo 2007-2013, se han realizado múltiples auditorías 
de desempeño a diversos programas. Asimismo, durante los años 2011 y 2012, la ASF 
desarrolló tres documentos denominados “Evaluación de Políticas Públicas”, en 
Educación Básica y Educación Superior en 2011, y en Educación Media Superior en 
2012. 
Con respecto a las tareas que, en materia de evaluación de políticas y programas, e 
investigación evaluativa, realizan los organismos internacionales en el país se pueden 
mencionar las que realiza el BID: i) Evaluaciones del Programa de País, sincronizadas 
con el ciclo electoral; ii) Evaluaciones sectoriales y temáticas; iii) Evaluaciones de 
proyectos y evaluaciones de impacto para determinar si se pueden replicar las 
intervenciones en otros países; iv) Evaluaciones corporativas que incluyen evaluaciones 
de instrumentos y políticas, así como de sistemas y procesos; y, v) Evaluaciones de 
desarrollo de capacidades de evaluación en los países prestatarios. 
Por su parte, la OCDE desarrolla importantes estudios en materia educativa como el 
“Education at a Glance: OECD Indicators”, el cual proporciona una amplia colección de 
datos estadísticos y análisis comparativo del funcionamiento de los sistemas educativos 
de los países de la OCDE y países asociados. El Sistema de las Naciones Unidas, a 
través de agencias como UNICEF, UNESCO, Banco Mundial, PNUD y CEPAL, también 
realiza acciones en materia de evaluación de programas e investigación evaluativa, con 
base en las normas (Anexo 1) y estándares (Anexo 2) definidos por el Grupo de 
Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG). (Para mayores detalles sobre los productos 
que desarrollan estos organismos, véase Anexo 3). 
 
11 Por otro lado, las auditorías forenses consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los 
procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización para la detección o investigación de un presunto 
ilícito. El propósito es documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes para promover las 
acciones legales procedentes. 
 
22 
 
2. Marco de referencia del modelo: el enfoque de derechos y el ciclo de las 
políticas públicas 
En el marco de las nuevas atribuciones del Instituto como organismo constitucional 
autónomo, el INEE ha reposicionado el enfoque conceptual, metodológico y ético de la 
educación basada en derechos humanos como eje integrador y orientador del desarrollo 
de sus tareas. En congruencia con esta perspectiva, la evaluación de las políticas y 
programas educativos del INEE retoma los componentes clave de este enfoque aplicados 
a las políticas públicas, cuya esencia radica en la valoración de un conjunto de criterios 
que permiten dar cuenta de la resolución de los problemas públicos como ejercicio pleno 
de derechos. 
A continuación se plantea la discusión acerca de la ambigüedad del concepto de políticas 
públicas y se presenta lo que se entenderá por este concepto y su acepción bajo el 
enfoque de derechos. Asimismo, se detallan las principales características y principios 
rectores del enfoque de la educación basado en derechos humanos y, específicamente, lo 
que se entiende por derecho a la educación y la propuesta analítica planteada a través del 
modelo de las 4A’s de Tomasevski. 
2.1. ¿Qué son las políticas y los programas públicos? 
Si bien en la literatura anglosajona los términos de políticas y programas se utilizan 
prácticamente como sinónimos, lo cierto es que un programa define con precisión 
objetivos operativos, los medios para alcanzarlos, así como las acciones a realizar en un 
cierto tiempo; mientras que la política constituye un conjunto complejo de programas, 
procedimientos y regulaciones que concurren a un mismo objetivo general (Kessler, 1998; 
citado en Cardozo, 2012), unsistema concatenado y sinérgico de los mismos, que 
requiere del desarrollo de importantes procesos de coordinación y articulación para lograr 
el cumplimiento de su misión. 
2.1.1. Definiciones y características clave de las políticas y los programas públicos 
De acuerdo con Subirats (1989, citado en Aguilar, 2000, pp. 22-23) existe una enorme 
ambigüedad en el concepto de políticas públicas y una falta de consenso entre la 
comunidad de estudiosos. Entre las definiciones más recurrentes destacan las siguientes: 
un campo de actividad gubernamental, un propósito general a realizar, una situación 
deseada, una propuesta de acción específica, las normas relativas a cada problemática, 
el conjunto de objetivos y programas de acción del gobierno en un campo de cuestiones; 
o bien, el producto y resultado de una actividad gubernamental específica, el 
comportamiento gubernamental de hecho, el impacto real de la actividad gubernamental, 
 
23 
 
el modelo teórico o las técnicas aplicables que sustentan una iniciativa gubernamental, 
etcétera. 
Como puede observarse, la mayoría de las definiciones propuestas refieren a las políticas 
públicas como un planteamiento formal de acciones y resultados esperados, así como a la 
conducta gubernamental que realmente opera en la práctica. En el mismo sentido, 
Lasswell (1992) destaca la amplitud de la palabra política (policy), la cual ha sido usada 
con frecuencia para designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la 
privada, y señala que el término se diferencia de las connotaciones indeseables implícitas 
en la palabra política (politics), la cual es ligada frecuentemente a conceptos como 
partidismo o corrupción. 
De acuerdo con Aguilar (2003), se entiende por política pública al conjunto de acciones 
intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés público, 
cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se 
reproducen en el tiempo de manera constante y coherente, siendo sus principales 
características las siguientes: 
1. Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones intencionales y causales. Son 
acciones intencionales porque se orientan a realizar objetivos considerados de 
valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución se considera de 
interés o beneficio público, y son acciones causales porque son consideradas 
idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el problema; 
2. Un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causa han sido definidas por el 
tipo de interlocución que tiene lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; 
3. Un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades 
públicas y cuya decisión las convierte formalmente en públicas y legítimas; 
4. Un conjunto de acciones que son llevadas a cabo por actores gubernamentales o 
por éstos en asociación con actores sociales (económicos y civiles); 
5. Un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del 
gobierno y de la sociedad. 
Aguilar señala que lo distintivo de las políticas públicas radica en integrar un conjunto de 
acciones estructuradas, estables y sistemáticas que representan el modo en el que el 
gobierno realiza, de manera permanente y estable, las funciones públicas y atiende los 
problemas públicos. Cabe destacar que, en torno a la política, se enlazan poderes 
públicos, políticos y sociales; leyes; recursos financieros; y, procesos administrativos. En 
 
24 
 
este sentido, las políticas públicas han de ser entendidas como el conjunto integrado y 
coherente de programas y proyectos. 
Desde una perspectiva más amplia, Cardozo (2013) define a las políticas públicas como 
un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de 
sucesivas tomas de posición que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u 
omisiones12, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un 
lugar y periodo determinado, la respuesta preponderante del mismo frente a los 
problemas públicos vividos por la sociedad civil. Así, de acuerdo con Cardozo, se trataría 
de un proceso de sucesivas tomas de posición en el que se concatenan planes, 
programas, proyectos, acciones u omisiones; que refieren a problemas públicos que, por 
su relevancia para importantes sectores de la sociedad, no son factibles de resolverse en 
el ámbito privado; y, como los gobiernos no actúan de manera absolutamente coordinada, 
racional y consistente, es posible encontrar posiciones diferentes entre las organizaciones 
gubernamentales. 
Con base en las definiciones mencionadas, a continuación se enlistan un conjunto de 
características propias de las políticas públicas: 
1. Son un conjunto de objetivos, decisiones, acciones y omisiones que lleva a cabo 
un gobierno (de manera formal y en la práctica, cuya orientación podría no 
coincidir) para solucionar los problemas públicos que, en un momento dado, se 
consideran prioritarios. 
2. Estas acciones deben ser intencionales, causales, estructuradas, estables y 
sistemáticas. 
3. Se configuran en un campo en disputa entre una multiplicidad de actores, sectores 
y órdenes de gobierno. 
4. El propósito de las políticas y sus propuestas de acción se orientan a considerar 
una situación deseable con productos, resultados e impactos reales en los 
problemas públicos y, por tanto, buscan generar un cambio de comportamiento en 
ciertos grupos de población. 
 
12 Omisión se entiende como la decisión del Estado a esperar que la problemática y los actores involucrados 
estén mejor definidos, o espera que la situación se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas, 
o considera que la inacción constituye el modo más eficaz de preservar o aumentar los recursos políticos del 
régimen (O´Donnell y Oszlak, 1981). 
 
 
25 
 
5. Si bien son llevadas a cabo por actores gubernamentales (con diferentes grados 
de implicación de diferentes sectores sociales) inciden en otros sectores o en el 
conjunto de la sociedad. 
En otras palabras, las políticas públicas se cristalizan en un conjunto coherente, 
intencional y sistemático de decisiones traducidas en programas, proyectos y acciones 
públicas (u omisiones), definidas en un contexto institucional y organizacional 
determinado, con recursos asignados para su desarrollo y actores en juego; cuyas 
orientaciones estratégicas remiten a una configuración de posiciones técnicas, políticas y 
éticas13 de la acción pública. 
En el campo de las políticas educativas, éstas han sido entendidas de muy diversas 
maneras en el discurso educativo, equiparando el término con el sistema educacional, la 
planificación educacional, las reformas, leyes, programas, la política escolar o la política 
pedagógica (Michel, 2015 e Iyanga, 2006); sin embargo, de acuerdo con los 
planteamientos expuestos anteriormente, se entenderá por política educativa a la acción 
intencionada y coherente del gobierno, tendiente a lograr cambios en materia educativa. 
Kisilevsky (2009) sostiene que a diferencia de otros campos de la política social, la política 
educativa presenta algunos rasgos particulares, tales como, su diseño institucional, así 
como la naturaleza de sus contenidos básicos y sus actores. En relación con estos 
últimos, Navarro (2006) complejiza el mapa de actores y sostiene que para definir la 
política educativa se requiere identificar a los principales actores que intervienen, sus 
preferencias y horizontes temporales, cómo se alinean sus intereses y, por ende, las 
posibilidades de conflicto o cooperación, así como los entornos en que se formula la 
política. 
Por lo tanto, considerando las definiciones mencionadas, se entenderá que la política 
educativa es aquella que se concreta en un conjunto de decisiones (u omisiones) en13 Se considera imperativo incluir el sentido ético de la acción pública porque la política se entiende como 
decisiones tomadas desde una posición de poder, que buscan el mayor provecho posible para el espacio 
público a partir de una selección deliberada de temas y alternativas de acción, por lo cual, las políticas 
públicas están siempre e inevitablemente vinculadas a una posición ética. Al respecto, Merino (2008) propone 
recuperar el sentido ético del enfoque de política pública, al menos por tres razones: primero, porque la 
política pública supone siempre una intervención del Estado (incluso destinada a dejar de intervenir a favor de 
la mayor libertad posible de los individuos), es decir, supone una decisión tomada desde una posición de 
poder y, en ese sentido, cualquier política pública es siempre, en principio, política a secas. Segundo, esa 
intervención se refiere siempre e invariablemente al espacio público, no es una actividad privada construida 
por un individuo, una empresa o un consorcio, sino una decisión que solamente puede justificarse en la 
medida en que contribuya al bien común y/o consolidación de ese espacio público. Tercero, porque toda 
política pública supone, siempre e invariablemente, una selección de problemas públicos y una elección entre 
alternativas de solución más o menos afines, o más o menos contrarias; y de ahí que ninguna política puede 
aspirar a la neutralidad ética. Por el contrario: al seleccionar problemas y elegir cauces para la acción pública, 
toda política es también una afirmación de valores. 
 
 
26 
 
materia de educación y enseñanza, condicionada por los fines educativos que cada 
sociedad se propone en diferentes momentos. Parte fundamental de la política es el 
interés de los diversos actores y organizaciones en relación con los sistemas de 
enseñanza y con las problemáticas que éstos plantean en diversos contextos, todas ellas 
complejas y multidimensionales, ya que implican factores sociales, pedagógicos, 
institucionales, políticos, culturales y psicológicos. 
2.1.2. Las políticas públicas desde el enfoque de derechos 
Tradicionalmente, para fines analíticos, se ha concebido que el ciclo de las políticas 
públicas está constituido por siete procesos que se retroalimentan y traslapan en el 
tiempo, siendo éstos los siguientes: 1. La inclusión de un problema en la agenda pública, 
2. La estructuración de este problema, 3. El conjunto de soluciones posibles para darle 
atención, 4. El análisis de política de estas alternativas, 5. La toma de decisión con 
respecto a la alternativa con mayor certeza técnica y respaldo político, 6. La 
implementación de la política, y 7. La evaluación. Cabe señalar que la evaluación se 
puede realizar para cada una de las etapas del ciclo mencionadas. 
Es importante destacar, con respecto al primer proceso en mención, que cualquier 
problema de índole social se podrá convertir en ‘problema público’ en la medida en que 
éste sea integrado como parte de la agenda pública, es decir, sea recuperado, visibilizado 
y formalizado por los actores gubernamentales y sociales que plantean intervenciones 
para darles atención. 
Si bien desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública, bajo una lógica de corte más 
gerencialista y racionalista, se espera que las políticas públicas pongan especial atención 
en la racionalidad en el uso de los recursos escasos, así como en la búsqueda de la 
eficiencia, eficacia, economía y productividad de las acciones gubernamentales; parece 
descuidarse el núcleo sustantivo de lo que el Estado tendría que emprender para cumplir 
con su rol de garante de derechos, así como los valores que deberían permear la acción 
del Estado. 
En este sentido, Vásquez y Delaplace (2011) afirman que en una política pública con 
enfoque de derechos se asume que “los fines los pone la perspectiva de derechos 
humanos [y] los medios los propone la Nueva Gestión Pública” (p.40). Bajo esta postura, 
se entiende que los derechos humanos deben traducirse en legislaciones y políticas 
públicas que hagan posible el disfrute y ejercicio pleno de los derechos. 
Bajo este enfoque [de los derechos humanos] el objetivo y esencia de la política 
pública no es la solución de problemas específicos, de demandas insatisfechas, sino 
el cumplimiento de derechos... Esta es una de las principales diferencias entre la 
 
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política pública tradicional y la perspectiva de derechos humanos, la primera es 
mucho más focalizada a problemas específicos, la segunda es mucho más integral 
(holística) y entiende al ‘problema público’ de forma muy distinta: como ejercicio de 
derechos (Vásquez y Delaplace, 2011, p.42, 47). 
De acuerdo con estos autores, el proceso de reconocimiento de los derechos implica la 
identificación del “núcleo y de los extremos” del derecho en cuestión con el fin de 
establecer, a través del ejercicio de la política pública, el cumplimiento progresivo del 
mismo. Así, además del establecimiento de las obligaciones del Estado de promover, 
respetar, proteger y garantizar el cumplimiento del derecho; es imprescindible definir las 
características que deberá incluir la acción del Estado (el esquema de las 4 A’s de 
Tomasevski es útil en el desarrollo de esta tarea). 
Tradicionalmente las políticas públicas se diseñan y ejecutan sin tomar como 
referente las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado en materia 
de derechos humanos; en consecuencia, los planes de desarrollo definen 
estrategias y programas sin valorar de manera suficiente su impacto sobre la 
realización de los derechos económicos, sociales y culturales. 
Acorde con esta tradición, las políticas educativas no siguen un enfoque de 
derechos humanos, lo cual redunda en su limitado impacto en la plena del derecho 
a la educación y en el incumplimiento de las obligaciones de respeto, protección y 
realización progresiva del mismo (Pérez Murcia, 2007, p.143). 
Si bien es cierto que el Estado es el principal titular de obligaciones para promover, 
respetar, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, siempre habrá 
que considerar que éste enfrenta un marco de restricciones y limitaciones de recursos 
para llevar a cabo tal rol. En este sentido, Tomasevski (2004) establece que, para cumplir 
con las leyes (nacionales e internacionales) que establecen la obligación de los Estados a 
garantizar al acceso a la educación primaria universal, debe considerarse que algunos 
gobiernos carecen de los recursos, medios y capacidades para atender este mandato; por 
ello, las leyes internacionales de derechos humanos mandatan el cumplimiento de este 
derecho de manera progresiva. 
La progresividad implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a 
que la efectividad de los derechos no va a lograrse de una vez y para siempre, sino 
que se trata de un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. 
El progreso patenta que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar (Vázquez y 
Serrano, 2013, p. 35). 
 
 
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2.2. El enfoque de la educación basado en derechos humanos 
Los derechos humanos son normas básicas universales, establecidas en la legislación 
internacional14 y nacional, cuyo cumplimiento es imprescindible para el desarrollo integral 
y digno de los seres humanos. 
Este conjunto de prerrogativas implica la existencia de sujetos titulares de derechos (que 
supera la noción de usuarios, clientes, beneficiarios o sectores sociales necesitados) que 
deberían estar en posibilidades de disfrutar y ejercer sus derechos15 y hacer uso de 
diversos mecanismos de justiciabilidad y exigibilidad16 de tales derechos. En contraparte 
se encuentran los titulares de obligaciones (estatales y no estatales), cuyo deber consiste 
en proteger, respetar, promover y garantizar la realización gradual de esos derechos. 
De acuerdo con Serrano y Vázquez (2013), esta perspectiva que concibe a laspersonas 
como titulares de derechos, entiende a las obligaciones como conductas estatales y no 
como bienes transferibles. En ambos casos, se pone especial énfasis en el desarrollo de 
capacidades (aptitudes, recursos, habilidades, responsabilidades, autoridad, etcétera) 
tanto para habilitar a los titulares de derechos a acceder a información, reclamar, 
participar, proponer y obtener reparación ante el incumplimiento del derecho; como para 
fortalecer las capacidades del Estado para cumplir con estos derechos. 
 
14 Los instrumentos del marco internacional de derechos humanos son la Declaración Universal de Derechos 
Humanos y los seis tratados fundamentales sobre derechos humanos: el Pacto Internacional de Derechos 
Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Convención 
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Pacto de 
San José, y su Protocolo Adicional o Protocolo de San Salvador); la Convención sobre los Derechos del Niño 
y las observaciones generales que de ella se derivan; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas 
Crueles, Inhumanas o Degradantes; la Convención internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de 
Discriminación Racial; y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la 
Mujer. Todos los países del mundo han ratificado por lo menos uno de estos tratados, y muchos han ratificado 
la mayoría de ellos. Estos tratados son documentos importantes para responsabilizar a los gobiernos del 
respeto, la protección y la realización de los derechos de los individuos de sus países (UNICEF, 2014). 
15 La capacidad de goce es la aptitud del sujeto para ser titular de derechos. Esta capacidad la tiene el ser 
humano desde su concepción por el mero hecho de serlo, es decir, es consubstancial al hombre. Desde el 
nacimiento hasta antes de cumplir los 18 años, tenemos la capacidad de gozar, pero no de exigir por sí mismo 
estos derechos. Por ejemplo, derecho a la vida, la libertad, a tener un nombre propio, una familia, un 
patrimonio, a la educación (Aguilar, s/f.). La capacidad de ejercicio se enfoca en accionar, obrar, hacer valer y 
exigir los derechos y obligaciones por sí mismo y no por representante legal... Esta capacidad de ejercicio 
puede relacionarse con la adquisición del estatus de ciudadano, es decir, al cumplir la mayoría de edad, 
anterior a eso, se considera que los individuos no poseen una ciudadanía plena (Raphael, 2007, p.25). 
16 De acuerdo con Latapí (2009), la justiciabilidad relativa a un derecho significa que éste puede ser objeto de 
medidas, recursos y procedimientos judiciales e invocado ante los tribunales; sin embargo, reviste un alto nivel 
de complejidad e ineficacia en términos teóricos y prácticos, por lo que no resulta sencillo proceder ante 
violaciones al derecho a la educación. Por su parte, la exigibilidad incluye medidas adicionales como las de 
tipo legislativo, político, administrativo y social, concebidas como vías alternativas para la salvaguarda de los 
derechos. A través de éstas, la sociedad puede exigir al Estado la pertinencia de las políticas públicas en el 
marco de los principios de los derechos humanos e incluso las propias autoridades pueden exigir a sus 
instituciones la coherencia de su misión con la perspectiva del fortalecimiento del Estado como garante de 
derecho. 
 
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En este sentido, las niñas, los niños, adolescentes y también los jóvenes y adultos son los 
principales titulares del derecho a la educación17 -en particular los que se encuentran en 
situación de vulnerabilidad- lo cual entraña deberes por parte de las instituciones del 
Estado mexicano, en sus tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y órdenes de 
gobierno (federal, estatal y municipal), como titulares de obligaciones. El Estado es el 
principal titular de obligaciones y debe emprender los procesos necesarios para proteger, 
respetar, promover y garantizar los derechos de todos los ciudadanos18. “En última 
instancia, las obligaciones generales funcionan como conectores operativos de la acción 
estatal en función de los derechos humanos” (Serrano y Vázquez, 2013, p. 23). 
Asimismo, existen otras instancias no estatales que son corresponsables de carácter 
moral y cuya misión es hacer exigible el cumplimiento del derecho a la educación. Estos 
titulares de obligaciones, de acuerdo con Ljungman (2004), pueden ser primarios, 
secundarios, terciarios y externos. 
Los titulares de obligaciones primarios incluyen a los padres y madres de los niños19, los 
docentes de los estudiantes, los policías para los sospechosos de crimen, los médicos y 
enfermeras para los pacientes, etcétera; los titulares de obligaciones secundarios incluyen 
a las instituciones y organizaciones con jurisdicción inmediata sobre los titulares 
primarios, por ejemplo, directores de escuelas, organizaciones comunitarias, 
administraciones hospitalarias, etcétera. Por su parte, los titulares terciarios son las 
instituciones y organizaciones de más alto nivel o de una jurisdicción más remota, tales 
como, organizaciones no gubernamentales (ONG), agencias de ayuda, organizaciones 
del sector privado, etcétera; y los titulares externos son, por ejemplo, países, instituciones 
y organizaciones con un involucramiento indirecto, tales como, la Organización Mundial 
del Comercio, la Organización de las Naciones Unidas, ONG internacionales, Consejo de 
Seguridad, etcétera. 
Resulta relevante puntualizar que el trabajo con los titulares de derechos, especialmente 
aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, resulta de suma relevancia 
para fortalecer sus habilidades de participación en los procesos de toma de decisiones. 
 
17 Tanto las constituciones políticas de los Estados nacionales como los tratados internacionales parten del 
principio de que todas las personas, por el solo hecho de serlo, tienen la capacidad necesaria para ser 
titulares de los derechos fundamentales. Se puede sostener que la regla general es que la titularidad de los 
derechos constitucionalmente establecidos corresponde a “todas las personas”, con independencia de sus 
características de edad, nacionalidad, estado civil, lugar del territorio en donde viva, etcétera. Siguiendo la 
misma línea, se puede citar, por ejemplo, el artículo 3° constitucional, que comienza señalando que “Todo 
individuo tiene derecho a recibir educación”. 
18 Los derechos fundamentales generan obligaciones para las autoridades en todos los órdenes de gobierno, 
que bajo cualquier circunstancia deben respetarlos y además deben hacer todo lo que esté a su alcance para 
lograr la eficacia plena de los derechos. 
19 Es importante considerar que si a estos actores no se les ha respetado ni garantizado el derecho a la 
educación, se les dificultará a su vez cumplir con su obligación como garantes del cumplimiento de este 
derecho para sus hijos, lo cual abre un espacio de acción pública de alta relevancia para el Estado. 
 
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En tanto que los titulares de obligaciones, estatales y no estatales, además de desplegar 
todos los esfuerzos posibles para hacer cumplir los derechos, deben rendir cuentas y ser 
responsables de esta tarea ante la ciudadanía. 
2.2.1. Principios rectores de un enfoque de derechos 
Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, aprobadas en junio de 
2011, representaron un parteaguas en los ámbitos de aplicación e interpretación de las 
normas en materia de derechos humanos en el país y su repercusión ha impactado en 
todos los campos de la acción pública y a todos los integrantes de los poderes legislativo, 
ejecutivo y judicial, así como en las diferentes órdenes de gobierno (federal, estatal y 
municipal). Prueba de ello son los textos constitucionales que establecen que ninguna