Informe_representacionL

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Informe Temático sobre los Sistemas de Representación Política 
existentes en Latinoamérica y los problemas de la representación 
política en el Perú 
VICTOR HUGO NECIOSUP SANTA CRUZ 
Especialista Parlamentario 
Lima, agosto de 2010 
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria -DIDP 
Jr. Huallaga N° 364 Lima 1 
Teléfono 311-7777 anexos 6195-6196 
2 
I. INTRODUCCIÓN 
Con fecha 13 de abril de 2010, el congresista Luis Daniel Wilson Ugarte solicitó 
al Centro de Investigación, Análisis Temático y Estadística (CIAE) la 
elaboración de un informe temático sobre los sistemas de representación 
política que existen en los países de Latinoamérica y los problemas en el 
sistema de representación política peruano. 
Al respecto, la representación política es un tema extenso y de controversias 
difíciles de resolver entre la teoría (concepciones de representación y diferentes 
nociones de democracia) y lo empírico (estudios sobre los procedimientos de 
distribución de cuotas y espacios de poder, donde se concentran en su mayoría 
los actuales estudios sobre representación política). Sin embargo, existen 
elementos que ayudan a explicar el marco institucional en la región que 
configura una determinada representación política parlamentaria. 
El informe se centrará en dos elementos importantes: primero, las 
características de la Representación Política en América Latina desde la 
composición de los parlamentos unicamerales o bicamerales y segundo, las 
características del diseño electoral como factor que establece composiciones 
parlamentarias mayoritarias o proporcionales. Lo anterior también está 
considerado en el análisis de los problemas de la representación en el Perú. 
Finalmente, el CIAE, a través de este informe, espera haber atendido el pedido 
de información solicitado por el congresista Luis Wilson Ugarte. 
3 
A. REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN LATINOAMÉRICA
 
En Latinoamérica y en el mundo, se refleja lo que Bernard Manin llama “la 
metamorfosis de la representación”1 donde existe un declive de la 
representación política vinculado al incremento en la volatilidad electoral2, a 
niveles crecientes de abstención y a la caída en los niveles de identificación de 
los votantes con los partidos que conforman el sistema establecido3. 
Los partidos políticos y las elecciones son los ejes centrales de la 
representación en las actuales democracias (Alcántara), razón por la cual la 
mayoría de los estudios sobre el fenómeno de la representación política en los 
parlamentos se centra en el papel que cumplen los partidos políticos y los 
sistemas electorales. 
En este contexto, se plantea como problema principal, la incongruencia entre 
los mecanismos que configuran la legitimidad de origen como sistema que 
permite el acceso al poder de representantes políticos en la sociedad y la 
legitimidad de desempeño que mide la eficacia de los representantes y las 
instituciones como canales de participación que brindan un cauce a sus 
demandas y expectativas, sobre todo a los sectores subalternos.4 
Para resolver estos dilemas, el problema se aborda desde diversas 
perspectivas, siendo las más importantes los estudios sobre la estructura y 
composición de las cámaras y los vínculos con la representación territorial; los 
estudios del procedimiento y fórmulas que convierten votos en escaños; los 
estudios del vínculo entre partidos y electores a partir de sus preferencias 
programáticas y como estos los partidos pujan por llenar el vacío de 
representación5; y, los estudios de los indicadores de opinión pública para 
conocer algunas raíces o vínculos permanentes entre los partidos y la 
sociedad.6 
1. Características de la representación territorial en América Latina desde 
la composición de los parlamentos
 
La estructura de las cámaras y el diseño del sistema electoral, generan efectos 
en la representación política de las unidades territoriales de un estado, es decir, 
 
 
1 Manin, Bernard (1992); “Metamorfosis de la representación” en “Que queda de la Representación Política”; 
Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela; pp. 9 
2 Se entiende como volatilidad electoral el desplazamiento del voto entre los diferentes partidos, en dos 
elecciones sucesivas. 
3 Se recomienda observar los indicadores comparados del Latinobarómetro 2008
 
que presentan 
cuantitativamente los niveles de satisfacción de los ciudadanos con la democracia, de los ciudadanos con los 
partidos políticos como articuladores de intereses sociales y de la confianza en las instituciones públicas como 
el parlamento. 
4Weyland Kurt (2005), “The Growing Sustainability of Brazil’s Low-Quality Democracy”, en Frances Hagopian y 
Scott Mainwaring (eds.), The Third Wave of Democratization in Latin America. Advances and Setbacks, 
Cambridge, Cambridge University Press. pp. 90-120 
5 Para el presente informe estos dos últimos factores no serán considerados. Sin embargo, se recomienda la 
lectura de Juan Pablo Luna; Representación Política en América latina. El estado de la cuestión y una 
propuesta de agenda. En: Política y gobierno; volumen XIV; N°2; setiembre de 2007; pp. 391-435. 
6 Payne, Mark; Zovatto, Daniel; Carrillo, Fernando y Allamand, Andrés (2003), La política importa: democracia 
y desarrollo en América Latina, Washington D.C., Inter-American Development Bank, International Institute for 
Democracy and Electoral Assistance. pp. 297-326. 
4 
permite saber si el sistema permite o restringe el acceso de las múltiples 
identidades políticas en uno o varios demos a representar (Alcántara7). 
Todo sistema electoral necesita de un número mínimo de distritos electorales, lo 
cual no siempre coincide con la división política administrativa del territorio ya 
que algunas zonas siempre tendrán alguna desproporcionalidad poblacional 
respecto a otras, para lo cual, estos sistemas deben adoptar medidas que 
permiten elevar la magnitud de los distritos8. 
La observación del Cuadro N° 1 permite detectar los criterios de formación de 
los distritos electorales y los factores de distorsión en los países (federales o no 
federales) en función de las estructuras de la cámaras. 
Por ejemplo, los países federales de representaciones fuertes y a la vez 
bicamerales como Argentina, Brasil y México, los senados y las cámaras bajas 
actúan como cámaras de representación territorial. Es decir, son Cámaras a las 
que todas las unidades territoriales acceden, en igualdad de condiciones, sin 
importar su población o territorio. Esta misma característica se encuentra en 
Chile9 o República Dominicana, pero hay otro grupo que tiene la particularidad 
de que la Cámara Alta es elegida en distrito único nacional representando a 
todos los ciudadanos de la república y la Cámara Baja se corresponde con 
subunidades territoriales que consideran además criterios poblacionales 
(Colombia10, Paraguay y Uruguay11). 
En los países unicamerales existe una suerte de combinación de múltiples 
criterios siendo el poblacional y el territorial los más importantes. De esta 
afirmación se pueden a la vez distinguir dos grupos: un primer grupo de países 
(Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Panamá12 y Perú) que comparten un 
sistema de elección relacionado con las unidades territoriales donde muestran 
diferencias que marcan distintos grados de vínculo entre las regiones y los 
mecanismos de elección (Alcántara) y, un segundo grupo (El Salvador, 
Guatemala y Nicaragua) que conservan la misma característica del primer 
grupo, adicionándoseles la elección de un grupo de legisladores elegidos en 
distrito único nacional como forma de recompensar la elección departamental. 
 
 
7 Alcántara, Manuel; García Montero, Mercedes y Sánchez López, Francisco (2005); Funciones, 
procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina; Ediciones UniversidadSalamanca. 
8 Para Alcántara la utilización de distritos electorales coincidentes con la división interna de un país puede 
generar que los legisladores actúen como defensores de intereses del territorio como un todo y no sólo de los 
ciudadanos que en él habitan. Pero hay otro tipo de identidades políticas que también pueden estar 
representadas en los sistemas unicamerales establecidas por la posibilidad de que el sistema electoral genere 
espacios de representación espacial para minorías étnicas, sociales, o la recurrencia a la preasignación de 
cuotas de legisladores o candidatos por género. En: Alcántara, Manuel; García Montero, Mercedes y Sánchez 
López, Francisco (2005); Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en 
América Latina; Ediciones Universidad Salamanca. pp. 190. 
9 En este caso la excepción la da la Cámara de Diputados que se conforma considerando además un criterio 
poblacional. 
10 Hay características particulares del sistema que permiten que cinco senadores del total sean elegidos por 
circunscripción territorial y dos por criterios de inclusión étnica. 
11 El sistema electora combina las elecciones de senadores y diputados considerando la votación obtenida de 
los partidos a nivel nacional y territorial. 
12 Las provincias que son la base de la distribución de curules deben a la vez dividirse en circuitos electorales 
en función al número de electores. 
5 
CUADRO N°1 
Criterios de formación de los distritos electorales y factores de distorsión en los países de Latinoamérica 
Países Estructura de la Criterios de formación de los distritos electorales 
Factor de distorsión de la representación 
territorial 
Federales
 
Cámara
 
Cámara de Diputados
 
Cámara de Senadores
 
Argentina Bicameral Subunidades territoriales (provincias y capital federal) 
Subunidades territoriales 
(provincias y capital federal) 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados. 
Preadjudicación por partidos y cuota de 
género en Senado. 
Brasil Bicameral 
Subunidades territoriales 
(estados, territorios y distrito 
federal) 
Subunidades territoriales 
(estados y distrito federal) 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados y asignación fija en el Senado. 
México Bicameral 
Subunidades territoriales y 
nacional 
(circunscripciones de las que 
un porcentajes es estatal) 
Subunidades territoriales y nacional 
(por estados) 
Subdivisión de circunscripciones no siempre 
coincidentes. 
Sistema electoral mixto y adjudicación 
preestablecida por partido. 
Países No Estructura de la Criterios de formación de los distritos electorales 
Factor de distorsión de la representación 
territorial 
Federales
 
Cámara
 
Cámara de Diputados
 
Cámara de Senadores
 
Chile Bicameral 
Subunidades territoriales 
(distritos binomiales con base 
regional) 
Subunidades territoriales 
(distritos binomiales con base regional) 
Subdivisiones en distritos no siempre 
coincidentes entre las dos Cámaras. 
Senadores institucionales y ex Presidentes 
como senadores vitalicios. 
Colombia Bicameral 
Subunidades territoriales 
(Departamento y distrito 
capital de Bogotá y 
circunscripciones especiales 
– población minorías, etnias, 
residentes en el exterior. 
Nacional 
(único nacional) 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados y circunscripciones especiales en 
las dos cámaras. 
Paraguay Bicameral 
Subunidades territoriales y 
nacional 
(Departamentos más 
Asunción) 
Subunidades territoriales y nacional 
(único nacional) 
Subdivisión de circunscripciones no siempre 
coincidentes. 
Sistema electoral mixto y adjudicación 
preestablecida por partido. 
República 
Dominicana Bicameral 
Subunidades territoriales 
(Provincias y distrito nacional) 
 
Subunidades territoriales 
(Provincias y distrito nacional) 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados, vinculación de listas entre las dos 
cámaras. 
Uruguay Bicameral Subunidades territoriales (Departamental) 
Nacional 
(único nacional) 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados, vinculación de listas entre las dos 
cámaras. 
Costa Rica Unicameral Coincidente - Subdivisiones en distritos no siempre 
6 
(provincias) coincidentes entre las dos Cámaras. 
Senadores institucionales y ex Presidentes 
como senadores vitalicios. 
Ecuador Unicameral Coincidente (provincias) - 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados y circunscripciones especiales en 
las dos cámaras. 
El Salvador Unicameral Coincidente (Departamental y nacional) 
Un distrito único nacional de 20 
diputados 
Subdivisión de circunscripciones no siempre 
coincidentes. 
Sistema electoral mixto y adjudicación 
preestablecida por partido. 
Guatemala Unicameral 
Coincidente 
(Departamental, Nacional y 
local) 
Un distrito único nacional de 31 
diputados 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados, vinculación de listas entre las dos 
cámaras. 
Honduras Unicameral Coincidente (Departamental) - 
Proporcional por población en Cámara de 
Diputados, vinculación de listas entre las dos 
cámaras. 
Nicaragua Unicameral 
Coincidente 
(Departamental, regional y 
nacional) 
Distrito único nacional. Derecho a 
escaño de los candidatos a la 
presidencia y vicepresidencia que 
superen un determinado porcentaje de 
votos. 
Variaciones del tamaño del distrito de acuerdo 
a la población. Asignación proporcional de los 
escaños. 
Perú Unicameral Coincidente Departamentos - 
Variaciones del tamaño del distrito de acuerdo 
a la población. 
Asignación proporcional de escaños. 
La división de distritos no está regulada 
constitucionalmente. 
 
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos consignados en “Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América 
Latina”. pp.194, 200 y 201. 
7 
2. Características de la representación política en América Latina desde 
los sistemas electorales
 
Como bien menciona Tuesta en sus precisiones sobre los Sistemas 
Electorales en América Latina13, todo sistema electoral pocas veces es 
repetible ya que entre una realidad y otra, son aplicados diversos métodos y 
técnicas del sistema electoral, donde las consecuencias de sus resultados 
reflejan lo que aspira dicho sistema: construir mayorías parlamentarias que le 
permitan gobernar o expresar una representación más o menos pluralista de 
diferentes sectores de la sociedad en el parlamento. 
En los diversos estudios sobre sistemas electorales (de autores como 
Duverger, Lijphart, Rae, Nohlen o Sartori) existe consenso sobre dos 
aspectos fundamentales que no debemos dejar de considerar: la afirmación 
de que tanto los sistemas de mayoría como los proporcionales14 tienen un 
efecto reductor sobre el mismo número efectivo de partidos que consiguen 
escaños parlamentarios y que todos los sistemas electorales tienden a 
sobrerepresentar a las agrupaciones políticas más votadas y a 
subrepresentar a los que consiguieron menos votos, resaltando la incidencia 
en los sistemas mayoritarios. 
Las reformas electorales en América Latina de las últimas décadas15, 
denotan una marcada tendencia hacia un sistema de representación 
inclusivo con el propósito de fortalecer el vínculo entre electores y 
representantes; la consolidación de un sistema partidario marcadamente 
fragmentado y la reversión de los cuestionamientos del carácter 
representativo de las dirigencias partidarias. En ese sentido, las principales 
medidas en Latinoamérica han sido: el umbral de representación mínimo 
para elegir Presidente y legisladores16, la proporcionalidad creciente17, la 
utilización de sistemas electorales mixtos para un voto personalizado y el uso 
del voto preferencial (Negretto). 
Respecto a las medidas que regulan el umbral de representación mínimo 
para elegir Presidente y legisladores, en América Latina para la elección del 
presidente (Ver Cuadro N° 2 ) sólo cinco países lo eligen por la formula de 
mayoría relativa18 (Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela), de13 Tuesta Soldevilla, Fernando (2005); Representación Política: Las reglas también cuentan; Fundación 
Friedrich Ebert. 
14 Representación por mayoría es aquél sistema en el que se elige al candidato que obtiene la mayoría 
(absoluta o relativa). Representación proporcional es aquél sistema en el que la representación política refleja, 
si es posible exactamente, la distribución de los sufragios entre los partidos. Diccionario del Centro de 
Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Fecha de búsqueda: 7 de mayo de 2010. 
15 Negretto, Gabriel (2008); La Reforma Electoral en América Latina: Entre el interés partidario y las demandas 
ciudadanas; División de Estudios Políticos, CIDE; Santiago de Chile. 
16 Está referido al umbral para obtener escaños y no a los requisitos para que una agrupación mantenga 
registro electoral. 
17 El aumento esta dado por: la adopción de una fórmula que mejora la posición de los partidos pequeños, por 
el aumento de la magnitud promedio de los distritos como resultado del aumento del tamaño del congreso o 
porque se elimina un umbral legal preexistente para obtener representación. 
18También se le llama sistema de mayoría simple. En cada distrito uninominal obtiene el triunfo el candidato 
que ha recibido la más alta votación. 
8 
otros trece, nueve utilizan la fórmula de mayoría absoluta19 (Chile, El 
Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana, Bolivia, Brasil, Colombia 
y Uruguay), y cuatro la formula de mayoría relativa calificada20 (Costa Rica, 
Argentina, Ecuador y Nicaragua). 
CUADRO N° 2 
Sistemas utilizados para elegir presidentes 
País 
 
Sistemas para elegir presidentes 
Chile Mayoría absoluta 
El Salvador Mayoría absoluta 
Guatemala Mayoría absoluta 
Perú Mayoría absoluta 
Rep. Dominicana Mayoría absoluta 
Bolivia Mayoría absoluta 
Brasil Mayoría absoluta 
Colombia Mayoría absoluta 
Uruguay Mayoría absoluta 
Honduras Mayoría relativa 
México Mayoría relativa 
Panamá Mayoría relativa 
Paraguay Mayoría relativa 
Venezuela Mayoría relativa 
Argentina Mayoría relativa calificada 
Ecuador Mayoría relativa calificada 
Nicaragua Mayoría relativa calificada 
Costa Rica Mayoría relativa calificada 
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de la Unión Interparlamentaria. 
En la elección de representantes, la mayoría de países latinoamericanos 
adopta variantes del sistema de representación proporcional que por 
principio permite la participación de minorías y es el que mayor frecuencia 
conduce a la creación de mayorías legislativas apoyadas por una mayoría de 
los votantes. Aquí hay que destacar -por definición- que la proporcionalidad 
para elegir legisladores no depende exclusivamente de la fórmula, sino de su 
interacción entre ésta y la magnitud del distrito (Powell21) que al final 
determina no sólo el grado de proporcionalidad de la representación sino 
además, el número de partidos que forman grupos parlamentarios en el 
Congreso, su carácter cohesivo y programático y la vinculación entre 
representantes y representados. 
Asimismo, las posibilidades de ser inclusivos con las agrupaciones políticas 
que obtuvieron menor cantidad de votos; el aumento del tamaño del 
 
 
19 En el sistema de mayoría absoluta, un candidato resulta electo sólo si obtiene más del 50% de los sufragios 
emitidos. Asimismo, el partido perdedor por mayoría de votos populares en múltiples distritos, puede 
convertirse en ganador de una mayoría de escaños 
20 Mayoría con un umbral mínimo de votos menor al 50%. 
21 Powell, Jr; G. Bingham (2000) Elections as Instruments of democracy: Majoritarian and proportional Visions. 
New Haven: Yale University Press. 
9 
congreso y la magnitud promedio de los distritos; y la reducción o eliminación 
del umbral mínimo para obtener escaños, han sido tres factores que han 
mantenido o posibilitado el aumento de la proporcionalidad en países como 
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Paraguay. (Ver 
Cuadro N° 3) 
CUADRO N° 3 
Tendencia de las reformas que buscaron mayor proporcionalidad para 
la elección de representantes 
PAÍS REFORMA TENDENCIA 
Ecuador Se restablece la representación 
proporcional (Método D’Hont) para 
elección de representantes 
Mayor 
proporcionalidad 
El Salvador Aumento de una circunscripción 
nacional y aumento de la magnitud 
promedio del distrito 
Mayor 
proporcionalidad 
Guatemala Aumenta la magnitud promedio del 
distrito por incremento del tamaño 
del congreso 
Mayor 
proporcionalidad 
Honduras Aumenta la magnitud promedio del 
distrito por incremento del tamaño 
del congreso 
Mayor 
proporcionalidad 
México Límite del 8% a la 
sobrerepresentación 
Mayor 
proporcionalidad 
Paraguay Reemplazo de sistema mayoritario 
por proporcional 
Mayor 
proporcionalidad 
Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el 
interés partidario y las demandas ciudadanas”. pp. 87. 
Otro factor importante en la elección de representantes ha sido la 
concurrencia o proximidad de las elecciones legislativas con las 
presidenciales ya que la fórmula que se utiliza en la elección de presidente 
afecta de manera indirecta22, en combinación con el ciclo electoral, el 
número efectivo de partidos que compiten en elecciones para el congreso 
(Laakso y Taagepera23) destacándose de algunos estudios de elecciones 
que: 
a) Habiendo elecciones concurrentes y número de candidatos menor a tres: 
el número de partidos tiende a decrecer (Golder24). 
b) Cuando la fórmula para elegir presidentes es la de mayoría absoluta, la 
proximidad o concurrencia de las elecciones legislativas no ejerce un 
efecto de arrastre puesto que el número de candidatos presidenciales 
 
 
22 Aquí se debe considerar si los diseñadores de sistemas electorales buscan gobiernos con suficiente apoyo 
legislativo o cambio en la preferencia de los votantes y fomento del pluralismo partidario. 
23 Laakso, Markku y Rein Taagepera (1979); Effective Number of Parties. A measure with Aplication of 
Western Europe. Comparative Political Studies, pp. 3-27. 
24 Golder, Matt. 82006) Presidential cottails and legislative fragmentation. American Journal of Political 
Science, 50: pp. 34-48. 
10 
aumenta por encima de dos con dicha fórmula (Negretto25). Incluso la 
concurrencia con la primera vuelta pudiera ser un factor que incremente 
el número efectivo de partidos que compiten en las elecciones 
legislativas. 
c) El número de partidos legislativos tiende a ser bajo cuando el presidente 
se elige por la regla de la mayoría relativa y las elecciones legislativas 
son concurrentes con la presidencial (Shugart y Carey26; Shugart27; 
Jones28; Mainwaring y Shugart29; Cox30). 
d) Cuando las elecciones legislativas son estrictamente concurrentes o 
próximas a la elección presidencial, el “efecto arrastre” de la misma 
tiende a disminuir el número efectivo de partidos legislativos aún cuando 
se usen fórmulas de representación proporcional en distritos de magnitud 
relativamente grande31. 
En la mayoría de países de América Latina (Ver Cuadro N° 4), existe 
simultaneidad electoral para la elección de presidente –en primera vuelta- y 
parlamentarios, destacándose en algunos de ellos las reformas cuya 
tendencia refleja un aumento de la simultaneidad (Argentina, Brasil, Chile y 
Ecuador) y/o reducción de la misma (Colombia, República Dominicana y 
Venezuela). 
CUADRO N° 4 
Tendencia a la mayor simultaneidad en la concurrencia o proximidad en 
las elecciones legislativas 
PAÍS REFORMA TENDENCIA 
Argentina De ciclo mixto con dos elecciones de 
medio periodo a ciclo mixto con una 
elección de medio período 
Mayor simultaneidad
 
Brasil De ciclo no concurrente a concurrente 
con la primera vuelta de la elección 
presidencial 
Mayor simultaneidad
 
Ecuador De ciclo no concurrente a concurrente 
con la primera vuelta de la elección 
presidencial 
Mayor simultaneidad
 
ChileDe ciclo no concurrente a concurrente 
con la primera vuelta de la elección 
presidencial 
Mayor simultaneidad
 
Colombia Del ciclo concurrente a no Menor simultaneidad
 
 
 
25 Negretto, Gabriel (2007); Propuesta para una reforma electoral en México. Política y Gobierno, pp. 215-27. 
26 Shugart, Matthew S. y John M. Carey. (1992). President and assemblies: Constitutional design and 
eElectoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press. 
27 Shugart, Matthew Soberg. (1995). The electoral cycle and institutional sources of divided government. 
American Political Science Review, 89 (2): pp. 327-43. 
28 Jones, Mark. (1995a). Electoral laws and the survival of presidential democracies. Notre Dame: University of 
Notre Dame Press. 
29 Mainwaring, Scott y Mattew S. Shugart (eds.) (1997). Presidentialism and Democracy in Latin America. 
Nueva York: Cambridge University Press. pp. 394-437 
30 Cox, Gary W. (1997). Making votes count: Strategic coordination in the world’s electoral systems. 
Cambridge: Cambridge University Press. pp. 269-277. 
31 Generalmente las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeñas (entre dos y cinco escaños), 
medianas (entre seis y diez escaños) y grandes (más de diez escaños). 
11 
concurrente 
República 
Dominicana
 
Del ciclo concurrente a no 
concurrente Menor simultaneidad
 
Venezuela Del ciclo concurrente a no 
concurrente Menor simultaneidad
 
Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el 
interés partidario y las demandas ciudadanas”; pp. 82. 
Los procesos de nominación de candidatos y estructura de la boleta de 
votación (personalización del voto) son variables que afectan los niveles de 
competencia al interior de los partidos políticos, la orientación localista o 
nacional de las propuestas de los legisladores y el grado creciente o no del 
vínculo entre los representantes y representados. En ese sentido podemos 
decir que en América Latina estos procesos son variables y están en función 
no solo de la naturaleza de las listas32 sino de fórmulas33 utilizadas para la 
adjudicación de escaños, observándose una mayor personalización del voto 
en países como Ecuador, Honduras, Perú, República Dominicana, Panamá y 
Venezuela al haber votaciones nominales, listas abiertas o inclusiones de 
voto preferencial en anteriores listas cerradas y/o bloqueadas (Ver Cuadro 
N° 5). 
CUADRO N° 5 
Tendencia a la personalización del voto en las elecciones legislativas 
PAÍS REFORMA TENDENCIA 
Ecuador De lista cerrada a lista 
abierta y desbloqueada 
Mayor personalización del 
voto 
Honduras De lista cerrada a lista 
abierta 
Mayor personalización del 
voto 
Perú De lista cerrada a lista 
cerrada pero no bloqueada 
Mayor personalización del 
voto 
Republica De lista cerrada a lista Mayor personalización del 
 
 
32 Existen diferentes tipos de listas en las boletas de votación para elegir representantes, siendo las más 
importantes: las listas cerradas y bloqueadas, cerradas y no bloqueadas, abiertas y voto personal. 
En las listas cerradas y bloqueadas, el elector puede votar a única lista electoral, sin posibilidad de expresar 
preferencia alguna por algún candidato en particular. Todos los sistemas de listas cerradas actúan como 
sistemas de voto único que transfiere al conjunto de la lista. 
En las listas cerradas y no bloqueadas, se otorga al elector la posibilidad de elegir entre diversos 
candidatos presentados por el mismo grupo político. 
En el caso de listas abiertas, el elector tiene la posibilidad no sólo de beneficiar con su voto a candidatos 
presentados por diferentes grupos políticos sino también de expresar un orden de preferencia entre los 
candidatos presentados por el mismo partido. 
En el caso del voto personal, el elector beneficia con su mandato al candidato o candidatos por él indicados 
y no al partido o grupo político por el que se presenta. 
33 Las fórmulas que se utilizan en América Latina para convertir votos en escaños varían de país en país 
siendo los más importantes los procedimientos de divisor (conocidas como fórmulas del promedio mayor Ej. El 
método D’Hont) y los procedimientos de cociente (se establece una un cociente electoral o cuota mínima de 
votos para obtener un escaño. Ej. Método del cociente simple o Hare). 
El Método D’Hont el cual parte del supuesto de que a un determinado número de votos (cociente electoral) le 
corresponde puesto a cubrir. Para obtener este cociente, se toma como dividendo la cantidad de votos 
emitidos en la circunscripción electoral, mientras que el divisor es una serie de números naturales 
consecutivos (1, 2, 3,…). Este método es el más usado por que según sus operadores es de fácil aplicación y 
sus efectos son previsibles. En el Método Hare, el total de votos válidos emitidos por circunscripción se divide 
entre el número de escaños que se disputan. Cada partido obtiene los escaños correspondientes a la cantidad 
de veces que el cociente de la circunscripción quepa en la cantidad de votos válidos obtenidos por el partido 
12 
Dominicana
 
flexible (inclusión de un voto 
preferencial) 
voto 
Panamá De lista cerrada a lista 
flexible (inclusión de un voto 
preferencial) 
Mayor personalización del 
voto 
Venezuela 
 
Creación de sistema mixto 
con circunscripciones 
uninominales 
Mayor personalización del 
voto 
Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el 
interés partidario y las demandas ciudadanas”; pp. 88. 
Para una mayor comprensión de cómo está estructurado el sistema de elección de 
representantes en América Latina, se ha elaborado el siguiente cuadro con quince 
países que permitirá tener una panorama general sobre los tipo de estado 
(federales o no) comparados con su estructura parlamentaria (unicameral o 
bicameral); el número de parlamentarios (senadores y diputados); el tipo de voto 
(obligatorio o voluntario); el sistema electoral predominante (proporcional, 
mayoritario o mixto); las fórmulas predominantes para representación proporcional; 
el umbral mínimo; los tipos de lista; los tipos de distritos y la magnitud promedio de 
la circunscripción (Ver Cuadro N° 6). 
13 
CUADRO N° 6 
Sistema de elección de representantes en 15 países de América Latina 
Países 
Federales 
Estructura del 
Parlamento 
Número de 
Parlamentarios 
Tipo de 
voto Sistema Electoral 
Fórmula 
predominante 
para RP 
Umbral34 Lista Tipo de distritos 
Magnitud 
promedio de la 
circunscripción
35 
Argentina Bicameral 
257 diputados 
72 senadores Obligatorio 
Proporcional
 
(D) 
Mayoritario
 
(S) D’Hont 
3% del 
padrón 
electoral 
Listas cerradas y 
bloqueadas 
24 circunscripciones 
plurinominales 5.29 
Brasil Bicameral 513 diputados 81 senadores Obligatorio 
Proporcional (D)
 
Mayoritario (S)
 
D’Hont 1 cociente36 
Lista cerrada y no 
bloqueada (para 
elección de 
diputados) 
Lista abierta 
(para elección de 
senadores) 
Puede expresarse un 
voto de preferencia. 
27 plurinominales 
circunscripciones 
correspondientes a 26 
estados del país y el Distrito 
Federal. 
18.6 
México Bicameral 500 diputados 128 senadores Voluntario 
Mixto
 
Simple mayoría de votos 
 
(para elegir 300 diputados)
 
Representación 
proporcional de las listas 
de partidos regionales par 
200 restantes.
 
En el caso del senado 96 
escaños se eligen por el 
sistema de mayoría de los 
cuales 64 asientos se 
asignan a los dos 
candidatos que reciban 
mayor cantidad de votos en 
los estados y 32 escaños 
se ocupan por el sistema 
de representación 
proporcional. 
 
Límite de 8% a 
la sobre 
representación 
. 
Candidato en distrito 
uninominal y listas 
cerradas y 
bloqueadas. 
300 distritos electorales 
uninominales (D) 
Una circunscripción 
plurinominal nacional de 
otros 200 diputados (D) 
32 plurinominales (S) 
Una circunscripción única 
nacional (S) 
1.7 
Países noFederales 
Estructura del 
Parlamento 
Número de 
Parlamentarios 
Tipo de 
voto Sistema Electoral 
Fórmula 
predominante 
para RP 
Umbral Lista Tipo de distritos 
Magnitud 
promedio de la 
circunscripción 
Chile Bicameral 120 diputados 38 senadores Obligatorio Mayoría Binomial
37 . 
Lista cerrada y no 
bloqueada. 
La mayoría de listas 
60 plurinominales (D) 
15 circunscripciones 
plurinominales 
2 
 
 
34 Umbral: Mínimo de votos que debe obtener un partido para ganar asientos legislativos. Se calcula sobre los votos válidos emitidos en el distrito a menos que se 
indique de otra manera. 
35 Magnitud promedio de la circunscripción: número de escaños en la legislatura dividido por el número de distritos 
36 Cociente: votos válidos emitidos en el distrito dividido por los asientos en disputa en el distrito. 
37 Los resultados de la aplicación de un sistema binominal están destinados a la formación de un sistema bipartidista en torno a dos grandes partidos políticos o 
coaliciones. 
14 
de partido, se 
distribuyen los 
escaños de manera 
binomial. 
correspondientes a las 
regiones del país 
Colombia Bicameral 
166 diputados 
102 senadores Voluntario Proporcional (D y S) D’Hont 
½ 
cociente 
Listas cerradas no 
bloqueadas o 
bloqueadas. 
Los partidos tienen 
derecho a determinar 
si el votante puede 
seleccionar 
candidatos dentro de 
la lista o si debe 
elegir la lista 
completa. 
33 circunscripciones 
plurinominales (D) 
1 circunscripción 
plurinominales (100 S) 
 
1 circunscripción 
plurinominales nacional 
especial para las 
comunidades indígenas 
(2S) 
5 
Paraguay Bicameral 80 diputados 45 senadores Obligatorio Proporcional D’Hont . 
Listas cerradas y 
bloqueadas 
18 de los cuales varios 
miembros pertenecientes a 
17 divisiones 
administrativas del país (D) 
1 plurinominales (45 
escaños) circunscripción 
nacional (S). 
4.4 
República 
Dominicana 
Bicameral 178 diputados 
32 senadores 
Obligatorio Proporcional (D) 
Mayoritario (S) 
D’Hont . Flexible 
29 provincias y el Distrito 
Nacional (D) 
30 circunscripciones 
uninominales (S) 
3.2 
Uruguay Bicameral 99 diputados 31 senadores Obligatorio Proporcional D’Hont 
.
 
Listas cerradas y 
bloqueadas 
19 plurinominales (D) 
1 plurinominales (S) 99 
Costa Rica Unicameral 57 parlamentarios Obligatorio Proporcional Hare, el mayor residuo 
½ 
cociente 
Listas cerradas y 
bloqueadas 
7 circunscripciones 
plurinominales 8.1 
Ecuador Unicameral 124 parlamentarios Obligatorio 
Mixto (para elegir 103 
miembros) 
Proporcional (para elegir 
15) 
Mayoría (para elegir 6 del 
extranjero en 
circunscripciones 
plurinominales) 
D’Hont . Abierta 
103 distritos electorales 
uninominales 
Una circunscripción de 
ámbito nacional 
 
3 circunscripciones 
plurinominales 
4.5 
El Salvador Unicameral 84 parlamentarios 
Voluntario 
(Votar es 
considerado 
como un 
deber 
cívico) 
Proporcional (Para elegir 
64 miembros). 
Los otros 20 miembros 
son elegidos a nivel de la 
circunscripción nacional) 
Hare, mayor 
residuo 
. Listas cerradas y 
bloqueadas 
14 circunscripciones 
plurinominales 
1 circunscripción nacional 
plurinominal 
6 
Guatemala Unicameral 158 parlamentarios Voluntario 
Mixto 
(Mayoría para elegir 127 
cabeceras 
departamentales) 
Proporcional (para elegir 
31 miembros) 
D’Hont 
. 
Listas nacionales y 
distrital cerradas 
22 circunscripciones 
plurinominales 
correspondientes a los 
departamentos del país
 
1 circunscripción nacional 
plurinominales 
6.9 
Honduras Unicameral 128 parlamentarios Obligatorio 
Mixto 
(Representación 
proporcional con asientos 
asignados sobre la base 
Hare, mayor 
residuo . Abierta 
18 de los cuales 
corresponden a los 
departamentos del país 
7.1 
15 
de los más grandes 
restos de las 
circunscripciones 
plurinominales) 
Simple mayoría de votos 
para los distritos 
electorales uninominales. 
Nicaragua Unicameral 92 parlamentarios Voluntario Proporcional Hare, mayor residuo 
Cociente 
regional 
promedio 
Listas nacionales y 
departamentales 
cerradas 
17 circunscripciones 
plurinominales 
Una circunscripción 
nacional 
5 
Perú Unicameral 
130 parlamentarios 
(con última 
reforma) 
Obligatorio Proporcional D’Hont . 
Lista cerrada y no 
bloqueada. 
Puede expresarse 
más de un voto de 
preferencia. 
Sistema de 
ordenación 
partidaria. 
26 circunscripciones 
plurinominales (con nueva 
reforma). 
5 (con nueva 
modificación) 
Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el interés partidario y las demandas ciudadanas” pp. 84-85, Tratado de 
Derecho electoral Comparado de América Latina y Base de Datos de la Unión Interparlamentaria -datos sobre Sistema Electoral y Fórmula predominante en la 
Representación proporcional (RP). 
16 
B. PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA 
PERUANO.
 
1. TAMAÑO DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES Y PROPORCIONALIDAD 
Las elecciones parlamentarias a diferencia de las elecciones presidenciales 
que se convocan en distrito electoral único, se desarrollan bajo la modalidad 
de múltiples distritos electorales, aplicando la cifra repartidora con doble voto 
preferencial opcional, excepto en Madre de Dios donde se elige menos de 
dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. 
En el Perú, existen veintiséis circunscripciones de diversos tamaños38 
considerando uno por cada departamento más el distrito electoral de Lima 
Provincias y la Provincia Constitucional del Callao, debiendo sumar el 
número de escaños que asigna cada circunscripción un número de ciento 
treinta39. 
Hay consenso en la literatura respecto a que el tamaño de las 
circunscripciones determina el efecto proporcional de un sistema electoral 
(Tuesta, Nohlen, Sartori). Considerando lo anterior, el Cuadro N° 7 nos 
permite observar por ejemplo cómo existe disparidad entre el tamaño de las 
circunscripciones y la distribución demográfica de la población censada. 
Siguiendo con lo anterior, se detecta que la mayoría de nuestras 
circunscripciones electorales plurinominales son pequeñas (que asignan 
entre dos a cinco escaños) o comparativamente grande como Lima 
Metropolitana que asigna por ella sola treintaicinco escaños. De igual modo, 
en la estructura demográfica departamental del Perú existen zonas de la 
sierra y selva con efectos proporcionales reducidos como consecuencia de 
las migraciones hacia las zonas urbanas de la costa, sierra o capital, siendo 
esto último reflejado en ciudades como Piura, la Libertad, Callao y Lima que 
tienen una mejor asignación de escaños. 
CUADRO N° 7 
Descripción de circunscripciones electorales y población en el Perú 
Tipo de 
circunscripción
40 
Tipo de 
circunscripción 
Denominación
 
Población 
censada al 
2007 
N° de 
escaños por 
circunscripci
ón 
Uninominal Pequeña Madre de Dios 109 555 1 
Plurinominal Pequeña Moquegua 161 533 2 
Plurinominal Pequeña Tumbes 200 306 2 
Plurinominal Pequeña Pasco 280 449 2 
Plurinominal Pequeña Tacna 288 781 2 
Plurinominal Pequeña Amazonas 375 993 2 
Plurinominal Pequeña Apurímac 404 190 2 
 
 
38 Mencionadas en el pie de página 31. 
39 Este número se cumplirá a partir de las elecciones generales de 2011 (Ley N° 29403). 
40 En las circunscripciones uninominales se elige sólo un candidato y en las plurinominales se pueden tener 
muchas formas sólo con variar el número de candidatos que se ha de elegir en cada una de ellas. 
17 
Plurinominal Pequeña Ucayali 432 159 2 
Plurinominal Pequeña Huancavelica 454 797 2 
Plurinominal Pequeña Ayacucho 612 489 2 
Plurinominal Pequeña San Martín 728 808 3 
Plurinominal Pequeña Huánuco 762 223 3 
Plurinominal Pequeña Loreto 891 732 3 
Plurinominal Pequeña Lima provincias 839 469 4 
Plurinominal Pequeña Ica 711 932 4 
Plurinominal Pequeña Callao 876 877 4 
Plurinominal Pequeña Ancash 1 063 459 5 
Plurinominal Pequeña Lambayeque1 112 868 5 
Plurinominal Pequeña Arequipa 1 152 303 5 
Plurinominal Pequeña Junín 1 225 474 5 
Plurinominal Pequeña Puno 1 268 441 5 
Plurinominal Pequeña Cusco 1 171 403 5 
Plurinominal Pequeña Cajamarca 1 387 809 5 
Plurinominal Mediana Piura 1 676 315 6 
Plurinominal Mediana La Libertad 1 617 050 7 
Plurinominal Grande Lima 7 605 742 35 
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos del Jurado Nacional de Elecciones e Instituto 
Nacional de Estadística e Informática. 
Para explicar mejor los niveles de proporcionalidad entre el modelo de 
distribución de escaños que actualmente se aplica, en el Cuadro N° 8 
hacemos una comparación con tres modelos ofreciendo varias alternativas 
de representación: uno en función de lo que establece las disposiciones del 
último párrafo del artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones41, otro que 
divide los escaños en función del distrito electoral más pequeño (Madre de 
Dios) y un tercero que considera una ratio de cien mil electores. 
Los resultados obtenidos nos permiten observar que para el caso de Lima y 
La Libertad, la aplicación de lo establecido en la Ley Orgánica de Elecciones 
genera en aplicación algunas imperfecciones como el caso de Lima a quien 
le correspondería un congresista más y a la Libertad uno menos. Sin 
embargo, aún cuando la tendencia en el Congreso de la República es hacer 
modificaciones que busquen equilibrar aquellas circunscripciones que tienen 
déficit en representación o crear nuevas, es tarea pendiente plantear otras 
alternativas que permitan mejorar una densidad poblacional creciente y 
confianza de la población en la institución legislativa42. 
El segundo modelo que divide los escaños en función del distrito electoral 
más pequeño43 es el que brinda mejores resultados respecto a incrementar 
el número de congresistas ya que termina generando una variación 
 
 
41 El último párrafo del artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones modificada por la Ley N° 29403 dispone 
que: “(…) Para efectos del segundo párrafo, el territorio de la República se divide en veintiséis (26) distritos 
electorales, uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la 
Provincia Constitucional del Callao. Los Electores residentes en el extranjero son considerados dentro del 
Distrito Electoral de Lima. El Jurado Nacional de Elecciones asigna a cada Distrito Electoral un escaño y 
distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada distrito." 
42 Se recomienda la lectura del Plan Estratégico del Desarrollo Nacional (Plan Perú 2021) elaborado por el 
Centro Nacional para el Planeamiento Estratégico. 
43 Para el caso de Lima se considerar la representación de peruanos en el exterior que según los cálculos 
estimados para la elecciones de 2006, estuvieron registrados 457 mil 891 electores hábiles (décimo lugar de 
la población electoral nacional). 
18 
porcentual respecto al modelo actual a favor en 288.33% ó doscientos 
veintiséis congresistas más. 
El tercer modelo plantea que la ratio sea de cien mil electores como número 
entero fijo. Los resultados evidencian que habría un incremento moderado 
del número de Congresistas hasta ciento setenta variando porcentualmente 
respecto al modelo actual en sólo 141.7%. 
19 
CUADRO N° 8 
Número de congresistas por distrito electoral (no incluye modificaciones para elecciones del año 2011) 
 
 
44 Fuente: Padrón electoral EG2006, aprobado por el JNE 
45 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/ratio, donde ratio=Número total de electores/95 (que es el número de Congresistas que queda por distribuir 
después de aplicar uno por distrito electoral). Se aplica el redondeo por fracción superior al 0.5. 
46 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/número de electores de Madre de Dios, con redondeo a la fracción mayor de 0.42. 
47 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/ratio, donde ratio=Número total de electores/144 (que es el número de Congresistas que queda por distribuir 
después de aplicar uno por distrito electoral). Se aplica el redondeo por fracción superior al 0.56. 
48 Se incluye a los 50 congresistas por Lima –según ratio- 6 congresistas de Lima provincias (5 en proporción al número de electores y 1 por mandato de ley). 
 
MODELO 1 
 
variació
n
 
MODELO 2 
variació
n
 
 
MODELO 3
 
variació
n
 
Distrito 
Electoral 
Nº de 
electores
44 
Congresistas 
a elegir según 
modelo actual
 
Congresistas 
por mandato 
de la ley 
Congresistas en 
proporción al 
Nº de electores45 
Congresistas a 
elegir según 
proporción 
% 
Congresistas 
en proporción 
al No. de 
electores46 
% 
Congresistas en 
proporción al 
No. de 
electores47 
Congresist
as por 
mandato de 
la ley 
Total de 
congresist
as a elegir 
% 
Amazonas 179,331 2 1 1 2 - 4 100 1 1 2 - 
Ancash 611,881 5 1 4 5 - 13 260 5 1 6 120 
Apurímac 195,954 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150 
Arequipa 770,535 5 1 4 5 - 16 320 7 1 8 160 
Ayacucho 306,662 3 1 2 3 - 6 100 3 1 4 133.3
 
Cajamarca 721,239 5 1 4 5 - 15 300 6 1 7 140 
Callao 541,730 4 1 3 4 - 11 275 5 1 6 150 
Cusco 643,629 5 1 4 5 - 14 280 5 1 6 120 
Huancavelica
 
203,844 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150 
Huánuco 354,416 3 1 2 3 - 8 266.7 3 1 4 133.3
 
Ica 451,197 4 1 3 4 - 10 250 4 1 5 125 
Junín 701,190 5 1 4 5 - 15 300 6 1 7 140 
La Libertad 942,656 7 1 5 6 14.3 20 285.7 8 1 9 128.6
 
Lambayeque 676,735 5 1 4 5 - 14 280 6 1 7 140 
Lima 6 063 109 35 1 35 36 2.9 127 362.9 5648
 
1 57 162.9
 
20 
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos consignados por el Jurado Nacional de Elecciones. 
Nota1: Para efectos de una cuestión explicativa, los cuadros no referencian el total de escaños incrementados a partir de la última modificación para las elecciones 
201149 (10 representantes) de los cuales 4 serán para Lima provincias y los otros 6 estarán distribuidos en función de la población electoral de las circunscripciones. 
Nota 2: La población electoral de Lima provincias es de 524 457. 
 
 
49 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones, el distrito electoral de Lima incorpora a los votantes en el exterior. 
Loreto 416,419 3 1 2 3 - 9 300 3 1 4 133.3
 
Madre de 
Dios 
47,742 1 1 0 1 - 1 - 0 1 1 - 
Moquegua 99,962 2 1 1 2 - 2 - 1 1 2 - 
Pasco 135,670 2 1 1 2 - 3 150 1 1 2 - 
Piura 914,912 6 1 5 6 - 18 300 8 1 9 150 
Puno 674,865 5 1 4 5 - 14 280 6 1 7 140 
San Martín 357,124 3 1 2 3 - 8 266.7 3 1 4 133.3
 
Tacna 172,427 2 1 1 2 - 4 100 1 1 2 - 
Tumbes 110,335 2 1 1 2 - 2 - 1 1 2 - 
Ucayali 201,342 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150 
TOTAL 16’494,906 120 25 95 120 - 346 288.33
 
144 26 170 141.7 
21 
Una última opción es la reinstauración -vía reforma constitucional- del 
sistema bicameral50 donde la sola composición inicial permitiría no sólo 
deducir que habrá un mayor número de representantes, sino que es una 
oportunidad de corregir errores en el diseño institucional. La observación del 
Cuadro N° 9 permite detectar a nivel comparativo en los diferentes países 
unicamerales medianos actuales, como el Perú tiene una gran 
subrepresentación parlamentaria. 
CUADRO N° 9 
Congresos unicamerales medianos actuales 
País 
Población 
(millones de 
habitantes) 
N° de 
representantes 
en el Congreso 
Nacional 
Proporcionalidad 
(N° de habitantes 
por cada 
representante) 
Perú 28.0 13051
 
215 385 
Ecuador 11.7 121 96 694 
Guatemala 10.9 116 93 965 
Camboya 10.5 120 87 500 
Portugal 9.8 235 41 702 
Bulgaria 8.7 240 36 250 
El Salvador 5.9 84 70 238 
Israel 5.8 120 48 334 
Honduras 5.8 128 45 312 
Dinamarca 5.2 179 29 050 
Finlandia 5.1 200 25 500 
Nicaragua 4.6 92 50 000 
Noruega 4.4 165 26 657 
Nueva Zelanda 3.6 99 36 363 
Costa Rica 3.5 57 61 403 
Panamá 2.7 72 37 500 
 
Fuente. Elaboraciónpropia a partir de los datos de la Unión Interparlamentaria. Los datos de 
Perú son tomados del Instituto Nacional de Estadística e Informática. 
2. PERSONALIZACIÓN DEL VOTO 
En el Perú se ha venido discutiendo la necesidad de eliminar el voto 
preferencial como parte de las propuestas de reforma electoral ya que sus 
efectos han resultado inconvenientes en el sistema político52. 
Si bien este mecanismo - en su sentido más noble del término – permite un 
acercamiento entre los candidatos y los electores y aspira a la 
democratización de las organizaciones políticas, la competencia electoral en 
 
 
50 Al respecto se recomienda leer las transcripciones del debate de fecha 15 de noviembre de 2004 en la 
Comisión de Constitución del Grupo de Trabajo de Reforma Constitucional del Acuerdo Nacional. 
51 Incluye las últimas modificaciones. 
52 Ver los antecedentes legislativos de los proyectos de ley presentados y debatidos en el Congreso Peruano 
son los proyectos de ley 1275-2006-CR y 1353-2006-CR que describen la problemática. 
22 
más de dos décadas permite afirmar que existe un incremento en las 
relaciones temporales de intercambio elector y el político (clientelaje a partir 
de los recursos logísticos del político53) que no solo generan un 
debilitamiento de las dirigencias partidarias (por la lógica individual del 
representante al considerar que los que ganaron fueron ellos y no sus 
partidos54) sino problemas de fragmentación de los grupos parlamentarios en 
el Congreso, ausencia de cohesión en decisiones legislativas y 
transfuguismo55. 
De igual forma, el voto preferencial muchas veces puede imponer un 
resultado generado por una minoría de electores que decidió en el momento 
de la elección usar sus casilleros sobre el voto mayoritario que optó por la 
lista presentada por el partido o alianza de partidos correspondiente. 
Una mejor explicación de lo manifestado se puede apreciar en el Cuadro N° 
10 donde los resultados del distrito electoral de Amazonas evidencian la 
modificación del orden en que fueron elegidos los Congresistas en este 
distrito electoral. Así tenemos, que en la lista presentada por Unión por el 
Perú fue elegido quien ocupó el puesto 3, mientras que en la lista del Partido 
Aprista Peruano resultó elegido quien ocupó el puesto 2. 
Sin embargo, en ambos casos la votación del elegido es muy inferior de la 
obtenida por la lista del partido (en el caso de Unión por el Perú representa el 
41.82%, y en el caso del Partido Aprista Peruano el 35.59%) razón por la 
cual podemos indicar que el voto preferencial establece como en este caso 
una distorsión donde es la minoría la que determina el orden en el que salen 
elegidos los Congresistas, lo cual afecta su carácter representativo. 
 
 
53 El voto preferencial también incrementa los gastos de la campaña electoral, ya que no solo se invierte en la 
candidatura individual, sino además en el respaldo a la candidatura del partido. Ello no solo tiene efectos en el 
financiamiento de las campañas electorales sino que genera dos distorsiones: primera, tiene mayores 
posibilidades de ser elegido quien gasta más dinero en su campaña individual, lo cual debilita las posibilidades 
de representación de sectores con escasos recursos; segunda, genera una publicidad excesiva en función del 
número de candidatos existente. 
54 El voto preferencial dispersa el debate de las propuestas parlamentarias, ya que los candidatos presentan 
propuestas que son “suyas” pero no necesariamente son respaldadas por el partido que lo postula. De ahí que 
se genere la siguiente distorsión: existen tantas propuestas de trabajo parlamentario como candidatos hay, lo 
que es fuente de diversos conflictos una vez que se constituye el Congreso, pues cada congresista tiene sus 
prioridades, en función de las promesas que ha hecho a su electorado, dificultándose el logro de consensos y 
la formulación de la agenda legislativa, la cual solo será viable si cuentan con el respaldo de los grupos 
parlamentarios. 
55 Sobre el particular el doctor Delgado Guembes sostiene que las posibilidades más altas de transfuguismo 
se registran entre los congresistas que mejoran su posición de llegada al Congreso producto del voto 
preferencial y se da con mayor incidencia en distritos de baja magnitud. Delgado Guembes, César; Fragilidad 
Partidaria y Racionalidad del Transfuguismo en Latinoamérica; pp. 236. En: Transfuguismo Político: Escenario 
y Respuestas; Thomson Reuters, Civitas; España; 2009. 
23 
CUADRO N° 10 
Evaluación del voto preferencial en la elección de congresistas 
– El Caso Amazonas 
PARTIDO VOTOS POR LA LISTA 
VOTOS PREFERENCIALES 
No. 1 No. 2 No. 3 
Unión por el Perú
 
23,440 3,384 2,026 9,804 
Partido Aprista 
Peruano 
22,336 6,834 7,951 4,084 
Fuente. ONPE a partir de los resultados de las elecciones 2006. 
3. FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA DE LA REPRESENTACIÓN y 
SIMULTANEIDAD 
3.1 Fragmentación parlamentaria y Simultaneidad 
El tamaño de las circunscripciones electorales, no ha degenerado una alta 
fragmentación inicial de los grupos parlamentarios que componen el 
congreso peruano (cinco grupos tanto en el 2001 y 2006) La razón para 
estos resultados se puede encontrar en el tamaño de las circunscripciones 
electorales, ya que de las veinticinco que existieron hasta la última 
modificación legislativa, se dan los siguientes resultados (Ver Cuadro N° 11): 
a) Tres eligen más de cinco congresistas. 
b) Veinticuatro circunscripciones, en las cuales se elige un total de 
ochenticinco congresistas, solo tres o cuatro partidos o alianzas de 
partidos accedan a la representación parlamentaria. 
c) En el distrito más grande, Lima, solo obtienen representación seis partidos 
o alianzas de partidos. 
CUADRO N° 11 
Congresistas elegidos por distrito electoral y partido al que están 
afiliados56 
Distrito Electoral Partidos con representación parlamentaria 
No. de 
congresistas a 
elegir 
Amazonas APRA (1), UPP (1) 2 
Ancash APRA (2), UPP (2), UN (1) 5 
Apurímac UPP (2) 2 
Arequipa UPP (3), APRA (1), UN (1) 5 
Ayacucho UPP (3) 3 
Cajamarca UPP (2), APRA (1), UN (1), AF (1) 5 
Callao APRA (2), UPP (1), UN (1) 4 
 
 
56 Fuente: ONPE. No considera la última modificación al distrito electoral de Lima. 
24 
Cusco UPP (4), APRA (1) 5 
Huancavelica UPP (2) 2 
Huánuco UPP (2), APRA (1) 3 
Ica APRA (2), UPP (1), UN (1) 4 
Junín UPP (2), APRA (1), UN (1), AF (1) 5 
La Libertad APRA (5), UPP (1), UN (1) 7 
Lambayeque APRA (2), UPP (1), UN (1), AF 
(1) 
5 
Lima UN (8), AF (8) , APRA (7), UPP 
(6), FC (3), PP(2), RN (1) 35 
Loreto UPP (1), FC (1), APRA (1) 3 
Madre de Dios RN (1) 1 
Moquegua UPP (1), APRA (1) 2 
Pasco UPP (1), AF (1) 2 
Piura APRA (3), UPP (2), UN (1) 6 
Puno UPP (3), APRA (1), FC (1) 5 
San Martín UPP (1), APRA (1), AF (1) 3 
Tacna UPP (1), APRA (1) 2 
Tumbes UPP (1), APRA (1) 2 
Ucayali UPP (1), APRA (1) 2 
TOTAL 
UPP (45), APRA (36), UN (17), 
AF (13), FC (5), 
PP (2), RN (2) 
120 
Fuente. ONPE a partir de las elecciones 2006. 
Sin embargo, existe una presunción “(…) que la elección presidencial -por su 
importancia- produce un "efecto de arrastre" sobre la elección parlamentaria 
(…)”57. Por ello, al cambiar la fecha de las elecciones presidenciales y 
parlamentarias (mismo proceso pero en días distintos) se manifiesta que 
habría un efecto concentrador alrededor de los partidos más votados en la 
elección presidencial, una mayor concentración de propuestas en las 
campañas congresales y existe la posibilidad que el elector manifieste su 
voto de modo estratégico. 
CONCLUSIONES 
1. En América Latina el diseño de los sistemas electorales y la composición de las 
cámaras configuran una determinada representación política parlamentaria. Para el 
caso de los países bicamerales (a diferencia de los unicamerales) los criteriosde 
formación de los distritos electorales están basados mayoritariamente en 
subunidades territoriales y nacional no coincidentes con la división política 
administrativa del territorio. En ambos sistemas se observa que el factor de 
distorsión de la representación territorial es la combinación de criterios para la 
asignación de escaños. 
 
 
57 Valladares Molleda, Jorge; Razones, nociones y opciones para la reforma electoral ene le Perú; Asociación 
Civil Transparencia 2004, pp.87. 
25 
2. En América Latina, las reformas electorales más importantes de las últimas 
décadas (umbral para conseguir de representación parlamentaria, modificaciones a 
la proporcionalidad, voto personalizado y voto preferencial) estuvieron orientadas 
hacia una sistema de representación política mucho más inclusivo que permita 
fortalecer el vínculo entre electores y representantes y que facilite una mínima 
presencia en el sistema a las organizaciones que obtuvieron menor cantidad de 
votos. 
3. En el Perú existen algunos problemas institucionales que afectan la representación 
política como el tamaño de las circunscripciones que afecta la proporcionalidad en 
la asignación de escaños; la personalización del voto como factor que incide en 
relaciones de clientelaje entre el elector y político, fragmentación de grupos 
parlamentarios y la cohesión en las decisiones legislativas. Asimismo, la 
simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias podría resultar un 
elemento que no permite un efecto concentrador en los partidos más votados en la 
elección presidencial. 
4. En el Perú, el modelo de distribución de escaños señalado en la Ley Orgánica de 
Elecciones distribuye las curules en función del número de electores por cada 
distrito luego de asignarle un número de congresistas igual para cada distrito 
electoral. Sin embargo, existe una tendencia creciente de hacer mayores 
modificaciones a la composición del Congreso para lo cual existen otros criterios 
que se pueden considerar como el uso del distrito electoral más pequeño, una 
nueva ratio de cien mil electores o restitución de la bicameralidad. 
5. En el Perú, la personalización del voto ha generado distorsiones como el caso de 
Amazonas donde la minoría determina el orden en el que salen elegidos los 
congresistas, lo cual termina afectando el carácter representativo de los mismos. 
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