SAM - Derecho Constitucional - Modulo 2

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SIN SIGLA

MANUELA RODRIGUEZ

12/3/2024

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Derecho Procesal Civil I

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Módulo 2
Estructura del
Estado – Sistema
Federal

Estructura del Estado-
Sistema Federal

Estado origen y evoluciones
(Extracto Cuadernillos de Estudio de Derecho Constitucional, Cátedra C
Universidad Nacional de Córdoba en el que participé como coautora)
Comenzaremos por analizar el origen y la evolución del Estado, pero antes
que nada debemos recordar que el hombre es insuficiente por sí mismo
para cumplir sus propios fines y por esa razón no puede ser plenamente
humano sino viviendo en sociedad, es decir, “con-viviedo” con otros
hombres. Por reiteramos, decía Aristóteles que “el hombre es por su
naturaleza un animal político destinado a vivir en sociedad y el que no
forma parte de ninguna polis es una bestia o un dios”, mientras que Santo
Tomás de Aquino nos dice que el hombre es sociable por naturaleza.
En este sentido señala Fernando Martínez Paz que “La facultad única y
exclusiva del hombre de comunicarse y expresar sus ideas por medio del
lenguaje es una prueba incontrovertible de su naturaleza social”1.
La sociabilidad natural del hombre trae implícita y
simultáneamente otra nota característica de la humanidad que es su
politicidad, que nos explica Bidart Campos en estos términos: “Cuando
lógicamente arribamos a la sociedad, podemos preguntarnos si allí se
detiene la dimensión del hombre, o si todavía falta algo. Y ya sabemos que
la convivencia humana, dentro de un marco territorial, con el fin general y
máximo de satisfacer todas las necesidades del grupo así individualizado
y localizado, requiere organizarse, exige una coordinación, un orden, una
dirección, una jefatura. Es decir, que los hombres no pueden convivir si la
convivencia no se organiza”2 y precisamente esa organización de la
convivencia es lo que tiene carácter político, expresión que deriva de la

1
Martínez Paz, Fernando. Ob. Cit. Pág. 306.

2
Bidar Campos, Germán. Ob. Cit. Pág. 60

expresión griega “polis” con la que se designa a la ciudad-estado de la
antigua Grecia, o sea, a la organización o estructura de las comunidades
que allí existían.
La sociabilidad se nos muestra entonces como algo previo a la politicidad
en un sentido lógico, pero en el orden de la realidad ambas son
simultáneas, porque ambas son constitutivas del ser del hombre, ya que la
politicidad es la única forma de vida humana.
Las organizaciones políticas
Hemos visto cómo el hombre, por impulso de su propia naturaleza, vive en
comunidades políticamente organizadas. Ahora bien –y también siguiendo
a Bidart Campos- podemos observar que ese impulso natural requiere
cierta actividad del hombre para satisfacerse.
Así como el hambre, la sed y el sexo no se satisfacen solos,
sino a través de algo que el hombre hace conscientemente,
también el instinto social exige que el hombre haga algo. Lo
que el hombre hace no es crear la sociedad y el estado,
porque sociedad y estado le son dados naturalmente como
únicas formas posibles de la vida humana. Pero como no le
son dados hechos por la naturaleza, lo que el hombre hace es
crear una forma social y política determinada3.
De allí entonces que podemos observar una multiplicidad de formas de
organización política, que varían según el lugar y el tiempo, ya que
responde a las particularidades de cada sociedad y cada cultura en cada
momento.
Para observar en concreto de qué manera ha operado este principio en un
contexto espacial y temporal determinado, efectuaremos un breve repaso
del proceso histórico de construcción de las organizaciones políticas en el
mundo jurídico de Occidente y la elección de ese contexto para nuestro
examen se justifica por el hecho de que ha sido en él donde se construyó la
forma de organización política que se habrá de universalizar luego en el
Siglo XX y, fundamentalmente, la que adoptó nuestro país.
El estado4
Hemos señalado que el Estado es la forma de organización política
adoptada por el mundo jurídico occidental en general y por nuestro país,

3
Bidar Campos, Germán Ob. Cit
4
En el tema en análisis, se sigue –en general- el punto IV “Instituciones Estatales” del
Manual de Derecho Político de Enrique Martinez Paz. Págs. 288 a 246. Edición de la
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Volumen IV Córdoba, 1988

en particular. Pero ¿Qué es el Estado? ¿Cuál es su naturaleza? ¿Qué
características presenta que lo diferencian de otras formas de
organización? ¿Acaso esta forma de organización ha permanecido
inmutable desde su surgimiento o, por el contrario, ha ido variando a
través del tiempo, según las exigencias del contexto histórico, social y
cultural?
Para responder a estas preguntas resulta indispensable, en primer lugar,
precisar el sentido en que es utilizado el término Estado, toda vez que se
trata de una expresión ambigua5, que tiene su origen en el vocablo latino
“status”, utilizado en la Antigüedad y en la Edad Media con significados
muy diferentes6 a los que se le atribuyen a partir del siglo XVI, cuando
Maquiavelo la emplea, en el primer capítulo de su obra “El Príncipe”, para
hacer referencia a un tipo de organización determinada.
A partir de entonces, el uso del vocablo se generaliza, sin que por ello se
supere su ambigüedad. Así, comienza a ser utilizada en un sentido
específico, para hacer referencia a la organización política, con
características propias, que se da en occidente, desde el renacimiento
hasta nuestros días7. Pero también se lo emplea, en un sentido genérico,
para hacer referencia a cualquier organización o sociedad política que se
haya dado el hombre a través del tiempo8. En sentido genérico el término
Estado comprende todas las organizaciones políticas que hemos analizado
en el punto anterior (Polis, Civitas, Imperio, etc). En sentido específico, en
cambio, sólo es aplicable al Estado Moderno.
Pero el carácter ambiguo del término no se vincula solamente con la
problemática que suscita la extensión de su significado a formas de
organización anteriores a su existencia, sino que abarca asimismo otras
dimensiones. Así por ejemplo, cabe preguntarse si la expresión hace
referencia a la organización política de base territorial soberana o, si por el
contrario, sólo se identifica con el gobierno, la autoridad de esa
organización.

5
Una palabra es ambigua cuando tiene más de un significado. Tal ocurre, por ejemplo, con
la palabra “gato”, que puede hacer referencia a un animal o al aparato que se utiliza para
cambiar la goma del auto.
6
Señala Mario Justo López, en su Introducción a los Estudios Políticos que, en el derecho
romano, la expresión designaba la situación jurídica de una persona (conjunto de
derechos y obligaciones) en relación a la ciudad (derechos y deberes políticos), a la
libertad (derechos y deberes civiles) y a la familia. Posteriormente se empleó como status
reipublico, en lugar de la expresión república; así como status romanus. En la Edad Media
adquiere nuevos significados, por ejemplo, para hacer referencia a los distintos
estamentos sociales (clero, nobleza y burguesía) que conformaban los Estados Generales.
En un sentido diferente, también se lo empleó para hacer referencia al asiento territorial
de las relaciones de poder. Págs.316 y 317.
7
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 188.
8
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 188

Al respecto, señala Enrique Martínez Paz que, “en su origen, la palabra
Estado posiblemente estaba referida al gobierno y a la corte establecida,
fija y ordenada... y luego, por extensión, se fue comprendiendo dentro de
esa palabra las ideas relativas a territorios sobre los cuales se ejerce el
gobierno y a las personas que se encontraban ligadas a ese territorio,en
virtud de su ubicación con la autoridad de ese gobierno”9. Sin embargo, la
acepción original del término no se ha abandonado completamente.10

¿Qué es el Estado?
La pregunta ¿Qué el Estado? No sólo supone precisar el significado con que
utilizaremos el término, sino también una toma de posición respecto de su
naturaleza. Desde esta segunda perspectiva, las respuestas que se han
dado también son diversas y pueden sistematizarse en dos grandes
grupos:11
Las teorías afirmativistas o sustancialistas: Son aquellas que asignan al
Estado una naturaleza o esencia propia, entre las cuales cabe destacar:
a) Organicistas: Concibe al Estado como un órgano vivo, como un ser
que tiene vida propia. El desarrollo fundamental de esta postura
se produce en el siglo XIX, con pensadores positivistas como
Darwin y Spencer, que ven en el Estado una estructura orgánica
compleja. Señala Enrique Martínez Paz12 que para los positivistas
no hay más que una sola naturaleza en el mundo: todo ser viviente
nace, vive y muere de la misma manera. Por ello, las leyes de la
naturaleza rigen tanto para el ser humano, como para aquellas
creaciones del hombre que llamamos sociedad y Estado. Pero
esta naturaleza no es fija, sino que se encuentra sujeta a
transformaciones regidas por una razón lógica que se llama orden,
en la que cada etapa representa un perfeccionamiento de la
anterior. Es la llamada ley del progreso en virtud de la cual las

9
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 194.
10
Maritain (El hombre y el Estado”), por ejemplo, advierte que lo que vulgarmente se
conoce con el nombre de Estado no es Estado sino cuerpo político, es decir, una
corporación en la cual se materializa o expresa la unión societaria de un grupo de
individuos que habitan un determinado territorio bajo una autoridad. El Estado para
Maritain es la parte superior (por ubicación jerárquica, no por sustancia o calidad) del
cuerpo político que tiene por misión dirigir al cuerpo político. Martinez Paz, Enrique. Ob.
Cit. Pág. 194
11
Las diferentes teorías sobre la naturaleza del Estado han sido sintetizadas de la obra
citada en nota 1, de Enrique Martínez Paz, págs. 197 a 204 y del artículo del mismo autor
“La naturaleza del Estado y el problema de su despersonalización”, publicado en Revista
Jurídica Córdoba, págs. 2 y ss.
12
Martínez Paz, Enrique. Ob. Cit. pág 198.

especies naturales comprenden desde las más simples, como los
organismos unicelulares, hasta las más complejas, hasta llegar al
hombre, a la sociedad y al Estado. Las teorías organicistas han
sido criticadas por considerar que pueden servir de base a
regímenes totalitarios, toda vez que al concebir a la sociedad y el
estado como órganos vivos con una identidad diferente a la de las
personas que lo integran, pueden perseguir sus propios fines, que
pueden resultan contradictorios respecto de los derechos y fines
de los hombres que conforman ese Estado.
b) Personalistas: Dentro de este segundo grupo, se ubican todas
aquellas posturas que atribuyen al Estado una personalidad
semejante a la del hombre, a la cual puede adscribirse una
voluntad similar a la del hombre, que le permitiera actuar en la
vida como una persona de existencia visible. Dentro de este
grupo, encontramos autores como Savigny, quien imagina al
Estado como una personalidad jurídica, sin llegar al extremo de
creer que fuera realmente una persona. Por ello se limitó a afirmar
que lo que pasaba era que como el Estado tenía que actuar como
persona jurídica, se creaba una ficción, ficción que nacía de la ley,
era fruto del derecho positivo.
Otro jurista alemán, Von Ihering, coincide con Savigny al asignar una
personalidad jurídica al Estado, pero considera que si esta personalidad le
es conferida por la ley, esta circunstancia no es una ficción, porque lo
jurídico es real y positivo, y por lo tanto el Estado es realmente una
persona jurídica.
Las posturas personalistas se diferencian de las organicistas porque para
los primeros, el Estado no es una realidad vital. Los personalistas miran
aspectos puramente jurídicos del Estado; los organicistas en cambio sus
aspectos sociológicos y reales.
Las teorías negativistas: Son aquellas que niegan que el Estado tenga un
carácter, una esencia, o una naturaleza propia y sostienen que no es mas
que una creación del hombre, un producto del hacer humano. Así por
ejemplo
a) Duguit: el Estado no es más que el resultado del juego de relaciones
humanas.
Esas relaciones humanas producen una diferenciación de grupos: uno
reducido que está constituido por los que gobiernan y uno más extenso
que está constituido por los gobernados. Lo que une a los hombres que
integran estos grupos es una idea de mutua convivencia. De este modo,

por mutuo acomodo, por mutuo acuerdo en función de la convivencia,
nace el Estado.
b) Maritain: Parte de la distinción del Estado y el cuerpo político. Para
el autor, cuerpo político es una ordenación de los hombres con un
objetivo determinado. Pero para llegar a ese objetivo se necesita
construir una organización que es la que realiza el fin común. En
este contexto, el Estado, que se identifica con la parte superior del
cuerpo político (el gobierno, la autoridad), no es otra cosa que un
instrumento de los hombres asociados para alcanzar el fin
común que ellos mismos se han fijado.
c) Kelsen: Dejando de lado todas las posturas que consideran al
Estado como realidad social, Kelsen sostiene establece que éste no
existe en el reino de la naturaleza sino en el del espíritu, y considera
que no es otra cosa que un sistema de normas. Como es imposible
admitir junto al orden jurídico positivo la validez de otro cualquiera,
identifica al Estado con el derecho. De ahí la unidad del Estado y el
derecho.
De allí, se derivan las siguientes conclusiones:
 El Estado no es la suma de individuos, sino la unión específica de
ellos.
 Esa unión se da en función de un orden que regula sus conductas
mutuas;
 Solo este orden hace que la comunidad social exista;
 Esta comunidad es política en razón y en la extensión en que
los medios específicos con los que cuenta para alcanzar los fines,
disponen de medidas de coerción;
 Y este orden, que es el orden jurídico mismo, se confunde con el
Estado.
Heller: Para Heller el Estado es un centro real y unitario de acción. Para
concebirlo como unidad hay que plantearse el problema en la siguiente
forma ¿Cómo hay que concebir al Estado, dado que es producido por
muchos y, sin embargo, él actúa unitariamente? Heller responde “como
unidad de decisión y acción humana organizada de naturaleza especial”.
Pero frente a la pluralidad de hombres que conforman el Estado ¿Cómo es
posible que exista una unidad de acción? La unidad es posible sobre la base
de una organización de naturaleza especial.
Todo grupo capaz de obrar y decidir, es una estructura organizada y
ordenada concientemente, a través órganos a la unidad de la decisión y la

acción. La naturaleza del Estado es común a la de otras formas de
organización. Pero la diferencia radica en su calidad de dominación
territorial soberana. En virtud de la soberanía y la referencia al territorio
del poder estatal, todos los elementos de la organización estatal reciben su
carácter específico.
c) Enrique Martínez Paz: Considera que el hombre es un animal
político, que nace en sociedad y no puede ser concebido viviendo
fuera de la sociedad. Pero esta vida en sociedad requiere ser
sometida a ciertas reglas, reglas cuyo sentido es hacer posible la
convivencia y la satisfacción del bien común de quienes conviven,
y que por lo tanto están contenidas en la naturaleza humana
como principios universales. Ser social quiere decir justamente
tener necesidad natural de vivir en sociedad. Estono significa, sin
embargo, que las reglas que materializan esta necesidad natural
no cambien en el tiempo y el lugar, pero todas ellas tendrán en
común su origen y su destino. “Impulsado el hombre a la vida
social por su propia naturaleza y dirigido por las tendencias que
en ella existen y las reglas de conducta para la vida en común
que van implícitas en la necesidad social de esa naturaleza,
reaccionará ante el mundo en sus más diversas manifestaciones,
adecuando la forma de convivencia a esa realidad. Lo fundamental
o esencial de esa forma de convivencia será la tendencia natural
social del hombre, con las consecuencias también naturales que
ella implica”13
Para Martínez Paz, entre sociedad y Estado no existen diferencias
de naturaleza. Ambos presuponen el elemento humano y el
elemento espacia, pues no hay sociedad sino hay hombres que
viven en común, y la vida en común se hace siempre sobre un
espacio territorial. Pero, además toda sociedad requiere norma de
conducta reguladora de la actividad de los hombres que la forman
en el sentido de convivencia, y toda sociedad necesita de una
autoridad que dirija y aplica coactivamente las normas.
Para el autor citado “En lo interno de toda forma de convivencia se
descubre que ella no es otra cosa que un sistema de servicios en el
que todos los hombres aportan algo y reciben algo, de manera que
por ser sistema debe ser reglado y la regla requiere autoridad para

13
Martínez Paz, Enrique. La naturaleza del Estado y el problema de su
despersonalización”, publicado en Revista Jurídica Córdoba, pág. 22

que el sistema funcione ordenadamente y de satisfacción al fin de
este intercambio, que no es otro que el bien común”14.
A través de esta concepción, Martínez Paz procura poner el acento
en la destrucción del Estado como valor en sí mismo: Una
concepción que reduce la naturaleza del Estado a una forma de
convivencia, esto es, a un modo de vivir en común, que constituye
a la vez un sistema de servicios entre los hombres que conviven,
afirma la destrucción del Estado como un valor en sí mismo, como
persona o ente con derechos, poderes y privilegios que pueden
resultar contradictorios con los derechos y fines de las personas
que lo conforman .
Una vez que nos hemos preguntado ¿Qué es el Estado? Y de acuerdo a
nuestra propia visión encontramos una respuesta debemos preguntarnos…
¿Cuáles son los supuestos del Estado?15:
De acuerdo con el concepto enunciado arriba, para que exista la
organización política que llamamos Estado se requiere que concurran tres
supuestos o condiciones de hecho: una población, un territorio y poder.
a) Población: Si el Estado es una sociedad en la que un grupo de
hombres han decidido en común buscar objetivos comunes,
entonces la población es el elemento esencial para su existencia.

Pero ¿qué se entiende por población? En primer lugar, parece necesario
aclarar que la población tiene como base al “hombre”, destinatario final de
toda acción política. No es una “asociación de asociaciones humanas”
(familia, clase sociales, grupos de poder, etc.)
Pero ¿Es suficiente para caracterizar a la población como suma de personas
que forman un conjunto? Parecería que no. Resulta necesario que entre
esas personas exista alguna clase de factor de unión, una cierta
homogeneidad social, que determine los objetivos comunes del grupo que
convive.
Pero ¿en qué consiste ese factor de unión? La búsqueda de una respuesta
nos obliga a revisar la experiencia de Occidente, en el último siglo, para

14
Martínez Paz, Enrique. La naturaleza del Estado y el problema de su
despersonalización”, publicado en Revista Jurídica Córdoba, pág. 23
15
Señala Enrique Martínez Paz que la mayoría de la doctrina utiliza para referir a los
supuestos del Estado la expresión “elementos”. No obstante, dado el concepto de Estado
expresado por el autor que se vincula con la noción de sociedad, considera preferible
emplear el término supuestos, toda vez que el primero da una idea de partes de algo, y la
sociedad no es posible de parcializar. Ob cit. en nota 1, pág 204.

evitar reiterar equivocaciones, no sólo en orden a las diferentes clases de
factor de unión que se han propiciado, sino también en relación con grado
de acatamiento que se exija a sus miembros.
1) Así, por ejemplo, en la experiencia histórica del último siglo,
principalmente en Alemania con el nazismo, se identificó a la raza
como factor de unión. Pero ¿qué es la raza? ¿Existe un concepto
científico que lo explique? Hace varios años, Alfredo Rossetti16 nos
enseñaba que “no existe un criterio único de caracterización de la
raza y, justamente, los que se usan para tal fin son subjetivos (color
de la piel, forma del cráneo, o tipo de cabello, por ejemplo)”. Y
agrega “no hay un concepto unívoco de raza, ni base científica
para tal concepto, ni criterios uniformes de clasificación”.
Como señala Heller “la teoría racista es completamente insuficiente incluso
como ideología de legitimación, ya que viene a dividir el Estado, y a causa
de la diversa valoración que hace de los habitantes, no podría legitimar
como unidad política del pueblo”17
2) El factor de unión, como base o sustrato del Estado, también se ha
identificado con la idea de “nación”. Se trata de una postura que
tuvo su origen, probablemente, en el hecho que los primeros
Estados modernos se constituyeron sobre la base de una “Nación”,
pero cuyos resabios se mantienen cuando se define al Estado como
“la nación jurídica o políticamente organizada”.
Resulta indispensable distinguir la noción de Estado y Nación. Señala
Enrique Martínez Paz que el Estado es fruto de una acción humana. El
Estado es, en consecuencia, una sociedad. En cambio, la noción de
“nación” no se vincula con la de sociedad sino con “comunidad”.
¿Qué diferencia existe entre una sociedad y una comunidad? Se trata de
dos tipos diferentes de agrupamientos humanos.
 La sociedad es un agrupamiento humano en el que los hombres que
lo constituyen han decidido en común buscar objetivos
comunes. Es decir: la sociedad se caracteriza por ser fruto de una
acción voluntaria del hombre, que como toda acción voluntaria, es
finalista, es decir está determinada o movida hacia algo o por algo.
El hombre forma una sociedad por que quiere conseguir fines
comunes.
 En cambio, la comunidad un agrupamiento humano que se
conforma espontáneamente, sobre la base de factores a la voluntad

16
Rossetti, Alfredo. Ob. Cit. pág. 118
17
Heller, Teoría del Estado. Citado por Rossetti, Alfredo, en Ob. Cit. pág. 120, Nota 18

de sus miembros (por ejemplo, de índole biológicos o históricos). En
este sentido, la Nación es una comunidad. Así, se pertenece a una
Nación, no porque se quiera, sino porque se nace dentro de un
determinado grupo humano con una historia compartida, con una
cultura común, con principios, valores y creencias comunes, con
una lengua común que se aprende, etc.
Caracterizado el Estado como una sociedad y la Nación como una
comunidad, cabe preguntarse si la noción de “Nación” tiene –como se ha
sostenido en algunas épocas- un significado político propio o si, como
sostiene Enrique Martínez Paz, se trata de un concepto sociológico sin un
significado político18. Quienes sostienen la primera postura, tienden a
vincular la noción de Estado y Nación sobre la base de tres premisas:
 a toda Nación corresponde un Estado;
 toda Nación tiende a formar un Estado.
 el Estado es el realizador de los ideales de la Nación, lo cual implica
reconocer a la Nación una personalidad independiente, con
objetivos y fines propios, ajenos a los hombres que la conforman, y
que pueden entrar en contradicción,siendo el Estado el
instrumento de acción para realizarlos, aun a costa de aquellos.
Sin embargo, un Estado puede reunir en su seno a una pluralidad de
naciones (Ej.: la ex Unión Soviética o el actual estado de Irak) o una sola
nación puede encontrarse políticamente fraccionada en más de un Estado
(Ej.: China y Taiwán, Corea del Norte y Corea del Sud, etc.).
Si el factor de unión entre los hombres no está dado por una raza ni por
una la Nación
¿En qué consisten entonces estos lazos de unión? Enrique Martínez Paz
señala que son vínculos históricos, políticos, intereses comunes, etc. los
que contribuyen a formar una unidad.19
¿Cuál es el grado de homogeneidad social y el nivel de adhesión que se
debe exigir a los integrantes de la sociedad? Desde esta perspectiva, la
homogeneidad social, como factor de unión de la población del Estado, ha
sido interpretada de dos maneras diferentes:
 Como factor máximo, que generalmente deriva en fórmulas
totalitarias, ya que para mantener la homogeneidad debemos
tratar de exigir del ciudadano una lealtad al elemento formativo
del Estado. El principio es que la homogeneidad debe conseguirse al

18
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 213.
19
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 216.

máximo: nada de lo humano que pueda tener trascendencia a lo
social puede escapar a la acción del Estado, porque si se le permite
que escape, puede comenzar la destrucción de la homogeneidad
que es básica20.
Como factor mínimo: Como señala Germán Bidart Campos21“los hombres
que conviven no pueden estar de acuerdo en todo, pero tampoco pueden
estar en desacuerdo en todo”. Tiene que existir un mínimo de acuerdo
sobre la base del cual se construya la vida en común. En este contexto, la
homogeneidad no requiere de una unidad religiosa, racial, lingüística, de
clases, sino sólo la lealtad a determinados principios de convivencia, que
son aquellos que hacen posible convivir a un grupo humano en un mismo
territorio y colaborar juntos en la acción para obtener objetivos comunes.
b) Territorio: El Estado es una sociedad de base territorial. Por ello el
territorio es un elemento indispensable: sin territorio no hay
Estado. Pero ¿Qué tipo de relación hay entre territorio y Estado?.
Las respuestas que se han dado a este interrogante han variado con
el tiempo. Así se ha sostenido que el Estado ejerce sobre su
territorio un derecho de propiedad, un dominio eminente o,
finalmente, que ejerce jurisdicción.
 Propiedad: Como hemos visto, durante la Edad Media, el
fundamento del ejercicio del poder sobre un determinado
territorio, estaba dado por la propiedad de la tierra. De allí que
durante mucho tiempo se haya pensado que la relación que existe
entre Estado y un territorio es la relación de propiedad o dominio,
es decir que el Estado es dueño del territorio.
 Dominio eminente: Con el nacimiento de la noción de soberanía
desaparece la idea de propiedad de la tierra por parte del Estado: Y
es que si bien el soberano ejerce dominio sobre el territorio, ese
dominio no es un dominio equivalente al derecho de propiedad.
Para explicar esta nueva relación, se recurrió a la expresión
“dominio eminente”, es decir, una especie de propiedad que está
por encima de las otras propiedades que ejercen los particulares
sobre las diversas partes de ese territorio.
 Jurisdicción: Pronto se hizo evidente que la explicación que
antecede no resulta adecuada, toda vez que la relación entre
territorio y poder no se asemeja en nada al derecho de propiedad.

20
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 216 y 217
21
Bidart Campos, Germán y Herrendorf F. Daniel “La Constitución como proceso
asociativo”, La Ley, año LIII, Nro 118, 21/6/89, citado por Barrera Buteler, Guillermo.
“Creencias constitucionales”. Manual de Derecho Constitucional. Tomo I. Pág. 123. Ed.
Advocatus. Córdoba. 1995

Entre territorio y poder del Estado media simplemente una relación
de limitación espacial o territorial del poder del Estado. Esta
relación recibe el nombre de Jurisdicción que significa el espacio
territorial sobre el cual el Estado tiene potestad jurídica,
entendiendo por ésta la potestad de definir la ley y la potestad de
imponer la ley, de aplicar, de ejecutar la ley.
Podemos concluir entonces afirmando que el territorio es el ámbito
geográfico sobre el cual el Estado ejerce su jurisdicción soberanamente y
que comprende:
 El suelo: la superficie de tierra encerrada dentro de los límites o
fronteras del
Estado.
 El subsuelo: es la proyección del suelo hacia abajo hasta el centro
de la tierra.
 El espacio aéreo: es la proyección del suelo hacia arriba y presenta
el problema de establecer hasta dónde llega la soberanía estatal (la
estratosfera está sin dudas fuera de ella).
 El mar territorial: es la porción de mar adyacente a la costa de un
Estado, que corre desde la línea de más baja marea, hasta una línea
imaginaria que corre paralelamente a cierta distancia. En el Siglo
XVIII se sostenía que esa distancia era “el alcance del tiro del
cañón”, más adelante se estableció la doctrina de las tres millas
náuticas. Los tratados internacionales más recientes fijan el límite
en seis millas marinas, pero la actual legislación argentina y la de la
mayoría de los países latinoamericanos adhiere a la doctrina de las
doscientas millas.
c) Poder: El Estado es una sociedad por que el hombre se agrupa y se
organiza voluntariamente para vivir en común y alcanzar en común
objetivos comunes. Pero para caracterizar la noción de Estado
debemos recurrir a otro elemento o supuesto de carácter político:
El Estado es una sociedad, pero es una sociedad política, concepto
este último que implica la noción del poder, como elemento
característico, que representa la regulación jurídica de las
relaciones humanas. Pero ¿a qué poder estamos haciendo
referencia? Como señala Alfredo Rossetti22, “llegar a un concepto
preciso de él implica algunas dificultades, por cuanto el poder es
inherente a la existencia de cualquier organización, o dicho con

22
Rossetti, Alfredo. Ob. Cit., pág 127.

otras palabras, no es posible ningún grupo humano organizado sin
poder”.
La nota esencial que diferencia al “poder” como elemento del Estado del
de cualquier otro tipo de organización, está dada por la noción de
soberanía23.
La soberanía: es una cualidad del poder del Estado, que significa que no
reconoce ningún otro poder sobre sí.
Desde una perspectiva histórica, la noción de soberanía nace para justificar
los reyes soberanos, y los reyes soberanos eran aquellos que estaban en
guerra contra los señores feudales y otros reyes24. Por lo tanto, la noción
de soberanía es bélica en un doble sentido:
a) Hacia el exterior: porque es un factor de oposición, de
limitación a la acción externa. En este contexto, cada Estado se
presenta como una fortaleza cerrada que no admite la
ingerencia en sus asuntos de los demás Estados u organismos
internacionales.
b) Hacia el interior: porque tiende a la unificación, al total
sometimiento de la comunidad a una autoridad fuerte. Frente al
Estado, no puede existir más relación que la de sujeción.

La noción de soberanía implica un cierto imperio sobre las personas o las
cosas que se encuentran bajo la autoridad del soberano. Aparece para dar
sentido jurídico a la organización de los Estados centralizados. En este
contexto, la noción en análisis tiene por función unificar y reunir aspectos
dispares.
La noción de soberanía aparece recién en los siglos XV y XVI. La idea es
ajena al mundo antiguo. La difunde Bodin en su obra “Los seis libros de la

23
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 227
24
La noción de soberaníaresulta asimismo extraña a las organizaciones políticas
anteriores al surgimiento del Estado moderno. Con relación a la diferencia que existe
entre “Imperium” y “soberanía” Enrique Martínez Paz señala que si bien la primera
noción hace referencia a la dominación sobre todos los territorios sometidos a la
autoridad de Roma, a diferencia de la soberanía moderna, carece de un carácter bélico o
polémico, ya que no había otras organizaciones similares que pudieran enfrentar a Roma.
En cambio, la soberanía es polémica, en tanto coexiste con otras soberanías. Si es única,
es simplemente “imperium”. Ob. Cit. en nota 1, pág 229.

República” (1576), quien define a la soberanía como “el poder supremo
sobre los ciudadanos y los súbditos, no sometido a las leyes”25.
Dentro de la teoría expuesta por Bodin, la soberanía tiene las siguientes
características26:
 Es absoluta: Ello significa que no puede ser condicionada ni
limitada. No obstante, el autor reconoce ciertas limitaciones
axiológicas, que no pueden ser vulneradas: limitaciones religiosas
(el soberano no puede modificar las leyes divinas ni las naturales),
limitaciones institucionales (que provienen de las leyes
fundamentales que rigen la constitución del Estado) y
limitaciones de naturaleza estamental (vinculadas con el derecho
de propiedad privada, que no podía ser vulnerado por el
Soberano)27
 Es perpetua: Ilimitada en el tiempo (aunque Boden, quien hace
referencia a la soberanía del monarca, aclara que esta ilimitación
lo es durante la vida del monarca)28
 Es indivisible: No puede dividirse en potestades de las que
sean titulares diferentes soberanos.29
 Es imprescriptible: No se pierde por el hecho de que se deje
de usar por determinado tiempo.30
 Es inalienable: No obstante, si bien presume que la soberanía no
puede ser objeto de enajenación, admite la posibilidad de que la
pueda enajenar el pueblo cuando la entrega, de una manera total e
irrevocable, a un soberano. En la misma línea de pensamiento,
Hobbes, en su libro el “Leviatán” sostiene que el origen de la
soberanía se encuentra en un contrato entre los hombres, que son
los que llevan al poder a un Rey, entregándole ese poder en forma
irrevocable: ello significa que se cortan los lazos entre el rey y la
comunidad. El poder que se construye queda por sobre la
comunidad.

Evolución del concepto de soberanía en la historia.

25
Natale, Alberto. Derecho Político, Pág. 327. Ed. Depalma. Buenos Aires 1979.
26
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 232.
27
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 233 y 234. Natale, Alberto. Ob. Cit. pág 327 y 328.
28
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 234.
29
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 234.
30
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 235.

La noción de soberanía, con las características señaladas, es producto de
un período histórico político determinado: la etapa de surgimiento del
Estado Moderno bajo la consolidación del poder absoluto de los monarcas.
Pero el concepto no se ha mantenido inmutable, sino que ha sufrido serias
transformaciones.31
¿Qué supone la soberanía? En primer término, supone la indivisibilidad del
cuerpo en el cual se asienta ese poder. Esto era perfectamente lógico con
relación a la monarquía. Pues ¿quién era el soberano? Un monarca, que es
uno e indivisible.32
Con la evolución democrática, particularmente a partir de las grandes
revoluciones de fines del Siglo XVIII (Revolución Francesa y Revolución
Norteamericana) la soberanía se traslada del rey al pueblo. Se sigue
entendiendo que el poder del Estado es soberano, pero el titular de esa
soberanía ya no es una persona (el monarca) sino el pueblo en su conjunto.
Rousseau imaginó al pueblo como una abstracción: es una unidad política
formada por un conjunto de personas absolutamente iguales entre sí, que
podía concebirse como una unidad indivisible. Si todos los hombres son
iguales, esa homogeneidad daba al grupo la unidad necesaria y la
indivisibilidad que requería la noción de soberanía.
Hoy, los profundos cambios ocurridos en la sociedad han provocado un
fuerte impacto en el concepto tradicional de soberanía ya que
indudablemente no puede ser entendida tal como la concibieron los
pensadores en tiempos del absolutismo monárquico, ni tampoco en los
tiempos en que se evolucionó hacia el Estado Nacional democrático. Tanto
en el orden interno como en el orden externo, las transformaciones
habidas en la sociedad hacen inaplicable la concepción tradicional de
soberanía y, por tanto, exigen repensarla.

En el orden interno, una de las características más significativas de la
sociedad contemporánea es su heterogeneidad, que se manifiesta en la
compleja estructura interna de la sociedad, conformada por grupos
antagónicos, que detentan y ejercen poder, y que hacen que la noción de
soberanía, que se asienta sobre la base de la unidad e indivisibilidad del
soberano, resulte inaceptable.33
En el orden externo ha sucedido algo parecido, ya que en la actualidad
aparece como inimaginable un Estado sin ningún límite o condicionamiento
exterior, fundamentalmente, frente al fenómeno de la globalización, en el

31
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 239 y240
32
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 241
33
Martinez Paz, Enrique. Ob. Cit. Pág. 242

que se advierte la formación de grupos de poder trasnacionales que
operan en dimensiones independientes del territorio estatal; la
conformación de estructuras supraestatales, como resultados de procesos
de integración, en los que los Estados delegan parte de su competencia en
organismos supranacionales (tal como ocurre con la Unión Europea); y la
incorporación de los Estados a sistemas regionales y/o universales de
protección de Derechos Humanos, en los que se comienza a reconocer a las
personas derechos que pueden hacer valer ante jurisdicciones
internacionales frente a los Estados a los que pertenece (Ej.: En el sistema
regional americano, la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos).

Formas de Estado y de Gobierno
La preocupación del hombre por distinguir y comparar la forma en que se
estructura y organiza el poder es anterior al surgimiento del Estado
moderno, habiéndose efectuado, en las distintas épocas, múltiples
clasificaciones y tipologías.
Recién en el siglo XX la doctrina construye, como nueva herramienta para
abordar el estudio de la evolución estatal, la distinción entre “formas de
estado” y “formas de gobierno”. Términos a los que debe prestarse
atención ya que suele utilizarse incorrectamente, es decir de forma
indistinta sin tener en cuenta que su significado es distinto, una cosa es la
forma de estado y otra la forma de gobierno.
En este marco, las formas de estado comprenden “las diversas
configuraciones que el Estado adopta en relación a sus propios
elementos integrativos, esto es, a su estructura”34. En cambio las
formas de gobierno se refieren específicamente a la organización y
funcionamiento de uno de los elementos del Estado, el poder, que es
ejercido por una serie de órganos que tienen a su cargo la conducción del
Estado35. Finalmente, cabe señalar que las formas de gobierno no se dan
en abstracto sino que siempre suponen una forma de estado que la
condiciona.
Las formas de estado:

34
Romero, Cesar E. Derecho Constitucional. Tomo I. Ed. Victor P. De Zavalía. Pág 89.
Buenos Aires. 1975.
35
Biscaretti di Ruffia señala que la forma de estado se relaciona con la posición recíproca
en la cual vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado; y la forma de
gobierno a la recíproca posición en que se encuentran los diversos órganos
constitucionales(Derecho Constitucional, pag.223 Ed. Técnos. Madrid, 1965) citado por
Romero, Cesar. Derecho Constitucional. Tomo I. Ed. Victor P de Zavalía, pág 90.

Según cómo se relacionen entre sí el poder y el territorio en un estado,
tradicionalmente se distingue entre:
 Estado unitario: El Estado es uno en su estructura, en su elemento
humano y en sus límites territoriales. Esta es la forma de estado
más simple y la primera con la que aparece históricamente el
Estado Moderno. Es la adoptada por Gran Bretaña, Uruguay,
Paraguay, etc.
 Estado Federal: Está basado en la descentralización territorial del
poder, de forma tal que coexisten en él un Gobierno federal, que
detenta y ejerce el poder sobre todo su territorio y todas las
personas que habitan en él, por una parte y por la otra, una
pluralidad de estados miembros (en el caso argentino se
denominan provincias), cada uno de los cuales ejerce poder
dentro del respectivo límite territorial sobre los habitantes de cada
uno de ellos. En esta estructura compleja, sólo el Estado Federal es
soberano y sujeto del orden internacional. El poder es ejercido
entonces por las autoridades centrales o las autoridades del
estado miembro, según un sistema de reparto de competencias
preestablecido. Los Estados miembros del Estado federal carecen
de derecho de secesión (no pueden separarse) y nulificación (no
pueden negarse a aplicar las decisiones adoptadas por las
autoridades federales) Esta forma de estado ha sido adoptada por
Estados Unidos, Alemania, Argentina, Brasil, Méjico, entre otros
países.
 Confederación: Es una asociación entre Estados soberanos, cada
uno de los cuales es sujeto del orden internacional, que se unen por
un pacto o tratado, por el que se crea un órgano permanente
(dieta) a cargo de las competencias establecidas en el pacto de
alianza. Una característica peculiar que diferencia la Confederación
del Estado federal, radica en que aquella carece de poder directo
sobre los habitantes de los Estados confederados, quienes
conservan los derechos de secesión (separarse de la confederación)
y nulificación (negarse a aplicar las decisiones emanadas del órgano
de la confederación).
Generalmente la confederación representa la primera etapa en la
constitución de un nuevo Estado. Así ocurrió por ejemplo con los
Estados norteamericanos desde 1777 a 1787 y la confederación
suiza de 1815 a 184836.36

36
Giuseppe de Vergontini. Derecho Constitucional Comparado. Pág. 273 Ed. Espasa Calpe.
Madrid. 1983

En el siglo XX aparece una nueva forma de Estado, a la que podemos
denominar Estado Regional: Supone la descentralización del poder en
regiones, esto es, “conjuntos humanos que ofrezcan caracteres comunes
en su historia idiosincrasia, necesidades y proyecciones futuras”37. El
Estado región suele ser considerado como una figura intermedia entre el
Estado federal y el Estado unitario. El Estado regional, históricamente,
surge en Europa partir de la Segunda Guerra mundial, cuando países que
habían adoptado originariamente la forma unitaria, como Italia, Francia y
España, comienzan a organizarse internamente en regiones.

Federalismo argentino
Evolución
Desde 1810 se advierte en nuestra organización políticas dos grandes
visiones una la del puerto de Buenos Aires influenciado por los pensadores
más actualizados en los debates políticos de la época, (Montesquieu,
Rousseau, Locke, la escolástica representada por el Padre Francisco Suares,
Mariana, entre otros) con una concepción europeizante, de modernidad
obnubilados por los sucesos de Francia y Estados Unidos de Norte América
y que perciben al interior como retrasado. El interior compuesto por las
catorce provincias históricas, con una cosmovisión conservadora,
tradicional y religiosa, pretendiendo que se respetara en la nueva
organización patria sus valores y tradiciones familiares inmemoriales.
Estas ideas se advierten en los debates que dan cuenta las Actas del
Cabildo del 22 y 25 de mayo de 1810 en las que hombres como Castelli
pugnan por la retroversión del poder al pueblo y la independencia del Rio
de la Plata y la postura de Juan José Paso respecto a la potestad del
Cabildo de la ciudad de Buenos Aires, a quien trata como hermana mayor y
pugna por formar un gobierno hasta que lleguen los representantes del
interior.
A posterioridad se registran dos hitos históricos trascendentes: las
Constituciones unitarias de 1819 y 1826 que son rechazadas por las
provincias.
Sin embargo y pese a permanentes enfrentamientos fraticidas entre
Buenos Aires. La liga del Litoral y la unión de las provincias del norte,
siempre se mantiene la idea de negociación que se plasma en los pactos
provinciales:
Tratado del Pilar 23 de febrero de 1820
Tratado del Cuadrilátero 25 de enero de 1822

Pacto Multilateral Federativo de Córdoba 17 de mayo de 1827
Pacto Federal 4 de enero de 1831
Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos 31 de mayo de 1852
Pacto de San José de Flores 11 de noviembre de 1859.
El dictado de la constitución nacional de 1853 alumbrada por el
federalismo no es aceptada por Buenos Aires que se escinde del resto de
la confederación, hasta que al fin merced a la reforma de 1860 se reunifica
la nación con un texto constitucional único.
Al analizar el tema del federalismo argentino no podemos dejar de ver la
realidad y tomar cuenta la situación por la que este atraviesa, entonces.
Crisis del federalismo
El desigual desarrollo económico y tecnológico, la permanente emigración
desde provincias hacia la capital, el abuso en las intervenciones federales,
los golpes de estado con derrocamiento de gobernadores provinciales son
algunos de los factores más graves que influyen para producir el
permanente deterioro de nuestro federalismo.
Al decir de Félix Luna, todos imaginamos a la república como una mujer de
forma esbelta, sin embargo, merced al deterioro de nuestro
federalismo, podemos graficar nuestra república como un “enano macro
cefálico con extremidades raquíticas”, es decir todo el desarrollo
poblacional y económico del puerto se refleja en la pobreza y atraso del
interior del país

Derecho federal
Para abordar este tema seguimos a Germán Bidart Campos que ha
elaborado un cuadro de probada utilidad para analizar las relaciones entre
Nación y Provincias.
Encuentra regulación y límite en la Constitución Nacional, nos referimos a
la conexión Estado-Provincias.
Sostiene que hay tres tipos de Relación entre Nación y Provincias:
Relaciones de Subordinación
Se traducen en una subordinación exclusivamente jurídica y se derivan
directamente del artículo 31 de la Constitución Nacional.

Artículo 31- Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su
consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella,
no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las
leyes o Constituciones provinciales, salvo para la Provincia de
Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11 de
noviembre de 1859.
El esquema normativo constitucional se escalona entonces desde la
Constitución de la Nación y el llamado bloque de legalidad federal, luego el
artículo 5 de la Constitución obliga a las provincias a dictar su propio
ordenamiento jurídico, imponiéndole condiciones de cumplimiento
obligatorio.
Artículo 5°- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el
sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que
asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la
educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno
federal, garante a cada provinciael goce y ejercicio de sus
instituciones.
La reforma constitucional de 1994 que avanza profundizando el
federalismo agrega en el artículo 123.
Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme
a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal
y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero.

Volveremos sobre este artículo al tratar lo referente a autonomía
municipal.
En todo estado federal que presupone la existencia de distintos ordenes de
gobierno, nos encontramos con diferentes formas de relaciones entre los
distintos centros de poder, es decir, de qué manera se vincula la Nación
con las provincias, o bien ellas entre Sí.
Relaciones de Participación
En este grupo de relaciones nos referimos a la conformación de los órganos
del gobierno federal, no debemos olvidar que las provincias son previas a la
Nación y son quienes deciden formar la unión nacional creando el gobierno

nacional, para lo que delegan atribuciones que les son propias. Conforman
así el Poder Ejecutivo el Poder Legislativo y el Poder Judicial Nacional.
Por eso en el Congreso Nacional la Cámara de Senadores, se
compone de tres senadores por cada provincia.
Artículo 54- El Senado se compondrá de tres senadores por cada
provincia y tres por la Ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma
directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político
que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido
político que le siga en número de votos. Cada senador tendrá un
voto.
La Cámara de Diputados
Artículo 45- La Cámara de Diputados se compondrá de
representantes elegidos directamente por el pueblo de las
provincias, de la Ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de
traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de
un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de
representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o
fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la
realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con
arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base
expresada para cada diputado.
De esta formación se colige que los representantes del pueblo y de los
Estados provinciales deciden sobre: Sanción leyes, acefalia, juicio
político, estado de sitio acuerdos para designación de funcionarios. arts.
59, 60, 61, 99 inc. 7 y 13, etc.
Relaciones de coordinación
En este tema abordamos el reparto de competencias en el orden
territorial, siguiendo el presente esquema:
1) Poderes Exclusivos del orden Nacional
2) Poderes reservados por las provincias
3) Poderes concurrentes
4) Prohibiciones a Nación, a provincias y a ambas
El preindicio general de distribución de competencias es que Las Provincias
conservan todo el poder no delegado, ante la duda la atribución es
provincial.

Artículo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente
se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación.
Al mismo tiempo las provincias no ejercen el poder delegado.
Artículo 126.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la
Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político;
ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni
establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer
bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso
Federal; ni dictar los códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería,
después de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar
especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas,
falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer
derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar
ejércitos, salvo en el caso de invasión exterior o de un peligro tan
inminente que no admita dilación dando luego cuenta al Gobierno
Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.
Quizá pudiéramos utilizar la imagen del espejo las atribuciones delegadas
han sido las necesarias para conformar la nación y encuentra fundamento
en no poder ejercer esas atribuciones. En los órdenes más importantes,
son aquellas que hacen a la unidad del Estado, como representación y
relaciones internacionales, la seguridad y defensa, la resolución de
conflicto entre provincias, entre otras. Son las especialmente contenidas en
los artículos 75; 99; 100; 116 que dotan de competencias a los órganos
nacionales Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
3) Poderes concurrentes
El esquema de distribución de competencias contempla las llamadas
concurrentes, que pueden ser desarrolladas por nación y provincias. Están
especialmente dedicadas al desarrollo de la sociedad en su conjunto,
referidas a la educación, salud, condiciones sociales de vida de los
habitantes, desarrollo comercial, de producción, de promoción y
crecimiento, entre ellas citamos las contenidas en los artículos 124, 125,
75 incisos 18, 19 , entre otros.
4) La Constitución contempla también normas con prohibiciones
específicas por ejemplo con contenidos en los artículos. 9 a 13 126 y
127.
Al mismo tiempo que las provincias tienen prohibido ejercer el poder
delegado y la Nación no puede ejercer poder no delegado, existen
prohibiciones para ambas, tal la contenía en el bloque de derechos

humanos consagrados y las garantías sobre las que no puede avanzar el
poder sea nacional o provincial y la especial prohibición contenida en el
artículo 29
Artículo 29- El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni
las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincias,
facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni
otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o
las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o
persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad
insanable y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a
la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria.
INDESTRUCTIBILIDAD DE LAS PROVINCIAS
La constitución ha garantizado la llamada indestructibilidad de las
provincias, fundamentalmente con la intención de poner fin a los
enfrentamientos existentes desde prácticamente 1820 hasta 1860.
Artículo 13- Podrán admitirse nuevas provincias en la Nación; pero
no podrá erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, ni de
varias formarse una sola, sin el consentimiento de la Legislatura de
las provincias interesadas y del Congreso.
Esto no implica que la tendencia ha sido ir transformando territorio
nacional en provincial creándose en consecuencia nuevas provincias como
La Pampa, Chaco, Formosa, Neuquén, Santa Cruz, Tierra del fuego.
INTERVENCION FEDERAL
Para garantizar la forma federal se ha contemplado la figura de la
intervención federal que a pesar de perseguir por fin de afirmar la
autonomía provincial y terminó siendo utilizado para avasallar las
autonomías locales.
Artículo 6°- El Gobierno federal interviene en el territorio de las
provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler
invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades
constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido
depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.
Causales:
1) Por propia decisión de la Nación
Para garantizar un status de funcionamiento normal, crisis de poderes,
garantía de la forma republicana

2) Para repeler invasiones exteriores
Pueden coexistir autoridades nacionales y provinciales ley 23554/88 ley de
seguridad
3) A requisitoria de sus autoridades
a) Si hubieran sido depuestas por sedición
b) Por invasión de otra provincia.
Extensión: puede ser total o parcial.
Término de duración
Declaración:Poder Legislativo (ref. 1994)
Art. 75 inc. 31 es una medida de orden político
Poder Ejecutivo Art. 99 inc. 20
Poder Ejecutivo, el presidente designa el interventor
Ver ley que declara la intervención: objetivos, extensión, término,
facultades del interventor.
Autonomía provincial
Con lo ya estudiado estamos en condiciones de afirmar que implica
un sistema institucional propio, con competencias jurídicas para
organizarlo y ejecutar políticas públicas. Las provincias gozan de autonomía
a la vez que aceptan la soberanía en el Estado Nacional.

Autonomía: tiene los elementos pueblo, territorio y gobierno (no
soberanía) Art. 123 5 Poder Constituyente provincial.
Art. 122 se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas - Gobernador
Legislatura. Poder Judicial y Régimen Municipal.
Sistema representativo republicano:
Gobierno electo por el pueblo División de poderes Periodicidad
Publicidad
Participación de minorías
Partidos Políticos
Derechos y Garantías ciudadanos

Administración de Justicia: Códigos de fondo y de forma su aplicación ver
inc. 12. Coexistencia del fuero federal y ordinario
Educación Primaria mínimo de instrucción ciudadana.
Régimen municipal
La reforma constitucional de 1994 avanzó también en esclarece el
contenido y alcance de la autonomía municipal, en ese sentido el artículo
123 dispone:
Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme
a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal
y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero.
Capital Federal
Parte del conflicto entre unitarios y federales tiene incidencia directa en la
determinación de la capital federal de la Nación, a continuación
acompañamos una pequeña reseña histórica.
Buenos Aires capital del Virreynato, puerto, base de la revolución de Mayo
de 1810.
1826 ley de Bernardino Rivadavia declara capital a Buenos Aires.
1853 dictado de la Constitución Nacional se designa a Buenos Aires capital.
1853 al separarse la ciudad de Buenos Aires, se designa Paraná capital
provisoria
1862 Pacto de San José de Flores. Batalla de Cepeda 1859.
1880 presidencia de Roca se dicta la ley 1029 que instaura definitivamente
la capital federal en la ciudad de Buenos Aires.
1987 durante la presidencia de Raúl Ricardo Alfonsín se dicta la ley 23512
que traslada la capital de la nación Viedma-Carmen de Patagones.
La Capital federal es asiento Físico de las autoridades nacionales y su
situación jurídica cambia con la reforma de 1994, se dispone:
1) Régimen autónomo facultades de jurisdicción y legislación,
elección del Jefe de
Gobierno cláusula transitoria 15 elección de 1995.
2) Ley del Congreso.

3) Convocatoria a un congreso para dictar el Estatuto organizativo, lo
que ocurrió en octubre de 1996.
Artículo 129.- La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de
gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el
pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado
nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de
la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires
para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto,
dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.
A posterioridad se dictan las leyes 24588 y 24620 Destinadas a reglar la
transición hasta el dictado de la Carta Orgánica de la ciudad de Buenos
Aires, lo que ya se produjo ejerciendo en la actualidad todos sus derechos
autónomos.
El sistema financiero de la constitución
Para introducirnos en el estudio de este tema entramos de lleno en los
principios constitucionales que vertebran el Derecho Financiero y
Tributario. Partimos del básico concepto de la inexistencia de organización
política sin el sostén económico suficiente para su existencia.
Principios tales como la obligación de todos a contribuir con el sostén del
Estado son de existencia autoevidente.
Dice Maurice Duverger: Los estados modernos tienen una actividad
planificada en forma precisa, el conjunto de sus gastos y recursos es
previsto con adelanto generalmente por un año, según un cuadro al que
debe ajustarse. Este programa financiero anual es el presupuesto.
Presupuesto: es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los
ingresos y gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un período
futuro determinado, que generalmente es de un año, Adopta forma de ley.
Nuestra Constitución se refiere a la conformación del tesoro nacional
vértice del que se desprende la entelequia que da forma a su organización
en el artículo 4.
Artículo 4°- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con
los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos
de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras
de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones

de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la
Nación, o para empresas de utilidad nacional.
Esta ley de Presupuesto denominada por los autores como ley de leyes
tiene en nuestro esquema constitucional un proceso especial, después de
la reforma Constitucional ha puesto en responsabilidad del Jefe de
Gabinete de Ministros su presentación, la recaudación de la renta de la
Nación y su distribución.
Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros
secretarios cuyo número y competencia será establecida por una
ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la
Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por
medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le corresponde:
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y
aprobación del Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de
Presupuesto Nacional.
Presupuesto principios
Unidad: permite su consideración en conjunto y su control.
Universalidad: No puede haber compensación entre gastos y recursos todo
lo que ingresa y todo lo que se gasta no lo neto.
Especialidad: la autorización del gasto se da en forma detallada para cada
crédito. No afectación de recursos: sino que ingresen por rentas generales.
Equilibrio.
Prohibición de doble tributación.
Control: Control Administrativo Interno: Contabilidad Central, Contaduría
General de la Nación.
Control Administrativo Externo Auditoría General de la Nación.
Control Parlamentario Aprueba o desecha la cuenta de inversión es a
posteriori.
Régimen tributario en relación al federalismo

Si uno de los principios que rigen en materia presupuestaria es la
prohibición de la doble tributación, es decir que los habitantes gozan de
la protección destinada a que no ingresen al fisco, sin importar el ámbito
nacional o provincial, tributos por los mismos hechos imponibles,
demostrativos de la misma capacidad contributiva.
A tal fin nuestra Constitución ha instaurado un sistema de Coparticipacion
Federal por el que asigna tributos destinados a ser legislados, percibidos y
afectados por la Nación, otros por las provincias y algunos lo sean de
manera coparticipada, para esclarecer la materia veremos cómo trataba el
tema el texto constitucional antes de la Reforma de 1994 y la evolución
histórica del tema.
Régimen anterior a la reforma
Nación:
1) Derechos aduaneros exclusivamente y en forma permanente.
2) Impuestos indirectos: en concurrencia con las provinciasy en
forma permanente
3) Impuestos directos con carácter transitorio y bajo expresas
circunstancias.
Provincias:
1) Impuestos indirectos en concurrencia con la nación y en forma
permanente.
2) Impuestos directos en forma exclusiva y permanente salvo que la
Nación haga uso.

La realidad:
Los impuestos indirectos más importantes son legislados y recaudados
en forma exclusiva y permanente por la Nación Ej., IVA y consumo.
Los Impuestos directos transitorios pasaron a ser permanentes por las
prórrogas ej. Ganancias.
Nación: aduaneros, consumo, valor agregado, ganancias, internos al
capital de las empresas, patrimonio neto.
Provincias: inmobiliario, de sellos ingresos brutos y automotores (Nación
en Capital Federal).

Régimen de coparticipación
Para solucionar la superposición existente en la materia en el año 1934 se
inicia la coparticipación al dictarse la ley 12138, que pretende separar
fuentes legislativas.
Esta situación se modifica por la reforma de la ley dictándose la 20221 del
año 1973 modificada por ley 23548 del año 1988.
Por este régimen se establece un sistema único de distribución de
impuestos nacionales coparticipables existentes a excepción de:
1) Derechos de exportación e importación art. 4 C.N.
2) Los que se creen bajo otro sistema de coparticipación especial
3) cuyo producido se afecte a un destino específico
Se disponía un sistema de distribución del total recaudado en base al
siguiente esquema:
a) 42,34% en forma automática a la Nación.
b) 54,66% en forma automática al conjunto de provincias (de acuerdo
a criterio de la ley)
c) 2% para el recupero relativo de Buenos. Aires, Chubut, Neuquén y
Santa Cruz.
d) 1% para Aportes del Tesoro Nacional destinado a situaciones de
emergencia, pero que en realidad se utilizaron políticamente para
fines electorales.
Esta ley creaba Organismos que fueron la Comisión Federal de Impuestos
ratificada por la ley 23548 y el Fondo de Desarrollo Regional que se
suplantó por el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.
Comisión Federal de Impuestos.
Organismo que controla el cumplimiento de la ley y sus decisiones son
obligatorias para Nación y provincias adheridas.
Cumple funciones administrativas: control, estudio y asesoramiento y
jurisdiccionales aplica la ley como un verdadero tribunal.
Integrado por un representante de la Nación y un representante de
cada provincia adherida.
Comité Ejecutivo uno Nación y dos de las provincias.

Este sistema funcionó con alguna regularidad hasta el año 1991 en que la
ley comenzó a complementarse con sucesivos pactos fiscales entre nación
y Provincias que fueron alterando la proporcionalidad. Se resolvió
unilateralmente por parte de la Nación derivar a las provincias toda la
educación primaria y media y toda la atención de la salud, se trasfirieron en
consecuencia los establecimientos y los empleados que cumplían allí
funciones, sin transferir los fondos suficientes para solventarlos. En esta
temática también tuvo influencia el nuevo tratamiento de los regímenes de
jubilaciones provinciales, en virtud del cual muchas provincias argentinas
transfirieron sus cajas jubilatorias igualando la situación de sus empleados
públicos con los de la nación
Sistema después de la reforma
Caracterización:
Es un sistema de distribución de competencias tributarias y de
percepción y de distribución
La naturaleza jurídica radica en una llamada ley-convenio sobre la base de
acuerdos entre la Nación y las Provincias
Ley convenio:
1) Tiene como Cámara de Origen al Senado
2) Debe ser sancionada con la mayoría absoluta de cada Cámara
3) No puede ser modificada unilateralmente
4) No podrá ser reglamentada
5) Debe ser aprobada por las provincias

Impuestos involucrados
Son coparticipables a) Impuestos indirectos internos y b) directos internos,
transitorios, previstos para situaciones de excepción.
Quedan exceptuadas las contribuciones con asignación específica, en la
parte total de tal asignación, esta excepción debe ser dictada por el
Congreso art. 75 inc 3.
Criterios para distribución Tercer párrafo inc. 2: los criterios deben ser
objetivos y guardar relación directa con las competencias, servicios y
funciones de cada jurisdicción, además la distribución será equitativa,

solidaria y dará prioridad a un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Control y fiscalización
El inc. 2 habla de un Organismo Fiscal general cuya regulación deriva a la
ley que deberá contemplar la representación de todas las provincias y la
ciudad de Bs. As.
Actualmente el organismo es la Comisión Federal de Impuestos cuyas
atribuciones no solo ejercen el contralor de liquidaciones, y la vigilancia
del cumplimiento de las obligaciones del Pacto Tributario.
La sexta disposición transitoria
1) El congreso debe dictar el nuevo régimen de coparticipación antes
de 1996 ver actual 23548/ 88.
2) No innovar sin consentimiento de la provincia.
3) La reforma no implica renunciar a reclamos administrativos o
judiciales vigentes al momento del dictado de la reforma.
Transcribimos a continuación los artículos de la Constitución Nacional
modificados e incorporados por la reforma Constitucional de 1994.
Artículo 75- Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así como las
evaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en
toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad
concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente
iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del Estado
lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación
específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones,
garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y
entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de

reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en
todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada y
será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando
correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en
su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la
ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que
deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad
de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial
aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara
La clausula transitoria sexta dispuso
Sexta: Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2
del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán
establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de
competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción deesta reforma,
no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco
podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de
recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el
dictado del mencionado régimen de coparticipación.
La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales
en trámite originados por diferencias por distribución de competencias,
servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias.
(Corresponde al art. 75 inc. 2).
Relación federalismo y sistema federal
Como vemos toda la cuestión federal está estrechamente vinculada el
régimen financiero de la constitución y su aplicación en la política real, ya
que el desarrollo armonioso de todo el territorio nacional dependerá en
principio de la organización de sus instituciones así como de los recursos
disponibles para la concreción de políticas públicas.

Desde marzo del año 2008, al desatarse el conflicto con el sector
agropecuario, este tema se ha puesto en el tapete del debate actual. La
Nación percibe los ingresos aduaneros que devienen de la exportación de
materiales agrícola-ganaderos que al incrementarse disminuye impuestos
internos, siendo los externos exclusivos de la Nación y los
internos susceptibles de coparticipación.
Nos parece muy ilustrativo acompañar parte del debate sobre la llamada
Resolución Nº125 de Aduana que fue debatida luego en el Congreso de la
Nación y derogada por el desempate del Vicepresidente de la Nación Dr.
Julio Cleto Cobos. Acompañamos un trabajo publicado en La Ley. Titulado
Retenciones a la Exportaciones, que se publicó en Suplemento Especial.
Abril de 2008.
Retenciones, federalismo, república y derechos
fundamentales
María Angélica Gelli
1. Breve noticia acerca del sistema impositivo argentino. Retenciones y
razonabilidad
A fin de cumplir con los objetivos del preámbulo de la Constitución
Nacional sintetizados en el de promover el bienestar general, de atender,
en especial, a las funciones indelegables del Estado - en sentido estricto,
educación, justicia, salud, seguridad-; y de programar el desarrollo de las
políticas públicas previstas en la cláusula para el progreso establecida en el
Art, 75, inc. 18 y 19 de la Ley Suprema, el Estado federal requiere percibir
tributos pues, como resulta obvio, el cumplimiento de esas obligaciones
genera una serie de “gastos”.
Dado que la República Argentina es un Estado federal, son las provincias
quienes delegan en aquél una serie de atribuciones, se reservan otras para
sí mismas y comparten las que se denominan facultades concurrentes. La
materia tributaria no escapa a ese principio en consecuencia del cual las
atribuciones delegadas deben interpretarse de modo riguroso y
estrecho. Al firmar el común pacto de unión en 1853, las provincias
argentinas establecieron, también, el federalismo fiscal en base al cual
gastaba quien producía y en la medida de lo producido. Por eso se
reservaron una serie de tributos destinados a satisfacer sus propias
necesidades y favorecer el desarrollo local no sólo en materia económica.
No obstante, delegaron en el Estado federal determinados recursos
acerca de cuya previsión trata el art. 4 de la Constitución Nacional,
incluyendo a las “contribuciones”, caracterizadas en los Arts. 16, 17 y 75,
inc. 2 de la Ley Suprema.

El Art. 4º, en lo que aquí interesa, dispone que “el gobierno federal provee
a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del
producto de los derechos de importación y exportación…”; el Art. 16
establece que “…la igualdad es la base del 2 impuesto y las cargas públicas”
y, el Art. 17, principia por declarar que la propiedad es inviolable y que
“sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el Art. 4º”.
Estas dos últimas normas consagran los principios de igualdad y legalidad
tributaria, sustantivos en el sistema argentino, a los que se suman los
principios de razonabilidad y proporción que extienden la prohibición de
confiscar en materia penal, a la carga tributaria, ya que el Art. 28 establece
que “los principios, derechos y garantías reconocidos en los anteriores
artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio”.
Esas disposiciones configuran un sistema interrelacionado de normas en el
que deben incluirse directa o indirectamente otras disposiciones
constitucionales referidas a funciones y competencias otorgadas o
prohibidas a los poderes públicos, como, por ejemplo, la prohibición de
establecer aduanas interiores (Art.9º). Por otro lado, en resguardo del
principio de legalidad tributaria –o de reserva de ley- la Constitución
prohíbe expresamente al Poder Ejecutivo dictar decretos de necesidad y
urgencia en materia tributaria (Art. 99, inc. 3º). También, de acuerdo
a la interpretación armónica de sendas disposiciones constitucionales,
surge la prohibición al presidente de la Nación de promulgar parcialmente
proyectos de ley en materia tributaria, que produzca, como efecto, la
creación de impuestos, o la de emitir decretos delegados que establezcan
tributos o, decisiones administrativas de ese tenor, emitidas por el jefe de
Gabinete de Ministros.
El Poder Legislativo, en uso de sus facultades tributarias, tiene un amplio
margen discrecional para elegir el tipo de impuestos, los objetos y
actividades imponibles y aun las alícuotas respectivas, respetando el
sistema de distribución de competencias tributarias entre la Nación y los
estados locales y los principios constitucionales de la tributación, a los que
me he referido. En cambio, el Poder Ejecutivo no está atribuido para crear
tributos, rige a su respecto una prohibición absoluta que alcanza a los
subterfugios que se pretendan instrumentar
1) Puede verse, en este mismo Suplemento, el análisis de los
principios de la tributación, con cita de abundante jurisprudencia de
la Corte Suprema, en SPISSO, Rodolfo R. –Las retenciones a la
exportación y la violación de los principios de reserva de ley,
igualdad, no confiscatoriedad y seguridad jurídica-. Según lo
interpreto, este último principio está directamente relacionado con
el de reserva de ley y, éste con el de la división de poderes. Ello así,
pues la sanción de una ley asegura en mayor medida la

previsibilidad y la permanencia de los criterios pues resulta más
dificultosa –y más visible- su modificación.
2) Conf. Art. 80 de la Constitución Nacional. Cfr. Famyl
S.A.c/Estado Nacional s/acción de amparo”, Fallos323:2266
(2000).
3) Conf. Art. 76 de la Constitución Nacional. Cfr. “Video Club Dreams
c/Instituto Nacional de Cinematografía”, Fallos318: 1154 (1995). En
el caso, la Corte Suprema reiteró el carácter absoluto del principio
de legalidad tributaria y “SELCRO S.A. c/Jefatura de Gabinete de
Ministros. Decisión Administrativa 55/00 s/amparo”. C.S. S. 365.
XXXVII (2003), respectivamente.
Debe decirse, además, que a pesar de las críticas doctrinarias al respecto y
a las objeciones que desde los principios económicos de la Constitución
podrían formularse, la Corte Suprema ha reconocido que los tributos,
además de su propósito esencial de allegar fondos al tesoro público, son un
valioso instrumento de regulación de la economía, complemento necesario
del principio constitucional que prevé atender al bienestar general. El
Tribunal determinó que las cuestiones de política económica son privativas
de los otros poderes del Estado, reiterando los límites de la revisión judicial
en aquella materia. En ese sentido afirmó que “no le compete a [la Corte]
considerar la bondad de un sistema fiscal para buscar los tributos que
necesita el erario público y decidir si uno es más conveniente que otro; sólo
le corresponde declarar si repugna o no a los principios y garantías
contenidos en la Constitución Nacional…que el