TEMA6

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CURSO DE 
ECONOMÍA LABORAL 
Tema 6 
 
DE LA CAL BARREDO, Mª LUZ 
OTAZUA GARMENDIA, GARIKOITZ 
ZUBIRI REY, JON BERNAT 
 
 Políticas económicas y laborales 
 
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TEMA 6 
POLÍTICAS ECONÓMICAS Y 
LABORALES 
 
 
1. Intervención pública en la economía 
El primer objetivo de la actividad económica debe ser el de garantizar la 
subsistencia de todas las personas que integran la sociedad. Este objetivo puede 
alcanzarse de formas diversas. En las economías capitalistas modernas la propiedad 
de los medios de producción (tierras, fábricas, máquinas etc.) está fuertemente 
concentrada en manos de una minoría social. Para la mayoría de la población la 
subsistencia pasa por tener un empleo remunerado con el que obtener el dinero 
suficiente para adquirir aquellos bienes y servicios que no tiene capacidad de 
producir. Por ello en estas economías la subsistencia de toda la población sólo esta 
garantizada si todo el mundo puede acceder a un empleo que garantice una 
contrapartida salarial adecuada. En esto consiste fundamentalmente la idea del 
pleno empleo y la intervención pública para lograrlo. 
Si el funcionamiento de la economía se deja en manos del mercado y, por tanto, 
sólo de los capitalistas los efectos son claros en términos de desigualdades y de 
creación de costes sociales. Por esto la regulación e intervención pública es el 
resultado de los intentos de la mayoría social de acotar los derechos de los 
poseedores y de tratar de reducir al máximo los costes sociales negativos que el 
mercado les genera. Por ejemplo gran parte del derecho laboral parte del supuesto 
que en la relación laboral la empresa tiene más poder que el trabajador individual y 
que por tanto en una relación puramente mercantil el poder de los primeros genera 
costes insoportables a los segundos (bajos salarios, malas condiciones laborales, 
inseguridad del empleo, etc.). 
1.1 Medios de intervención (regulaciones, política 
presupuestaria, monetaria y exterior) 
Desde una perspectiva general, la intervención pública en la economía se produce a 
través de un variado conjunto de instrumentos: 
Regulaciones 
Es la forma más simple, dictar leyes y normas que regulan los comportamientos de 
trabajadores y empresas. Hay que observar sin embargo que por sí solas estas 
normas no siempre se aplican. Para que una norma se aplique, es necesario no sólo 
su existencia, sino que efectivamente esta se materialice en la vida real. 
Parte del éxito de una norma descansa en su legitimidad, en el hecho que la 
población la considere aceptable y la aplique en su vida cotidiana. A menudo las 
leyes son solo referencias que nadie consulta pero a las que se atiene como forma 
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de comportamiento. La legitimidad tiene que ver con el proceso de adopción de la 
norma, que la gente la considere justa y adecuada y por esto el proceso de 
creación de una norma es muy importante para garantizar su legitimidad. 
De otra parte la eficacia de una norma está en su capacidad de ser aplicada cuando 
alguien se opone a ello. La capacidad de imponer la aplicación de una norma 
depende por tanto de los instrumentos institucionales para ello. Por ejemplo la 
aplicación de normas laborales depende a menudo de que existan fuerzas e 
instituciones que fuercen su aplicación. La existencia de sindicatos independientes 
en las empresas es a menudo uno de estas fuerzas. La existencia de un sistema 
público de inspección que controle el cumplimiento de las normas, sanciones a los 
infractores y fuerce su aplicación es otra. Y claro está la existencia de un sistema 
judicial que supervise el proceso y aplique también resoluciones para su aplicación. 
Por esto al valorar un sistema regulatorio hay que considerar como un todo las 
propias normas, su legitimidad y la existencia de un sistema de instituciones que 
obligue a su aplicación 
Política presupuestaria 
Una parte muy importante de la capacidad pública para influir sobre el 
comportamiento económico pasa por la política presupuestaria. 
De una parte el Estado a sus diferentes niveles exige recursos que se obtienen 
fundamentalmente a través de los impuestos. Los impuestos no sólo tienen un 
aspecto recaudatorio, obtener recursos, sino que tienen también otros dos tipos de 
efectos importantes: 
 Redistributivo, según como se gravan los impuestos afectan a los ingresos 
de determinados grupos sociales. Si son progresivos se recaudan sobre 
todo a las personas o grupos de rentas altas, reduciendo su riqueza. Si son 
regresivos recaen sobre las rentas bajas y aumentan las desigualdades 
 Regulatorio, gravar una determinada actividad la encarece. Y por ello puede 
reducir su realización. Gravar actividades indeseables con impuestos es 
también una forma de ayudar al cambio de hábitos sociales. Lo mismo 
sucede si se exoneran prácticas privadas que, aún siendo lucrativas, tienen 
efectos positivos sobre el conjunto de la sociedad. 
 La contrapartida a los ingresos son los gastos del gobierno. Estos pueden ser 
de distintos tipos: 
 - Salarios que se pagan a los empleados públicos 
 - Compras de bienes y servicios 
 - Reparto de rentas en forma de subsidios por causas diversas 
El gasto público tiene un impacto económico y social muy importante. Según cual 
sea su contenido tendrá unos efectos u otros puesto que favorecerá a unos grupos 
u otros. 
Para analizar si el estado aumenta las desigualdades sociales o las disminuye hay 
que comparar ingresos y gastos. Ver quién paga los impuestos y quién recibe el 
gasto público, bien sea en forma de provisión directa- servicios públicos- bien en 
forma de renta. 
El hecho de que el sector público realice muchos servicios implica, además, que el 
sector público tiene una influencia directa sobre el mundo laboral, tanto por las 
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condiciones de empleo en estos servicios como por su influencia sobre las empresas 
suministradoras y las rentas y servicios que provee así a la población. 
Política monetaria 
En una economía monetaria el control de la moneda juega un papel fundamental 
pues influye de directa o indirectamente en la dinámica de la economía. En la 
actualidad la política monetaria está bajo el control del Banco Central Europeo, que 
es un organismo independiente con casi nulo control político (los países miembros 
de la zona Euro se limitan a nombrar a sus máximos directivos pero no tienen 
capacidad de influencia directa en sus decisiones). Se trata de una cuestión 
controvertida de la que aquí sólo tomamos consideración por el efecto que la 
emisión de dinero tiene sobre la actividad económica y el empleo. La expansión 
monetaria y el abaratamiento del dinero por parte de la autoridad monetaria 
repercute en el mercado crediticio, facilitando inversiones, y en la mejora de la 
competencia exterior y, por tanto, las exportaciones. A pesar del riesgo que esta 
política expansiva tiene sobre el aumento de los precios, tiene un efecto sobre la 
economía y su nivel de crecimiento. 
Política exterior 
El funcionamiento de una economía nacional depende también de sus relaciones 
con el exterior, de las regulaciones que establece respecto a los movimientos de 
personas, mercancías y capitales financieros. También en este caso la integración 
en la Unión Europea deja en manos de esta gran parte de estas políticas – 
monetaria, regulación de la competencia, relaciones diplomáticas...–, a excepción 
de las regulaciones sobre movimientos de personas que se ejecutan en gran 
medida por el estado. 
1.2 Configuración del sector público en cada país 
Cada país tiene un modelo de estado diferente en muchos casos, empezando por el 
propio peso del sector público
en el conjunto de la actividad económica. Y siguiendo 
por otras muchas cosas: sistemas de impuestos, tipo de gasto público, tipo de 
intervención pública, políticas migratorias etc. La mayor parte de las políticas 
públicas tienen una enorme incidencia tanto sobre la estructura económica como 
sobre la configuración del ámbito laboral. Como ya hemos indicado resulta ingenuo 
pensar que el Sector Público está dirigido por personas que simplemente 
administran los intereses colectivos. El sector público está controlado por partidos 
políticos que representan opciones ideológicas e intereses diferentes (y que por 
tanto estarán interesados en aplicar políticas diferentes). Y, al mismo tiempo, los 
políticos tienen relaciones de diferente intensidad con el resto de la sociedad por lo 
que son a menudo permeables a adoptar políticas que satisfagan a las fuerzas 
sociales con más capacidad de influencia. A menudo entre estas se encuentran las 
élites económicas, tal como han puesto en evidencia las investigaciones sobre las 
élites en diversos países, que presionan con grandes medios para hacer prevalecer 
sus intereses. Estudiar cómo se elabora la política económica y cuál es su contenido 
es crucial para entender muchos aspectos del mundo laboral como: 
 Regulación de los derechos laborales y la negociación colectiva 
 Políticas educativas y de formación 
 Gastos sociales en desempleo, políticas activas y pasivas 
 Gastos sociales en general y su estructura 
 Políticas sociales de diverso tipo 
 Políticas familiares 
 
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1.3 Política neoliberal vs política keynesiana 
Aunque el primer experimento se había producido en Chile en 1973, tras el golpe 
de estado de Pinochet, los triunfos electorales de Margaret Thatcher en Gran 
Bretaña y Ronald Reagan en Estados Unidos inauguran una nueva política 
macroeconómica que se ha ido expandiendo por el planeta. Se trataba de un 
enfoque que encontraba su fundamento en las ideas que en la década anterior se 
habían impuesto en los grandes centros de pensamiento económico y que se 
conocen como neoliberalismo, en gran medida porque representan una vuelta a las 
ideas liberales anteriores al keynesianismo, aunque formuladas con mucha mayor 
sofisticación técnica, tal y como hemos visto en lo relativo al análisis laboral en el 
tema 3. 
Siguiendo esta doctrina, en la última década los recortes de gasto público y las 
políticas monetarias expansivas se complementan con unas políticas de empleo que 
se han centrado en regulaciones y reformas neoliberales basadas en la 
flexibilización de las relaciones laborales y las políticas activas. Existen evidencias 
de que el efecto de estas políticas se encuentra sobre todo en el aumento de las 
desigualdades sociales. Por tanto la crisis de 2008 de momento ha significado más 
un reforzamiento de las políticas que se practicaban antes de la crisis que una 
revisión de las mismas. 
Cómo hemos visto en el tema 5, el análisis económico keynesiano – y sus 
renovaciones y síntesis contemporáneas - consideran que el paro es fruto de una 
escasez en la demanda de productos, y especialmente de la variabilidad de la 
inversión capitalista. Cuando las empresas reducen el nivel de inversiones la 
demanda de la economía se reduce y se produce una dinámica de caída general de 
la actividad económica que provoca efectos nefastos sobre el empleo. La posibilidad 
de que ello ocurra es elevada debido a la enorme incertidumbre que rodea a los 
procesos de inversión. En estos casos la única forma de reanimar la economía es 
aumentando el gasto público. 
El esquema keynesiano contrapone, por tanto, al ajuste neoliberal contra la 
mayoría social una política que altere la relación entre ingresos y gastos, dada la 
capacidad del sector público para reanimar la economía y el empleo, así como para 
dotarse de los medios necesarios para ello. Como la inversión capitalista 
experimenta fases de auge y fases de depresión, la evolución de la política fiscal 
debería ser contracíclica, aumentando el gasto público cuando la inversión privada 
se frena y reduciéndolo cuando el ritmo de inversión privado es elevado y la 
economía corre peligro de sobrecalentamiento. Para utilizar un símil la política 
económica debería funcionar como un sistema de pedales de un automóvil, dando 
gas cuando hay peligro que el coche se “gripe” y frenando cuando hay peligro de 
perder el control. 
2. Políticas contra la desigualdad 
2.1 Desigualdad laboral y salarial 
Vivimos en sociedades clasistas, y la participación en el mundo del trabajo 
remunerado y en el de cuidados impacta directamente sobre la vida de cada grupo 
social y de cada persona dentro de cada uno de ellos (especialmente por ser 
hombres o mujeres). Hay muchas pistas que indican que las desigualdades 
laborales obedecen a causas diferentes a las del mérito individual, tal y como 
predica las visión convencional al respecto. En la mayoría de países hay 
desigualdades salariales que afectan sistemáticamente a grupos de población por 
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razones de clase, sexo, etnia o de otro tipo. Hay importantes diferencias en 
cuestiones de desigualdad entre países que resultan claramente relacionadas con 
sus diversas instituciones. Hay asimismo evidencia de que en los últimos años estas 
desigualdades han tendido a aumentar a medida que se han aplicado políticas 
neoliberales. 
Vale la pena señalar que no puede confundirse la desigualdad de salarios con la 
desigualdad de renta, a pesar de que ambas están relacionadas. Por una parte 
porque en los cálculos de renta se tienen en cuenta otro tipo de ingresos que 
reciben las personas: rentas del capital y todo tipo de subsidios públicos. En 
general la desigualdad de renta es superior a la salarial porque las rentas del 
capital están mucho más concentradas y por tanto aumentan las diferencias de 
renta entre la gente. En los países que existen sistemas de bienestar generosos las 
desigualdades en parte se reducen por el efecto de las transferencias públicas. Por 
ejemplo España y Dinamarca tienen porcentajes parecidos de trabajadores de bajos 
salarios y en cambio el porcentaje de pobreza es mucho menor en Dinamarca por el 
hecho de que muchas de las personas de bajos ingresos reciben ayudas públicas 
inexistentes en España. 
Las desigualdades, y su crecimiento, apuntan a un socavamiento de la cohesión 
social y son un reflejo de reglas sociales injustas. Muchos trabajos reconocen que 
existe una importante relación entre desigualdades y diversos males sociales. Por 
razones éticas, de interés social y de otro tipo se han abierto camino las políticas de 
igualdad, en gran parte orientadas a hacer frente a las situaciones de 
discriminación que afectan a diversos colectivos. De hecho, ha sido en el campo de 
las desigualdades entre hombres y mujeres en el que estas políticas han empezado 
a implantarse. 
2.2 La discriminación de las mujeres 
Las desigualdades laborales entre hombres y mujeres constituyen el ejemplo 
paradigmático de las desigualdades. La mayor parte de indicadores sobre las 
condiciones de empleo en el ámbito laboral indican su existencia: los salarios 
masculinos son, en media, superiores al 20% de los femeninos, la tasa de paro, de 
empleo temporal y de empleo a tiempo parcial es siempre superior (muy superior 
en el último aspecto) en el caso de las mujeres, en la mayoría de empresas y 
sectores la presencia de mujeres disminuye a medida que se avanza en la jerarquía 
organizativa, incluso en sectores feminizados (donde las mujeres son la mayoría de 
población) su presencia es sensiblemente menor en los niveles de empleo de mayor 
rango. Esta posición de inferioridad femenina en las relaciones laborales contrasta 
con la evidencia de que el nivel educativo
medio de las mujeres es superior al de 
los hombres (algo que cuestiona que sea el capital humano de cada cual el factor 
decisivo a la hora de establecer salarios). 
El tratamiento clásico de lucha contra la discriminación (aplicable tanto a mujeres 
como a cualquier colectivo sujeto a discriminación) ha sido la regla de “A trabajo 
igual, salario igual” así como medidas de prohibición de la discriminación explícita 
en la contratación (por ejemplo ofrecer puestos de trabajo solo para chicos, o para 
chicas, o para chicas con unas determinadas características físicas). Ambos tipos de 
medidas sólo permiten combatir los aspectos más burdos de la discriminación. En el 
caso de los salarios permiten eliminar diferencias salariales allí donde dos 
trabajadores realizan la misma labor y cobran diferente. El problema es que en la 
mayoría de casos hombres y mujeres ocupan diferentes puestos de trabajo y las 
empresas aducen que por esto los salarios son diferentes. 
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Por esto en los últimos tiempos se han planteado políticas de igualdad de 
género que van más allá del enfoque tradicional. Políticas que reconocen además 
que existe una relación directa entre la situación de la mujer en el mercado laboral 
y las reglas de juego del patriarcado. Estas políticas de igualdad incluyen 
básicamente 
- Medidas de fomento de la promoción de mujeres en los niveles superiores 
de la jerarquía laboral. 
- Elaboración de “planes de igualdad” en las empresas. 
- Medidas orientadas a favorecer la presencia masculina en la realización de 
tareas domésticas. 
2.3 Sindicatos, negociación colectiva y desigualdades 
La evidencia empírica es totalmente concluyente. Como hemos visto en el tema 4 
las desigualdades se reducen allí donde predomina la negociación centralizada y los 
convenios sectoriales. Este modelo imperante en los países nórdicos han permitido 
a los sindicatos fijar una escala salarial (la relación que se establece entre los 
salarios más bajos y más altos de todos los sectores) estrecha (de hecho eleva el 
nivel de los salarios más bajos y limita el de los salarios más altos) y por tanto 
reduce las desigualdades salariales. Al mismo tiempo este modelo garantiza que los 
salarios sean iguales (salvo diferencias de menor calado) para el mismo tipo de 
empleo. Y las diferencias salariales crecen allí donde los sindicatos son débiles, 
sólo existe negociación colectiva a nivel de algunas empresas y en el resto las 
empresas establecen unilateralmente las condiciones laborales. En estos países no 
sólo aumentan las desigualdades entre sectores y empresas, sino que el salario 
para una misma categoría laboral muestra una elevada variabilidad en función de la 
empresa en la que trabaja y muchos trabajadores sólo cuenta con la protección de 
las rentas laborales básicas y la existencia de un salario mínimo. El salario mínimo 
decidido por el Gobierno tiene en este caso un papel fundamental en la 
determinación de los salarios más bajos. 
Hay que considerar no solo desigualdades en términos salariales sino también en 
otros aspectos como la jornada laboral, las condiciones de trabajo etc. En España la 
última reforma laboral está orientada a imponer el modelo de convenios de 
empresa y por ello hay que esperar que la implantación de este modelo pueda 
comportar un nuevo aumento de las desigualdades. De hecho ya empieza a existir 
evidencia empírica que apunta claramente que la reducción salarial ha sido 
especialmente sustancial en los sectores de bajos salarios (aumentando su nivel de 
desigualdad sobre el resto) y ha tendido a reducir la cobertura de la contratación 
colectiva. 
3. Políticas activas de empleo 
Las políticas activas de empleo constituyen un conjunto de medidas encaminadas a 
facilitar el reingreso de las personas paradas en el empleo. Fundamentalmente se 
consideraban dos problemas, el del paro friccional y el del paro estructural. El 
primero tiene que ver con los problemas de información: los parados no saben 
dónde están los puestos de trabajo disponibles y las empresas no encuentran a los 
trabajadores que desean. El segundo, el paro estructural, se produce porque las 
características profesionales de los parados no se corresponden con los puestos de 
trabajo vacíos, bien porque las calificaciones de unos y otros difieren, bien por una 
cuestión de localización (las personas en paro están alejadas de los lugares donde 
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hay vacantes). Las políticas activas deben ayudar a superar estos problemas. Hay 
diferentes tipo de políticas activas de empleo: la orientación y el asesoramiento; la 
formación ocupacional; y el fomento del empleo privado son las más importantes. 
3.1 Políticas de orientación y asesoramiento 
Uno de los elementos básicos de las políticas activas de empleo es el de mejorar la 
información que tienen las personas sobre sus posibilidades laborales. La fórmula 
más simple es centralizar la información sobre el empleo en los Servicios Públicos 
de Empleo. Pero es necesario que las empresas acudan a ellos informando de sus 
vacantes, para que estos puedan informar y orientar a los parados. Esta situación 
sin embargo a menudo no se cumple y las empresas sólo informan a los servicios 
de empleo de una parte pequeña o muy pequeña de las vacantes. 
La legalización de las Empresas de Trabajo Temporal ha desviado parte de la 
intermediación laboral hacia estas empresas. Se trata de una opción controvertida. 
Las empresas privadas prefieren este medio por cuanto las ETTs seleccionan el 
personal a demanda del cliente. 
Cuando las políticas de intermediación son más eficaces es cuando incluyen 
actividades de asesoramiento y orientación. Como las características personales de 
cada persona que busca empleo y las de los puestos de trabajo son muy diversas, 
una buena política de empleo es que la que coloca a las personas en aquellos 
empleos más adecuados a sus características personales. Ello supone tener en 
cuenta su experiencia laboral previa, sus niveles educativos, sus aptitudes y 
preferencias, etc. La labor de asesoramiento incluye desde acciones relativamente 
triviales como los cursillos para elaborar currículos y formas de presentarse a las 
empresas, hasta la orientación sobre posibilidades formativas y sobre las áreas 
donde se crea empleo. Hay evidencia que los países con mejores servicios de 
orientación obtienen mejores resultados. Se trata de una actividad que requiere 
mucho personal calificado para realizarse con éxito y por esto su eficacia tiene una 
cierta relación con el nivel de gasto público. En España por ejemplo durante la crisis 
se ha recortado el gasto dedicado a esta actividad y por ello ha empeorado el 
servicio de asesoramiento a los parados. 
3.2 Formación ocupacional 
La formación profesional es un elemento importante del funcionamiento del 
mercado laboral. Se trata de una actividad que tiene lugar en diferentes espacios. 
La más importante en cuanto intensidad y recursos es la educación pre laboral: 
educación preescolar, primaria y secundaria, educación universitaria y formación 
profesional reglada. Se trata de procesos que las personas realizan antes de entrar 
en el mercado laboral, aunque los diferentes tipos de “prácticas” en los niveles más 
elevados de formación (universitaria y profesional) suponen la existencia de un 
espacio de interrelación entre la educación y el empleo mercantil. Pero estas 
actividades no excluyen la importancia de otros campos educativos que forman 
parte de las políticas activas. Se trata de 
 La formación permanente, de personas con empleo. Pensado para posibilitar 
su adaptación y su progreso profesional. Es una formación que puede 
realizarse en la propia empresa donde se trabaja como en instituciones 
especializadas.
 La formación ocupacional propiamente dicha, orientada a “reciclar” personas 
que deben cambiar de empleo 
 La formación de adultos pensada para ofrecer segundas oportunidades de 
formación básica, tanto de personas que no superaron la secundaria como 
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para ofrecer nueva formación a personas paradas o incluso jubiladas (por 
ejemplo en tecnologías de la información para permitir su acceso a internet) 
3.3 Fomento del empleo privado 
Otra de las políticas habituales que se emplean para crear empleo es el fomento de 
la creación de empleo privado mediante subvenciones. El método más habitual es 
el de introducir descuentos en las cuotas a la Seguridad Social que pagan las 
empresas aunque también pueden darse en forma de subvención directa. 
Estas subvenciones pueden darse de forma general, a cualquier empresa que cree 
puestos de trabajo. O de forma específica a empresas que creen puestos de trabajo 
que van a ocupar personas con características particulares. Se trata en este caso de 
promover el empleo de personas menos atractivas de contratar para las empresas 
y que por tanto tienen mayores dificultades ocupacionales. Los grupos que forman 
parte de este tipo de políticas son diversos y cambian con el tiempo: mujeres, 
mayores de 50 años, jóvenes, personas con discapacidades, etc. 
La justificación de estas políticas se basa en la teoría neoclásica del mercado laboral 
estudiada en Economía del Trabajo. De una parte, la teoría de la demanda de 
trabajo neoclásica presupone que las empresas contratan a más gente cuanto más 
bajo es el salario debido a que la incorporación de más personas reduce la 
productividad marginal. Por esto si introducimos una subvención al empleo el coste 
para la empresa de contratar trabajadores adicionales se abarata y se decidirán por 
ampliar la plantilla. 
Existe una evidencia empírica bastante robusta que pone en cuestión la bondad de 
estas políticas para la creación de empleo neto. Cuando se introducen estas 
subvenciones no está claro que generen empleo neto (o sea más empleo del que 
habría si las subvenciones no existiesen). Las empresas no crean empleo porque 
sea más barato sino cuando necesitan cubrir una necesidad. Si esto es así pocas 
empresas crearán empleo porque exista la subvención, cuya razón final es más bien 
ampliar los márgenes del capital abaratando el coste que tienen que asumir por las 
nuevas contrataciones. 
3.4 Otras políticas activas 
Hay otras políticas activas posibles que indicamos brevemente: 
 
 Creación directa de empleo por el sector público. Históricamente ha sido 
una medida habitual, pero en el periodo neoliberal ha sido objeto de fuertes 
críticas por los partidarios del “todo mercado”. Persiste en la forma de 
planes de empleo dirigidos a personas con elevadas dificultades de empleo 
(parados adultos de larga duración) y habitualmente toma la forma de un 
empleo temporal de seis meses con algún componente formativo. En gran 
medida los problemas de estas políticas son parecidos a los que pueden 
encontrarse en la formación ocupacional: falta de perspectivas, formación 
inadecuada, etc., aunque cuando menos promueven actividad e ingresos a 
gente en una situación laboral muy difícil. 
 Ayudas a la movilidad territorial. Pensadas para ayudar al 
desplazamiento desde áreas con alto desempleo a áreas donde este se crea. 
Como migrar siempre es costoso y complicado (en función del tipo de unidad 
familiar de la que se forma parte) por ejemplo en cuestiones de vivienda. 
Estas ayudas que pueden incluir un cierto “acompañamiento” por parte de 
los servicios públicos. En general pueden funcionar cuando en una región o 
localidad se esté generando efectivamente empleo. En algunos casos esto 
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también se utiliza para atraer personal a municipios con amenaza de 
desertización o despoblación. 
 Fomento de la economía local No es una medida directa de creación de 
empleo. Pero si las políticas fomentan la actividad económica, atraen la 
llegada de nuevas empresas o ayudan a expandirse a las existentes se 
genera empleo. Estas políticas tienen diferentes variantes pues en unos 
casos se trata de consolidar una estructura productiva mercantil, 
fomentando el arraigo de empresas instaladas en la zona, y en otros pasa 
por promover actividades locales no mercantiles que, con su actividad, 
generan posibilidades de empleo, bienestar local e incluso, en algunos 
casos, refuerzan las actividades mercantiles (por ejemplo localidades donde 
actividades recreativas sin ánimo de lucro atraen grupos cuyo consumo 
impacta positivamente en el tejido empresarial local). En todo caso y por 
todas las razones comentadas resulta evidente la bondad de interrelacionar 
las políticas de empleo con las de tipo económico. 
4. Políticas pasivas de empleo 
Las políticas pasivas de empleo consisten básicamente en subsidios a las personas 
en paro para que subsistan mientras no tienen ingresos por trabajo. 
4.1 Visión crítica vs visión neoclásica 
La visión que tienen los economistas de estos subsidios es controvertida en función 
de la visión general del funcionamiento de la economía y del desempleo que tienen 
las diferentes escuelas de pensamiento. 
Para los economistas críticos los subsidios de desempleo juegan tres funciones 
esenciales: 
- Impiden que las personas en paro caigan en situaciones de pobreza. 
- Los subsidios son, en este sentido, ingresos sustitutivos de los salarios 
perdidos. 
- Constituyen un “cortafuegos” contra la extensión del paro. 
En ausencia de subsidios las personas paradas reducen rápidamente sus compras a 
medida que agotan sus ahorros, esta reducción de compras afecta negativamente a 
las empresas a las que ellos compran y estas a su vez reducen empleo y generan 
más paro, y así sucesivamente se produce un efecto en cadena que acaba 
generando más desempleo. En cambio si las personas que han perdido el empleo 
cobran un subsidio es posible que mantengan la misma pauta de gasto que cuando 
estaban paradas y por tanto su pérdida de empleo no provoca que se produzcan 
otras. 
Para los economistas neoclásicos, por contra, el paro es fundamentalmente un 
problema laboral en muchos casos voluntario. Si las personas aceptaran salarios 
más bajos no habría desempleo (aunque consideran que muchas veces los salarios 
no bajan debido a la intervención del Estado o de los sindicatos). De este análisis se 
derivan dos conclusiones, que las políticas pasivas pueden aumentar el paro cuando 
más generosa sea la política de subsidios en cuantía de la prestación y en tiempo. 
Estas ideas se han impuesto en los últimos años y por ello puede observarse que 
las sucesivas reformas de las políticas de subsidios han tendido a endurecer las 
condiciones de concesión, a reducir la cuantía de los subsidios y a acortar su 
percepción. 
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4.2 El sistema español de subsidios de desempleo 
Actualmente el sistema español de políticas pasivas está constituido por cuatro 
niveles: prestación contributiva, prestación no contributiva, renta de inserción y 
subsidio agrario (este último solo se aplica para eventuales agrarios en Andalucía y 
Extremadura y puede considerarse un sistema residual). 
La prestación contributiva constituye el modelo clásico de seguro de desempleo. 
El derecho a recibirlo depende de haber cotizado anteriormente un período mínimo 
de tiempo. El tiempo de percepción está en función de los meses cotizados según 
un baremo legal y con el máximo de 2 años. La cuantía de la percepción es variable 
y decreciente con el tiempo. 
La prestación asistencial se establece para personas que sigan en paro una vez 
agotado su derecho a la prestación y que
tengan características personales 
específicas que se consideran más vulnerables que el resto (mayores de 45 años, 
personas con cargas familiares, personas que han salido de la cárcel, emigrantes 
retornados...). Su cuantía es fija, el tiempo máximo de prestación es de 6 meses 
y puede ser prorrogado hasta 18 meses (excepto para mayores de 55 años que es 
permanente mientras sigan parados). Se trata por tanto de una prestación menos 
generosa tanto en términos de cuantía como de acceso. 
La renta activa de inserción es de origen reciente. Como las otras medidas, no 
se trata de una ayuda universal a los parados, solo a aquellas personas en las que 
concurren unas características especiales (llevar más de un año sin percibir 
prestación, tener unos ingresos familiares inferiores al 75% del salario mínimo 
etc.). 
El subsidio para trabajadores eventuales agrarios de Andalucía y 
Extremadura de la misma cuantía que los anteriores se concede a trabajadores 
eventuales agrarios que hayan cotizado al menos 35 días al año y cuya renta 
familiar no supere unos determinados niveles en función del tamaño familiar. 
Una forma de evaluar cuan generoso es el sistema español y cómo evoluciona ante 
la crisis de empleo es analizar que ocurre con su tasa de cobertura y la evolución 
de la misma en el tiempo. 
Figura 1. Evolución de la tasa de cobertura del desempleo (2007-2014) Perceptores 
de prestaciones en relación al paro Registrado y al de la E.P.A. 
 
Fuente: Recio, A. (2017), Políticas sociolaborales, Universidad Autonoma de Barcelona. 
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Tan importante como el porcentaje de personas que perciben el desempleo es la 
cuantía de lo percibido. Como hemos visto hay diferentes tipos de subsidios y de 
hecho sólo la prestación contributiva supone un nivel de ingresos básico. El resto de 
prestaciones se sitúan escasamente por encima de los 400 € mensuales, un nivel 
de renta de pobreza. 
Propuestas alternativas: Renta mínima garantizada y renta básica de 
ciudadanía 
En respuesta a las limitaciones de estos modelos de protección han aparecido 
nuevas propuestas de políticas pasivas, cuya aceptación es en cada caso diferente 
pero en ambos creciente. Estas propuestas son: 
A) La renta mínima garantizada. Se trata de un sistema de rentas públicas que 
garantice a todas las familias un nivel de ingresos mínimos. Su cuantía sería 
diferente según la situación familiar, ya que estaría orientada a complementar el 
resto de ingresos familiares hasta el nivel considerado mínimo. En España la 
referencia para la implantación de un sistema de este tipo es el existente Euskadi. 
B) La renta básica de ciudadanía se propugna como una renta universal que 
recibirían todos los ciudadanos con independencia de su situación económica. Sería 
una renta independiente de los ingresos laborales. 
5. Políticas de tiempos 
5.1 Flexibilidad laboral, flexibilidad temporal 
Para muchos economistas la mejor política de empleo consiste en flexibilizar las 
condiciones de contratación y de organización en el puesto de trabajo. Algo que han 
llevado a cabo las sucesivas reformas laborales que se han aplicado en muchos 
países. La mayor parte de estas medidas se han basado en reducir los derechos de 
protección al empleo, abaratando el coste del despido, el aumento de las 
prerrogativas empresariales en materia de condiciones de trabajo y el 
debilitamiento del poder sindical y la fragmentación de la negociación colectiva, 
recluyéndola en el nivel de empresa a empresa. 
Las políticas de flexibilización tienen diferentes vertientes, en muchos casos más 
allá de la mera organización del tiempo en el puesto de trabajo. Desde una 
perspectiva amplia, las diferentes formas de flexibilizad son: 
- DESREGULACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO: supone suprimir disposiciones 
legales que regulan aspectos de la relación laboral con carácter obligatorio y 
transferir la regulación de estas materias a la negociación colectiva 
- FLEXIBILIDAD SALARIAL: consiste en eliminar las barreras que impiden que los 
salarios fluctúen en función de las cambiantes condiciones del contexto 
macroeconómico y microeconómico, para poder llevar a cabo ajustes rápidos en el 
nivel salarial que eviten descensos de los márgenes empresariales. Las vías para 
conseguirla son: 
 Descentralización e individualización de la negociación colectiva 
 Supresión de la legislación sobre salarios mínimos 
 Aumento del peso de los componentes variables e individuales del salario 
(ligados a la productividad) 
 Moderación salarial 
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- FLEXIBILIDAD NUMÉRICA: se trata de eliminar las barreras que impiden que las 
empresas ajusten sus plantillas a su situación en cada momento. 
 Reducir la protección legal contra el despido (abaratamiento, reducción 
trámites, ampliación causas) 
 Potenciar la contratación temporal y a tiempo parcial 
 Aumentar la flexibilidad horaria y la variabilidad de la jornada 
 Externalización de tareas de producción a otras empresas o a ETTs o a 
trabajadores autónomos 
- FLEXIBILIDAD FUNCIONAL: consiste en facilitar los cambios en la organización del 
trabajo y modificar la asignación de trabajadores a diversas funciones. El objetivo 
es adaptarse a los cambios tecnológicos. 
 Cambios en la regulación laboral que permitan la asignación de trabajadores a 
diversos puestos de trabajo 
 Reducción de las categorías profesionales y ampliación de sus contenidos para 
facilitar la movilidad ocupacional 
- FLEXIBILIDAD TEMPORAL: dar a las empresas importantes prerrogativas en la 
gestión del tiempo de trabajo de sus empleados. Ello implica diferentes 
modalidades. 
 Una jornada laboral variable a lo largo del año, con fórmulas concretas 
múltiples. 
 Ampliación de los días en que se puede trabajar: horarios nocturnos, de fin de 
semana etc. 
 Horarios variables que se cambian con frecuencia, para adaptarlos al flujo 
previsto de actividad. 
 Uso del empleo a tiempo parcial para cubrir puntas de actividad en horarios 
especiales, afectando en mayor medida a las mujeres en todos los países. 
Se supone que con una combinación de estas medidas las empresas contratarán a 
más gente porque tendrán menor preocupación de incurrir en elevados costes, 
además de las facilidades para adaptar sus condiciones a los cambios en los 
mercados, lo que supone una mejora de su competitividad. Hay bastantes 
objeciones a este planteamiento, como que de él se esperan fluctuaciones más 
agudas del nivel de empleo según la coyuntura, situaciones de abuso en ritmos y 
condiciones de trabajo, individualización y des-sindicalización de las contrataciones 
y peores condiciones laborales para casi todo el mundo. 
Todas estas políticas están orientadas a mejorar la rentabilidad empresarial por 
cuanto se emplea personal a medida que se le necesita. Las empresas obtienen con 
estas políticas numerosas ventajas, ya que se les permite realizar ahorros, 
adaptarse mejor a la demanda y hacer frente a bajo coste a las fluctuaciones 
inherentes a todo proceso productivo. El mundo empresarial ve en estas medidas 
una potente arma para optimizar el uso de la fuerza de trabajo. A menudo se 
argumenta que al favorecer la adaptación de las empresas a un entorno cambiante 
también se favorece el empleo. Si bien esto último puede ser discutible, en todo 
caso resulta evidente que las medidas de flexibilización generan algunos costes 
sociales que no pueden pasarse por alto, tales como la caída de los salarios y las 
cotizaciones sociales, especialmente en el empleo a tiempo parcial y en los sectores 
más precarizados, una crónica inseguridad e intermitencia en el empleo, así como 
problemas crecientes para compaginar la vida laboral con el resto de actividades 
sociales y de cuidados, sin duda uno
de los problemas mayores de nuestro tiempo. 
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5.2 La reducción de la jornada laboral 
Uno de los conflictos sociales más importantes de la historia del capitalismo ha 
tenido lugar en torno a la duración de la jornada laboral. En el siglo XIX, cuando 
era prácticamente inexistente la regulación social los empresarios imponían largas 
jornadas laborales, lo que les permitía ahorrar costes de personal. Ello dio lugar, 
como respuesta, a movimientos sociales y políticos que propugnaron la limitación 
de la jornada, alegando tanto motivos de salud como de bienestar personal. Fue un 
largo e inacabado conflicto que en un principio consiguió imponer la limitación de 
jornada (incluida la prohibición de trabajo nocturno) a mujeres e hijos. A principios 
del siglo XX las movilizaciones se centraron en la jornada de 8 horas (el argumento 
de las organizaciones obreras expresaba un objetivo de vida “ocho horas de 
trabajo, ocho de descanso, ocho de ocio y vida social) que a ritmos desiguales se 
fue imponiendo en muchos países. Tras la Segunda Guerra Mundial los conflictos 
sobre el tiempo han permanecido, pero de forma menos virulenta. Y los logros de 
este período se han tendido a concentrar en reducciones menores de la jornada 
laboral y en el aumento de días pagados de vacaciones. 
El debate histórico sobre la reducción de la jornada laboral, el de las 8 horas, tenía 
como objetivo básico garantizar mejores condiciones de vida para los trabajadores. 
Aunque en el movimiento obrero siempre ha existido el convencimiento que limitar 
la jornada de trabajo también es una forma de favorecer un mejor reparto de lo 
producido y la liberación de horas de trabajo que pueden traducirse en nuevos 
empleos (por esto también los sindicatos combaten las horas extra). En los últimos 
años el debate ha reaparecido en cada uno de los episodios de crisis y desempleo 
masivo en términos de reparto del empleo y eliminación del paro. Esta vertiente 
tiene su pertinencia coyuntural, sin olvidar que el referente común es el de una 
mejor remuneración del trabajo por horas y el aumento del tiempo que toda 
persona necesita para vivir. En la práctica, a la hora de llevar a cabo una reducción 
de la jornada laboral aparecen problemas de diverso tipo. 
El primero y más primordial es quien paga el coste. Para los trabajadores la opción 
preferida es que la reducción de la jornada de trabajo no afecte a su salario. En 
este caso los costes salariales se verían aumentados pues los empresarios deberían 
sumar a los salarios de los que ya tenían empleo los que deberán pagar a las 
nuevas personas que emplean para cubrir las necesidades que ocasiona el tiempo 
liberado. Es evidente que el tema de los costes salariales abre un conflicto que 
puede cerrarse de muchas formas. Más allá de los efectos individuales, no se debe 
olvidar que la reducción de la jornada también tiene un impacto sobre el reparto de 
la renta, especialmente si se mantienen inalterados los salarios totales, 
aumentando los salarios hora y, por tanto, revertiendo tendencias regresivas a 
favor del capital en las últimas décadas 
Aunque haya un acuerdo de cómo repartir costes no es seguro que se genere 
automáticamente empleo, al menos en la proporción deseada. Hay dos cuestiones 
cruciales en este caso: 
 - Las empresas grandes tienen mayor capacidad de reorganizarse ante 
cambios en la jornada laboral y la plantilla. En estas es a menudo factible traducir 
la reducción de jornada en aumento del empleo. Pero en las microempresas las 
cosas son bastante más difíciles. 
 - La reducción de la jornada de trabajo a menudo constituye un importante 
aliciente para que las empresas revisen su organización laboral y como resultado 
aumenten la productividad de sus empleados, lo que a su vez acaba por reducir el 
impacto que tiene dicha reducción sobre la creación de empleo. 
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Hay por tanto problemas de distribución de costes y de tipo organizativo que hay 
que reconocer cuando se plantea el reparto del empleo como política contra el paro. 
En las últimas décadas se han llevado a cabo diversas iniciativas en países 
europeos de las que se pueden aprender cosas interesantes, tales como la 
reducción de la jornada laboral en la industria alemana durante los años 1980s y 
también en la reciente crisis, siendo este último caso paradigmático de la reducción 
de la jornada laboral para impedir que se destruya empleo. Por otro lado la ley 
francesa de las 35 horas es el ejemplo más claro de reducción de la jornada para el 
conjunto de la población asalariada, de cuyo estudio pueden obtenerse conclusiones 
muy valiosas para la práctica política en el ámbito laboral. En ambos casos se dan 
reducciones de sueldo, con compensaciones parciales más generosas para bajos y 
medios salarios en el caso francés, y un modelo anti-crisis de reparto del paro con 
mayor incidencia sobre los salarios totales en el caso alemán. 
La cuestión de los tiempos de trabajo es compleja y genera conflicto, exigiendo una 
continua reflexión sobre ventajas y costes sociales, así como una búsqueda de 
soluciones temporales que promuevan la eficiencia y el bienestar general. 
 
6. Bibliografía básica 
Recio, A. (1997) Trabajo, personas y mercados. Manual de Economía Laboral. 
Icaria. Barcelona. Cap. 9, 11 y 13. 
Ruesga, S. M. (2014) Economía del trabajo y política laboral. Pirámide. Cap. 6, 7 y 
8.