El futuro de la justicia ambien - Guerra Abud, Juan Jose;

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MÉXICO 2014
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Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.
Coeditores de la presente edición
SENADO DE LA REPÚBLICA, LXII LEGISLATURA
H. CÁMARA DE DIPUTADOS, LXII LEGISLATURA
SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTEAA Y RECURSOS NATURALESNN (SEMARNAT)
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTEAA (PROFEPA)
CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS Y AMBIENTALESAA , A.C. (CEJAJJ )
UNIVERSIDAD NACIONALNN AUTÓNOMAAA DE MÉXICO (UNAM)
Instituto de Investigaciones Jurídicas
Primera edición, julio del año 2014
© 2014
 Por características tipográficas y de diseño editorial
MIGUEL ÁNGEL PORRÚA, librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-401-854-7
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contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autoriza-
ción expresa y por escrito de GEMAPorrúa, en términos de lo así previsto
por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados r
internacionales aplicables.
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Conferencia magistral 
Juan José Guerra Abud
Secretario de Medio Ambiente 
y Recursos Naturales
7
El C. secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales dictó la conferen-
cia magistral “El futuro de la justicia ambiental en México”; dentro de la 
cual tocó los siguientes puntos principales:
Destacó la importancia de tener una base jurídica sólida para el cuidado 
del medio ambiente. Sin ello, no se puede garantizar que no se abuse de 
los recursos naturales.
Señaló que si bien, la prioridad del presente gobierno es el crecimiento 
económico en el país, éste debe hacerse sin ocasionar un daño ambiental 
y de ahí la importancia de una base jurídica muy fuerte.
Indicó que hasta ahora no hemos logrado separar el crecimiento eco-
nómico del crecimiento de nuestras emisiones de gases de efecto inverna-
dero, por lo cual este es un reto de gran relevancia para el país. En este 
sentido enunció tres herramientas clave que el presente gobierno utiliza 
para lograrlo: la Ley General de Cambio Climático, la Estrategia Nacional 
de Cambio Climático y el Programa Especial de Cambio Climático. 
Sobre el marco legal ambiental en México, se mencionaron las nueve 
leyes por las que se conforma, destacando la Ley General del Equilibrio 
Ecológico y la Protección al Ambiente con los diversos reglamentos que 
acompañan esta ley, la cual es la madre de todas las leyes ambientales en 
nuestro país, y también se destacó la Ley General de Cambio Climático por 
ser un ejemplo mundial en la materia. Adicional a estas leyes, se cuenta 
con un total de 114 normas ambientales en diversas modalidades. 
Se resaltó que uno de los temas prioritarios para el sector ambiental es 
brindar soluciones en materia ambiental y económica, ejemplo de ello es 
el uso del gas natural como combustible. La Semarnat realiza en el estado 
8 • Juan José Guerra Abud
de Nuevo León un programa para reconvertir parte del parque vehicular de 
diésel y gasolina a gas natural; resultando económico y favorable al medio 
ambiente.
Una vez desarrollados los puntos anteriores el C. secretario resaltó el 
Programa de Procuración de Justicia Ambiental, el cual se basa en cuatro 
subprogramas sustantivos: 1) Fortalecimiento Institucional de la Profepa, 
que ha sido prioritario desde el inicio de la actual administración; 2) Pre-
vención y Cumplimiento Voluntario de Obligaciones Ambientales; 3) Ins-
pección y Vigilancia de las Obligaciones Ambientales; y 4) Gobernanza con 
la Procuración de Justicia Ambiental.
Se señaló igualmente que la reforma de 2008 en el Sistema Penal Acu-
satorio, permite ser más eficientes en materia de justicia ambiental y se 
destacó que se realiza un trabajo muy fuerte para capacitar al personal de 
Profepa.
El secretario Juan José Guerra destacó el papel de la Profepa en temas 
como: combate a la tala clandestina, garantizar que la actividad minera se 
lleve a cabo respetando las normas ambientales, operativos para cuidar y 
proteger especies en peligro de extinción, entre otros. 
Otro tema medular abordado fue la Ley Federal de Responsabilidad 
Ambiental que entró en vigor apenas a mitad del año pasado. Antes de ella, 
la gran mayoría de los delitos ambientales no se consideran delitos graves 
y en ocasiones las multas son sumamente bajas, por lo cual necesitamos 
sanciones que sean suficientemente fuertes para reglamentar cualquier 
actividad que atente contra el medio ambiente.
El cierre de la ponencia magistral estuvo enfocado al gran reto de la 
humanidad en el siglo XXI: el cambio climático. El C. secretario señaló que 
estudios científico exponen que es inequívoco el calentamiento del planeta 
y que se tiene gran certeza que el hombre es el principal causante de esto. 
Otra conclusión de la comunidad científica, el Intergovernmental Panel on 
Climate Change (IPCC), es que los fenómenos climatológicos extremos van 
a ser cada día más intensos y frecuentes entonces, la humanidad y nuestro 
país nos tenemos que preparar para enfrentar este fenómeno. En México 
la reducción de gases efecto invernadero es muy importante porque es un 
mandato de la Ley General de Cambio Climático, nos pide que para el año 
2020, tenemos que reducir en 30 por ciento las emisiones de gases y para 
el 2050 50 por ciento de las que emitimos en el año 2000.
En conclusión se destacó que a pesar de que México es un pequeño 
emisor de gases de efecto invernadero (emitimos apenas 1.4 por ciento de 
las emisiones globales), es uno de los países más afectados con el cambio 
climático. Por eso tenemos que asumir con responsabilidad este problema. 
Es fundamental que especialistas, conocedores del tema legislativo, nos 
puedan apoyar, nos den sus puntos de vista para que a través de nuestro 
congreso se puedan elaborar más y mejores leyes que nos ayuden a cuidar 
el medio ambiente.
 La justicia ambiental 
Guillermo Haro Belchéz
Procurador Federal de Protección al Ambiente
13
Veintidós años no son pocos para evaluar el trabajo de la procuración de 
la justicia ambiental, numerosas leyes, reglamentos y normas oficiales re-
gulan su actuación, hoy además existe un Programa de Procuración de 
Justicia Ambiental 2014-2018 que marca los objetivos, las estrategias y las 
líneas de acción.
Los ciudadanos valoramos también la garantía constitucional de contar 
con un medio ambiente sano.
Es hora entonces de pensar entre todos el futuro de la justicia ambien-
tal que significa ni más ni menos, el futuro de las generaciones por venir.
Los temas que aquí serán discutidos en busca de consensos son entre 
otros:
• El necesario fortalecimiento de la PROFEPA, su rediseño, la moderniza-
ción de su estructura orgánica, la necesaria renivelación salarial de sus 
inspectores y demás personal.
• El impulso de las acciones colectivas hoy insuficiente, la adopción de 
nuevos procesos penales en los que habrá que alentar como graves 
todas las conductas que dañen el medio ambiente, combatiendo la corrup-
ción y su efecto más negativo, la impunidad.
• La formulación de un mayor número de recomendaciones a Gobiernos 
Estatales y Ayuntamientos cuando no sea competencia de Profepa su 
actuación.
• La aplicación de multas más severas y el seguimiento oportuno de los 
programas de compensación y remediación por parte de los infractores.
Otro tema de reflexión en el que además converge la tutela de derechos 
humanos lo constituyen los mecanismos alternativos de solución de con-
troversias que le permitirán a la Profepa intervenir en la solución de 
conflictos sociales ambientales, sin necesidad de llegar a la judicialización 
de los casos, agilizando la reparación del daño y la restauración, así como 
garantizar una justicia restaurativa eficaz y oportuna en el ámbito ambiental.
También la publicación de la novel Ley Federal de Responsabilidad 
Ambiental marca un momento que exige mayores responsabilidades nues-
trainstitución y de los defensores del cumplimiento de la norma ambiental,
dándonos a todos la oportunidad para actuar con más instrumentos que 
nos permitan cumplir mejor con nuestras atribuciones.
Otro tema prioritario lo constituyen las políticas de coordinación inte-
rinstitucional que permitirán a nuestra institución acercarnos a los Congre-
sos locales, así como a las instancias ambientales de todos los niveles de 
gobierno para dar un acompañamiento consultivo y, con esto evitar que se 
elaboren leyes y se lleven a cabo actos de autoridad que puedan vulnerar 
competencias de la federación o violentar derechos humanos vinculados 
con el ambiente. Hasta hoy, la línea competencial es delgada y por tanto 
confusa lo que genera en no pocos casos duplicidad e invasión de compe-
tencias.
Urgente también fortalecer la coordinación interna con la Secretaría, 
para evitar constituirnos en oficinas regularizadoras de irregularidades. 
Así, la visión Integral y de certeza jurídica son temas que deben orien-
tar nuestro trabajo, por ello se debe trabajar también en el análisis y siste-
matización de la normatividad que rige en materia ambiental, a fin de dise-
ñar su codificación para aglutinar en un mismo cuerpo normativo toda la 
regulación al respecto: Un solo código ambiental, un solo código de proce-
dimientos es la gran tarea.
Finalmente, es necesaria la promulgación de una Ley de costas y ma-
res, así como la Ley que crea la Agencia Nacional para la Seguridad Indus-
trial en materia de hidrocarburos en la que deseamos altura de miras para 
fortalecer lo que ya existe, evitar duplicidades y generar más burocracia 
ambiental.
Primer bloque
de conferencias
17
RESUMEN
En materia ambiental, la reforma en derechos humanos, ha dado una nue-
va perspectiva a un medio ambiente sano, pero también a la importancia 
de garantizar el acceso a la justicia. Desde el nacimiento del derecho 
ambiental, en diferentes instrumentos internacionales, una de sus 
principales preocupaciones ha sido, precisamente, lograr que sea un 
derecho fundamental de naturaleza vinculante.
En México, el acceso a la justicia ambiental se hace por la vía adminis-
trativa o por la jurisdiccional. En la primera de ellas, la creación de las 
procuradurías ambientales, tanto federal como locales, ha sido un gran 
paso institucional. No obstante, la falta de reconocimiento del interés legí-
timo y de las peculiaridades de los derechos ambientales, hace que el ac-
ceso a la justicia ambiental aún sea una tarea pendiente. No se queda atrás, 
la actividad jurisdiccional en la materia. Los jueces dispuestos a enfrentar 
el reto de aceptar los derechos ambientales son escasos. En la experiencia 
diaria, generalmente los jueces tienden a no reconocer el interés legítimo 
de las procuradurías, a pesar de que, en algunos casos, esta situación está 
expresamente autorizada en la ley. 
El objeto del presente ensayo, es señalar los principales problemas 
a los que se enfrenta nuestro país en materia de acceso a la justicia, así 
Fortalecimiento de la justicia ambiental en México.
Consideraciones fundamentales
Miguel Ángel Cancino Aguilar*
*Procurador Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, servidor 
público especializado en la aplicación de la normatividad ambiental, urbana y del consumidor, 
profesor de carrera por oposición de licenciatura en la Universidad Autónoma Metropolitana 
y profesor de posgrado en la Universidad Panamericana.
18 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
como las nuevas herramientas que nos proporciona nuestro sistema 
actual de derechos humanos. Éstos, para ser efectivos, requieren la 
posibilidad de ser exigibles. Ese es el reto futuro de la justicia mexi-
cana y, en nuestro caso, de los derechos ambientales que hoy nos 
ocupan.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En este tiempo de derechos, como diría Norberto Bobbio, es fundamen-
tal el tema de la aplicación de la legislación ambiental, desde la perspec-
tiva de la gobernabilidad de una sociedad democrática.1 Esta relevancia 
radica no sólo en nuestra renovada cultura de derechos humanos, sino 
también en la exigencia de un gobierno atento a la opinión y necesida-
des de sus ciudadanos. Por esa razón, Mauro Cappelleti, había señalado 
que el acceso efectivo a la justicia era un derecho de importancia pri-
mordial entre los nuevos derechos individuales y sociales, “ya que la 
posesión de derechos carece de sentido si no existen mecanismos para 
su aplicación efectiva”.2
Para Cappelletti la importancia de este derecho es tal, que puede ser 
considerado como el más fundamental de los derechos humanos en un 
sistema igualitario, que tenga como una de sus pretensiones el garantizar 
los derechos para todos.3 El acceso a la justicia, quizá es la expresión jurí-
dica más importante para una transformación radical del pensamiento ju-
rídico y de las reformas normativas e institucionales que actualmente se 
viven en todo el orbe.4
Luigi Ferrajoli, por su parte, ha señalado la importancia que tiene para 
las democracias actuales el reconocimiento de ciertos derechos básicos 
1Esta circunstancia ya había sido advertida por Raúl Brañes Ballesteros, El acceso a la jus-
ticia ambiental en el Distrito Federal y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial,
México, Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, 2004, p. 26.
2Mauro Cappelleti y Bryant Garth, El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento 
mundial para hacer efectivos los derechos, Mónica Miranda (trad.), México, Fondo de Cultura 
Económica, 1996, p. 12.
3Ibidem, p. 13.
4Mauro Cappelleti, Dimensiones de la justicia en el mundo contemporáneo (cuatro estudios 
de derecho comparado), Héctor Fix Fierro (trad.), México, Editorial Porrúa, 1993, p. 81.
Fortalecimiento de la justicia ambiental • 19
como derechos fundamentales. Inclusive, considerándolos como la fuente 
de legitimación de las democracias constitucionales.5
En lo que a derechos humanos concierne, la importancia del acceso a 
la justicia ambiental la encontramos ya expresada claramente en la confe-
rencia que se llevó a cabo en Río de Janeiro, Brasil, del 3 al 4 de junio de 
1992. Como se sabe, en esta ocasión se aprobó una declaración de princi-
pios titulada “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”; 
un plan de acción titulado “Agenda 21”; y una declaración de principios 
respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los 
bosques de todo tipo.6
En concreto, considero que los sistemas jurídicos deben orientarse a 
dos propósitos fundamentales: a) el reconocimiento de derechos básicos 
de las personas como derechos fundamentales; y, b) el establecimiento de 
sistemas adecuados de protección efectiva de esos derechos. Sólo de esta 
manera lograremos derechos accesibles a todos y con resultados indivi-
dual y socialmente justos.
APLICACIÓN DE LA LEY Y SUSTENTABILIDAD
Precisamente, para este ensayo, es de especial importancia la aplicación del 
Principio 10 de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y 
el Desarrollo” que a la letra señala:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación 
de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la in-
formación sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pú-
blicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que 
encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de partici-
par en los procesos de adopción de decisiones.
5Luigi Ferrajoli, Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Perfecto Ibáñez, Carlos 
Bayón et al. (trads.), vol. II, Madrid, Editorial Trotta, 2011 (Col. Estructuras y Procesos; Serie 
Derecho), p. 57.
6Sobre el particular, véase Raúl Brañes Ballesteros, Manual de derecho ambiental 
mexicano, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica-Fundación Mexicana para la 
Educación Ambiental, 2004 (Sección deObras Política y Derecho), p. 708.
20 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participa-
ción de la de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y admi-
nistrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.7
De este principio, encontramos tres componentes: a) el principio de 
acceso, que permite a los ciudadanos participar en la toma de decisiones; 
b) la participación social, que otorga derechos para la información ambien-
tal; y, c) la protección efectiva del derecho a un medio ambiente, es decir, 
la consolidación adecuada de un sistema de justicia ambiental.
Como se puede apreciar, estos elementos son los que acercan realmen-
te y de forma inmediata a las personas con la sustentabilidad, es decir, sus 
efectos son prácticos. Se trata de medios, para alcanzar fines. O un fin, en 
concreto, la sustentabilidad, es decir, no puede darse un desarrollo econó-
mico y social, sin que sea compatible con una base natural.8 Desde esta 
perspectiva, la procuración de justicia ambiental es un instrumento funda-
mental para hacer realidad el derecho humano a un medio ambiente sano,9
para el desarrollo y bienestar de las personas.
En el tema de cumplimiento de la ley, frente al riego o daño ambiental, 
debemos buscar las respuestas normativas a las siguientes preguntas: ¿o 
castigamos a los responsables o resarcimos los daños ambientales?, ¿quién 
sanciona? y, ¿cómo se garantiza la protección efectiva del derecho a un 
medio ambiente?
Indudablemente, en estos aspectos hay avances importantes, tales 
como la institucionalización de la gestión ambiental, con la creación de la 
Secretaría del Medio Ambiente y la Procuraduría Federal de Protección al 
Ambiente; así como la existencia de 16 procuradurías ambientales locales 
dentro de las que se encuentra la Procuraduría Ambiental y de Ordena-
miento Territorial del Distrito Federal. 
No obstante, la eficacia en la aplicación de la normatividad ambiental y 
urbana ha sido a través de la justicia administrativa, teniendo poco 
desarrollo la vía jurisdiccional. Bajo esta perspectiva, el cumplimiento de la 
7Las cursivas son nuestras.
8Brañes, Manual de..., op. cit., p. 33.
9Tal y como ahora lo señala el párrafo quinto, del artículo 4o de nuestra Constitución 
Política.
Fortalecimiento de la justicia ambiental • 21
ley ambiental es un tema fundamental en la procuración de justicia.10 Pero, 
conjuntamente con la ley y su cumplimiento, se encuentran los sistemas 
de responsabilidad ambiental, de los que nos ocuparemos en el siguiente 
apartado.
ORIENTACIONES BÁSICAS DE LOS SISTEMAS DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL
La responsabilidad es importante por los efectos ambientales que puede 
generar.11 En ese caso, es relevante efectuar una gestión para la sustenta-
bilidad, tomando en consideración la presión natural que ejercen los pro-
cesos productivos, la urbanización, el crecimiento demográfico, así como 
los patrones de producción y consumo.
Ante esta presión se generan importantes impactos, tales como el ago-
tamiento y degradación de los recursos naturales; su sobreexplotación y la 
contaminación de aire, agua y suelo. 
La respuesta a esta problemática, no sólo es la aplicación de instru-
mentos de política ambiental, sino un adecuado sistema de respeto y efec-
tividad de la ley. Como ya se ha señalado, los estados democráticos actua-
les, tienen como uno de sus componentes básicos de su Estado de Derecho, 
a la legalidad.
De esta manera, el principal objeto de los sistemas de responsabilidad 
ambiental es el inhibir conductas que generen o puedan generar daños 
ambientales. Uno de los mecanismos para lograrlo es la imposición efecti-
va de sanciones.
No es fácil lograrlo, pero dentro de la gobernanza de derechos huma-
nos que vive nuestro país, debería buscarse el círculo virtuoso de legalidad, 
legitimidad y sustentabilidad. Dentro de esta misma lógica, los sistemas de 
responsabilidad ambiental deben lograr un balance adecuado entre lo 
correctivo y lo punitivo.
10Sobre el tema específico de aplicación de la ley ambiental, remito al interesante 
análisis de Antonio Azuela de la Cueva, Visionarios y pragmáticos. Una aproximación 
sociológica al derecho ambiental, México, UNAM- Editorial Fontamara, 2006 (Doctrina 
Jurídica Contemporánea, núm. 24), pp. 284 y ss.
11Véase María del Carmen Carmona Lara, “Notas para el análisis de la responsabilidad 
ambiental y el principio de ‘Quien contamina paga’, a la luz del derecho mexicano”, en La 
responsabilidad jurídica en el daño ambiental, México, UNAM-Pemex, 1998 (Instituto de 
Investigaciones Jurídicas, Serie E: varios, núm. 87), pp. 57 y ss.
22 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
La responsabilidad ambiental no cumpliría con sus objetivos si no se 
contara con elementos suficientes para resarcir el daño, en los casos en 
que esto fuera posible. Las acciones generalmente reconocidas por la teo-
ría en la materia son la restauración, la compensación y la indemnización 
para fines ambientales. 
En la restauración, en materia ambiental, es fundamental la realización 
de las acciones necesarias para restablecer las condiciones de los elemen-
tos naturales en los ecosistemas afectados para tratar de llevarlos al estado 
en que se encontraban antes de la conducta ilícita.12 En la compensación 
se busca generar un efecto positivo alternativo y equivalente a los efectos 
adversos en el ambiente y los ecosistemas. Finalmente, la indemnización 
procura allegarse los recursos necesarios para ser destinados a fines am-
bientales a través de fondos especiales.
Pero estas acciones no son posibles si a la vez no se toman en consi-
deración algunos aspectos procesales relevantes, como es el caso de con-
tar con una legitimación activa amplia.13 No obstante, no debemos dejar a 
un lado los mecanismos alternativos de solución de conflictos o el contar 
con organismos especializados coadyuvantes, como sería el caso de la 
actividad judicial. En estos últimos supuestos aún falta mucho por andar 
en el caso mexicano.
Uno de los problemas fundamentales, dentro de la legislación nacional, 
es que no se cuenta con una adecuada definición de daño en materia am-
biental. Esta es una carencia muy importante, pues en la medida en la que 
se cuente con mecanismos que sean precisos en cuanto a la evaluación de 
los daños, se podrá determinar, tanto las responsabilidades, así como la 
planeación para las medidas de mitigación, limpieza, y en su caso, restau-
ración.14
Como una de nuestras primeras conclusiones, podríamos señalar que 
los sistemas de responsabilidad ambiental vigentes, para lograr una 
protección efectiva del derecho al medio ambiente, considerando los 
12Raúl Plascencia Villanueva, “Responsabilidad en materia ambiental”, en La responsabilidad 
jurídica…, op. cit., pp. 202 y ss.
13En el caso de acciones colectivas la competencia es exclusiva de la Procuraduría Federal 
de Protección al Ambiente; conforme a la nueva Ley Federal de Responsabilidad Ambiental 
esto se hace extensivo a las procuradurías locales conjuntamente con la federal.
14Susana Saval Bohórquez, “Reparación del daño: aspectos técnicos”, en La 
responsabilidad jurídica…, op. cit., p. 216.
Fortalecimiento de la justicia ambiental • 23
mecanismos de acceso a la justicia ambiental y si se trata de un derecho 
exigible y justiciable, aún se encuentra desequilibrado y desarticulado.
LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL Y URBANA
Algo que nos sigue faltando es mejorar y armonizar, en materia ambiental, 
nuestro sistema de medidas cautelares, buscando por ejemplo, en todos 
los casos, la posibilidad de suspender actos violatorios de la ley ambiental. 
Desde el punto de vista procedimental, también señalaría como cuestiones 
a mejorar: el aliviar la carga de la prueba para el demandante; la equidad 
procesal; contar con un proceso sumario y que las sentencias tengan efec-
toserga omnes.15
En la actualidad, de manera directa o indirecta hacia el sector ambien-
tal, se han llevado a cabo importantes reformas en materia constitucional 
y en leyes ordinarias.16 En materia constitucional destacaría la reforma en 
materia de derechos humanos, en amparo, en nuestra definición de dere-
cho a un medio ambiente y en la inclusión del derecho al agua dentro de 
nuestro catálogo de derechos fundamentales. 
Estas reformas han sido tan importantes que en la actualidad nos en-
contramos renovando algunas características y alcances de las institucio-
nes jurídicas ambientales. En la Procuraduría Ambiental y de Ordenamien-
to Territorial del Distrito Federal estamos trabajando en la sistematización 
de estos cambios.
Adelantando algunas de nuestras preocupaciones, podríamos señalar 
que la actual Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, no cuenta con una 
adecuada definición de daño al ambiente. En este caso, no se sabe si dicho 
concepto podría complementarse con lo señalado en algunas otras nor-
mas. Se excluyen, por ejemplo, algunos aspectos de responsabilidad sub-
jetiva, dolo y daño indirecto. Asimismo, no se regulan aspectos de respon-
15Raúl Brañes nos señala algunos otros aspectos tales como mejorar el sistema de 
responsabilidad internacional y crear regímenes de excepción en materia de daño, véase 
Manual de Derecho Ambiental…, op. cit., p. 696. 
16Las reformas constitucionales a 11 artículos en materia de Derechos Humanos del 11 
de junio de 2011; la Reforma Constitucional en materia de Amparo es del 6 de junio del mismo 
año; la Reforma al Código Federal de Procedimientos Civiles y a la Ley General del Equilibrio 
Ecológico y la Protección al Ambiente es del 30 de agosto de 2011. Finalmente, la actual Ley 
de Amparo fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013.
24 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
sabilidad objetiva tales como el uso de materiales y residuos peligrosos, o 
el uso u operación de embarcaciones en arrecifes de coral, sólo por dar 
algunos ejemplos.
En materia de Juicio de Amparo, estamos en una situación similar, se 
espera que la aplicación de la nueva ley amplíe los márgenes de protección 
de los derechos humanos, como en el caso del derecho a un medio am-
biente. Se espera más efectividad en los intereses legítimos y una modifi-
cación sustancial en los efectos de las sentencias. En este caso también, 
hay muchas dudas sobre la manera en que se aplicará este nuevo marco 
normativo.
En lo que concierne a los derechos humanos, también se está trabajan-
do en la manera en la que se aplicará el control de convencionalidad en 
materia ambiental, por parte de las autoridades administrativas. Aquí tene-
mos un caso, en el que el actuar diario de las procuradurías ambientales 
puede marcar el camino a seguir en la materia.
Dentro de los mecanismos de justicia administrativa ya reconocidos, 
podríamos decir, que las procuradurías ambientales locales, en su generali-
dad, cuentan con mecanismos de inspección y atienden a las denuncias 
ciudadanas. También se cuenta con el recurso de revisión previsto en el 
artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al 
Ambiente; los juicios de nulidad y la acción pública, que se ha utilizado por 
la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial de manera reciente.
Asimismo, es importante en materia administrativa, hacer valer la res-
ponsabilidad en esta materia, con la finalidad de poder hacer cumplir las 
leyes de orden público. En ese aspecto, la creación de la Procuraduría Fe-
deral de Protección al Ambiente ha marcado la pauta a seguir, a nivel na-
cional, con estas instituciones especializadas en la vigilancia del cumpli-
miento de la ley. Por medio de las procuradurías se desahogan diversos 
procedimientos administrativos, generando medidas cautelares y sancio-
nes administrativas. A pesar de su importancia, aún se sigue cuestionando 
la posibilidad de llevar a cabo la reparación de daños por esta vía y es ne-
cesario reforzar el régimen para orientar el resarcimiento.
En materia civil, el ejercicio de las acciones colectivas ha dado cabida 
a una nueva puerta para hacer valer la justicia ambiental. No obstante, 
hasta el momento no hay criterios unificados en los tribunales para la 
aceptación y seguimiento de casos de esta naturaleza. Esta carencia ha 
Fortalecimiento de la justicia ambiental • 25
generado que se acepten o rechacen las acciones colectivas sin una ade-
cuada justificación jurídica.
Finalmente, en lo que concierne a la materia penal y los delitos ambien-
tales, se podría decir, que la criminalización en nuestro país es excesiva y 
que aún nos falta mejorar la tipicidad de algunos delitos y que, en conse-
cuencia, carecemos de una política criminal ambiental en México adecuada 
a nuestras necesidades. 
RETOS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL.
EL CASO DE LA PAOT
Ante este panorama, ¿cuáles son los retos y líneas de actuación de la Pro-
curaduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial (PAOT)? De inicio diría-
mos que el objetivo fundamental de la institución es fortalecer la aplicación 
y cumplimiento de la normatividad ambiental y urbana para garantizar el 
derecho al medio ambiente, y contribuir a la construcción de comunidad 
en nuestra ciudad.
Antes hagamos referencia a algunos avances logrados en lo general. 
De manera indudable hay avances en esta materia. Dentro de los cuales 
podemos señalar: a) la institucionalización de la gestión ambiental, por 
medio de normatividad, instituciones y políticas públicas; b) la creación y 
consolidación institucional para aplicar la ley, ya sea por medio de la veri-
ficación o de los cumplimientos voluntarios; y c) que actualmente conta-
mos ya con 16 procuradurías ambientales locales, adicionalmente a la 
existencia de la procuraduría federal.
Ahora bien, para entender nuestros retos y tareas pendientes, debe-
mos distinguir dos vertientes de responsabilidad ambiental: a) preventiva, 
que internaliza los costos ambientales de las actividades productivas para 
evitar, mitigar, reducir, compensar y prever sus efectos en el ambiente; b)
correctiva, que tiene como principal efecto la reparación de daños y/o ries-
gos ambientales causados.
Precisamente, dentro de nuestros pendientes se encuentra la juridifica-
ción de los principios fundamentales de la gestión ambiental preventiva. 
Como referentes básicos, en ese sentido, contamos con la integridad fun-
cional y la capacidad de carga, la huella ecológica y los servicios ambientales. 
26 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
Es necesario seguir trabajando sobre elementos tales como la sustentabilidad, 
el principio contaminador-pagador, la prevención, la precaución, el acceso, 
la inducción y la resiliencia.
También dentro de nuestros pendientes se encuentra consolidar real-
mente un federalismo cooperativo, que garantice una adecuada distribu-
ción de competencias, pero también una eficaz coordinación entre las au-
toridades federales entre sí, y entre éstas y las autoridades locales.
Nos sigue faltando modernizar algunos instrumentos de política am-
biental, sólo como ejemplo, mencionaría el ordenamiento territorial unifi-
cado y la evaluación ambiental estratégica. También nos siguen faltando 
regulaciones específicas en residuos, energéticos, calidad del aire y cambio 
climático.
En esta tarea, también es importante la participación del Poder Judicial 
en la solución de conflictos ambientales con el fortalecimiento de la justicia 
constitucional, en materia de derechos humanos y amparo; el fortaleci-
miento de la justicia civil, por medio de las acciones colectivas; el fortale-
cimiento de la justicia administrativa; y, contar con la justicia penal sólo 
como última ratio legis.
En otras palabras, es necesario hablar de un “enverdecimiento consti-
tucional”, es decir, lograr que todos los instrumentos y herramientas jurí-
dicas previstos en nuestra Carta Magna, se articulen y apliquen favoreciendo, 
en todo caso, el derechoa un medio ambiente sano y un desarrollo 
sustentable.
Nuestra justicia administrativa ha crecido con las procuradurías am-
bientales, federal y locales, sin embargo aún falta por lograr que todas ellas 
sean organismos descentralizados y no sectorizados o desconcentrados; 
que sus titulares cumplan con requisitos de idoneidad; que ciudadanicen 
sus actos, con la participación de consejos consultivos; que cuenten con 
un alto nivel de profesionalización y que además de mecanismos coerciti-
vos, tengan procedimientos para la promoción del cumplimiento voluntario 
de la ley.
También se podrían fortalecer los procedimientos de inspección y ve-
rificación. De esta forma, podría crearse un procedimiento único con espe-
cificidades en leyes sectoriales; utilizar mecanismos alternativos para la 
solución de conflictos; y, promover que los denunciantes se conviertan en 
coadyuvantes de autoridades.
Fortalecimiento de la justicia ambiental • 27
Se debe lograr una vinculación con otros ámbitos de responsabilidad, 
es decir, integrar la justicia constitucional, la administrativa, la civil y la 
penal. También integrar inteligencia y sistemas de información geográfica 
para la aplicación de la ley; y, generar indicadores de cumplimiento de la 
normatividad ambiental. Las autoridades ambientales debemos apoyar-
nos de la ciencia para efectuar una mejor toma de decisiones de política 
pública.
Con fundamento en estos retos, en la PAOT del Distrito Federal, hemos 
propuesto las siguientes líneas estratégicas de actuación:
1. Control de procesos de deterioro urbano-ambiental o riesgo.
2. Atención adecuada y oportuna de denuncias ciudadanas.
3. Institucionalización de acciones para defensa del derecho al medio 
ambiente.
4. Promover la modernización de los instrumentos que inciden sobre el 
uso del territorio.
5. Crear indicadores de cumplimiento de la normatividad ambiental y 
urbana.
6. Realizar acciones de verificación y promover el cumplimiento voluntario.
7. Control de obras y actividades que propician impunidad.
8. Promover la participación social en la aplicación y cumplimiento de la 
ley.
9. Fortalecimiento institucional.
Cabe señalar que la normatividad de nuestra competencia es la relativa 
a la materia ambiental, desarrollo urbano, patrimonio urbanístico-
arquitectónico, transporte respecto al uso de vialidades, impacto vial y 
garantías de peatones, así como las disposiciones que de estas normas 
deriven, incluyendo programas.
Para cumplir con estas líneas estratégicas y las normas en la materia, 
la PAOT cuenta con las siguientes herramientas institucionales: recomenda-
ciones y sugerencias; estudios, informes y reportes; promoción de accio-
nes de verificación; revisión y actualización del marco jurídico; emisión de 
dictámenes y peritajes; denuncia ante el Ministerio Público y coadyuvan-
cia; atención de denuncias; investigaciones de oficio y la promoción del 
cumplimiento voluntario.
28 • Miguel Ángel Cancino Aguilar
Finalmente, señalaría que la actividad jurisdiccional de la PAOT ha cre-
cido de manera sustancial. Del periodo que va del año 2002 al 2010, se 
efectuaron 23 procesos jurídicos. De los años 2011 a lo que va del 2014, ya 
hemos realizado 39 juicios de nulidad, 19 de lesividad, 12 acciones públicas 
y 79 amparos, es decir, un total de 128 procesos jurisdiccionales. Este ac-
cionar implica no sólo el mayor uso de nuestras herramientas jurídicas, 
sino el obligar a los jueces a un mayor conocimiento y protección del de-
recho humano al medio ambiente.
CONCLUSIONES
La actividad jurisdiccional en México, en materia ambiental, aún es menor 
a la desarrollada por las instituciones administrativas. A pesar de las 
últimas reformas al marco constitucional y legal que involucran de manera 
más directa a los jueces en las acciones ambientales, aún no se desarrollan 
de manera adecuada las instituciones jurídicas para una actuación más 
contundente.
En México contamos con un sistema de responsabilidad ambiental 
desarticulado y desequilibrado, con leyes que aún no han sido armoniza-
das en lo sustantivo y con delitos ambientales con sanciones excesivas y 
de difícil concretización.
En el sector ambiental, a pesar de los avances con los que actualmente 
contamos, aún nos falta por hacer muchas acciones: juridificar conceptos, 
lograr una adecuada coordinación de autoridades, fortalecer las institucio-
nes encargadas de la justicia ambiental, mejorar nuestros mecanismos de 
responsabilidad ambiental, contar con una adecuada participación del Po-
der Judicial y apoyarnos más con la ciencia.
La Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Distrito 
Federal, en su actual administración, ha utilizado más las herramientas 
jurisdiccionales con las que cuenta, buscando un equilibrio con los instru-
mentos de naturaleza administrativa. Pero esto no basta. 
Por las reformas jurídicas a las que hemos hecho referencia, aún falta-
ría que la actividad jurisdiccional defina, de manera más precisa, las nue-
vas reglas procedimentales y sus alcances. Nos encontramos ante una 
oportunidad histórica para consolidar, en México, un adecuado sistema de 
acceso a la justicia ambiental.
FUENTES CONSULTADAS
AZUELA DE LA CUEVA, Antonio. Visionarios y pragmáticos. Una aproximación so-
ciológica al derecho ambiental, México, UNAM–Editorial Fontamara, 2006 
(Col. Doctrina Jurídica Contemporánea, núm. 24), 542 pp.
BRAÑES BALLESTEROS, Raúl, El acceso a la justicia ambiental en el Distrito Federal y 
la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial. México, Procuraduría 
Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, 2004, 197 pp.
, Manual de derecho ambiental mexicano, 2a. ed., México, Fondo de Cul-
tura Económica-Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, 2004 
(Sección de Obras Política y Derecho), 772 pp.
CAPPELLETI, Mauro, Dimensiones de la justicia en el mundo contemporáneo. (Cua-
tro estudios de derecho comparado), Héctor Fix Fierro (trad.), México, Edito-
rial Porrúa, 1993, 152 pp.
 y Bryant Garth, El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento 
mundial para hacer efectivos los derechos, Mónica Miranda (trad.), México, 
Fondo de Cultura Económica, 1996, 156 pp.
FERRAJOLI, Luigi, Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Perfecto 
Andrés Ibáñez et. al. (trads.), Madrid, Editorial Trotta, 2011 (Col. Estructu-
ras y Procesos; Serie Derecho), III volúmenes.
VV. AA., La responsabilidad jurídica en el daño ambiental, México, UNAM-Pemex, 
1998, (Instituto de Investigaciones Jurídicas; Serie E: Varios, núm. 87), 238 pp.
31
La efectiva aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental constituye 
uno de los desafíos actuales más importantes en nuestro país, para garan-
tizar el derecho a un medio ambiente sano para nuestro desarrollo y bien-
estar. En este sentido, establecer y mejorar los instrumentos y mecanismos 
para acceder a la justicia ambiental es uno de los aspectos clave para ga-
rantizar la defensa del citado derecho consagrado en nuestra Constitución. 
Actualmente podríamos decir que contamos con la legislación ambiental 
adecuada, nunca terminada y siempre perfectible, sin embargo, mantenemos 
dificultades en su aplicación y cumplimiento. Esta situación que limita el acce-
so a la justicia ambiental obedece a diversas cuestiones técnicas, pero tiene su 
punto de partida en la naturaleza particular del bien jurídico protegido por el 
derecho ambiental. No debemos omitir mencionar que de poco sirve la legis-
lación ambiental, sin un efectivo sistema que procure su estricta aplicación. 
La sociedad demanda garantías de que no sucederán más daños por 
tóxicos, daños a los manglares y demás detrimentos en el patrimonio ecológico 
y en la salud e integridad de las personas, particularmente cuando éstos son 
ocasionados por violar normas legales de cuidado, incumplir obligaciones de 
desempeño adecuado en instalaciones o actividades industriales, etcétera.
Finalmente y en concordancia al Principio 15 de la Declaraciónde Río, 
celebrada en 1992, considero importante incluir en la diversas leyes am-
bientales, la aplicación del principio precautorio como una medida elemen-
tal para lograr una mejor conservación de los recursos naturales y del 
medio ambiente. 
Acceso y procuración
de justicia ambiental en México
Lourdes López Moreno*
*Presidenta de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de 
Diputados.
32 • Lourdes López Moreno
Por todo lo anterior, propongo:
• Capacitar a las autoridades competentes y jueces así como promover la 
aplicación efectiva de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. La 
iniciativa presentada por el PVEM permite a los ciudadanos ejercer su 
derecho a un medio ambiente adecuado en un procedimiento judicial 
garantista que al mismo tiempo desincentiva económicamente a quienes 
no han optado por el cumplimiento de la normatividad que tutela el am-
biente. La necesidad de crear un sistema de responsabilidad ambiental, 
no sólo obedeció al reclamo de reparación de daños ocasionados al en-
torno, sino fundamentalmente a la demanda social de crear un sistema 
de justicia preventivo y conciliatorio, con participación directa en la tute-
la del ambiente, que requiere del acceso efectivo y sin intermediación a 
los tribunales del Poder Judicial, así como la participación activa de éste 
en la resolución de los conflictos ambientales. 
• Fortalecer el trabajo institucional de la Procuraduría Federal de Protec-
ción al Ambiente (Profepa) a través de su descentralización otorgándo-
le autonomía operativa y patrimonio propio.
• Establecer recursos presupuestales “etiquetados” para que el Poder 
Judicial de la Federación y la Procuraduría General de la República lo 
destinen a la capacitación de jueces y ministerios públicos respectiva-
mente, para la correcta aplicación de la legislación ambiental (sustanti-
va y procesal).
• Reformas a LEGEPA a efecto de aplicar efectivamente principio precau-
torio, esto es, que la autoridad (Semarnat) que conozca del recurso de 
revisión procederá oficiosamente a la suspensión del acto recurrido, 
cuando se trate de algún acto que, si llegare a consumarse, ocasionaría 
daños irreparables o de difícil reparación a los ecosistemas, a los ele-
mentos naturales o a sus relaciones de interacción. 
LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL (LFRA)
• La LFRA es el primer ordenamiento en la historia de nuestro país que re-
suelve y define: Qué es el daño ambiental, Qué no es daño ambiental, 
Acceso y procuración de justicia ambiental • 33
Cómo se debe reparar el daño ambiental, Cómo y cuándo debe compensar-
se este daño.
Ni la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 
ni ninguna otra ley ambiental han resuelto estos cuestionamientos tan 
básicos y esenciales, para otorgar certidumbre jurídica tanto a empresas y 
ciudadanos, como a las propias autoridades ambientales.
• En segundo lugar, la LFRA por primera vez unifica estos conceptos (daño, 
reparación y compensación ambiental) para efectos de todos los proce-
dimientos legales: administrativos, penales y de acción colectiva. Nunca 
antes ha habido un ordenamiento jurídico unificador u orientador en ese 
sentido, por lo que la LFRA evitará que las resoluciones de la Profepa, 
Semarnat, las de los jueces civiles, de amparo y ahora los que conozcan 
de acciones colectivas sean contradictorias o divergentes. Nuevamente 
con ello se avanza en la certeza jurídica que exige la ciudadanía.
• En tercer lugar, la ley envía tres mensajes de suma importancia para 
cambiar las conductas contrarias a la ley ambiental, y combatir las 
causas generadoras de daños ecológicos: 
a) Un mensaje preventivo en relación a la importancia de no violar la ley 
y no dañar el ambiente, a través de sanciones económicas importantes 
que se dirigen a desincentivar a quienes (empresas o personas físi-
cas), conscientes de que producirán daños, optan dolosamente por 
realizar conductas ilegales que ocasionan deterioros o afectaciones 
al entorno. Con ello se combate la impunidad y se incrementará el 
cumplimiento preventivo de la ley.
b)Un mensaje de reconocimiento a quienes se esfuerzan por cumplir la ley 
ambiental, previendo un trato diferenciado y con amplios beneficios 
jurídicos para aquellas empresas y personas que, aun cuando han 
ocasionado un daño al ambiente (en forma dolosa e ilícita) en el pa-
sado, se han esforzado por cumplir las normas ambientales obte-
niendo certificados de cumplimiento en auditoría ambiental, 
desarrollando capacitación ambiental interna y contratación de 
seguros de daños.
34 • Lourdes López Moreno
c) Un mensaje conciliatorio, impulsando y privilegiando la solución de 
los conflictos producidos por el daño ambiental mediante el diálogo y 
la concertación. Por primera vez en la historia del Derecho Ambiental 
mexicano, se impulsa la Justicia Alternativa otorgando beneficios de 
reducción de las multas administrativas de la Profepa, y las 
penas judiciales de prisión, desactivando también la sanción 
económica judicial para aquellas personas que siendo responsables 
de producir un daño, opten por repararlo de manera voluntaria y 
concertada con la autoridad ambiental y la supervisión judicial.
• Finalmente, la LFRA logra lo que la reforma de acciones colectivas no 
previó o reguló en contra de la lógica y el interés ambiental:
a) La LFRA prevé no cuantificar económicamente la reparación del daño, ni 
su compensación, situación que resulta inútil en materia ambiental 
pues lo necesario es restaurar los servicios ambientales deteriorados 
en especie, y no en dinero depositado al Poder Judicial o al erario 
público.
b)Faculta a la Semarnat para accionar eficaz e inmediatamente frente al 
daño ambiental producido por infractores, sin necesidad de esperar 
años a una sentencia judicial. La LFRA financia esta reparación guber-
namental estratégica mediante un Fondo, cuyos recursos provienen 
de las sanciones económicas impuestas a los infractores que dolosa-
mente han deteriorado el ambiente. Estos recursos serán recobrados 
judicialmente del responsable de producir el daño, facultando a la 
Semarnat para demandarlo en juicio.
c) Legitima a las procuradurías ambientales locales para defender judi-
cialmente el daño producido en su jurisdicción territorial, como co-
litigantes de la Profepa. Incentivando con ello la coordinación 
interinstitucional en la defensa de entorno.
d)Se legitima a los miembros de la comunidad para demandar la res-
ponsabilidad ambiental, respetando las normas previstas por la 
LGEEPA desde 1996. Es decir, estarán legitimados y podrán accionar 
judicialmente quienes sean miembros de la comunidad afectada por 
el daño producido a su entorno ecológico inmediato.
Acceso y procuración de justicia ambiental • 35
e) Se regula la compleja y técnica etapa de sentencia judicial y su ejecu-
ción, previendo el auxilio del juez para tal efecto mediante la inter-
vención de las autoridades ambientales.
PROFEPA
Hasta la fecha la Profepa ha existido y operado bajo la discrecionalidad del 
Ejecutivo federal, que le dio vida en 1992 mediante un reglamento admi-
nistrativo, con una organización y recursos que se han modificado cons-
tantemente y no garantizan la permanencia, desarrollo y eficacia de su 
función, titular y servidores públicos.
Sin duda uno de los problemas más evidentes de la institución hoy en 
día, es la ausencia de un mandato, estructura y bases de operación claros 
que orienten el trabajo de la institución. Lo anterior, se ve reflejado en la 
estructura y recursos de sus subprocuradurías que han ido conformándo-
se y tomando preponderancia en el quehacer de la institución de manera 
atropellada.
El esfuerzo realizado hasta ahora por la institución es loable, pero aún 
insuficiente a la luz de la magnitud de la problemática ambiental y la eficacia 
exigida por la sociedad. La institución que fue creada inicialmente para cum-
plir con funciones de verificación del cumplimiento de las leyes en materia 
de prevencióny control de la contaminación, ha asumido con el transcurso 
del tiempo e ininterrumpidamente, atribuciones en materia forestal, vida 
silvestre, impacto y riesgo ambiental, zona federal marítimo terrestre, biose-
guridad, agua, así como en materia de administración del Programa Nacional 
de Auditoría Ambiental. El incremento en atribuciones no ha sido congruen-
te con los recursos humanos y materiales, especialización, ni estructura para 
el cumplimiento de estas nuevas responsabilidades. 
Reconocer a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, como 
una institución fundamental de la República, requiere que su mandato, 
permanencia, estructura, objetivos, mecanismos de profesionalización de 
su personal e instrumentos de transparencia y rendición de cuentas, sean 
conferidos por una ley federal.
La prevención de los actos violatorios de la normatividad ambiental, así 
como de los riesgos y daños ambientales, deben ser prioritarios para el 
36 • Lourdes López Moreno
desarrollo de los programas y acciones de la procuraduría. Deben privile-
giarse la difusión de la importancia y alcance de la ley; la inhibición y la 
prevención general y particular de las conductas ilícitas y su reincidencia, 
en especial aquella respecto a la comisión de los actos y omisiones, riesgos 
y daños ambientales más gravosos para la sociedad; la autorregulación y 
la promoción voluntaria del cumplimiento de la normatividad en la comu-
nidad regulada; sin menoscabo de la determinación de las responsabilida-
des administrativas, civiles, penales y ambientales que resulten en cada 
caso.
Resulta alarmante que la Profepa NO se encuentre obligada por ley a 
expedir un Programa de Procuración de Justicia y a rendir cuentas sobre 
su cumplimiento. Actualmente, no existe un mandato legal para que la 
Procuraduría comunique a los ciudadanos sus objetivos, estrategias y me-
tas, mucho menos la creación de indicadores de eficacia y eficiencia, lo que 
impide que los ciudadanos conozcamos el grado de avance en la procura-
ción de justicia. El Programa de Procuración de Justicia Ambiental fue 
editado y difundido en una limitada distribución en una sola ocasión, sólo 
para ser olvidado por administraciones posteriores. 
Para que el trabajo de prevención, detección y determinación de res-
ponsabilidades y sanciones sea eficaz y propicie la inhibición de actos ilíci-
tos y delictivos, es fundamental que la Procuraduría comunique permanen-
temente sus objetivos y acciones. De esta forma se incrementará la 
autoridad y credibilidad de la institución. Por lo anterior, la Procuraduría 
deberá mantener una comunicación permanente y cercana con la 
ciudadana, las organizaciones empresariales y de la sociedad civil, 
promoviendo su participación en las actividades relativas al ámbito de su 
competencia. Los programas, acciones e informes de la Procuraduría 
deberán difundirse regularmente y contarán con indicadores que permitan 
la evaluación pública de su eficiencia y eficacia.
La creación de un consejo ciudadano será fundamental para garantizar 
la transparencia, objetividad e imparcialidad del servicio público. 
La Procuraduría adolece de un sistema de profesionalización y perma-
nencia de sus servidores públicos. La gran rotación de funcionarios, man-
dos directivos, medios y operativos genera un retroceso constante en la 
capacitación y especialización, con la pérdida de la eficacia en el cumpli-
miento de sus funciones. La curva de aprendizaje del servicio de procuración 
Acceso y procuración de justicia ambiental • 37
de justicia es larga. Se propone por tanto, crear una Servicio de Carrera 
especial para la Profepa, tal y como existe para la Procuraduría General de 
la República o el Servicio Exterior mexicano. 
Deberá garantizarse un sistema profesional y permanente de inspec-
ción, vigilancia y peritación que permita anticipar, detectar y responder 
sistemática, uniforme y eficazmente a las conductas violatorias de la nor-
matividad ambiental, los riesgos para los elementos naturales y, en su caso, 
los daños que se produzcan al entorno.
La Procuraduría deberá mantener un programa permanente de comba-
te a la impunidad de los actos ilícitos y delictivos en materia ambiental, la 
corrupción, encubrimiento y la indolencia en la aplicación de la normativi-
dad ambiental.
CÓDIGO AMBIENTAL ÚNICO
Propongo una alternativa más eficaz que la creación de un Código Ambien-
tal Único.
Esta propuesta tiene como objetivo simplificar y sistematizar la legisla-
ción ambiental federal fortaleciendo la Ley General del Equilibrio Ecológico 
como única norma general.
Aspectos adversos de una iniciativa de Código Ambiental Único
• Implica la derogación de 10 leyes ambientales federales perfeccionadas 
a través de las últimas décadas.
• Implica reabrir el debate político y consensos logrados por los diversos 
sectores sociales y grupos de poder respecto a cada disposición conte-
nida en cada ley.
• Implica una fusión de normas e instrumentos diseñados y especializa-
dos para la tutela de los recursos naturales, con normas para la biose-
guridad, la prevención, control y la prevención de la contaminación en 
un solo cuerpo normativo, además de normas procesales.
• Implicar concordar cada una de las leyes en un solo cuerpo.
• La extensión y especialidad de las leyes ambientales federales crearían 
un código de varios tomos, impráctico, inmanejable.
38 • Lourdes López Moreno
• La experiencia más próxima ha sido el Código de la Biodiversidad del 
Estado de México, que no logró incorporar por razón de extensión y 
número todas las normas ambientales del estado. El esfuerzo federal 
será superior.
• Implicaría trasladar disposiciones penales, procesales y jurisdicciona-
les a un solo código rompiendo la unidad administrativa, penal y pro-
cesal civil.
• Implica modificar leyes ambientales que no son de competencia exclu-
siva de la Semarnat, como la Ley de Vertimientos en las Zonas Marinas 
Mexicanas, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Navegación 
y Comercio Marítimos, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal de 
Responsabilidad Ambiental, el Código Penal Federal y el Código Federal 
de Procedimientos Penales en acciones colectivas.
Propuesta alterna
• Fortalecer la vocación rectora (histórica) de la LGEEPA como Ley Gene-
ral, estableciendo que es la única Ley General federal y convirtiendo el 
resto de las leyes ambientales en leyes federales supeditadas a aquélla.
• Para lo anterior, se propone derogar todas las normas que distribuyen 
competencias y prevén principios en las múltiples leyes ambientales 
generales, y trasladarlas a la LGEEPA. Las leyes ambientales serían sólo 
leyes federales en las que expresamente se preverá que quedarán su-
peditadas a la Ley General.
• Derogar las normas sancionadoras y procesales de responsabilidad 
administrativa de las leyes ambientales vigentes, y concentrarlas en la 
Ley Federal de Responsabilidad, bajo el modelo brasileño de una sola 
ley de responsabilidades (administrativas, ambientales y principios 
penales ambientales).
• Respetar la unidad del Derecho Penal manteniendo el título XXV del 
Código Penal Federal. LEFRA regula las normas especializadas de políti-
ca criminal, coadyuvancia, victimología ambiental etcétera.
• Propuesta gráfica de sistematización del Derecho Ambiental federal: 
LGEEPA
Principios, distribución de competencias,
instrumentos de política ambiental.
LEYES FEDERALES
SECTORIALES
Residuos de agua
forestal, vida silvestre,
bioseguridad,
cambio climático,
etcétera.
LEY FEDERAL DE
RESPONSABILIDAD
Reglamentar
régimen con situación
por daño ambiental,
acción colectiva
ambiental
procedimiento
administrativo único
CÓDIGO FEDERAL
DE DELITOS CONTRA
EL AMBIENTE
Código Federal de
Procedimientos Civiles
supletorio del
procedimiento
administrativo y
del proceso de acción 
colectiva ambiental.
41
NORMATIVIDAD AMBIENTAL EN MÉXICO
Y SU APLICACIÓN EFECTIVA
Históricamente, en materia de medio ambiente, en México hemos transita-do de una visión higienista y antropocéntrica a una visión holística y de 
sustentabilidad.
Desde las décadas de los setenta y ochenta con la expedición de las 
primeras leyes ambientales, así como con la creación de las primeras ins-
tituciones administrativas ambientales (secretarías y procuradurías), hasta 
nuestros días, hemos avanzado bastante, sin embargo también tenemos 
serios rezagos que representan retos importantes a las autoridades de 
gobierno y los distintos actores sociales.
Uno de los grandes retos del derecho ambiental mexicano es lograr 
una justicia ambiental que esté vinculada con temas fundamentales como: 
acceso a la justicia ambiental; procuración e impartición de la justicia am-
biental; participación social; aplicación efectiva de la normatividad ambien-
tal, entre otros.
Asimismo, sólo podremos fortalecer la gestión pública ambiental con 
la aplicación efectiva y el cabal cumplimiento de la normatividad ambiental.
Como en su momento ha señalado el procurador Miguel Ángel Cancino, 
“para lograr una gestión ambiental adecuada, orientada hacia la 
sustentabilidad, se requiere que el marco jurídico e institucional que 
la sustente, sea completo, eficaz y eficiente”.1
1Miguel Ángel Cancino Aguilar, “Reflexiones en torno a la aplicación de la normatividad 
ambiental en México”, en Derecho Ambiental y Ecología, núm. 8, agosto-septiembre de 2005, p. 39.
Visión a futuro de la justicia ambiental en México
Carlos Rafael Muñoz Berzunza*
José Luis Pedro Funes Izaguirre**
*Secretario de Ecología y Medio Ambiente de Quintana Roo.
**Subsecretario de Política Ambiental de Quintana Roo.
42 • Carlos R. Muñoz B., José Luis P. Funes I.
En su libro Manual de derecho ambiental mexicano, el doctor Raúl Bra-
ñes define a la gestión ambiental como el “conjunto de actos normativos y 
materiales que buscan una ordenación del ambiente, que van desde la 
formulación de la política ambiental hasta la realización de acciones mate-
riales que tienen ese propósito”.2
Y una de estas acciones materiales consiste en la aplicación efectiva de 
la legislación ambiental, siendo uno de los mecanismos más importantes 
de acceso a la justicia ambiental.
La aplicación efectiva de la legislación ambiental responde a una 
correcta aplicación de los instrumentos de política ambiental.
Sin embargo, la legislación ambiental mexicana ha presentado una se-
rie de situaciones que la hacen poco efectiva en la práctica. Muchos auto-
res han señalado estas deficiencias, entre ellos el doctor Genaro Góngora 
Pimentel, quien señala que:3
• Tenemos un sistema complejo de distribución de competencias, que no 
es claro ni preciso.
• Las facultades concurrentes de la Federación, estados y municipios 
para expedir leyes ambientales propician confusión sobre la aplicación 
de las normas en casos concretos.
• Existe dispersión de normas ambientales en leyes sectoriales.
• Tenemos sobrerregulación de instrumentos de planeación ambiental 
territorial sobre un mismo sitio.
En ese sentido, es importante subrayar dos temas fundamentales para 
lograr una aplicación efectiva de la legislación ambiental: una distribución 
clara de competencias en materia ambiental entre los tres órdenes de 
gobierno; y señalar el caso concreto de la instrumentación del ordenamiento 
ecológico territorial en Quintana Roo.
2Raúl Brañes, Manual de derecho ambiental mexicano, 2a. ed., 2a. reimp., México, FCE,
2010, p. 117.
3Raúl Brañes, Manual de derecho …, op. cit., nota 1, p. 11.
Visión a futuro de la justicia ambiental • 43
FEDERALISMO AMBIENTAL
Nuestro sistema de gobierno es federal. Este régimen debe representar el 
equilibrio entre los distintos órdenes de gobierno así como un equilibrio 
entre las distintas regiones del país.
Sin embargo, como señala la doctora María del Carmen Carmona, his-
tóricamente en México, el federalismo “se ha traducido en la subordinación 
de los gobiernos locales (estatales y municipales) al gobierno federal, la 
obstaculización de iniciativas regionales, la ausencia de recursos económi-
cos en los estados y municipios”, lo que ha ocasionado serias deficiencias 
en la aplicación efectiva de los instrumentos normativos ambientales.4
La distribución de competencias en nuestro sistema federal la estable-
ce el artículo 124 constitucional que señala: “las facultades que no están 
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federa-
les, se entienden reservadas a los Estados”.
En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado 
que el ámbito de actuación de la Federación y de las entidades federativas 
deviene de la Constitución e implica una distribución de competencias, no 
una situación de jerarquía entre la Federación y las entidades federativas.
En materia ambiental, con las reformas constitucionales de agosto de 
1987, se adiciona la fracción XXIX-G al artículo 73, incorporando la facultad 
del Congreso federal para legislar en materia ambiental, estableciendo la 
concurrencia de la Federación, los estados y los municipios, promoviendo 
una auténtica descentralización, ya que de acuerdo con la exposición de 
motivos, “la preservación del ambiente es una responsabilidad compartida 
que compete a todos los niveles de gobierno”.
Así, es responsabilidad del Congreso federal delimitar las atribuciones y 
responsabilidades ambientales de cada orden de gobierno. Estas facultades 
concurrentes surgen cuando la participación de un solo orden es insuficiente 
y se requiere de la acción coordinada de los tres órdenes de gobierno.
Ya que como señala el doctor Ramón Ojeda Mestre 
una cuestión tan delicada como el cuidado del ambiente no puede pertene-
cer en exclusiva a la Federación, puesto que es algo que rebasa la esfera 
central, ya que el manejo del ambiente requiere necesariamente de una 
4María del Carmen Carmona Lara, “El derecho constitucional y el ambiente en las 
constituciones estatales en México”, en Emilio O. Rabasa (coord.), La Constitución y el medio 
ambiente, México, UNAM, 2007, p. 133.
44 • Carlos R. Muñoz B., José Luis P. Funes I.
política estatal que se estructure fundamentalmente en la ley marco expe-
dida por el Congreso de la Unión, que vertebre la acción coordinada de los 
tres niveles de gobierno.5
EJEMPLO DE COORDINACIÓN: ORDENAMIENTO ECOLÓGICO TERRITORIAL
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)
define al Ordenamiento Ecológico (OE) en la fracción XXIII de su artículo 
3a. como
el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular e inducir el uso 
de suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección al 
medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los 
recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las 
potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Desde su expedición en 1988, la LGEEPA ya contemplaba al OET, pero es 
hasta las reformas de la LGEEPA en diciembre de 1996 cuando se fortalece 
el instrumento a través de la descentralización hacia los gobiernos locales.
La LGEEPA como ley ambiental marco, establece los criterios a los que 
sujetarán las autoridades de los tres órdenes de gobierno en la formulación 
de los programas de ordenamiento de su competencia (artículo 19). Sin 
embargo, en el caso de los programas de ordenamiento ecológico regiona-
les y locales se remite en todo momento a las leyes locales en materia am-
biental lo concerniente a los procedimientos para su formulación, aproba-
ción, expedición, evaluación y modificación (artículo 20 Bis 5).
En la LGEEPA como en su Reglamento en materia de ordenamiento eco-
lógico, se establece que la Secretaría (Semarnat), “deberá apoyar técnica-
mente la formulación y ejecución de los programas de ordenamiento eco-
lógico regional y local” (artículo 20 Bis 1 de la LGEEPA y artículo 1, fracción 
V del Reglamento).
Por otra parte, es importante señalar que la misma Ley General esta-
blece que en el caso de que un POEL incluya un área natural protegida decompetencia federal o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado 
5Ramón Ojeda Mestre, “Constitución y política ambiental”, en La Consititucion y …, 
op. cit., p. 126.
Visión a futuro de la justicia ambiental • 45
en forma conjunta por los tres órdenes de gobierno (fracción V del artículo 
20 Bis 5).
En el estado de Quintana Roo, los programas de ordenamiento ecoló-
gico local (POEL) se expiden en forma conjunta por la autoridad municipal 
y estatal (artículo 20 de la LEEPA-QR), sin embargo, para su elaboración y 
aprobación se instala un Comité de Ordenamiento Ecológico integrado por 
dos órganos: el órgano ejecutivo con la participación de las autoridades 
ambientales de los tres órdenes de gobierno, y un órgano técnico con la 
participación de dependencias de los tres órdenes, representantes de 
la sociedad civil, del sector privado, académico, social y de colegios 
de profesionistas.
Es importante señalar que el artículo 115 constitucional, en su fracción 
V establece las facultades de los municipios para administrar los usos de 
suelo sobre su territorio “en los términos de las leyes federales y estatales 
relativas”. Al respecto la SCJN ha determinado que los municipios pueden 
ejercer estar facultades “si y sólo si se ejercen de acuerdo con lo estableci-
do en la legislación estatal correspondiente”.
Así, los programas de ordenamiento ecológico local deberán observar 
lo establecido en las leyes federales y estatales. La ley federal (LGEEPA) es-
tablece los principios y criterios a los que se sujetarán las autoridades de 
los tres órdenes de gobierno; y la ley estatal (LEEPA-QR) establecerá los 
procedimientos para su formulación, aprobación, expedición, evaluación y 
modificación.
CASOS DE CONTROVERSIAS EN MATERIA
DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Las bases normativas anteriormente descritas han ido evolucionando y 
perfeccionando sus mecanismo para la elaboración y seguimiento de estos 
programas.
Es importante destacar que Quintana Roo es la cuna de los primeros pro-
gramas de ordenamiento ecológico: el Programa de Ordenamiento Ecológico 
del Corredor Cancún Tulum (junio de 1994) y el Programa de Ordenamien-
to Ecológico del Sistema Lagunar Nichupté (diciembre de 1994).
46 • Carlos R. Muñoz B., José Luis P. Funes I.
• Con la aplicación de estos instrumentos se han detectado una serie de 
controversias que han surgido con base en su aplicación. Quisiera 
destacar algunas que han trascendido:
• Con la expedición en 1994 del POET-Sistema Lagunar Nichupté, se es-
tablecieron criterios y parámetros urbanos para la zona hotelera que 
no eran congruentes con el Programa de Desarrollo Urbano de Cancún 
de 1993, causando confusión para la autoridad evaluadora; estas incon-
gruencias entre instrumentos de planeación ambiental (POET) e instru-
mentos de planeación urbana (PDU), son los que originan la necesidad 
de elaborar el primero programa de ordenamiento ecológico local del 
país en 2005, el POEL-BJ.
• Uno de los casos más emblemáticos respecto a esta falta de aplicación 
efectiva del instrumento de política ambiental fue la sobredensificación del 
Hotel Riu en Punta Cancún en el año de 2003 con la imposición de una 
multa por parte de la PROFEPA por un monto de 3.5 millones de dólares, la 
más alta hasta ese momento por violación al ordenamiento ecológico;
• Otro caso sobre la zona hotelera de Cancún lo fue el denominado ope-
rativo “cuenta cuartos” por parte de la Profepa en el 2009, el cual seña-
laba que esta zona está sobredensificada por aproximadamente 7 mil 
cuartos de los 3,900 establecidos como límite en el Programa de Orde-
namiento Ecológico. Sin embargo, en 2011 interviene la Semarnat y 
encarga un estudio sobre el tema a la Universidad del Caribe, el cual 
tuvo como resultado una contabilización de 28,200 cuartos, abajo del 
límite establecido en el POEL-BJ 2005.
• No sólo han existido conflictos de aplicación de instrumentos de pla-
neación en la Zona Hotelera de Cancún, en el año 2010, el ayuntamien-
to de Benito Juárez promovió la controversia constitucional 31/2010 ante 
la Suprema Corte de Justicia de la Nación para invalidar un acto del 
Gobierno del Estado que ordena la no publicación en el Periódico Oficial 
del Estado de un plan parcial de desarrollo urbano (Polígono Poniente) 
al no haber cumplido con lo establecido en la normatividad ambiental 
y urbana vigente. La Corte consideró constitucional el acto del Gobier-
no del Estado.
• Finalmente, sobresale el asunto en Tulum de la controversia constitucio-
nal 72/2008, donde el gobierno federal demanda al gobierno municipal 
por la expedición del PDU de Tulum al establecer parámetros urbanos 
(densidades) en el polígono del Parque Nacional. La Corte declara el 
plan impugnado como inconstitucional en lo que se refiere al polígono 
del área natural protegida al ser éste de jurisdicción federal, por lo que 
deberá mantener este esquema de protección y coordinarse con las 
autoridades locales para su regularización.
CONCLUSIONES Y RETOS A FUTURO
En estos últimos 20 años, hemos aprendido una serie de lecciones en la 
gestión ambiental del territorio, especialmente en el ordenamiento ecológico, 
que quisiera resumir en los siguientes puntos:
• Mayor coordinación entre autoridades de los tres órdenes de gobierno: es 
fundamental una mayor coordinación entre las autoridades ambienta-
les de los tres órdenes de gobierno, con una serie de facultades 
concurrentes y un esquema poco claro en cuanto a la distribución de 
competencias, es indispensable un esquema de mayor coordinación a 
través de convenios y acuerdos.
• Acceso a información ambiental: una condición básica para la participa-
ción es el acceso a la información ambiental, en materia de ordena-
miento ecológico, debe instrumentarse la bitácora ambiental, la cual, a 
través de indicadores, podrá evaluar la correcta aplicación del instru-
mento y su posible modificación.
• Participación social corresponsable: la participación social en la toma de 
decisiones, no sólo cumple con lo establecido por la normatividad am-
biental, sino que legitima los instrumentos de política ambiental para 
que éstos tengan mayor eficacia y eficiencia; sin embargo, esta partici-
pación debe ser informada y corresponsable.
• Acceso a justicia ambiental: al no existir condiciones idóneas de acceso 
a información o de participación en la toma de decisiones, debe existir 
un mecanismo expedito y ágil para exigir estos derechos, para alcanzar 
así, una verdadera justicia ambiental.
49
La justicia ambiental es un componente fundamental de la justicia social. 
En un país con tanta desigualdad como el nuestro, el aprovechamiento 
sustentable de los recursos naturales debe ser la base de un desarrollo 
social equitativo y justo. 
Actualmente somos testigos del conflicto entre, por un lado, el desarrollo 
no sustentable y, por el otro, el cuidado del patrimonio natural y el bienestar 
de los mexicanos. Un conflicto histórico que hoy tenemos la oportunidad de 
resolver. Dos ejemplos ayudan a ilustrar este punto. Hay, de nueva cuenta, 
planes para construir un megadesarrollo turístico costero que impactaría 
seriamente el arrecife de Cabo Pulmo, un área protegida en Baja California, 
de inmenso valor para las comunidades locales y que en 2005 fue declarada 
Patrimonio Natural de la Humanidad por la Organización de las Naciones 
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). En segundo 
lugar, la Comisión Federal de Electricidad planea la construcción de una 
presa gigantesca en el río San Pedro Mezquital en Durango-Nayarit, que 
impactaría a Marismas Nacionales, una reserva muy importante para la 
economía local y regional, y además un área protegida por la Convención 
Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional. En ambos casos, 
la evidencia científica es contundente: estos desarrollos afectarían irrever-
siblemente a estas áreas y a las comunidades que dependen de ellas, con 
pérdidas en servicios ambientales regionales y globales. 
Méxicoes muy rico en recursos naturales. Es el cuarto país con mayor 
diversidad biológica y el segundo en diversidad de ecosistemas. Con menos 
de 1 por ciento de la superficie del planeta, alberga 10 por ciento de las 
*Director General de World Wildlife Fund, México.
La sociedad civil frente a la justicia ambiental
Omar Vidal*
50 • Omar Vidal
especies terrestres de fauna y flora. La riqueza de servicios ambientales 
que nuestros ecosistemas nos aportan es enorme, y es un capital que —por 
derecho— es de todos los mexicanos. Paradójicamente, México es un país 
de pobres. En 2013 ocupó el lugar 61 entre 186 naciones en el Índice de 
Desarrollo Humano —elaborado por el Programa de las Naciones Unidas 
para el Desarrollo con base en un indicador social que mide avances en 
salud, educación e ingresos. La mitad de los mexicanos vive en condicio-
nes de pobreza, 15 millones sufren de pobreza de capacidades y 11 millo-
nes sufren de pobreza alimentaria. Cerca de 38 millones de compatriotas 
carecen de acceso a los servicios de salud, 15 millones carecen de acceso 
a agua entubada y 7 millones de la población de seis a 15 años de edad 
sufre de rezago educativo. A su vez, el desarrollo no sustentable limita cada 
vez más el libre acceso a los servicios ambientales generando aún más 
desigualdad.
El agotamiento de los recursos naturales y la degradación ambiental le 
costaron al país unos 84 mil millones de dólares en el 2007; es decir, casi 
8 por ciento del producto interno bruto. Todo esto se agravará con los im-
pactos proyectados del cambio climático, el aumento poblacional y las 
pautas de consumo crecientes (es decir, nuestra huella ecológica). Esta 
crisis ambiental se puede ilustrar con los siguientes datos sobre el impacto 
de la degradación ambiental a nivel nacional:
• 150 de 653 acuíferos están sobreexplotados y se descargan al ambien-
te 9 km³ de agua: 65 por ciento de los cuales son aguas residuales 
municipales e industriales sin ningún tipo de tratamiento.
• El país perdió 34 por ciento de su cobertura original de bosques y sel-
vas; de seguir la tendencia en la destrucción de manglares, para el 2025 
habremos perdido casi la mitad que había en el 2000.
• De las 81 mil especies y subespecies descritas para México, 2,500 están 
en peligro de extinción, amenazadas o sujetas a protección especial.
• El aumento del parque vehicular, la falta de actualización de las normas 
que establecen los criterios máximos permisibles de contaminantes 
para vehículos, y el alto contenido de azufre en los combustibles son 
responsables de la mala calidad del aire que se asocia con la pérdida 
de 14 mil vidas al año de acuerdo con la Organización Mundial de la 
Salud.
La sociedad civil frente a la justicia ambiental • 51
Para ilustrar brevemente por qué equiparo a la justicia ambiental con 
la justicia social, me referiré a los que a mi juicio son los cuatro desafíos 
ambientales más importantes de México en esta década: la mitigación y 
adaptación al cambio climático, el uso sustentable del agua, el uso susten-
table de la biodiversidad, y el uso sustentable de mares y costas.
CAMBIO CLIMÁTICO
México es un país muy vulnerable al cambio climático, como lo demuestra 
el impacto de los eventos climatológicos extremos de 2013 en el estado de 
Guerrero. En 2012, el Poder Legislativo aprobó una Ley General de Cambio 
Climático única en su tipo. El desafío para esta ley es asegurar la armoni-
zación legislativa y la transversalidad en las políticas públicas, ya que de 
esto dependerá su utilidad para contribuir a una política de Estado que 
prepare a México para enfrentar el cambio climático.
Pero las transformaciones necesarias para enfrentar el cambio climáti-
co no pueden lograrse sólo con reducción de emisiones de gases de efecto 
invernadero. También es esencial un enfoque de desarrollo que involucre 
mayores beneficios económicos, nuevos modelos de negocio y estrategias 
de adaptación. Este desafío debe traducirse en oportunidades competitivas 
para el país, y los marcos legislativos y normativos deben mover los mer-
cados hacia oportunidades de bajo carbono.
Los bosques, además de su gran potencial de mitigación, también evi-
tan la erosión, regulan el sistema hidrológico, albergan gran biodiversidad 
y ofrecen beneficios económicos para casi 16 millones de mexicanos que 
viven en comunidades rurales e indígenas, y que son dueños de 70 por 
ciento de la cobertura forestal del país. Es para ellos, principalmente, para 
los que la justicia ambiental debe traducirse en justicia social.
Como prioridades para combatir el cambio climático destacan:
• Instrumentar efectivamente la Ley General de Cambio Climático.
• Enfatizar la conservación de los ecosistemas como estrategia central 
para la adaptación al cambio climático, haciendo hincapié en la impor-
tancia de corredores biológicos, bosques conservados, ríos limpios y 
con capacidad de recargar los acuíferos y evacuar las grandes lluvias, 
52 • Omar Vidal
para mantener los servicios ambientales y mejorar la calidad de vida 
de la población.
• Además del énfasis en seguridad alimentaria, se debe reforzar la segu-
ridad hidrológica y energética (esta última con base en fuentes 
renovables).
• Promover un esquema de incentivos para pequeñas, medianas y gran-
des empresas, que establezca planes integrales de ahorro energético.
• Incorporar criterios obligatorios de resiliencia al clima en programas y 
proyectos del gobierno y del sector privado.
• Detonar inmediatamente el desarrollo a gran escala de las energías 
renovables.
AGUA
La escasez de agua es uno de los principales desafíos para México y el 
mundo. Su disponibilidad es esencial para la seguridad alimentaria y 
energética, la reducción de la pobreza, el crecimiento económico, la adap-
tación al cambio climático y la conservación de la biodiversidad. Según la 
Comisión Nacional del Agua, ocho de las 13 regiones hidrológico-admi-
nistrativas del país tienen una extracción de 40 por ciento o más de la 
disponibilidad natural media anual, lo que coloca a 77 por ciento de los 
mexicanos y a la generación de 87 por ciento del producto interno bruto 
bajo graves riesgos de escasez. La eficiencia para utilizar el agua es muy 
baja (47 por ciento en el sector agrícola, 58 por ciento en ciudades) y sólo 
se tratan 38 por ciento de las aguas residuales municipales y 16 por cien-
to de las industriales. 
Como prioridades en el sector del agua destacan:
• Impulsar el programa nacional de reservas de agua de la Comisión 
Nacional del Agua para garantizar los flujos para los ecosistemas y la 
población, y como eje de la estrategia nacional de adaptación al cambio 
climático.
• Usar el agua eficientemente para abatir el déficit actual. En México 
el sector agrícola es el principal desafío, pues consume 70 por ciento 
del agua.
La sociedad civil frente a la justicia ambiental • 53
• Infraestructura sustentable, La Comisión Federal de Electricidad debe 
adoptar criterios estandarizados en la planeación, construcción y ope-
ración de proyectos hidroeléctricos. Varios países, incluyendo a Esta-
dos Unidos, están dejando atrás los proyectos hidroeléctricos faraóni-
cos ya que no sólo afectan al ambiente, sino que terminan siendo un 
fiasco desde el punto de vista económico y de producción de energía.
BIODIVERSIDAD
Un aspecto poco difundido de la biodiversidad y los ecosistemas es su 
valor económico y social. El valor de los servicios de los ecosistemas y el 
capital natural del planeta fue estimado en 1997 por Robert Costanza y sus 
colegas de la Universidad de Maryland en un promedio de 33 trillones de 
dólares por año, que si se compara con el producto interno bruto mundial 
(alrededor de 18 trillones de dólares ese mismo año), nos da una idea de 
lo que estos servicios representan para la economía global. El reto es con-
tabilizar e internalizar adecuadamente los servicios ambientales para valo-
rarlos y evitar su pérdida.
De acuerdo con el Atlas Mundial de Biodiversidad de las Naciones