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FACTORES QUE AFECTAN LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL 
EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADOS POR LA 
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA 2016-2019 
FARITH MARTÍNEZ TORRES 
RESUMEN 
El presente artículo busca dar cuenta de los factores que afectan la aplicación del proceso 
verbal en los procesos de Responsabilidad Fiscal adelantados por la Contraloría General de la 
Republica a través de los autos de apertura publicados por edicto del 2016 a 2019; pues 
aunque el Estatuto Anticorrupción de la ley 1474 de 2011, estableció el proceso verbal de 
responsabilidad fiscal buscando darle celeridad a la lucha contra la corrupción al agilizar los 
trámites y buscando disminuir la cantidad de procesos que son archivados y con fallos sin 
Responsabilidad Fiscal, existen algunos factores que impiden que se presente el pleno 
cumplimiento de este procedimiento verbal como son el riesgo de la caducidad de la acción 
fiscal, el distanciamiento temporal entre la auditoria y la apertura del proceso de 
responsabilidad fiscal y la ausencia probatoria para iniciar el trámite verbal. 
Palabras claves: caducidad de la acción fiscal, ausencia probatoria, gestión fiscal, daño 
patrimonial, hallazgo fiscal, control fiscal, responsabilidad fiscal, corrupción. 
This paper seeks to account for the factors that affect the application of the verbal process in 
the Fiscal Responsibility processes carried out by the Office of the Comptroller General of 
the Republic through the opening orders published by edict from 2016 to 2019, because 
although the Anti-Corruption Statute of Law 1474 of 2011, established the verbal process of 
fiscal responsibility seeking to speed up the fight against corruption by streamlining 
procedures and seeking to reduce the number of processes that are filed and with rulings 
without Fiscal Responsibility, there are some factors that prevent Full compliance with this 
verbal procedure is presented, such as the risk of the expiration of the fiscal action, the 
temporary distance between the audit and the opening of the fiscal responsibility process and 
the absence of evidence to initiate the verbal procedure. 
Keywords: expiration of the tax action, evidentiary absence, tax management, property 
damage, tax finding, tax control, tax liability, corruption. 
 
Introducción. 
En los procesos de Responsabilidad Fiscal iniciados por la Contraloría General de la 
Republica, la implementación del procedimiento por el trámite verbal presenta dificultades, 
toda vez que para iniciar los procesos por este trámite se debe determinar en el auto de 
apertura con claridad el detrimento patrimonial afectado, el funcionario administrador de los 
recursos públicos e igualmente las pruebas que demuestren la Culpa del gestor fiscal; se ha 
logrado identificar que los hallazgos fiscales, producto de las auditorías realizadas no se 
cumplen estos requisitos para el trámite verbal, dado que de 770 procesos documentados y 
recopilados de las notificaciones por edicto en la página web de la Contraloría General de la 
Republica, 25 procesos son por el trámite verbal, es decir el 3% y 745 procesos son por el 
trámite ordinario, es decir, el 97% , lo cual debería ser una excepción, pues en el trámite 
ordinario desde que se procede con el auto de apertura se tienen cinco años para proferir 
decisión final bien sea fallo con o sin Responsabilidad Fiscal, so pena de configurarse el 
fenómeno de la prescripción lo anterior permite concluir que en la práctica al llevarse a cabo 
la mayor cantidad de procesos por el trámite ordinario, existen menos posibilidades de 
lograrse la recuperación de los recursos económicos que han sido mal ejecutados pues el 
trámite escritural y las etapas de este mismo proceso, hacen que sea un proceso lento; 
precisamente para corregir esta situación fue que el legislador creo el trámite verbal para los 
procesos de responsabilidad fiscal por medio de la ley 1474 de 2011 en los artículos 97 al 104 
buscando darle celeridad al proceso de responsabilidad fiscal al agilizar los trámites y 
disminuyendo la cantidad de procesos que son archivados y con fallos sin Responsabilidad 
Fiscal. 
También hemos identificado al revisar los autos de apertura que existe una relación directa 
con el riesgo de que se configure la caducidad de la acción fiscal con la decisión de la 
Contraloría General de la Republica de iniciar los procesos de Responsabilidad Fiscal por el 
trámite ordinario debido a la escases probatoria, lo anterior como consecuencia de que los 
procesos se inician muchos meses después de haber realizado las auditorias y cuando faltan 
pocas semanas o días de que se configure la caducidad de la acción fiscal establecida en el 
artículo 9 de la ley 610 del 2000. 
Lo que se pretende demostrar en este artículo es responder a la pregunta ¿cuáles son los 
factores que afectan la aplicación del proceso verbal en los procesos de Responsabilidad 
fiscal adelantados por la Contraloría General de la Republica a través de los autos de apertura 
publicados por edicto de 2016 a 2019? 
Lo anterior se lograra por medio de un análisis de los autos de apertura publicados por edicto, 
en donde se identificaran los criterios y valoración probatoria utilizados por la Contraloría 
General de la Republica para determinar la aplicación del trámite a seguir, verbal u ordinario, 
se contrastaran las problemáticas que se derivan de los criterios utilizados al realizar la 
valoración de las pruebas obtenidas contenidas en los autos de apertura por el trámite 
ordinario y verbal al Contrastarlos con los requisitos legales para iniciar los procesos de 
Responsabilidad Fiscal por el trámite verbal y lo anterior permitirá determinar las causas y 
factores para que los procesos fiscales iniciados por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA 
REPUBLICA a partir del recaudo probatorio contenido en los autos de apertura sean 
realizados mayoritariamente por el trámite ordinario en comparación con el trámite verbal de 
los autos de apertura publicados por edicto. 
En esta investigación hemos logrado identificar que existen algunos factores que impiden que 
se presente el pleno cumplimiento de este procedimiento verbal como son: el riesgo de la 
caducidad de la acción fiscal, el distanciamiento temporal entre la auditoria y la apertura del 
proceso de responsabilidad fiscal y la ausencia probatoria para iniciar el trámite verbal. 
1. Historia del Control Fiscal en Colombia 
El control fiscal en Colombia se puede remontar al pasado más remoto de nuestro territorio, 
como es la época colonial siglo XVI, como una manera de que la corona española obtuviera 
una rendición de cuentas de los recursos obtenidos en el nuevo continente, dicha función era 
realizada por el funcionario llamado contador mayor de castilla por medio de los juicios de 
residencias en las reales audiencias, el Supremo Consejo de Indias, Los Tribunales de 
Cuentas, estos últimos tenían bajo su responsabilidad, “el examen, enjuiciamiento y sanción 
de los empleados públicos que tuvieran bajo su responsabilidad manejo de fondos, bienes o 
servicios del Estado español y dentro de la respectiva jurisdicción colonial a su cargo” 
(Younes, 2015, pp. 75- 77). 
La ley 42 de 1923 por medio de la cual se crea la Contraloría General de la Republica, faculto 
a esta institución para la supervisión administrativa de los recursos públicos, sin embargo la 
misión Kemerer que llego al país en 1923 con el propósito de asesorar y reestructurar el 
sistema bancario y modernizar institucionalmente al sistema contable recomendó quitarle 
funciones de supervisión administrativa a la Contraloría, para que se enfocara completamente 
como una oficina de auditoría contable, pero en su momento fue una propuesta que el 
gobierno no presento al Congreso; La misión Kemerer recomendó quitarle funciones de 
supervisión administrativa a la Contraloría, para que se enfocara completamentecomo una 
oficina de auditoría contable, pero en su momento fue una propuesta que el gobierno no 
presento al Congreso; posteriormente en 1945, en el Gobierno de Alfonzo Pumarejo, con la 
reforma constitucional, se incorporó la Contraloría a rango constitucional determinado en el 
artículo 93 del acto legislativo 1. (Guerra y Ojeda,2007,p136) 
En 1975 y 1976, durante la presidencia de López Michelsen L20/75 se reformo la Contraloría 
General de la Republica configurando el sistema de control fiscal en etapas: control previo, 
control perceptivo y control posterior. 
La organización actual de la Contraloría, la encontramos en el D. L. 267/2000, las principales 
funciones con respecto al Control. Fiscal en cumplimiento de lo establecido en el artículo 267 
de la constitución Política consiste en ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Estado a 
través, entre otros, de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la 
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, ejercer el 
control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial en los casos previstos por la 
ley, por medio de auditorías financieras. Además, podrá realizarse un control preventivo y 
concomitante con el propósito de garantizar la protección del patrimonio público y finalmente 
ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia 
sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos 
nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales de conformidad 
con las disposiciones legales. 
Este control fiscal puede ejercerse sobre las áreas financieras, de legalidad, de gestión y de 
resultados, pudiéndose combinar entre si e incorporando de ser necesario otros métodos de 
auditoría financiera legalmente aceptados (Maldonado, 2014, 134). 
La responsabilidad fiscal está integrada por a)una conducta dolosa o culposa con culpa grave, 
atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, b)un daño patrimonial al Estado y c)un 
nexo causal entre los dos elementos anteriores. 
Es importante tener en cuenta que el objetivo del proceso de responsabilidad fiscal (art 4 de la 
ley 610 del 2000) es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público, como 
consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el 
pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva 
entidad estatal. 
Se debe tener en cuenta que el proceso de responsabilidad fiscal, es un proceso administrativo 
de carácter resarcitorio que busca establecer la responsabilidad fiscal de los funcionarios 
públicos o particulares que ejercen funciones públicas. (Castellar 2015, p 16) 
2. La Ley 610 del 2000 y el procedimiento ordinario de responsabilidad fiscal 
La ley 610 del 2000, estableció las etapas del procedimiento ordinario, el cual es escritural 
iniciando con el auto de apertura; dicho auto de inicio de la instrucción del juicio fiscal debe 
contener los siguientes elementos (artículo 41): competencia del funcionario de 
conocimiento, fundamentos de hecho, fundamentos de derecho, identificación de la entidad 
estatal afectada y de los presuntos responsables fiscales, determinación del daño patrimonial 
del Estado y la estimación de su cuantía, decreto de las pruebas que consideren conducentes y 
pertinentes, decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse 
efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables, solicitud a 
la entidad donde el investigado este o haya estado vinculado, para que informe salario, datos 
personales y ultima dirección registrada y finalmente la orden de notificar a los presuntos 
responsables. 
Dentro de las pruebas decretadas por la contraloría General de la Republica en el auto de 
apertura, podemos encontrar la citación a versión libre, citando a los presuntos responsables 
para que puedan ejercer su derecho a la defensa y aportar documentos o pruebas; ahora bien 
si el investigado no puede ser localizado o si habiendo sido citado no comparece se le 
designara apoderado de oficio, de igual manera si la Entidad afectada o el investigado tengan 
el amparo de una póliza de seguros, se vinculara a la aseguradora en calidad de Tercero 
Civilmente Responsable; realizadas las anteriores notificaciones, la contraloría tendrá un 
plazo máximo de cinco meses para bien sea archivar el proceso o dictar auto de imputación 
de responsabilidad fiscal, contra el auto de imputación las partes podrán presentar sus 
argumentos de defensa y pruebas en un plazo de 5 días si el proceso es de única instancia o 
de 10 días si es un proceso de doble instancia. Vencido el plazo anterior se decretarán o 
negaran las pruebas, practicando las que sean procedentes, posteriormente la Contraloría 
procederá a proferir fallo con responsabilidad fiscal o fallo sin responsabilidad fiscal. 
De acuerdo con lo indicado en la ley 610 del 2000 en los artículos 41 a 53 las diferentes 
etapas del proceso de responsabilidad fiscal tendrían una duración máxima de siete meses, sin 
embargo en la aplicación de los procedimientos, los procesos de responsabilidad terminan 
durando entre cuatro y casi cinco años, con tiempos cercanos a la configuración de la 
prescripción de la acción fiscal que son cinco años para adelantar todo el proceso de 
Responsabilidad Fiscal, por lo anterior no se estaba cumpliendo con el propósito de este 
proceso, que es el resarcimiento del detrimento patrimonial. 
3. Características del proceso verbal de responsabilidad fiscal. 
La ley 610 del 2000 tiene como propósito la lucha contra la corrupción, sin embargo, ha 
tenido poca efectividad, pues: 
 “existen en Colombia las medidas, pero al parecer no han sido muy efectivas por que no se 
muestran cambios significativos, a pesar de las campañas que se hacen a este respecto, lo que 
justifica que se endurezcan las sanciones como medida para intimidar a quienes recurren a 
estas prácticas que empobrecen al país y dañan su imagen a nivel nacional e internacional, lo 
que perjudica la inversión extranjera ante la falta de transparencia”(Paz Caicedo 2017, p22) 
Teniendo en cuenta esta situación, el legislador incorporó en la ley 1474 de 2011 artículos 97 
y siguientes, modificaciones al procedimiento ordinario de Responsabilidad Fiscal, 
incorporando la oralidad a través del proceso verbal, que busca como fin lograr el 
resarcimiento del detrimento patrimonial al Estado en un tiempo corto; el artículo 98 
establece las siguientes etapas del proceso verbal: a) auto de apertura e imputación con 
responsabilidad fiscal, b) audiencia de descargos y c) audiencia de decisión. 
El proceso verbal de responsabilidad fiscal se aplicará, cuando la Contraloría General de la 
Republica, encuentre que se tienen las pruebas necesarias para imputar responsabilidad fiscal 
a saber: a) una conducta dolosa o culposa con culpa grave, atribuible a una persona que 
realiza gestión fiscal b) un daño patrimonial al Estado y un c) un nexo causal entre los dos 
elementos anteriores, se debe tramitar por el proceso verbal. 
Esta ley 1474 de 2011 incorpora estas modificaciones al proceso ordinario buscando eliminar 
los comportamientos corruptos, en dichos comportamientos según Gamarra (2005, 14) se 
pueden identificar “cuatro elementos: a) la violación de un deber posicional, b) la existencia 
de un marco normativo de referencia, c) la existencia de un beneficio extra posicional, el cual 
no necesariamente debe ser pecuniario y por último, d) la clandestinidad de las 
transacciones”. 
Con respecto al análisis de las pruebas encontramos el trabajo de grado de Maestría en 
Derecho Administrativo “Vicisitudes probatorias en hallazgos fiscales” realizado por Sara 
Pineda Puentes en el año 2015, en donde se realiza un recorrido históricopor el proceso de 
Responsabilidad Fiscal, de igual forma encontramos una explicación detallada sobre las 
auditorias y las etapas del proceso fiscal, finalmente con respecto a los hallazgos fiscales y las 
pruebas de las auditorias deberían ser valorados como prueba documental y como prueba 
pericial, por último se realiza una propuesta de las reglas que deben regir la actividad 
probatoria en el proceso verbal (Pineda, 2015). 
El trámite verbal es abordado por el autor Luis Manuel Méndez Gutiérrez, destacando la 
importancia de que los trámites procesales sean rápidos, analizando el principio de celeridad 
en la responsabilidad fiscal, la implementación de la oralidad y el desarrollo jurisprudencial 
de la celeridad relacionado con la ley 1474 de 2011, el nuevo Estatuto Anticorrupción. 
(Méndez, 2017). 
Acerca de la práctica y decreto de pruebas derivados de los autos de apertura, la Auditoria 
General de la Republica, se pronunció mediante concepto No. 110.009.2016, señalando que 
no es viable el decreto de nuevas pruebas, salvo las decretadas en el auto de apertura, hasta 
tanto se logre la notificación del investigado presunto responsable fiscal bien sea notificación 
personal, o siendo notificado por aviso en cuyo caso será obligatorio la designación del 
apoderado de oficio. 
El autor Manuel Orjuela en su trabajo de grado de especialista en auditoria y revisoría fiscal, 
El control fiscal, base para el manejo transparente de los recursos en Colombia (2018), 
analiza las herramientas e instrumentos legales y constitucionales que tienen la Contraloría, 
que le permitan conseguir un alto grado de efectividad en el control fiscal, para de esta 
manera lograr llevar a cabo el propósito de su fin constitucional y lograr así ser 
verdaderamente un garante del control fiscal y lograr que los recursos públicos sean 
manejados con transparencia (Orjuela, 2018). 
Es muy importante de igual forma tener presente los siguientes conceptos construidos por la 
ley y la doctrina con respecto a los procesos de responsabilidad fiscal: 
La auditoría de acuerdo con la guía de auditoria de la Contraloría General de la Republica: 
 Es un proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las normas de auditoria 
generalmente aceptadas vigentes, los resultados de la gestión fiscal en términos de prestación 
de servicios o provisión de bienes públicos para el cumplimiento de los fines esenciales del 
Estado, de manera que le permita a la Contraloría General de la Republica fundamentar sus 
opiniones y conceptos (Bulla, 2013, p. 24). 
 
El control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la Republica 
entidad encargada de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución política de vigilar, la 
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o 
bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos 
públicos (Constitución Política de Colombia art. 267). El control fiscal se ejercerá en forma 
posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para 
garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y 
concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del 
seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos 
públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del 
control social y con la articulación del control interno. 
La Contraloría al realizar las auditorias de las visitas fiscales programadas entrega unos 
resultados con características relevantes, precisas, verificables y útiles para el control fiscal, 
llamados hallazgos fiscales en donde se puede llegar a la conclusión que la entidad estatal en 
el manejo de los recursos públicos incurrió en una serie de irregularidades de tipo fiscal, en 
donde se describa en qué consistía la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables, el 
daño patrimonial y su cuantificación, la entidad afectada y el material probatorio que sustenta 
el hallazgo. 
El daño patrimonial está establecido en el artículo 6 de la ley 610 del 2000 de la siguiente 
manera: 
Se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en 
el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos 
públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal 
antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al 
cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el 
objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y 
control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los 
servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma 
dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público 
(Ley 610 del 2000, art. 6). 
4. Criterios y valoración probatoria de los hallazgos fiscales 
De acuerdo con el autor Diego Younes Moreno, para la declaración de responsabilidad 
fiscal: 
Es necesaria la prueba de la certeza de la conducta fiscal reprochable, la ocurrencia del daño 
patrimonial al Estado y la imputación de responsabilidad fiscal… finalmente… al ser una 
responsabilidad de carácter subjetivo debe haberse probado el dolo o la culpa grave, así 
mismo, las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana 
crítica y la persuasión racional (Younes, 2015, pp. 315-316) 
La Responsabilidad Fiscal, debe tener como fundamento las pruebas allegadas al proceso de 
forma oportuna, con el propósito de garantizar de garantizar el debido proceso y el derecho 
de defensa de los investigados, según esta establecido como un derecho fundamental en la 
constitución Política de Colombia en su artículo 29. 
Los principios de la prueba deben permitir al operador fiscal administrativo en este caso, el 
criterio necesario para admitir, decretar, practicar y valorar los diversos tipos de pruebas que 
soportan sus decisiones en el Proceso de Responsabilidad fiscal. Estos principios probatorios 
son: necesidad, unidad, comunidad, inmediación, publicidad, contradicción, evaluación, 
oportunidad, pertinencia, conducencia, igualdad, eficacia, equidad y el principio inquisitivo, 
entre otros. 
El proceso de Responsabilidad Fiscal tiene por imperativo legal y procedimental, estar 
fundado en pruebas que conduzcan a establecer la posible existencia de un detrimento al 
erario público y los presuntos autores de este, es decir, con pruebas necesarias, conducentes, 
pertinentes y útiles, al menos sumariamente, en aras de que se emita un juicio razonable, en el 
marco de la sana crítica y bajo la necesidad del análisis integral de las mismas. Para declarar 
responsable a un implicado en un proceso de Responsabilidad Fiscal, las pruebas existentes 
en el expediente deben, primero, haber sido allegadas al plenario de manera legal, es decir, 
conforme al ordenamiento jurídico, segundo, deben conducir sin lugar a equívocos a la 
certeza del daño al erario y el grado de responsabilidad de los implicados, tercero, que dichos 
soportes probatorios deben ser analizados y apreciados por el investigador en conjunto, en 
otros términos de manera integral y, para ello debe el órgano fiscalizador aplicar las reglas de 
la sana crítica y la persuasión racional. 
La valoración probatoria en responsabilidad fiscal se puede definir como las conclusiones 
derivadas del análisis probatorio que permiten concluir al funcionario administrativo la 
verificación del cumplimiento de los presupuestos legales, de si se cumplen los supuestos de 
una determinada situación fáctica de acuerdo con la premisa inicialmente planteada o si los 
elementosson insuficientes para llegar a esa conclusión, es decir, si ante unos hechos que 
produjeron un detrimento patrimonial, se determina si hubo una actuación con dolo o culpa 
grave por parte del gestor fiscal y de si existió un nexo causal entre estos dos elementos 
anteriores para así concluir si el proceso de responsabilidad fiscal deriva un fallo con 
responsabilidad fiscal con carácter resarcitorio del detrimento patrimonial sufrido por una 
entidad del Estado. 
Al momento de llevar a cabo un análisis jurídico-fiscal en los hechos materia de los procesos 
de responsabilidad fiscal, el mismo se debe realizar de manera integral, apreciando cada una 
de las pruebas que reposan en el plenario, tanto las documentales, testimoniales, periciales o 
cualquier otro medio probatorio que se haya practicado dentro de los parámetros establecidos 
por nuestro ordenamiento jurídico. 
La Corte constitucional mediante sentencia C-394 de 2002 expresa que la caducidad es una 
figura jurídica que permite limitar el tiempo la oportunidad que tiene una persona para 
acceder a la jurisdicción con el propósito de obtener justicia, fundamentándose en la 
seguridad jurídica. En un sentido similar la caducidad de la acción fiscal de acuerdo al 
Estatuto de Responsabilidad fiscal es la limitación en el tiempo que tiene el Estado en cabeza 
de la Contraloría, para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal contra los presuntos 
responsables desde que se realice el hecho que genera el detrimento patrimonial y de acuerdo 
a la ley 610 del 2000 en su artículo 9 consiste en 5 años, es decir, que si han pasado 5 años 
desde que se cometieron los hechos y no se proferido auto de apertura, ya no se podrá 
adelantar el proceso de responsabilidad fiscal por haber operado el fenómeno de la caducidad 
de la acción fiscal.1 
La Contraloría de Antioquia, mediante concepto 2014300009837(2014, p11), explica que la 
caducidad en responsabilidad fiscal como institución jurídico procesal no protege intereses 
subjetivos, sino que busca proteger el interés público, y que de encontrarse por parte de la 
contraloría debe decretarla de oficio, pues le impediría ejercer el proceso de responsabilidad 
fiscal. 
El trámite ordinario de responsabilidad fiscal es escritural, todas las actuaciones procesales se 
realizan por escrito, haciendo uso de las notificaciones establecidas en el CPACA, el proceso 
será por el trámite ordinario cuando si bien exista conocimiento de los presuntos 
responsables, las pruebas recaudadas hasta el momento no permitan valorar suficientemente 
la responsabilidad con la que actuó cada gestor fiscal, es decir, si actuó con dolo y con culpa 
 
1 Como en esta investigación se analizan procesos del 2016 al 2019, se continua aplicando el criterio de 5 años 
antes de ser modificado por el Decreto 403 de 2020 que aumento el tiempo en 10 años 
grave, toda vez que aunque existan procesos donde sea evidente el detrimento patrimonial, 
las causas de ese detrimento pueden ser ajenas a la actuación que el gestor fiscal desempeñó 
dentro de la administración de los recursos públicos. En síntesis, el proceso ordinario 
escritural de responsabilidad fiscal inicia con la expedición del auto de apertura, en donde se 
decretan pruebas documentales, periciales y se citan a los presuntos responsables a que rindan 
versión libre, si estos no comparecen se les nombra apoderado de oficio. Cuando se 
practiquen las pruebas y todos los presuntos responsables estén notificados personalmente o 
por medio de apoderado de oficio la contraloría toma la decisión de imputar responsabilidad 
fiscal otorgando el termino de 5 o 10 días para que ejerzan su defensa dependiendo de si el 
proceso es de única o doble instancia o si no hay mérito para imputar responsabilidad fiscal 
se procede a archivar el proceso. Esta etapa de apertura y práctica de pruebas dura alrededor 
de tres años. 
La ley 1474 de 2011 en su artículo 97 define el procedimiento verbal de la siguiente manera: 
El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley 
cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de 
cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para 
proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el 
trámite previsto en la Ley 610 de 2000. El procedimiento verbal se someterá a las normas 
generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las 
disposiciones de la presente ley. (Ley 1474 de 2011 articulo 97). 
Lo anterior significa que cuando las pruebas recaudadas permitan imputar responsabilidad 
fiscal se hará a través del sistema de audiencias en oralidad, por lo tanto, el trámite del 
procedimiento verbal en responsabilidad fiscal a diferencia del trámite ordinario es mucho 
más ágil pues inicia directamente profiriendo auto de apertura e imputación en un solo escrito 
y citando a la audiencia de descargos en un plazo no mayor a 3 meses, en esa audiencia se 
practican los descargos y se ejerce la defensa por parte de los investigados de forma oral, 
posteriormente se cita a otra audiencia llamada audiencia de decisión, donde se llevan a cabo 
los alegatos de conclusión y el Contralor en audiencia profiere fallo con responsabilidad 
fiscal o fallo absolutorio sin responsabilidad fiscal, dicho trámite no debería superar en todas 
sus etapas los 18 meses. 
Para el desarrollo de esta investigación hemos acudido a los autos de apertura que la 
Contraloría General de la Republica publica por edicto realizando la notificación por aviso en 
la página web en el siguiente link https://www.contraloria.gov.co/resultados/notificaciones-
citaciones/notificaciones-proceso-de-responsabilidad-fiscal/notificaciones-por-aviso, ahí la 
https://www.contraloria.gov.co/resultados/notificaciones-citaciones/notificaciones-proceso-de-responsabilidad-fiscal/notificaciones-por-aviso
https://www.contraloria.gov.co/resultados/notificaciones-citaciones/notificaciones-proceso-de-responsabilidad-fiscal/notificaciones-por-aviso
contraloría publica el link de los autos de apertura que está notificando por el termino de 5 
días y luego se eliminan, así que inicialmente realizamos la recopilación entre julio de 2018 
y diciembre de 2019 de los autos de apertura descargándolos y clasificándolo por regiones, 
llegando a reunir 745 autos de apertura por el trámite ordinario de distintas contralorías de la 
siguiente manera: 
 
Podemos apreciar aquí que las cinco principales regiones donde fueron recopilados autos 
corresponden a los departamentos de Bolívar (114), Bogotá (93), sucre(67), Caquetá (47) y 
Córdoba (40) los cuales suman 361 autos de apertura equivalente al 48.5 % del total de la 
información analizada en esta investigación, en contraste, podemos observar que los 
departamentos de Guaviare (4), Sincelejo(4), San Andrés(2), Santander(1) y Valledupar (1) 
son los lugares donde menos autos de apertura hemos podido recopilar. 
De la anterior debemos comprender que la notificación por aviso en la página web se utiliza 
cuando no es posible realizar la notificación personal a uno de los investigados, por lo tanto 
se procede a realizar dicha publicación del auto de apertura para garantizar el debido proceso 
y si la persona no acude a presentar su versión libre de los hechos se nombra un apoderado de 
oficio; ahora bien, al observar que hay Gerencias departamentales que tienen un número 
significativo de autos superior a 30 autos y otras gerencias departamentales que no superan 
los 10 autos notificados en el lapso de año y medio cuando se recopilo la información, puede 
significar que las gerencias departamentales con menos de 10 autos notificados logran de 
manera efectiva la notificación personal a sus investigados y por lo tanto no debenacudir a 
la notificación por aviso en contraposición a las gerencias departamentales que notificaron 
más de 30 autos que no lograrían la notificación personal de manera efectiva. 
En las auditorías realizadas por la Contraloría General de la Republica en los procesos objeto 
de análisis hemos identificado una serie de pruebas recaudadas bien sea en el momento de 
realizar la auditoria al obtener copia de los documentos o posteriormente durante la fase de 
indagación preliminar cuando la entidad responde las observaciones del equipo auditor; con 
DEPARTAMENTOS
CANTIDAD DE 
AUTOS DEPARTAMENTOS
CANTIDAD DE 
AUTOS DEPARTAMENTOS
CANTIDAD DE 
AUTOS
AMAZONAS 20 CESAR 29 PUTUMAYO 10
ANTIOQUIA 36 CHOCO 18 RISARALDA 9
ARAUCA 7 CORDOBA 40 SAN ANDRES 2
ATLANTICO 13 GUAINIA 1 SANTANDER 1
BOGOTA 93 GUAJIRA 29 SINCELEJO 4
BOLIVAR 114 GUAVIARE 4 SUCRE 67
BOYACA 17 HUILA 18 TOLIMA 8
CALDAS 7 MAGDALENA 8 VALLE 31
CAQUETA 47 META 21 VALLEDUPAR 1
CASANARE 19 NARIÑO 34 VAUPES 11
CAUCA 7
NORTE 
SANTANDER 13 VICHADA 6
el análisis de la pruebas la contraloría toma la decisión si cierra la auditoria sin novedades, si 
apertura el proceso de responsabilidad fiscal por uno de los dos tramites ordinario o verbal. 
A continuación observaremos la agrupación de las pruebas recaudadas por las auditorias en 
los procesos objeto de análisis, determinando cuales son las pruebas que aparecen 
reiteradamente en los procesos, es decir, las pruebas que más se repiten, lo cual nos permitirá 
identificar posteriormente cuál es su utilidad para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal 
por el procedimiento ordinario o por el procedimiento verbal, posteriormente teniendo en 
cuenta que existen varias pruebas que demuestran un solo hecho agruparemos los hechos que 
se pretenden demostrar con determinadas pruebas y posteriormente la relación que existe 
entre los hechos, las pruebas y la decisión de iniciar el proceso de responsabilidad fiscal. 
De los 745 procesos, en orden descendente las pruebas que más se utilizan son las siguientes: 
El informe del hallazgo fiscal aparece en 706 procesos con un 94.7%, también conocido 
como el traslado del hallazgo fiscal, que contiene la conclusión del equipo auditor este 
informe del hallazgo fiscal es el resultado de la auditoría realizada donde siguiendo los 
criterios de las auditorias tecnicas de la contraloría, dicho informe del hallazgo fiscal es 
llevado a la reunión del comité de la contraloría como cuerpo colegiado se determina si existe 
detrimento patrimonial y se toma la decisión si se inicia una indagación preliminar si se 
apertura el proceso de responsabilidad fiscal por el trámite ordinario verbal. 
La póliza de seguros aparece en 597 procesos con un 80.1%, es un documento que es útil 
para poder determinar cuál es la compañía de seguros que debe ser vinculada al proceso en 
los términos del artículo 44 de la ley 610 del 2000. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 70 y el 80 % son las siguientes: 
El acta de visita fiscal aparece en 572 procesos con un porcentaje del 76.77%, es un 
documento que deja un registro de la auditoría practicada a la entidad, dicho documento 
permite con posterioridad verificar por la entidad auditada que las actuaciones realizadas por 
el equipo auditor corresponden a las normas de auditoria legalmente aceptadas en Colombia. 
El contrato aparece en 553 procesos con un porcentaje del 74.22%, es el documento principal 
que permite establecer si la obra o acción a ejecutar en el contrato cumple con los fines de la 
gestión fiscal donde deben los dineros públicos cumplir con una función de utilidad a la 
comunidad y además es el punto de referencia para determinar si el resultado de la ejecución 
del contrato se corresponde con lo inicialmente pactado o si ocurrieron circunstancias que 
hicieron que el contrato solo se cumpliera parcialmente, entre los principales hechos que se 
pueden demostrar con el contrato son la delimitación de la obra a ejecutar, el precio, 
identificar las partes involucradas de quienes suscriben el objeto y la duración del mismo. 
La hoja de vida y soportes de investigados aparece en 530 procesos con un 71.14%, son los 
documentos recibidos por la contraloría durante la auditoria e indagación preliminar que 
permiten identificar la información de los presuntos responsables, como son actas de 
posesión, la hoja de vida, los actos administrativos que los vinculan con la entidad, copias de 
la cedula, datos de contacto e identificación general de los contratistas, declaración 
juramentada de bienes, entre otros documentos generales de cada persona investigada; esta 
información permite a la contraloría posteriormente investigar si los presuntos responsables 
han adquiridos bienes inmuebles nuevos, si su patrimonio ha aumentado de una manera 
exagerada sin guardar relación con sus ingresos, y así mismo en los casos en los que 
procedan medidas cautelares realizar oficios de embargo. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 60 y el 70 % son las siguientes: 
La respuesta de la entidad aparece en 512 procesos con 68.72% y la comunicación de 
observaciones aparece en 470 procesos con 63.08%, son documentos que se relacionan entre 
sí, pues por un lado la comunicación de observaciones es el requerimiento que la Contraloría 
remite a la entidad, al contratista y a los demás involucrados al posible hallazgo fiscal para 
que aclararen lo pertinente al hallazgo en lo que hemos denominado la respuesta de la entidad 
a las inconsistencias de la auditoria, pudiendo ocurrir que la respuesta entregada de total 
claridad y satisfaga las inconsistencias encontradas durante la auditoria o que los documentos 
que la entidad entregue permitan al grupo auditor un conocimiento mas profundo del 
detrimento patrimonial y de los presuntos responsables fiscales para iniciar el proceso de 
responsabilidad fiscal. 
El comprobante de egreso aparece en 395 procesos con un 53.02%, son documentos que 
demuestran los pagos realizados por la entidad, dichos documentos permiten establecer la 
fecha de su expedición para determinar quién fue el funcionario que expidió los pagos (gestor 
fiscal), así mismo si los comprobantes de egreso se corresponden con las etapas de ejecución 
contractual, pues es común que ocurra que se giren anticipos por un valor superior de las 
primeras etapas del contrato y cuando se hace la auditoria el contrato está suspendido con un 
avance del 15 % pero ya se han realizado pagos por más del 50 % del valor total del contrato. 
El estudio previo aparece en 306 procesos con un 41.07%, son los estudios o análisis 
realizados por el contratista como soporte para elaborar los pliegos de condiciones y el 
contrato, permiten establecer la hoja de ruta que debe seguir el contratista para realizar una 
adecuada ejecución del contrato, en los autos de apertura analizados en ocasiones la 
Contraloría hace la observación de que los estudios previos fueron incompletos y se generan 
sobre costos al faltar material o no haber incluido algún ítems en los análisis de precios, o la 
obra queda incompleta o mal construida al no cumplir correctamente con las especificaciones 
técnicas. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 30 y el 40 % son las siguientes: 
El acta de inicio aparece en 264 procesos con un 35.43%, permite establecer con respecto a 
un posible hallazgo fiscal la fecha de inicio el plazo inicialmente establecido, el origen de los 
recursos de la entidad para realizar la contratación. 
El informe técnico aparece en 262 procesos con un 35.16%, es un documento muy importante 
para el equipo auditor, pues realizado por un experto en el área auditada, pudiendo ser un 
ingeniero, un arquitecto, un contador, donde realiza un dictamen con las pruebas que se 
tienen recaudadas para determinar el grado del daño ocurrido en la entidad, y en los contratos 
de obra determinarla calidad y estabilidad de la obra y los posibles sobrecostos; llama 
poderosamente la atención que de 745procesos solamente en 262 procesos tengan un 
informe técnico. 
La orden de pago aparece en 234 procesos con un 31.40%, son documentos que demuestran 
las autorizaciones de los pagos realizados por la entidad, dichos documentos permiten 
establecer la fecha de su expedición para determinar quién fue el funcionario que expidió los 
pagos (gestor fiscal). 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 20 y el 30 % son las siguientes: 
El acta de liquidación aparece en 202 procesos con un 27.11%, es el documento que otorga 
un cierre final a los contratos de obra, especificando el objeto del contrato realizado, el valor 
total de los dineros ejecutados y el estado actual de la ejecución de la obra, en resumen hace 
un balance entre lo contratado, lo ejecutado y lo pagado, siendo este el ultimo documento del 
expediente contractual; la contraloría utiliza este documento como punto de referencia para 
determinar la última actuación contractual y contar los plazos de la caducidad. 
El Certificado de Disponibilidad y Registro Presupuestal aparece en 200 procesos con un 
26.84%, son documentos que se relacionan entre si siendo el Certificado de disponibilidad, 
la destinación realizada por la entidad dentro del presupuesto para ejecutar en ciertas áreas 
por ejemplo obras civiles, alimentación escolar y el registro es el perfeccionamiento de la 
disponibilidad presupuestal, garantizando que los recursos destinados a un contrato no se 
desvíen a otro fin, permiten a la contraloría identificar los funcionarios que autorizaron la 
destinación de los recursos para determinado contrato y a su vez el valor previamente 
establecido para atender una obra y si la obra posteriormente genero mayores pagos y 
sobrecostos. 
El acta de recibo final aparece en 169 procesos con un 22.68%, igual que el acta de 
liquidación es un documento que da cuenta de la entrega de la obra y/o de la ejecución del 
contrato, es utilizado por la contraloría como documento de cierre de un contrato cuando no 
existe en el expediente acta de liquidación. 
El informe de ejecución de actividades aparece en 157 procesos con un 21.07 %, permite 
demostrar la ejecución del contrato en sus diferentes etapas, cuando el contrato ha sido 
suspendido permite demostrar el porcentaje de avance y cumplimiento de acuerdo con lo 
pactado en el contrato. 
El informe de interventoría aparece en 156 procesos con un 20.93% es un documento que da 
cuenta del control realizada por la entidad por medio de un tercero interventor quien debe 
vigilar el cumplimiento del contrato en sus distintas etapas y presentar constantemente 
informes y reportar a la entidad las irregularidades que detecte durante la ejecución del 
contrato. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 10 y el 20 % son las siguientes: 
El acta de suspensión aparece en 116 procesos con un 15.57%, determina que el contrato ha 
sido suspendido por razones externas o de común acuerdo, de igual forma permite demostrar 
en ocasiones el abandono de las obras con contratos que fueron suspendidos y nunca fueron 
reanudados terminando las obras en un total abandono. 
El informe de supervisión aparece en 102 procesos con un 13.69% es un documento que da 
cuenta del control realizada por la entidad por medio de un funcionario de la entidad del área 
competente del contrato, quien debe vigilar el cumplimiento del contrato en sus distintas 
etapas y presentar constantemente informes y reportar a la entidad las irregularidades que 
detecte durante la ejecución del contrato. 
El acta de reinicio aparece en 102 procesos con un 13.69%, determina la reanudación del 
contrato cuando este ha sido suspendido, ayuda a determinar si los lapsos de tiempo entre la 
suspensión y el reinicio de las obras están justificados y si esos lapsos de tiempo pueden 
ocasionar un posible sobre costo, lo anterior por cuanto es común que un mismo contrato se 
suspenda y se reinicie varias veces. 
El acta de recibo parcial aparece en 97 procesos con un 13.02%, da cuenta de la entrega 
parcial de la obra y/o de la ejecución del contrato, es utilizado por la contraloría para 
demostrar el avance de la obra por etapas y como documento de cierre de un contrato cuando 
no existe en el expediente acta de liquidación, ni acta de recibo final. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 5 y el 10% son las siguientes: 
El convenio aparece en 71 procesos con un 9.53%, al ser documentos donde dos entidades 
del Estado unen esfuerzos para lograr un mismo fin no son tan comunes en los procesos de 
responsabilidad fiscal en contraposición con el porcentaje de aparición de los contratos con 
un 74.22%, sin embargo en cuanto a la utilización en el análisis de la determinación del 
detrimento patrimonial por parte de la contraloría es muy similar al contrato, pues permite 
establecer si la obra o acción a ejecutar en el convenio cumple con los fines de la gestión 
fiscal donde deben los dineros públicos cumplir con una función de utilidad a la comunidad y 
además es el punto de referencia para determinar si el resultado de la ejecución del convenio 
se corresponde con lo inicialmente pactado o si ocurrieron circunstancias que hicieron que el 
convenio solo se cumpliera parcialmente, entre los principales hechos que se pueden 
demostrar con el convenio son la delimitación de la obra a ejecutar, el precio, identificar las 
partes involucradas de quienes suscriben el objeto y la duración del mismo. 
La certificación de la cuantía aparece en 71 procesos con un 9.53%, se relaciona con el 
Certificado de Disponibilidad presupuestal y permite a la contraloría establecer si el proceso 
de responsabilidad debe ser de única instancia o de doble instancia. 
El acta de modificación aparece en 64 procesos con un 8.59%, esta prueba refleja las 
circunstancias que implican modificar las condiciones establecidas en el contrato y para el 
equipo auditor si esos cambios están justificados para que el contrato se cumpla 
satisfactoriamente o si es un factor que derivara en sobre costos para la entidad. 
La factura aparece en 51 procesos con un 6.84%, están relacionadas con las ordenes de pago 
y los comprobantes de egreso, son los documentos de cobro presentados por el contratista 
para la contraloría le permiten si los cobros se corresponden con lo realmente ejecutado bien 
sea de forma parcial o al final cuando el contrato ha sido liquidado. 
La fotografía aparece en 45 procesos con un 6.04 %, son documentos que en los contratos de 
obra demuestran el deterioro de las obras, aunque contradictoriamente también son utilizados 
por los contratistas para mostrar la ejecución de las obras y le corresponde al equipo auditor 
cual de los dos usos le da a las fotografías. 
El acta de terminación aparece en 40 procesos con un 5.36%, es un documento equivalente al 
uso otorgado al acta de liquidación, que da cuenta de la entrega de la obra y/o de la ejecución 
del contrato, es utilizado por la contraloría como documento de cierre de un contrato cuando 
no existe en el expediente acta de liquidación. 
El otro sí aparece en 40 procesos con un 5.36%, es un documento que modifica el contrato 
inicialmente establecido, para adicionar, aclarar algún aspecto dentro del contrato, esta 
prueba permite al equipo auditor determinar el alcance de la ejecución de lo pactado. 
El análisis de precios unitarios/factor multiplicador aparece en 39 procesos con un 5.23%, es 
una prueba que permite establecer posibles sobrecostos y las proyecciones utilizadas para 
ejecutar el presupuesto de las obras, así mismo establecer comparaciones entre los precios de 
los ítems entregados por el contratista y los que por regla general se manejan en el mercado. 
Las pruebas que tienen un porcentaje de aparición entre el 1 y el 5 % son las siguientes:La denuncia ciudadana aparece en 34 procesos, con un 4.56%, esta prueba es un insumo 
inicial para reunir los elementos que justifique que la contraloría inicie la auditoria a un 
contrato especifico. 
Los Informes contables, conciliaciones y recibos de caja aparecen en 33 procesos, con un 
4.42%, estos documentos en las auditorias podrían ser útiles cuando en la contabilidad de la 
administración se reflejan pagos a beneficiarios que no existen, o también cuando se registran 
de manera doble los pagos realizados. 
El acta de adicción al contrato aparece en 30 procesos, con un 4.02 %, es un documento que 
modifica el contrato inicialmente establecido, para adicionar, aclarar algún aspecto dentro del 
contrato, esta prueba permite al equipo auditor determinar el alcance de la ejecución de lo 
pactado. 
Los manuales y reglamentos aparecen en 29 procesos, con un 3.89%, estos documentos 
llamados documentos de apoyo en las entidades estatales, permiten determinar las 
atribuciones y capacidad de gestión fiscal de cada funcionario investigado. 
El acta de ejecución de las obra aparece en 29 procesos, con un 3.89%, demuestran el 
seguimiento de la entidad con respecto al cumplimiento de las obras de los contratos. 
Acta de prorroga aparece en 28 procesos, con un 3.75%, esta prueba permite señalar las 
circunstancias que afectaron al contrato y que justifican modificar las condiciones 
establecidas en cuanto al tiempo de duración y/o precio, el análisis de este documento puede 
brindar al grupo auditor las herramientas para determinar si el incumplimiento en el tiempo 
obedece a una mala planificación del contratista en su etapa de estudios previos o si han 
existido causas externar que impidieron el cumplimiento en el tiempo inicialmente pactado, 
toda vez que la mayoría de las veces las prórrogas de los contratos implican un sobrecosto 
para la entidad estatal. 
Los planos aparecen en 21 procesos, con un 2.81%, demuestran la planificación y 
proyección de ejecución de los contratos así mismo la delimitación de las obras con respecto 
a lo planteado en el contrato y las obras que se entregan a la comunidad. 
El acta de comité / mesa de trabajo aparece en 23 procesos, con un 3.08%, estos documentos 
demuestran el seguimiento y supervisión por parte de la entidad, realizando un seguimiento a 
los compromiso que las partes han ido adquiriendo en las distintas etapas del avance de las 
obras. 
El compromiso presupuestal aparece en 17 procesos, con un 2.28%, este documento 
demuestra la asignación de los recursos y posterior entrega de los recursos al contratista, de 
igual manera la capacidad de gestión fiscal de quienes firman los documentos. 
Las versiones libres de los investigados aparecen en 16 procesos, con un 2.14%, esta es una 
de las pruebas más importantes para determinar en esta etapa de auditoria y/o indagación 
preliminar si el investigado obro con culpa grave, pues aunque principalmente se trata de 
escuchar la versión del investigado y brinde las explicaciones de rigor también aquí se da la 
oportunidad de que la contraloría interrogue al investigado, sin embargo observamos que 
esta prueba se practica muy poco, una de las causas puede ser de que en esta etapa muchos 
investigados ignoran las citaciones a versiones libres y como es una facultad propia de la 
persona investigada decidir si quiere rendir la versión libre muchos prefieren en esta etapa 
guardar silencio. 
Los extractos bancarios aparece en 15 procesos, con un 2.01%, estos documentos permiten 
reflejar, los pagos realizados por la entidad al contratista 
La certificación de cumplimiento aparece en 13 procesos, con un 1.74%, esta certificación 
expedida por la entidad da constancia de que en su momento la obra u contrato fue entregado 
a satisfacción, pero luego cuando la auditoria es realizada se encuentra el hallazgo de que la 
obra tiene un deterioro prematuro o que no fue terminada y no presta ninguna utilidad a la 
comunidad 
Las resoluciones generales aparecen en 13 procesos, con un 1.74%, permiten determinar las 
atribuciones y capacidad de gestión fiscal de cada funcionario investigado. 
Las entradas y salidas del almacén aparece en 12 procesos, con un 1.61%, en los contratos de 
compra estos documentos demuestran el ingreso a la entidad de los objetos comprados y si 
fueron utilizados por la entidad, por ejemplo pueden existir situaciones en los que las 
materias primas, medicamentos y alimentos ha caducado su fecha de vencimiento guardados 
en el almacén sin ser utilizados, de otra parte puede ocurrir que se indiquen salidas del 
almacén con destino a entregar materiales de construcciones para la comunidad, sin embargo 
los supuestos beneficiarios nunca recibieron las ayudas. 
El listado de beneficiarios aparece en 10 procesos, con un 1.34% y relación de beneficiarios 
con un 1.07% cuando en el desarrollo de los contratos se entregan subsidios, alimentos o 
materiales de construcción, la relación de beneficiarios permite inferir si existen beneficiarios 
inexistente, si se han realizado pagos dobles o si las cuantías entregadas y firmadas si 
corresponden con lo estipulado en los contratos. 
Las copias de expedientes judiciales aparece en 9 procesos, con un 1.20%, esta prueba 
demuestra los procesos judiciales iniciados contra la entidad estatal y la tardanza para el pago 
de las obligaciones que generaron el pago de intereses de mora. 
El actas de cantidades de obra aparece en 8 procesos, con un 1.07%, corresponde a los 
registros de las actas de los avances de lo realmente ejecutado dentro de los contratos de 
obra. 
Los documentos fiduciarios aparecen en 8 procesos, con un 1.07%, este tipo documental 
aparece en contratos de gran cuantía, en donde los recursos de los contratos son 
administrados por fiducias, los documentos fiduciarios permiten al equipo auditor 
comprender si en la entrega de los dineros a los contratistas se cumplieron todos los 
requisitos legales, en cuanto al cumplimiento y entrega de los avances de las obras o la 
amortización de los anticipos. 
La resolución de incumplimiento aparece en 8 procesos, con un 1.07%, esta prueba da cuenta 
de que se declaró administrativamente un incumplimiento contractual y de que la 
administración ha realizado acciones tendientes a recuperar los recursos públicos. 
Hemos analizado las 50 pruebas que reiteradamente hemos encontrado en los 745 autos de 
apertura de los procesos de responsabilidad fiscal, sin embargo, en los autos de apertura se 
han identificado 227 pruebas, es decir, 177 tipos de pruebas no se repiten ni el 1 % de los 
procesos de responsabilidad fiscal analizados, sin embargo dentro de estas pruebas que no 
superan ese umbral existen algunas que consideramos importantes como insumos del 
hallazgo fiscal para configurar el detrimento patrimonial, identificar los responsables y hallar 
un nexo causal entre ambos como serian: 
La certificación de inversión de recursos, dicha prueba daría cuenta de la ejecución fiscal de 
los recursos y en qué proyectos han sido invertidos, es sabido que dicha acción seria realizada 
por el gestor fiscal. 
La certificación de saldos no ejecutados, es otra prueba de suma importancia que permitiría 
comprender de cada contrato, los anticipos entregados a los contratistas no fueron ejecutados 
en los contratos y por lo tanto serian exigibles su devolución y a su vez permitirían 
determinar la conducta del funcionario público en tanto si ha realizado las acciones 
adecuadas para obtener la devolución de los recursos. 
La comunicación abstenerse de pagos, con este documento se podría determinar las acciones 
de la entidad estatal buscando evitar la pérdida de los recursos al comprobar por medio de la 
supervisión del contrato e informes de interventoría que se deben abstener de realizar los 
pagos al contratista por haber encontrado alguna irregularidad en la ejecución del contrato. 
En los autosde apertura objeto de análisis en este artículo de investigación es importante 
mencionar cuales son los tipos de personas investigadas y vinculadas a la instrucción de 
responsabilidad fiscal, lo anterior por cuanto nos permitirá determinar si la contraloría está 
vinculando a estos procesos a personas que de acuerdo a la ley puedan disponer de los 
recursos y ser gestores fiscales, como a continuación apreciaremos: 
 
De la anterior tabla, podemos inferir que en los 745 autos de apertura, los principales 
investigados vinculados a los procesos son los contratistas con 69.12 %, en segundo lugar 
tenemos los alcaldes con una participación de 44.69%, en tercer lugar podemos encontrar al 
grupo de funcionarios que hacen las veces de supervisores en los contratos, esto son los jefes 
de despacho de las secretarias de las alcaldías y subdirectores sumando en conjunto 290, a 
saber 38.9%, los supervisores con 26.97%, los interventores con 24.56% y el grupo de 
directores y subdirectores con 22.01%. 
5. El riesgo de la caducidad de la acción fiscal 
Cuando la contraloría ha realizado las auditorias uno de los criterios más importantes es 
determinar si ha operado la caducidad de la acción fiscal, como estos procesos iniciaron del 
2016 al 2019, observamos que se sigue aplicando el artículo 9 de la ley 610 del 2000 antes de 
ser modificada por el artículo 127 del Decreto 403 de 2020 que amplio el término a 10 años. 
Por lo tanto, el criterio de la contraloría con respecto a la caducidad en los procesos del 2016 
a 2019 sigue siendo cinco años, es decir, no se podrá ejercer la acción fiscal si desde que se 
configura el hecho generador del detrimento patrimonial transcurren cinco años y no se ha 
iniciado el proceso de responsabilidad fiscal, por medio del auto de apertura. 
De los autos de apertura que hemos revisado de las distintas contralorías regionales 
encontramos que cuando se profiere la decisión del auto de apertura en 95 procesos es decir, 
el 12.75 % de los procesos faltan menos de 6 meses para que se configure la caducidad de la 
acción fiscal, y en consecuencia en estos procesos más allá de las pruebas que tengan en 
aras de evitar la caducidad se inicia el proceso profiriendo el auto de apertura, todo lo anterior 
esta relacionado con la distancia de tiempo entre la realización de la auditoria y/o traslado 
del hallazgo y el momento de iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como observaremos 
a continuación. 
contratista 515 secretario de 34 director 134
alcalde 333 tesorero 29 gerente 77
supervisor 201 subdirector 15 gobernador 58
interventor 183 secretario de obras 22 rector 22
secretario de 
educación 40
secretario de 
planeación 108
secretario de 
despacho 11
secretario de 
hacienda 24
secretario de 
gobierno 16
subdirector de 
planeación 15
 
6. Distanciamiento temporal entre la práctica de la auditoria del control fiscal y el 
momento de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. 
En los procesos objeto de análisis hemos observado de que forma la fecha de realización de la 
auditoria, el traslado del hallazgo y el tiempo que transcurre hasta llegar al momento del auto 
de apertura puede llegar a superar el tiempo establecido tiempo establecido en la ley, como 
se trata de procesos iniciados del 2016 al 2019, sigue aplicando el artículo 39 de la ley 610 
del 2000 antes de ser modificada por el artículo 135 del Decreto 403 de 2020, que señala “Si 
no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial con ocasión 
de su acaecimiento, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, 
podrá ordenarse indagación preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de 
los cuales solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de 
responsabilidad fiscal”. (artículo 39 de la ley 610 del 2000), este corto espacio de tiempo de 
6 meses de duración de la indagación preliminar, afirmamos que se cumple en promedio en la 
mitad de los procesos, pues si bien en la mayoría de autos de apertura revisados no señalan el 
inicio de la indagación preliminar si podemos tomar de referencia, de acuerdo con el artículo 
de la ley previamente mencionada, que cuando el resultado de la auditoria no permita tener 
la certeza de la fecha de los hechos que ocasionaron el detrimento patrimonial y la 
identificación plena y certera de los presuntos responsables, se procederá con la indagación 
preliminar, y hemos identificado que en el 44.29 % de los procesos analizados ha transcurrido 
un tiempo superior entre 1 año a 4 años para proferir el auto de apertura, y un tiempo superior 
a 4 años acercándose en un 2.81% a la caducidad; en síntesis el distanciamiento temporal 
entre la auditoria y traslado del hallazgo con el momento de apertura del proceso es el 
siguiente: 
Tiempo 
Procesos Tiempo Procesos 
Menos de 6 meses 225 De 2 años a 3 años 94 
De 6 meses a 1 año 166 De 3 años a 4 años 13 
De 1 año a 2 años 172 
Más de 4 años 21 No menciona fecha 24 
 
7. Ausencia probatoria para iniciar el trámite verbal al proferir el auto de apertura 
El proceso de responsabilidad fiscal iniciara por el tramite verbal, establecido en el artículo 
97 de la ley 1474 de 2011 artículos 97 y siguientes, este proceso verbal se aplicara cuando 
existan los elementos probatorios para poder imputar responsabilidad fiscal como son: a) 
una conducta dolosa o culposa con culpa grave, atribuible a una persona que realiza gestión 
fiscal b) un daño patrimonial al Estado y un c)un nexo causal entre los dos elementos 
anteriores, se debe tramitar por el proceso verbal. 
El hallazgo fiscal realizado por la contraloría están fundamentados de acuerdo con la autora 
Sara Pineda (2015, p 89), en seis criterios a saber: a) determinar y evaluar la condición, b) 
verificar y analizar la causa y el efecto, c) ser claro y preciso, d) verificable, e) útil, f) 
suficiencia, pertinencia y utilidad de la evidencia o material probatorio que soporta el 
hallazgo, g) identificar y valorar presuntos responsables o líneas de autoridad y 
responsabilidad. 
Las pruebas que se utilizan para iniciar el proceso por el trámite verbal tendrían el carácter de 
dictamen y por lo tanto se debería permitir su contradicción en esta etapa por medio de las 
versiones libres, de las respuestas que la entidad y el investigado realicen a la contraloría y 
finalmente por medio de las audiencias de descargos establecidas en la ley 1474 de 2011, 
pues como la ley de responsabilidad fiscal no establece con claridad la forma de desarrollar la 
actividad probatoria se debe acudir al Código General del Proceso en donde los dictámenes se 
pueden controvertir en audiencia oral, siguiendo el principio de integración normativa 
establecido en el artículo 66 de la ley 610 del 2000 (Sara Pineda 112), para una mayor 
claridad de lo anterior, en palabras de Sara Pineda: 
 “En el evento de darse al hallazgo fiscal la calidad de prueba documental, el aludido derecho 
de defensa quedaría supeditado a un traslado por demás reducido y al mismo tiempo 
supeditado a la discrecionalidad del investigador, para que aquel se pronuncie, situación que 
varía de manera significativa, si a dichos hallazgos fiscales se les diera el carácter de 
dictamen, por cuanto las reglas que rigen su producción imponen la obligación dentro del 
esquema del proceso verbal, que quienes lo hayan generado puedan concurrir a la audiencia 
de pruebas para ser objeto de interrogatorio como la más clara expresión del derecho de 
defensa, pues es en ese momento, donde se podrá conocer el método técnico utilizado, el 
insumo sobre el cual se dictaminó y otra serie de circunstancias que resultan ser importantes 
para el cuestionamiento de dicho hallazgo”. (Pineda 2015, p 104) 
De lo anterior se infiere, siguiendo la interpretación realizada por Sara Pineda (104-106) que 
esta controversia de la pruebairía más allá de debatir una prueba documental, llegando a 
convertirse en una prueba pericial, pues lo que se controvierte son las conclusiones y si se 
utilizaran en un proceso verbal, entonces el equipo auditor debería estar en disposición de 
acudir a la audiencia de descargos a defender su dictamen, y como hemos observado en los 
procesos analizados en este trabajo adolecen de una suficiencia probatoria para imputar 
responsabilidad fiscal y aun si se reunieran los elementos básicos quizás dificultaría que 
quedara incólume sus conclusiones en una controversia por medio de las audiencias orales 
establecidas para el proceso de responsabilidad fiscal verbal. 
Como hemos podido observar en las pruebas analizadas, cada una de ellas permite de manera 
suficiente establecer el daño patrimonial y su cuantía, sin embargo, no permiten comprobar 
una conducta dolosa o gravemente culposa de los investigados o presuntos responsables 
fiscales, es preciso revisar entonces a que se refiere la ley de responsabilidad fiscal con la 
conducta dolosa o con culpa grave y de qué forma es aplicada por la contraloría. 
En primer lugar, la gravedad de la conducta es valorada por la contraloría con respecto al 
incumplimiento de leyes que sean de obligatorio cumplimiento para el desarrollo de sus 
funciones, en el caso de los gestores fiscales, las leyes de contratación, ejemplo la ley 80 de 
1993, de igual forma los principios de planeación, transparencia y responsabilidad, tal y 
como han sido expresados por el Consejo de Estado mediante sentencia de radicado 07001-
23-31-000-1999-00546-01821489) del 28 de mayo de 2012 M.P. Jorge Cepeda Varón 
El principio de planeación es la forma en que se concreta los principios de economía, 
eficacia, eficiencia, como guías fundamentales de la función pública, lo anterior se 
fundamenta por cuanto en materia contractual las entidades oficiales están obligadas a 
respetar y cumplir el mencionado principio de planeación en virtud del cual se deben elaborar 
estudios previos, y análisis completos que permitan la racionalización del gasto público para 
así evitar la improvisación, de modo que se puedan establecer procedimientos claros y 
seguros para que los contratos desde su inicio se supervise de la mejor manera su ejecución. 
De igual manera para la determinación de la culpa grave se habla del actuar de manera 
negligente en el cumplimiento de los deberes legales y normativos no solamente en cuanto a 
leyes, sino también con respecto a manuales y reglamentos de funciones de los cargos, de 
igual forma en la falta de atención que debe prestar el agente en sus actuaciones. 
Por otra parte la contraloría acude reiteradamente a la definición establecida en el artículo 63 
del código civil que define la culpa grave como: “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, 
es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas 
negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en 
materias civiles equivale al dolo”. 
Esta aplicación de la culpa grave no existía originalmente en la ley inicial de responsabilidad 
fiscal, la ley 610 del 200 sino que fue incorporada de acuerdo con la autora Tatiana Ordoñez 
en los siguientes términos: 
“Con la sentencia C-619 de 8 de agosto de 2002, la Corte Constitucional impuso al 
funcionario instructor del proceso de responsabilidad fiscal la necesidad de probar culpa grave 
para responsabilidad fiscalmente, en lugar de culpa leve que se equipara a la negligencia tal 
como estaba previsto originariamente por el legislador al expedir la Ley 610 de 2000. Esta 
decisión de la Corte trajo como resultado un obstáculo que impide la recuperación del 
patrimonio público dañado con culpa leve y en lugar de atacar la corrupción, es un anuncio de 
tolerancia frente a la impunidad” (Ordoñez, 2016, p 2) 
De igual forma la ley 1474 de 2011 en el artículo 118, establece de manera clara unas 
situaciones y comportamientos donde se presume haber obrado con culpa grave, y son los 
siguientes: 
Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido 
condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una 
falta disciplinaria imputados a ese título. 
Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: 
a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma 
incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones 
técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya 
habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea 
mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos 
recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del 
mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los 
contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de 
revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta 
ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y 
oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de 
asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al 
acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos; e) Cuando se haya 
efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes 
laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las 
relaciones laborales. 
Con respecto al nexo causal, este es indispensable para que la contraloría pueda proferir una 
responsabilidad fiscal sobre los investigados, entendiéndose en esta, que el daño fiscal debe 
ser una consecuencia directa de la conducta desplegada con culpa grave por parte del gestor 
fiscal, es decir la relación entre la conducta del investigado y el detrimento patrimonial 
causado a la entidad estatal, en otras palabras si no hubiera existido esa conducta gravemente 
culposa por parte del gestor fiscal no se hubieran ocasionado la perdida de los dineros 
públicos. 
De lo anterior toma gran relevancia lo referido a la intencionalidad del comportamiento del 
gestor fiscal, es decir, debe tener el propósito de causar ese daño bien sea por que busca 
apropiarse de los dineros o porque es consciente según el conocimiento que el funcionario 
tiene de las leyes, reglamentos y manuales de la entidad a la cual pertenece de que con sus 
acciones la entidad del estado sufrirá un menoscabo en sus finanzas, por ejemplo ser 
negligente en la supervisión y control de la ejecución de un contrato. 
Finalmente estos aspectos de la intencionalidad y de la culpa grave están ausentes de las 
pruebas que recauda la contraloría en los procesos analizados, pues aunque existen 
documentos que demuestran la capacidad de gestión fiscal de los investigados, presuntos 
responsables, no se llevan a cabo pruebas, que permitan conocer cuales ha sido la actitud, la 
intencionalidad y comportamiento del gestor fiscal al momento de tomar las decisiones. 
8. Conclusión. 
De las pruebas analizadas que son utilizadas en los autos de apertura logramos identificar 
que el riesgo de la caducidad de la acción fiscal, el distanciamiento temporal entre la 
auditoria y el inicio formal del proceso y la ausencia notoria de pruebas que permitan 
calificar la conducta de los investigados presuntos responsables fiscales afectan la aplicación 
del trámite verbal, por lo anterior llegamos a la conclusión que es necesario por parte de la 
contraloría en su búsqueda por recuperar los recursos públicos por medio de los procesos de 
responsabilidad fiscal que se recauden pruebas en la etapa de indagaciónque permitan 
conocer a profundidad, la intencionalidad y comportamiento del investigado durante la 
gestión fiscal y consideramos que una de esas pruebas que deben ser enfocadas para 
conseguir lo anterior es la práctica y diligencia de testimonios y versiones libres no solamente 
del gestor fiscal sino también de las personas que han estado participando de los hechos, lo 
anterior permitirá conocer a profundidad la conducta desplegada por los funcionarios en 
ejercicio de la gestión fiscal y determinar si su comportamiento obedeció a una conducta 
dolosa o culposa con culpa grave. 
 
 
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