II, 1, 105 Tomo I Derecho Administrativo Contenido

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A L L A N R . 
B R E W E R - C A R Í A S 
 
 
DERECHO 
ADMINISTRATIVO 
TOMO I 
PRINCIPIOS DEL DERECHO PÚBLICO 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO 
ADMINISTRATIVO 
PERSONALIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO 
ADMINISTRATIVO 
RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
1ª EDICIÓN 
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA 
UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA 
 
 
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Prohibida la reproducción impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización por escrito 
del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia 
ISBN 958-710-024-7 
© ALLAN R. BREWER-CARÍAS, 2005 
© UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2005, 
Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra 
Calle 12 Nº 1-17 Este, Bogotá – Colombia. Fax 342 49 48 
www.librosexternado.com 
 
 
 
Primera Edición: diciembre 2005 
 
 
Diseño de carátula: Departamento de Publicaciones 
Composición: Proyectos Editoriales Curcio Penen 
Fotomecánica, impresión y encuadernación: Panamericana Formas e Impresos S.A. 
Con un tiraje de 1000 ejemplares 
 
Impreso en Colombia 
 
 
 
 
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PRESENTACIÓN 
 
En 1975 apareció en Caracas, editado por la Universidad Central de Venezuela, el 
tomo I de nuestro Derecho administrativo (463 pp.), texto que era el anuncio de un 
proyecto muy ambicioso de una obra de largísimo alcance sobre la disciplina, el cual, 
sin embargo, precisamente por la intensísima actividad académica que he tenido en los 
treinta largos años han pasado, no pude continuar en su momento. 
Pero nunca es tarde para la labor creadora, y menos cuando se trata de las 
actividades académicas que se realizan con gran entusiasmo, como es precisamente la 
que representa la obra que ahora acometo, editada en Bogotá por la Universidad 
Externado de Colombia y la Universidad Central de Venezuela; obra mediante la cual 
he reformulado totalmente el viejo proyecto. 
Se trataba, sin duda, una tarea que tenía pendiente, pero que, por lo demás, 
considero que ahora la cumplo en el momento que debía ocurrir, en la cual tengo la 
oportunidad de recoger los frutos de las más de cuatro décadas de investigación y de 
enseñanza de esta disciplina, tanto en pre como postgrado. Ha sido una fructífera 
actividad académica que desde 1963 he tenido la fortuna de desarrollar en las muy 
queridas Universidades a cuyo Claustro he tenido y tengo el privilegio de pertenecer, 
tanto en Venezuela (Universidad Central de Venezuela, Universidad Católica Andrés 
Bello, Universidad de Los Andes, Universidad del Zulia y Universidad Católica del 
Táchira) y en Colombia (Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad 
Javeriana, Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario) como en Europa 
(Universidad de Cambridge, Universidad de París II, Universidad Carlos III de Madrid). 
El tiempo pasa siempre dejando sus huellas, y en relación con esta obra, produjo la 
necesidad de cambiar tanto el proyecto original como el contenido mismo de aquél 
tomo I del Derecho administrativo que, en su momento, básicamente había dedicado al 
estudio de lo que en su momento califique como los supuestos fundamentales de la 
disciplina. En sí mismo, aquél era un tema inagotable que invadía los campos de las 
instituciones políticas y constitucionales y del propio derecho constitucional, por lo que 
puede decirse que al desarrollo de cuanto escribí en aquél tomo I, fue que dediqué buena 
parte mi actividad académica posterior, al editar el libro Instituciones Políticas y 
Constitucionales, en aproximaciones sucesivas hasta llegar a la edición en 7 tomos 
realizada entre 1996 y 1998, por la Editorial Jurídica Venezolana y la Universidad 
Católica del Táchira (4.589 pp.). Esa edición había sustituido la de 1985 (en 2 tomos, 
1.488 pp.) la cual había sustituido la de 1982 (713 pp.), y en su presentación yo mismo 
apunté, sin duda equivocadamente, como el tiempo lo demostró, que “con estos trabajos 
cierro, por ahora, un capítulo de la incursión de un administrativista en los predios de la 
ciencia política y del derecho constitucional”; agregando que “Tengo proyectado volver 
rápidamente a mi campo específico, y desde ya trabajo en una obra sobre Instituciones 
de derecho administrativo que espero saldrá pronto a la luz pública”. 
No fue así sin embargo, y sólo ha sido después de casi una década que he podido 
acometer la tarea. Es decir, no sólo no pude en ese momento volver a mis predios 
iniciales, sino que la propia crisis del sistema político venezolano a finales de los 
ochenta y los cambios políticos y constitucionales que ocurrieron en Venezuela a partir 
de los noventa, así como mi propia participación como constituyente en la Asamblea 
Nacional Constituyente de 1999, me obligaron de nuevo a posponer aquella tarea 
anunciada, y me exigieron más bien profundizar el tema constitucional, lo que condujo, 
 4
en 2004, a la edición de la obra La Constitución de 1999. Derecho constitucional 
venezolano, publicada en 2 tomos (1.349 pp.) por la Editorial Jurídica Venezolana. 
Pero el tiempo llegó para acometer la tarea pendiente e inconclusa, y gracias al 
estímulo intelectual que significó la propuesta de la Universidad Externado de 
Colombia, ahora el sale a la luz esta obra de Derecho administrativo, en cinco tomos 
iniciales, que son los que están completamente estructurados, a los que espero seguirán 
otros. 
Por lo pronto, respecto de los cinco primeros tomos ya definitivamente 
estructurados, en los mismos he querido estudiar lo siguiente: en el tomo I, los 
principios fundamentales del derecho público, tanto administrativo como constitucional 
(Introducción general), la Administración Pública y el derecho administrativo (Primera 
parte) y la personalidad jurídica en el derecho administrativo (Segunda parte); en el 
tomo II, los aspectos sustanciales de la organización administrativa, particularmente de 
la Administración Pública nacional (Tercera parte) y de las Administraciones Públicas 
estadales y municipales (Cuarta parte); en el tomo III, las actividades del Estado y la 
actividad administrativa (Quinta parte) y el procedimiento administrativo (Sexta 
parte); en el tomo IV, el acto administrativo (Séptima parte) y los contratos del 
Estado (Octava parte), y en el tomo V, el control judicial de la actividad 
administrativa, es decir, el contencioso administrativo. 
Los tomos subsiguientes se destinarán a estudiar los cometidos estatales, los 
recursos para su desempeño (administración financiera, bienes públicos, estatuto de la 
función pública), la participación de los administrados en las tareas administrativas, la 
responsabilidad de la Administración Pública, y el régimen jurídico administrativo de la 
economía, de la ordenación territorial y del urbanismo. 
 Sin duda, se trata de nuevo de una obra ambiciosa, pero que la inicio con cinco 
tomos ya estructurados, lo que asegura su cristalización; obra que, estoy seguro, no sólo 
era esperada por muchos alumnos, colegas de cátedra y amigos, sino principalmente por 
mi mismo. De allí el entusiasmo con que la acometo, gracias a Dios siempre en 
compañía de Beatriz, con los mismos bríos intelectuales y vitales con los que asumí la 
redacción de aquél mi primer libro en estos campos, en aquellos siempre recordados 
días paisínos de comienzos de los años sesenta, sobre Las Instituciones Fundamentales 
del derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, (494 pp.), obra también 
editada por la Universidad Central de Venezuela (1964). 
Cuarenta años entre una y otra obra, para una vida ciertamente es mucho, pero en 
realidad no es nada cuando a pesar de ello, se siente que se tiene la vida por delante! 
 
Caracas, Bogotá, octubre de 2005. 
 
 5
CONTENIDO 
INTRODUCCIÓN GENERAL: 
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL 
DERECHO PÚBLICO 
I. EL PRINCIPIO DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y DE LA 
APLICACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN 33 
1. La Constitución como norma suprema 33 
2. El principio de la aplicabilidad inmediata de la Constitución 34 
3. La supraconstitucionalidaden materia de derechos humanos 37 
II. EL PRINCIPIO DE LA FORMACIÓN DEL DERECHO POR GRADOS 39 
1. La Constitución como fuente del ordenamiento jurídico y el sistema 
jerarquizado del ordenamiento jurídico 39 
2. La formación del derecho por grados en la Constitución de 1999 42 
3. Los actos estatales dictados en ejecución directa e inmediata de la 
Constitución (actos de rango legal) 45 
4. Los actos estatales dictados en ejecución indirecta y mediata de la 
Constitución (actos de rango sublegal ): Los actos administrativos y los 
actos judiciales 45 
III. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD (EL ESTADO DE DERECHO) Y LA 
SUPRANACIONALIDAD 46 
1. El ejercicio del Poder Público sometido al ordenamiento jurídico 47 
2. La incorporación del derecho comunitario al ordenamiento jurídico 50 
IV. EL PRINCIPIO DE LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER PÚBLICO: 
LA FORMA FEDERAL DEL ESTADO 57 
1. La constante histórica del federalismo 57 
2. El Poder Público distribuido territorialmente 59 
3. Los principios del Estado Federal: la autonomía territorial y sus límites
 62 
V. EL PRINCIPIO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO Y LAS 
PERSONAS ESTATALES 67 
VI. EL PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN ORGÁNICA DE PODERES: LA 
DIVISIÓN HORIZONTAL DEL PODER PÚBLICO 71 
1. La penta división del Poder Público Nacional 71 
2. La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales 72 
VII. EL PRINCIPIO DEL EJERCICIO INTERORGÁNICO DE LAS FUNCIONES 
DEL ESTADO 74 
1. La división del Poder Público y las diversas funciones del Estado 74 
2. Las diversas funciones del Estado 76 
A. La función normativa 76 
B. La función política 78 
 6
C. La función jurisdiccional 80 
D. La función de control 81 
E. La función administrativa 82 
3. Las “funciones propias” 84 
4. La ausencia de coincidencia de la separación orgánica de “poderes” 
(división del Poder Público) y la asignación de funciones estatales 86 
VIII. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTERFUNCIONAL DE LOS ACTOS 
ESTATALES 88 
1. La distinción entre las funciones y actos estatales 88 
2. Los diversos actos estatales 90 
IX. EL PRINCIPIO DEL CARÁCTER INTER ORGÁNICO DE LA 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 95 
1. La Administración del Estado y la separación orgánica de poderes 96 
2. El régimen de la Administración Pública en la Constitución de 1999 97 
X. EL PRINCIPIO DE LOS FINES DEMOCRÁTICOS, SOCIALES Y DE 
JUSTICIA DEL ESTADO 100 
XI. EL PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA Y PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS 
CONSTITUCIONALES 106 
1. El principio de la progresividad y la no discriminación 107 
2. El principio de la libertad 108 
3. La cláusula abierta de los derechos humanos, la preeminencia de los 
mismos y su aplicación inmediata 109 
4. La jerarquía constitucional de los Tratados internacionales sobre derechos 
humanos 110 
5. La obligación de los órganos del Estado de respetar y garantizar los 
derechos humanos y el principio de la reserva legal 114 
XII. EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS 
FUNCIONARIOS PÚBLICOS 115 
1. La responsabilidad individual de los funcionarios públicos 115 
2. La responsabilidad patrimonial del Estado 117 
XIII. EL PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD DEL CONTROL JUDICIAL 
SOBRE LOS ACTOS ESTATALES 123 
1. La justicia constitucional: el carácter mixto o integral del sistema de 
control de constitucionalidad de los actos estatales 123 
A. El control concentrado de la constitucionalidad 124 
B. El control difuso de la constitucionalidad 126 
2. La justicia administrativa: el control de constitucionalidad y de legalidad 
de los actos administrativos 127 
A. La constitucionalización del contencioso administrativo 127 
B. El contencioso administrativo como fuero judicial de la 
Administración Pública 132 
 7
PRIMERA PARTE: 
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y 
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
§ 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO 
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 145 
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO COMPLEJO DE ÓRGANOS 
ESTATALES 147 
1. La Administración Pública como conjunto de órganos de las personas 
jurídicas estatales y la distribución vertical del Poder Público 147 
A. El Estado y las personas jurídicas estatales 147 
B. La distribución y división del Poder Público 147 
C. Las personas jurídicas estatales 148 
D. La Administración Pública y las personas jurídicas estatales 149 
E. La clasificación de las personas jurídicas en el derecho 
administrativo 152 
2. La Administración Pública como complejo orgánico y la división 
horizontal del Poder Público 154 
A. La penta división del Poder Público Nacional y la Administración 
Pública Nacional 155 
B. La división de los Poderes Públicos Estadales y Municipales y la 
Administración Pública Estadal y Municipal 156 
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ACTIVIDAD ADMINIS-TRATIVA
 157 
1. La actividad administrativa realizada por órganos competentes conforme 
al principio de legalidad 158 
2. La actividad administrativa como actividad de carácter sublegal conforme 
al principio de la formación del derecho por grados 160 
3. La actividad administrativa y el ejercicio de la función administrativa 
dentro de las funciones del Estado 166 
4. La finalidad de la actividad administrativa, sus formas y las relaciones 
jurídicas Administración Pública-administrados 168 
5. La consecuencia de la actividad administrativa: la responsabilidad 170 
III. EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 174 
§ 2. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 177 
I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO DE 
DERECHO 179 
1. La supremacía constitucional 179 
2. La limitación al Poder Público 180 
 8
3. La sumisión a la legalidad y el principio de la formación del derecho por 
grados 183 
4. La declaración constitucional de derechos y garantías 183 
5. Las garantías de la Constitución y de los derechos fundamentales, y el 
control judicial 185 
II EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DEL ESTADO 
DEMOCRÁTICO Y SOCIAL 187 
III. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL EQUILIBRIO ENTRE 
PRERROGATIVAS Y PODERES ESTATALES Y DERECHOS E INTERESES 
INDIVIDUALES 189 
IV. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO QUE REGULA LA 
ACTUACIÓN DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS
 192 
1. Régimen sobre la Administración Pública y su organización 192 
2. Régimen sobre los funcionarios públicos 192 
3. Régimen sobre los actos y contratos administrativos 193 
4. Régimen sobre las potestades administrativas: potestad reglamentaria y 
potestad expropiatoria 193 
5. Régimen sobre la responsabilidad administrativa 193 
6. Régimen sobre los bienes públicos 194 
V. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
 194 
1. Los artículos de la Constitución como fuente del derecho administrativo
 196 
A. Los artículos constitucionales sobre ejercicio del Poder Público
 196 
B. Los artículos constitucionales sobre distribución del Poder Público
 197 
C. Los artículos constitucionales que consagran la reserva legal 198 
D. Los artículos constitucionales sobre derechos y garantías de las 
personas 199 
E. Los artículos constitucionales sobre el régimen fiscal, monetario y 
de la tributación 201 
F. Los artículos constitucionales sobre el control judicial de la 
actividad administrativa 201 
2. Los principios constitucionales 202 
A. Los principios constitucionales del Preámbulo 202 
B. Los principios constitucionales enumerados en el texto fundamental
 203 
C. Los principios constitucionales que derivan del texto fundamental
 205 
§ 3. EL PROCESO DE HUIDA Y DE RECUPERACIÓN DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 209 
I. LA HUIDA DEL RÉGIMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN 
ADMINISTRATIVA 211 
 9
II. LA LABORALIZACION DEL RÉGIMEN DE La FUNCIÓN PÚBLICA 218 
III. LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AL EJERCICIO DE 
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 225 
IV. LA PENETRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO EN LA FUNCIÓN 
ADMINISTRATIVA 228 
V. LA PROYECCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO HACIA 
ACTUACIONES DE PERSONAS JURÍDICAS NO ESTATALES 230 
VI. LA FÁCTICA “PRIVATIZACIÓN” DEL EJERCICIODE ACTIVIDADES 
ADMINISTRATIVAS 234 
VII. LA INEXISTENCIA DE ACTOS O DE CONTRATOS ESTATALES 
EXCLUSIVAMENTE DE DERECHO PRIVADO 238 
VIII. LA PUBLICIZACIÓN PROGRESIVA DEL DERECHO PRIVADO 243 
IX. LA CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD 
ADMINISTRATIVA 245 
X. LA EXPANSIÓN DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 250 
§ 4. CONCLUSIÓN INTRODUCTIVA: UN PANORAMA GENERAL 
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259 
I. BASE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 259 
II. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA NACIONAL, ESTADAL Y 
MUNICIPAL 265 
III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 268 
IV. EL ACTO ADMINISTRATIVO y LOS RECURSOS EN VÍA 
ADMINISTRATIVA 271 
V. LOS CONTRATOS DEL ESTADO Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO
 275 
VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 284 
VII. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA 287 
VIII. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 289 
IX. OTRAS TÉCNICAS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN 298 
X. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 300 
XI. EL SERVICIO PÚBLICO Y SU RÉGIMEN DE COMPETENCIA 305 
XII. LA FUNCIÓN PÚBLICA 310 
XIII. EL URBANISMO, EL MEDIO AMBIENTE Y LA ORDENACIÓN DEL 
TERRITORIO 313 
XIV. LOS BIENES PÚBLICOS 315 
SEGUNDA PARTE 
LA PERSONALIDAD JURÍDICA 
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
§ 5. LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS 323 
 10
I. LA CLASIFICACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN LA 
CONSTITUCIÓN Y EN EL CÓDIGO CIVIL 323 
1. La clasificación según las disposiciones del Código Civil 323 
2. Las clasificaciones según las disposiciones de la Constitución 329 
II. EL PROBLEMA DE LA CLÁSICA Y SUPERADA DISTINCIÓN ENTRE LAS 
“PERSONAS PúBLICAS” Y LAS “PERSONAS PRIVADAS” 330 
1. La interaplicación del derecho público y del derecho privado a los diversos 
sujetos de derecho 332 
2. La variedad de las formas jurídicas adoptadas para los sujetos de derecho
 334 
3. La integración de los diversos sujetos de derecho a la organización del 
Estado 337 
4. El sentido de las clasificaciones 340 
III. LOS CRITERIOS PARA LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS 
JURÍDICAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 342 
1. La distinción entre las personas jurídicas de derecho público y las 
personas jurídicas de derecho privado 342 
2. La distinción entre las personas jurídicas estatales y las personas jurídicas 
no estatales 344 
 
 
§ 6. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Y 
LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 349 
I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO 346 
1. Las corporaciones de derecho público 350 
A Las comunidades públicas: las personas jurídicas de derecho 
público político-territoriales 352 
a. La República 352 
b. Los estados 356 
c. El Distrito Capital 357 
d. Los municipios 360 
e. Los distritos municipales 361 
a’. El régimen de los distritos metropolitanos y del 
Distrito Metropolitano de Caracas 362 
b’. El Distrito Municipal del Alto Apure 364 
f. Las parroquias 365 
B. Las comunidades indígenas 366 
C. Las comunidades religiosas: las Iglesias 367 
D. Las comunidades universitarias: Las universidades nacionales y los 
institutos públicos de educación superior 368 
2 Las corporaciones públicas 370 
 11
A. Los Colegios o gremios profesionales 370 
B. Las Academias Nacionales 373 
3. Las asociaciones de derecho público 375 
A Las mancomunidades 375 
B. Las personas asociativas intergubernamentales 376 
4. Las instituciones de derecho público: establecimientos públicos 
institucionales o fundacionales 377 
A. Los institutos autónomos 377 
B. El Banco Central de Venezuela 384 
II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 386 
1. Las corporaciones de derecho privado (comunidades privadas) 388 
A. Las comunidades universitarias privadas: las universidades 
privadas 388 
B Las comunidades políticas privadas: las organizaciones con fines 
políticos (partidos políticos) 389 
C. Las comunidades laborales privadas: las organizaciones sindicales 
(sindicatos) 394 
2. Las asociaciones de derecho privado 397 
A. Las sociedades civiles 398 
B. Las sociedades mercantiles 407 
3. Las instituciones de derecho privado (base patrimonial): las fundaciones
 407 
§7. LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES 415 
I. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO ESTATALES 415 
II. LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO ESTATALES 417 
1. Las sociedades civiles del Estado (nacionales) 418 
2. Las sociedades mercantiles del Estado 419 
A Las empresas del Estado 419 
B. Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) 422 
3 Las fundaciones del Estado 423 
III. EL CONTROL ESTATAL SOBRE LAS PERSONAS JURÍDICAS 
ESTATALES: LA POTESTAD DE ADSCRIPCIÓN Y EL CONTROL DE 
TUTELA 424 
TERCERA PARTE: 
EL RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
§ 8. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO, LA ORGANIZACIÓN 
ADMINISTRATIVA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 431 
 12
I. LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
 431 
1. La Administración del Estado, la separación orgánica de poderes y los 
órganos con autonomía funcional 432 
2. La universalidad del régimen de la administración pública en la Ley 
Orgánica 437 
3. La Administración Pública y la personalidad jurídica del Estado 440 
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA ORGANIZACIÓN ADMINIS-
TRATIVA 442 
1. La organización administrativa y la actividad administrativa 442 
2. La caracterización de la organización administrativa 443 
A. Organización administrativa con especificidad territorial y 
Administración nacional 443 
B. Organización administrativa personificada y no personificada 444 
C. Organización administrativa central y descentralizada 444 
III. LA POTESTAD ORGANIZATIVA 446 
1. Las previsiones constitucionales 446 
A. Normas en el ámbito nacional 447 
B. Normas en el ámbito estadal 449 
C. Normas en el ámbito municipal 449 
2. La reserva en materia de organización en los diversos poderes 450 
A. Las reservas al Poder Nacional 450 
B. Las reservas al Poder Estadal 452 
3. La reserva legal en materia de organización 453 
A. La reserva legal en el ámbito nacional y su excepción en cuanto a la 
organización ministerial 454 
a. La Administración Pública que ejerce el Poder Ejecutivo 
Nacional 454 
b. La Administración Pública Central 454 
c. La Administración Pública Descentralizada 455 
d. La Administración Pública cuyos órganos ejercen otros 
Poderes Públicos 455 
e. Las Administraciones Públicas territoriales federales 456 
B. La reserva legal en el ámbito estadal 456 
4. El régimen de la reserva en la Ley Orgánica de la Administración Pública
 457 
A. La reserva legal en la asignación de la titularidad de la potestad 
organizativa 457 
B. La titularidad para la organización de la Administración Pública 
Central Nacional 458 
C. Requisitos para la creación y modificación de órganos y entes 459 
D. La organización administrativa y el presupuesto 459 
 13
IV. LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA 
LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 461 
1. El principio de jerarquía 461 
A. Características 462 
B. El predominio del superior jerárquico 462 
C. La conducción y dirección de la actividad de los inferiores 463 
D. La responsabilidad 463 
E. La potestad disciplinaria 464 
F. El ejercicio de las competencias genéricas 464 
G. La posibilidad de delegar competencias 465 
H. La potestad de control 465 
I. La resolución de conflictos 465 
2. El principio de coordinación 466 
3. El principio de cooperación 466 
4. El principio de lealtad institucional 466 
5. El principio de la información general (Internet) 467 
§ 9. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA COMPETENCIA EN LA 
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 469 
I. LA COMPETENCIA 469 
1. Noción 469 
2. La obligatoriedad de la competencia 470 
3. La incompetencia y la nulidad 471 
4. Clases de competencia 472 
A. La competencia en el ámbito de las funciones del Estado 472 
a. La separación orgánica de poderes y la no coincidencia con 
la separación de funciones 472 
b. Delimitación negativa 474 
B. La competencia en el ámbito de los órganos ejecutivos: Gobierno y 
administración474 
C. La competencia en la Administración Pública 475 
a. Factores que condicionan la competencia 475 
a'. La materia 475 
b'. El territorio 476 
c'. El grado 476 
d'. El tiempo 476 
b. Tipos de competencia en la Administración Pública 476 
a'. Necesaria y Eventual 476 
b'. Interna y Externa 477 
c'. Propia y Conjunta 477 
d'. General y Especial 477 
 14
e'. Exclusiva y Concurrente 477 
5. Las características de la competencia 478 
A. La obligatoriedad e improrrogabilidad 478 
B. La asignación formal en actos jurídicos normativos: reserva legal y 
su excepción 479 
C. La presunción en la asignación de competencias 480 
D. La regulación de la resolución de los conflictos de competencia
 480 
6. Los límites de la competencia 482 
A. El principio de la especialidad 482 
B. El principio de la legalidad 482 
C . El principio de la finalidad 482 
7. La desviación de la competencia 482 
II. LA DESCENTRALIZACION 483 
1. Principios generales 483 
A. La descentralización territorial y funcional 483 
B. Características jurídicas 485 
C. Consecuencias de la descentralización: la autonomía 487 
2. La descentralización territorial 488 
A. Régimen constitucional 488 
B. La definición del ámbito de la descentralización territorial hacia los 
estados de materias de competencia concurrente 489 
C. La descentralización territorial hacia los estados de materias de la 
competencia nacional 491 
D. La autonomía territorial 491 
a. La autonomía normativa 492 
b. La autonomía tributaria 493 
c. La autonomía política 493 
d. La autonomía administrativa 494 
3. La descentralización funcional 494 
A. Principios generales 494 
B. Formas jurídicas de la descentralización funcional en la Ley 
Orgánica de la Administración Pública 497 
a. Formas jurídicas de derecho público: los institutos 
autónomos 497 
b. Las formas jurídicas de derecho privado 498 
a’. Las empresas del Estado 498 
b’. Las fundaciones del Estado 499 
c’. Las sociedades civiles del Estado (nacionales) 500 
C. La autonomía funcional y el control de tutela (adscripción) 501 
a. El control de adscripción 501 
 15
b. Diferencias entre el control jerárquico y el control de tutela
 502 
c. La adscripción de los entes descentralizados a los órganos 
de la Administración Pública Nacional Central 503 
a’. La potestad de adscripción 503 
b’. Atribuciones de los órganos de adscripción 504 
c’. Obligatoriedad de publicación de los entes 
descentralizados adscritos 505 
d’. El control de gestión 506 
e’. La intervención de los institutos autónomos 506 
f’. La intervención, supresión y liquidación de empresas 
y fundaciones estatales 506 
 
III. LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA 507 
1. Las Administraciones independientes 507 
2. La transferencia de competencias en la Administración Central 508 
A. Competencia ejecutiva 508 
B La desconcentración administrativa de la administración ministerial
 508 
a. La creación de órganos desconcentrados 508 
b. Control 508 
C. Los servicios autónomos sin personalidad jurídica 509 
D. La desconcentración regional 510 
IV. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN 511 
1. La encomienda a entes descentralizados funcionalmente 511 
2. La encomienda convenida entre administraciones públicas territoriales
 512 
3. Requisitos 512 
VI. LA DELEGACIÓN 512 
1. Tipos de delegación 512 
A. La delegación interorgánica 513 
B. La delegación intersubjetiva 513 
C. La delegación de gestión y de firma 514 
2. Los requisitos formales de la delegación 514 
3. Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas 515 
4. Revocación de la delegación 515 
VII. LA AVOCACIÓN 515 
§ 10. LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE 
COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO 517 
I. LAS MATERIAS DE COMPETENCIA EXCLUSIVA EN LOS TRES NIVELES 
TERRITORIALES 522 
 16
1. Las materias de la competencia exclusiva de los órganos del Poder Público 
Nacional 522 
A. Las materias relativas al régimen político y a la organización del 
Estado nacional 522 
a. Las relaciones internacionales 522 
b. Las cuestiones de seguridad y defensa 522 
c. El régimen de los símbolos patrios 523 
d. El estatuto de las personas 523 
e. El régimen de la división territorial 523 
f. El régimen de los Poderes Públicos Nacionales 523 
B. Las materias relativas a la policía nacional y seguridad ciudadana
 523 
a. La policía nacional 523 
b. El régimen de la administración de riesgos y emergencias
 524 
C. Las materias relativas al régimen económico 524 
a. El régimen general de la economía 524 
b. El régimen del correo y las telecomunicaciones 524 
c. Régimen y administración de las minas 524 
d. El régimen de las tierras baldías 525 
e. Los recursos naturales renovables 525 
f. La ordenación nacional del ambiente y de la ocupación del 
territorio 525 
g. Las obras de infraestructura 525 
a’. La ordenación normativa de las obras de 
infraestructura 525 
b’. Las obras públicas nacionales 526 
c’. La vialidad nacional 526 
h. El transporte nacional 526 
i. La política nacional y la ordenación normativa del turismo
 526 
j. Las políticas nacionales para la producción agropecuaria
 527 
k. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios
 527 
D. Las materias relativas al régimen del desarrollo social 527 
a. El régimen de la seguridad social 527 
b. Régimen nacional de la vivienda 527 
c. La política relativa a los servicios públicos nacionales de 
educación y salud 528 
E. Las competencias tributarias nacionales y la regulación del régimen 
tributario estadal y municipal 528 
 17
F. La competencia en materia de legislación general 529 
2. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Público Estadal 530 
A. La policía estadal y el ámbito de la policía municipal 530 
B. Competencias en materia económica 531 
a. El régimen de los minerales no metálicos y las salinas 531 
b. La administración de las tierras baldías 531 
c. Los ostrales 531 
d. Las obras públicas estadales 532 
e. Los servicios públicos estadales 532 
f. La vialidad estadal 532 
g. La administración de la vialidad nacional 533 
h. Administración de puertos y aeropuertos comerciales 533 
C. Los tributos estadales 534 
3. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal 535 
A. Las materias de la competencia exclusiva del Poder Municipal en 
cuanto concierne a la vida local 535 
B. Las competencias tributarias municipales 537 
II. LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES ENTRE LOS NIVELES 
TERRITORIALES DEL PODER PÚBLICO 538 
1. Antecedentes 539 
2. El régimen de la seguridad y protección ciudadana: policía y 
administración de riesgos 541 
3. Régimen del desarrollo económico 542 
A. Ordenación y promoción del desarrollo económico y social 542 
B. Turismo 543 
C. Promoción del desarrollo rural y seguridad alimentaria 543 
D. Ciencia y tecnología 544 
E. Información económico-social 544 
F. Publicidad comercial 544 
4. Régimen del desarrollo social 544 
A. Asistencia y protección social 544 
B. Salud y sanidad 545 
C. Vivienda 546 
D. Educación 546 
E. Cultura y patrimonio histórico 547 
F. Deporte 547 
G. La protección a las comunidades indígenas 547 
H. La protección del trabajo 548 
4. Régimen de la infraestructura y de la ordenación del territorio 548 
 18
A. Ordenación del territorio 548 
B. Ambiente 548 
C. Urbanismo 549 
III LAS COMPETENCIAS RESIDUALES 549 
IV. EL PRINCIPIO DESCENTRALIZADOR EN LAS COMPETENCIAS DEL 
PODER PÚBLICO 550 
§ 11. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ORGANIZACIÓN DE LA 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL CENTRAL Y SU 
RELACIÓN CON LOS ADMINISTRADOS 543 
I. LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 554 
1. Competencias administrativas del presidente de la República 554 
2. Régimen de ejercicio de la potestad reglamentaria 555 
A. Límites 555 
B. El procedimiento de elaboración de los reglamentos 555 
C. El término para la reglamentación de las leyes 556 
3. Otros órganos de la Administración Pública Nacional Central adscritos a 
la Presidencia de la República 556 
A. Losconsejos nacionales 556 
B. Los comisionados y comisiones presidenciales e interministeriales
 557 
C. Las autoridades únicas de área o de región 557 
D. Las oficinas nacionales y los sistemas de apoyo de la 
Administración Pública Nacional 557 
II LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 558 
III. EL CONSEJO DE MINISTROS 559 
1. Integración 559 
2. La misión del Consejo de Ministros 560 
3. Los principios legales sobre la organización y funcionamiento del Consejo 
de Ministros 560 
A. El quórum de funcionamiento 560 
B. La periodicidad de las reuniones 560 
C. Las actas de las sesiones 561 
D. El carácter de las deliberaciones y decisiones 561 
4. La responsabilidad solidaria de los miembros del Consejo de Ministros
 561 
5. El rol del Consejo de Ministros en la iniciativa legislativa del Ejecutivo 
Nacional 561 
IV. LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL 562 
1. Los ministerios 562 
A. Carácter y régimen de organización interna 562 
B. Los ministros 563 
 19
a. Clases de ministros 563 
b. Funciones y competencias comunes de los Ministros 564 
c. Las cuentas de los ministros al presidente de la República
 565 
d. Las memorias y cuentas de los ministros ante la Asamblea 
Nacional 566 
C. Los viceministros 567 
2. Los principios de la organización ministerial 568 
A. La unidad de la personalidad jurídica 568 
B. La unidad patrimonial: la unidad del Tesoro 569 
C. La unidad presupuestaria 571 
D. La unidad jerárquica 572 
E. La unidad sectorial 572 
V. LAS FUERZAS ARMADAS NACIONALES 573 
VI. LOS ÓRGANOS SUPERIORES DE CONSULTA DE LA ADMINIS-TRACIÓN 
PÚBLICA NACIONAL CENTRAL 574 
1. La Procuraduría General de la República 575 
2. El Consejo de Estado 575 
3. El Consejo de Defensa de la Nación 575 
4. Los gabinetes sectoriales 576 
A. Creación 576 
B. Integración 576 
C. Coordinación y los ministros coordinadores 576 
D. Articulación de los gabinetes sectoriales a la actividad del Consejo 
de Ministros 577 
5. Los gabinetes ministeriales 577 
VII. EL RÉGIMEN DE LOS COMPROMISOS DE GESTIÓN 577 
1. El fundamento de los compromisos de gestión 578 
2. El contenido de los compromisos de gestión 578 
3. Los compromisos de gestión y las transferencias presupuestarias a 
entidades descentralizadas funcionalmente 578 
4. Las modalidades de los compromisos de gestión 579 
5. Las formalidades de los compromisos de gestión 579 
6. Publicidad 579 
VIII. EL RÉGIMEN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVO Y DE LOS 
ARCHIVOS Y DOCUMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 580 
1. Los órganos de archivo 580 
A. Las unidades de archivo 580 
B. Objetivo y finalidad de los órganos de archivos de la 
Administración Pública 580 
2. El Sistema Nacional de Archivo 580 
 20
A. Definición 580 
B. El Archivo General de la Nación 581 
C. Visitas e inspecciones 581 
D. El Plan Nacional de Desarrollo Archivístico 581 
 
3. La documentación administrativa 581 
A. Naturaleza de la documentación administrativa 581 
B. La contratación de servicios 582 
C. Nuevas tecnologías 582 
D. Transferencia de archivos 582 
E. Características de los archivos 582 
4. Los documentos de valor histórico y de interés general 583 
A. Prohibición de destrucción de documentos de valor histórico 583 
B. El control y vigilancia de documentos de interés histórico 583 
C. Restricción respecto de la venta de documentos históricos 583 
D. La declaratoria de interés público de archivos y documentos 
privados y sus efectos 583 
 
 21