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ESCUELA SUPERIOR DE ECONOMÍA Y NEGOCIOS
Evaluación de “Política para el Desarrollo de la Cadena de Cacao en El Salvador”
Lacayo Yúdice, Alexa
Lara Cardona, Juan Manuel
Lima Vásquez, Brandon Alberto
Mejía Ramírez, José Carlos
Trigueros Schmidt, Adriana María
Como Parte de los Requisitos de la Materia de Política Económica
Ciclo 3, Año Académico 2018
Profesor: Dr. Roberto Rivera Campos
Santa Tecla, 7 de noviembre de 2018
Índice
Antecedentes	3
Qué es el programa	4
Qué experiencias ha habido en otros países	5
A quienes beneficia y cómo se seleccionan	5
Qué beneficios potenciales tiene	6
¿Por qué los privados están fallando en resolver/no lo están dando?	7
Identificar las instituciones relevantes	7
Opciones de política	8
Evaluación del panorama político	9
Decisión de política	11
Monitoreo	12
Implementación	12
Reparar y Expandir	13
Conclusiones	14
Antecedentes
Latinoamérica se ha caracterizado por ser una economía altamente agraria. Así, algunos países han tenido cultivos que han sido motores económicos, aunque cada uno adaptándose a las características individuales (como el clima) de cada nación. Para el caso de El Salvador, algunos de los cultivos más importantes han sido el algodón y café; siendo este último el más reciente pero que experimentó descenso en su peso con respecto al total de exportaciones. Tal disminución puede explicarse por el sucesivo paso de una matriz productiva enfocada en agricultura a una de servicios (Anexo 1)
A pesar de lo anterior, los planes de Gobierno aún contemplan a la agricultura como un motor latente de crecimiento por lo que hay que apostarles a productos con gran potencial, entre ellos el cacao. Esto, claramente se acopla a los objetivos de Desarrollo Quinquenal 2014-2019 de El Salvador, que, entre otras cosas, trata de "diversificar la matriz productiva en bienes transables". Su justificación es que generaría "importantes beneficios económicos y sociales" al formular todo el plan encaminado a fortalecer el sector poco explotado (CENTA, pág 9, http://centa.gob.sv/docs/guias/frutales/politica%20cacao.pdf).
Los formuladores de la "Política para el Desarrollo de la Cadena de Cacao" argumentan que este sector es poco explotado por dos razones fundamentales: aspectos tecnológicos (poco conocimiento genético para obtener cacao de calidad, pocas personas técnicas con experticia sectorial y desconocimiento del control de plagas) y aspectos económicos-sociales (bajos incentivos a la producción, poco financiamiento al sector y pérdida de identidad con la producción de este tipo de bienes).
Es razonable querer fortalecer un sector que tendrá una mayor demanda anual debido a la búsqueda de cacao de mayor calidad por parte de los países desarrollados para generar chocolates deliciosos (Redagricola, http://www.redagricola.com/pe/perspectivas-globales-la-icco-cacao-la-demanda-crece-la-oferta-deficit-los-precios-alza/) pero requiere esfuerzos considerables como el plan lo detalla.
Qué es el programa
La política de desarrollo del cacao tiene como objetivo promover el desarrollo de la cadena de valor del cacao de tal forma que contribuya a combatir la pobreza y a generar un mayor valor agregado en el sector. Dado lo anterior, se concluye que el enfoque no es todo tipo de cacao, sino que el énfasis son los cacaos finos de aroma, cuya cosecha requiere mayor tecnificación del sector y posee un grado de especialización que lo aleja de los mercados de comodities.
El programa además persigue el cuido de los sistemas forestales nacionales y la recuperación de una tradición ancestral salvadoreña, como lo es la siembre de cacao. El programa está sustentado en ejes y acciones que garantizan principios establecidos como sostenibilidad, gestión participativa, identidad cultural, sustentabilidad ambiental, etc. Los principales ejes son:
-        Fortalecimiento institucional y gestión de conocimiento: este eje pretende sentar las bases de cómo será organizado el programa y cómo se llevará a cabo la investigación y desarrollo, poniendo principal énfasis en la accesibilidad a la información
-        Fomentar el establecimiento de sistemas agroforestales con cacao par contribuir a la adaptación al cambio climático: mejora la resiliencia y la adaptabilidad al cambio climático, además de asegurar la seguridad alimentaria para los plantadores de cacao.
-        Desarrollar la agroindustria cacaotera: el principal énfasis es la diferenciación del cacao salvadoreño, con el objetivo de obtener mayor poder de mercado y estabilidad en mercados internacionales.
-        Comercialización del cacao y sus derivados: se busca posicionar el cacao en mercados internacionales de alto valor agregado con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los productores y sus familias.
-        Fortalecer la asociabilidad de los actores de la industria del cacao: pretende que se formen clusters productivos que generen sinergias en la industria, promoviendo la competitividad del país y posicionándolo como referente en la región y el mundo
-        Acceso a financiamiento: Desarrollar instrumentos financieros dirigidos a la industria del cacao y buscar apoyo técnico y cooperación internacional para desarrollar la cadena de valor del cacao.
El programa pretende que El Salvador sea una referencia en la industria del cacao para el año 2037
Qué experiencias ha habido en otros países
La iniciativa latinoamericana del cacao: “La iniciativa, que en su primera etapa está integrada por México, Panamá, República Dominicana, Colombia, Ecuador, Perú, Brasil, Costa Rica y Bolivia, también espera mejorar la gestión, administración y estructuras de las organizaciones de pequeños productores.” … "La producción de cacao promueve directa e indirectamente la inclusión económica y la mejora en las condiciones de vida de más de 3 millones de personas. Con esta iniciativa pretendemos convertir al cacao en un elemento integrador y catalizador de oportunidades de intercambio de conocimientos, tradiciones, culturas, identidades y experiencias en la región de las poblaciones productoras", asegura Ligia Castro, directora de Ambiente y Cambio Climático en CAF.” (Banco de Desarrollo de América Latina, 2014)  
A quienes beneficia y cómo se seleccionan
Beneficia a todos los integrantes de la cadena de valor del cacao:
-        Microagricultores y jornaleros que se encargan de la preparación del terreno, siembra, cosecha, fermentación y secado.
-        Cooperativas e intermediarios: se encargan de llevar a cabo las negociaciones y conectar la demanda con la oferta por cacao.
-        Industria de transporte terrestre y marítimo
-        Empresas industrializadoras de cacao
-        Universidades encargadas de investigación y desarrollo
Según las recomendaciones realizadas por el Banco de Desarrollo de America Latina se estima que la industria del cacao es una de las más dinamizadoras y redistribuidoras de riqueza que existen, por lo que ayuda a las familias más vulnerables a romper los círculos de pobreza y garantiza una dinamización sostenible de la economía, empujando a demás sectores a dar un paso al frente y mejorar la competitividad. Por lo tanto, los beneficiarios indirectos pueden ser incluso más que los directos, dadas las externalidades positivas de la industria.
Cómo seleccionan a los beneficiarios depende en gran medida de la parte de la cadena de valor en la que están involucrados. En el caso de los pequeños agricultores, reciben capacitación e instrumentos y acceso a financiamiento para poder especializarse y añadir diferenciación a sus productos. Las cooperativas y la industria de transporte se benefician de los convenios internacionales que posicionen el cacao salvadoreño y estimulen la demanda, al igual que el resto de actores que intervienen en el sector.
Qué beneficios potenciales tiene  
La reactivación del cultivo de cacao trae consigo importantes beneficios económicos gracias al valor agregado que genera, por lo que incide directamente en el ámbito social, además de la sofisticación del mercado interno graciasa un nuevo nivel de organización propiciado por el reacomodo de los actores dentro de esa misma industria, siendo pioneros y marcando precedentes de asociación interindustrial para generar sinergias de costos. Además genera externalidades positivas, como por ejemplo una mayor resiliencia al cambio climático y a la deforestación, además de beneficios al turismo gracias a la recuperación de tradiciones ancestrales como el cultivo de cacao que agrega valor a la experiencia del visitante extranjero, ya que es parte de la herencia precolombina y añade un atractivo nuevo al portafolio de actividades que pueden realizarse dentro del territorio.
¿Por qué los privados están fallando en resolver/no lo están dando?
Primero, los privados no querrán invertir en un sector que cada vez tiene menor importancia en la economía salvadoreña y que ha perdido competitividad. Esto es notable cuando se examina cómo la matriz productiva ha pasado del sector agricultura al de servicios con el paso del tiempo. Entonces, no tienen ningún incentivo a invertir en algo que no crezca lo suficiente para generar los márgenes de utilidad deseados.
Luego, puede ser que, acorde lo que expresa el plan (las preocupaciones de los agentes locales), los privados no inviertan en la producción de cacao porque tienen pocos individuos capaces de responder a sus necesidades. Por ejemplo, no encontrarán personas que puedan combatir las plagas de sus cultivos (por desconocimiento total) o pocos cultivadores con experticia genética para obtener chocolate de buena calidad. Entonces, si invirtieran en toda la maquinaria necesaria para producir, no tendrían el personal adecuado para manejarlas de forma eficiente. 
Identificar las instituciones relevantes 
La presente política fue elaborada a partir de un proceso en el que se involucraron distintos actores relacionados al sector del cacao y participantes de la cadena de valor, con el fin de consolidar adecuadamente la problemática y promover soluciones sustanciales. Las principales instituciones relevantes que fueron parte del proceso son:
·      Ministerio de Agricultura y Ganadería: Este ministerio empezó a formarse en el año 1911, cuando se estableció la Secretaría de Agricultura, a la que se le atribuía el régimen de
la industria agrícola y se le consignaba distintas tareas con el fin de promover el sector agrícola y aprovechar al máximo toda la riqueza que podría provenir de este. El MAG fue la institución gubernamental encargada de coordinar todo el proceso para la creación de esta política.
·       CENTA: Es una institución autónoma con el principal objetivo de contribuir al incremento de la producción y la productividad del sector agropecuario. Con respecto a esta política, se encargo de la generación y transferencia de tecnologías para el cacao.
·       Banca estatal para el financiamiento.
·       INSAFOCOOP: Institución salvadoreña encargada del fomento de cooperaciones.
·       CONAMYPE: Institución encargada de apoyar a la pequeña y mediana empresa, con respecto a esta política eran la encargada del fomento empresarial. 
·       PROESA: para asesoría y fomento de exportación,
·       Mesa Nacional de Cacao, reuniones en donde coinciden varias instituciones relacionadas e interesadas en el tema del cacao, para poder canalizar recursos y elaborar estrategias para el desarrollo del sector. 
Opciones de política
Las opciones de política orientadas a expandir la matriz productiva en lo que respecta a bienes transables, serían aquellas mismas en el rubro de agricultura y decidir por la que posiblemente generen mayor rentabilidad, valor agregado y que impacten de forma más fuerte en el crecimiento del Producto Interno Bruto. Así, pueden mencionarse el café (para el cual ya no debería de establecerse un plan sino solamente fortalecer el sector, atender las demandas insatisfechas de los productores como mayor acceso a crédito, etc); caña de azúcar, maíz (posiblemente), entre otros. Así, el Ministerio de Agricultura y Ganadería debería de hacer un comparativo costo-beneficio de cualquiera de estos rubros para decidir el más adecuado. 
Uno de los principales objetivos detrás de esta política consiste en diversificar la matriz productiva del país con énfasis en la producción de bienes transables. La presente política es un instrumento que puede llegar a ser bastante efectivo para lograr esta diversificación, producir cacao de alta calidad y beneficiarse de la comercialización de este, ya que la demanda global por cacao ha crecido a un ritmo constante de aproximadamente 3.5% por año. Según estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, para el 2020 habrá un déficit de 1 millón de toneladas métricas de cacao, es decir, una demanda significativa que el resto del mundo no podrá satisfacer, lo cual representa una gran oportunidad para el país sobre todo tomando en cuenta que la estrategia es diferenciarse por la calidad que se puede llegar a tener, no solo por la cantidad que se puede ofrecer. Además es importante tomar en cuenta que está política trae también beneficios medioambientales, pues la cultivación de cacao puede ayudar a prevenir la deforestación. Sin embargo, debido a que El Salvador por su posición geográfica cuenta con un gran potencial para producir distintos cultivos de alta calidad, existen otras opciones de políticas que también podrían lograr incrementar la producción nacional de bienes y aprovechar al máximo el sector agrario.
Otro cultivo con un gran potencial de altos niveles de calidad que se produce en el país es el coco. Según datos del Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria (CENTA), hay una productividad bastante baja en la cultivación cocotera por distintas razones, entre ellas que no se mejoran los materiales para el cultivo, se utiliza poca tecnología, hay pocos estudios de mercados disponibles para la exportación, etc. Existen más de 300 usos de diferentes productos que se pueden elaborar a partir del coco y la producción de este solo ha ido disminuyendo y no se le ha prestado mucha atención. Por ende, El Salvador se beneficiará de una política que promueva distintas estrategias para aprovechar el gran potencial del coco y todos sus derivados.
Evaluación del panorama político 
    Esta iniciativa es únicamente de índole ejecutiva, donde el Gobierno Central es el que autoriza la iniciación y seguimiento de este proyecto, en conjunto de otras entidades como Ministerios que ya se han mencionado. Por ende, las decisiones al respecto se toman por parte del órgano ejecutivo o por medio de una mesa de trabajo determinada por los actores involucrados.
Dentro del marco de acción de esta política, lo que se busca es poder ayudar a todos los entes involucrados en la cadena de valor del cacao y así poder potencializar este sector y brindar un apoyo a las familias y productores de esta semilla, así como también potencializar la calidad del cacao y sus productos derivados. Por tanto, es de vital importancia poder identificar los actores involucrados en este plan y velar por la buena relación entre ellos, para así poder evitar conflictos que impidan el buen desarrollo de esta política. Entre las organizaciones más importantes se encuentran: Ministerio de Agricultura y Ganadería, CENTA (“Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria”), empresarios que forman parte de la cadena de producción, entre otros.
  Es importante establecer que para una óptima implementación de este plan se debe de evitar posibles descontentos entre los involucrados, ya que puede que impiden el avance de esta política e inclusive fomentar su terminación, debido a que no se complacen a todos los sectores participantes. Se debe de enfocar una distribución equitativa del apoyo a todos los sectores productivos, tanto para los que cultivan el cacao, como los que lo procesan y convierten en un producto final, porque existe la posibilidad que uno de estos grupos vea esta desigualdad en la entrega de recursos y se agrupen en forma de protesta. En este punto es donde radica la importancia de una mesade discusión entre las involucrados, la cual está contemplada, para poder informar a todos los partícipes sus rol en este plan y los beneficios que cada uno obtendrá, con el fin de evitar este tipo de problemas.
    Por el lado del plan de comunicación de esta política, una de las principales acciones que se deben de realizar es crear espacios o convenciones específicas sobre este tipo de productos, donde se busque promover la calidad del cacao salvadoreño entre la población del país, así como interesados externos que empiecen a optar por la compra de estos productos. Asimismo, dentro de estos espacios, poder habilitar la inversión de organizaciones internacionales o personas independientes que estén interesadas en el tema y así poder apoyar al sector y darlos a conocer en una mayor escala. Por otro lado, se pueden ocupar canales tradicionales, como los medios de comunicación, por los cuales el Gobierno Central pueda difundir esta política y la población se pueda informar al respecto.
    En lo que concierne al plan de acción este será supervisado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, quienes son los principales promotores de esta política y los que tienen un plan trazado para su implementación. El plan busca identificar los principales actores de la cadena de valor del cacao y poder brindarles ayuda técnica para que puedan diversificar sus cultivos y la calidad de los mismos, así como la variedad de productos que se pueden derivar de esta semilla. Luego, proceder a un punto más publicitario de esta política, donde se busque apoyo de terceros para temas de financiamiento, difusión y apoyo de la iniciativa.
Decisión de política 
    Se implementará la política de apoyo y expansión de la matriz productiva relativa a la producción y comercialización del cacao, mediante la intermediación de organismos como Ministerios, instituciones de apoyo técnico, empresas y productores relacionados a este producto. En lo que concierne a objetivos dentro de este plan, se puede destacar la ayuda técnica de entidades como CENTA, que se encargará de mejorar el capital humano existente dentro de los distintos sectores productivos relacionados a esta semilla, así como nutrir de nuevos mecanismos o conocimientos técnicos para una óptima utilización del cacao.
    
Por otro lado, esta política busca suplir de ayuda por parte de terceros al desarrollo de esta industria, debido a que es uno de los puntos de enfoque del nuevo gobierno para diversificar el portafolio de productos exportables del país. Entre los actores que podrían fomentar el dinamismo en esta industria están las empresas que se dedican a la comercialización de productos derivados del cacao, ya que ellos podrían involucrar a los productores de esta semilla en su cadena productiva. Asimismo, incluir organismos internacionales que puedan brindar inversión y apoyo, tanto a los productores como a las empresas nacionales que se dedican a la elaboración de productos más especializados del cacao, para así poder posicionarnos como productores de alta calidad a nivel mundial.
    
Por último, al ser un proyecto dedicado únicamente al apoyo de este sector productivo, el Estado no deberá de incurrir en gastos extras para su adecuada implementación, ya que esto será proporcionado por entes privados de financiamiento. Por tanto, no se presentarán conflictos entre los involucrados respecto a la obtención de recursos. En el caso de que existieran inconvenientes, se implementará una mesa conjunta entre todos los actores involucrados para poder disipar dudas y resolver conflictos que se generan a lo largo del proyecto.
Monitoreo
El Ministerio de Agricultura y Ganadería, quien es la principal institución coordinadora y encargada de la implementación de la política debe ser también el principal actor a cargo del monitoreo de esta. Se debe crear una calendarización de las acciones principales para la implementación de política, para así poder aplicar reglas de rendición de cuentas de parte de los directores del proyecto. Asimismo, el manejo del presupuesto y el financiamiento obtenido tiene que estar previamente establecido antes de la iniciación del proyecto para asegurar una asignación eficiente y transparente de los recursos.
Implementación
En la Política para el Desarrollo de la cadena de cacao, el Ministerio de Agricultura y Ganadería ha definido diversas estrategias para facilitar la implementación de la política, apoyándose en los diferentes actores participantes. Estas estrategias consisten en involucrar más a los gobiernos locales en el proyecto, así como organismos no gubernamentales y otras instituciones públicas y privadas para que apoyen en la promoción y fomento de la cacaocultura en las diferentes comunidades, y así lograr una mayor penetración o alcance de la política.
La implementación de la política también dependerá de las alianzas estratégicas y sinergias con otras políticas, planes, programas y proyectos para beneficiar a todos los actores de la cadena de valor del cacao.
Hay que tener en cuenta que el cultivo del cacao es un proceso riguroso y requiere de personal capacitado antes de comenzar la implementación del proyecto. A continuación se detallan los pasos a seguir para el cultivo del cacao de aroma fino:
· Preparación del terreno: se eliminan todas las malezas, plantas u otros arbustos en el terreno destinado al cultivo de cacao.
· Hoyado: consiste en la correcta distribución de las plantas del cacao a lo largo de todo el terreno, la distancia entre cada planta puede variar dependiendo si el terreno es plano o en pendiente, y la profundidad de cada hoyo sí debe ser uniforme para todas las plantas.
· Plantación.
· Mantenimiento y manejo: mantener la plantación con riego y aplicación de fungicidas y abono periódicamente.
Reparar y Expandir
Antes de la implementación de la política hay que tener en cuenta que no todas las políticas públicas se pueden aplicar con un 100% de éxito o siguiendo al pie de la letra el plan establecido. Por lo tanto, sería conveniente elaborar planes de contingencia relacionados a  la reasignación de presupuestos, atrasos de plazos a cumplir, complicaciones climatológicas que causen pérdida de cosechas,etc. Una vez se corrijan cualquier tipo de irregularidades, ya sería recomendable expandirlo a una mayor escala, por ejemplo a más regiones del país con condiciones favorables para el cultivo del cacao. Sin embargo, antes de la expansión también es necesario realizar la respectiva evaluación de impacto para verificar que el retorno del proyecto sea lo proyectado o al menos esté cercano a serlo.
Conclusiones 
El Salvador ya cuenta con las condiciones climáticas ideales para la producción de cacao de aroma de primera calidad, sin embargo necesita desarrollar la cadena de valor de la producción del cacao.La correcta implementación de esta política representaría para El Salvador una gran oportunidad para ganar competitividad y diferenciación en el mercado mundial de cacao fino de aroma. La creciente demanda por cacao a nivel mundial, especialmente de parte de la industria chocolatera y de confitería ha causado un alza gradual en el precio del cacao a través de los años, lo cual crea una oportunidad para El Salvador a apostar por la exportación del cacao como fuente de desarrollo, tal como lo han hecho otros países de la región como Honduras y Nicaragua. 
Sin embargo, al tomar en cuenta la vulnerabilidad del proyecto debido a las condiciones sociales y políticas del país, se debe tener claro que para que la política genere un impacto positivo sobre todos los actores de la cadena de valor todas las instituciones involucradas deben actuar de forma integral y transparente, y definir formas de solucionar conflictos de interés en situaciones como cambio de administración gubernamental.
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