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LA PECULIARIDAD DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA 
Y SU SINGULAR ADAPTACIÓN AL PRINCIPIO 
DE LEGALIDAD (*)
Manuel Rebollo Puig
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Córdoba
SUMARIO: I. La policía en la clasificación de las actividades administrati-
vas. Ampliación y abandono de la noción. Planteamiento y objeto del es-
tudio. II. La policía en la teoría y el derecho del Estado Liberal. 1. La segu-
ridad en el Estado liberal. 2. El mantenimiento del orden público, además
de la ejecución de las Leyes, como misión esencial del Poder Ejecutivo y de
la Administración liberal. La policía como factor determinante del prota-
gonismo de la Administración. 3. La singularidad de la policía: su peculiar
adaptación a las exigencias del principio de legalidad. 4. El deber general
de no perturbar como fundamento de la peculiaridad y caractéres de la poli-
cía. III. Vigencia o superación de la teoría de la policía. 1. La teoría de la po-
licía, peligro o garantía para la libertad. 2. Superación o pervivencia de los
presupuestos liberales en que se asentaba la teoría de la policía. 3. Existen-
cia o inexistencia del deber general de no perturbar. a) El deber general
como fundamento de la no indemnizabilidad de las limitaciones policiales.
b) El deber de no perturbar como fundamento de las medidas contra activi-
dades que formalmente cumplen todas las exigencias legales y reglamen-
tarias. c) Recapitulación. 4. Adaptación normal o peculiar de la policía a las
exigencias del principio de legalidad administrativa. IV. Conclusiones.
I. La policía en la clasificación de las actividades administrativas.
Ampliación y abandono de la noción. Planteamiento y objeto 
del estudio
1. Frecuente ha sido, al clasificar las actividades administrativas, refe-
rir como una de ellas la de policía. En una formulación muy extendida en
la doctrina española, y que tiene su origen en Jordana de Pozas (1), se la
contraponía a la actividad de servicio público y a la de fomento. Por opo-
R.V.A.P. núm. 54
1999 247
(*) Estudio realizado en homenaje al Profesor Ramón Martín Mateo con motivo de su jubilación
académica.
(1) «Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo», Revista de Estudios Políticos,
n.º 48, pp. 41 y ss.
DOI: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.54.1999.08
https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.54.1999.08 
sición a éstas, la actividad de policía se definía fundamentalmente por en-
trañar imposición administrativa de limitaciones, eventualmente coacti-
vas, a los ciudadanos. Pero tradicionalmente la policía se caracterizaba
también por su finalidad, que era el mantenimiento del orden público, y
hasta por una cierta singularidad en la persecución de ese fin.
Tal sistematización, en la que la policía abarcaba toda la actuación ad-
ministrativa de limitación, se hacía más inadecuada a medida que la Ad-
ministración podía imponer deberes, prohibiciones, reglamentaciones... a
los ciudadanos por razones de interés general que poco tenían que ver con
el orden público. 
Ante ello, se ha optado fundamentalmente entre estas dos alternati-
vas: o conservar el término de policía dándole un sentido amplísimo que
incluye todas las limitaciones administrativas a los ciudadanos; o bien
abandonar la denominación de policía para aludir a esta genérica forma
de actividad administrativa. Ambas alternativas encuentran reflejo en las
clasificaciones doctrinales. 
La primera solución ha estado muy extendida y aún hoy parte de la
doctrina sigue utilizando el término de actividad de policía para aglutinar
bajo él muy diversas acciones de la Administración caracterizadas por
imponer limitaciones a la libertad de los individuos. Se habla en este
caso de policía en un sentido muy amplio (2). Presenta, a su vez, dos va-
riantes: o se admite que la policía ya no se refiere siempre a finalidades
de orden público (3), o se amplía correlativamente el concepto de orden 
Manuel Rebollo Puig248
(2) A lo sumo, en esta línea, se distingue entre policía general y especial, distinción que, a veces, se
emplea para diferenciar la que se ocupa del orden público en sentido estricto (o, al menos, relativa-
mente estricto) y la que se ocupa de otros intereses generales o, como también se dice, de nuevos
aspectos del orden público (del orden público en sentido muy amplio). Sin embargo, no siempre se
utiliza esta distinción con el mismo sentido. Vid. por todos en la doctrina española más reciente
R. MARTÍN MATEO, Manual de Derecho Administrativo, 17.ª ed., Madrid, 1995, pp. 437-438, J.M. DE
LA CUÉTARA, La actividad de la Administración, Madrid, 1983, pp. 235 y 246 a 248, y G. ARIÑO ORTIZ,
Principios constitucionales de la libertad de empresa (libertad de comercio e intervencionismo ad-
ministrativo), Madrid, 1995, pp. 36 a 39. En la doctrina francesa, G. VEDEL, Derecho Administrativo,
trad. de J. Rincón Jurado, Madrid, 1980, pp. 664 y 674, y A. DE LAUBADÈRE, Traite de Droit Admi-
nistratif, I, 9.ª ed. Por J.C. Venezia e Y. Gaudemet, París, 1984, pp. 632-633. En ocasiones, se habla
de policía especial para referirse a actividad de policía propiamente dicha, pero sometida a un régi-
men jurídico específico como, por ejemplo, la que se ejerce sobre las llamadas actividades moles-
tas, insalubres, nocivas y peligrosas. En este sentido emplea el término el art. 4.1 de la Ley Orgánica
de Seguridad Ciudadana.
(3) Esta postura aparecía de manera radical en A. MONCADA LORENZO, «Significado y técnica jurí-
dica de la policía», RAP, n.º 28 (1959), para quien es policía «toda la técnica de control» (p. 56) con
cualquier finalidad de interés público (p. 59) porque si sólo fueran de orden público «quedan sin ex-
plicación la mayor parte de los controles y limitaciones» (p. 58); eso podría admitirse en la época li-
beral (p. 61), pero el concepto de orden público es «inútil... metajurídico, incapaz de servir para ca-
racterizar jurídicamente a la institución» (p. 62). Más moderadamente, J.L. VILLAR PALASÍ, «Poder
de policía y precio justo. El problema de la tasa de mercado», RAP, n.º 16 (1955), pp. 41 y 44. Vid.
asimismo F. GARRIDO FALLA, «La evolución del concepto jurídico de la policía», RAP, n.º 11 (1953),
p. 18, y también en «Los medios de la policía y la teoría de las sanciones administrativas», RAP, n.º 28
público hasta abarcar cualquier interés general justificante de las limita-
ciones a los particulares. En cualquiera de estos dos casos, explica Martín
Mateo, con tal extensión de la policía, con la inclusión entre sus fines de
la «estética, el orden público económico...», el concepto de policía «deja
de ser significativo al comprender una gran variedad de posibilidades de
acción» (4). Si, además, la misma noción de orden público experimenta
idéntica inflación, se llega a un concepto desorbitado que poco tienen que
ver con su significado normal y jurídico, según explica también con espe-
cial claridad el propio Martín Mateo (5).
Por eso, y acaso también porque el mismo término de policía suscita
recelos, más frecuentemente la doctrina ha optado por sustituir la expre-
sión de actividad de policía por otras: «acción administrativa de garantía»
como la denomina Martín Mateo (6) o, más frecuentemente, actividad de
ordenación, de intervención o de limitación (7).
En este tipo de exposiciones, la policía se diluye en un concepto más
amplio. A lo sumo, dentro del género extenso de la actividad administra-
tiva de limitación (o término similar), se reconoce, junto con otros muchos,
un sector o una rama de la actividad administrativa de policía, reducida al
orden público en sentido estricto, pero, aun así, sin reconocerle ningún
carácter jurídico especial verdaderamente sustancial: en general, se la
presenta como un sector más, como cualquier otro de la actividad de li-
mitación, sin más singularidades que las que se deriven de su concreta re-
gulación legal (8); como mucho, se reconocen poderes más intensos y parti-
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 249
(1959), p. 11; y más recientemente L. MORELL OCAÑA,Curso de Derecho Administrativo, 2.ª ed., Pam-
plona, 1997, II, pp. 35 y ss.
(4) R. MARTÍN MATEO, Manual..., cit., p. 438.
(5) R. MARTÍN MATEO, Manual..., cit., p. 440: «... para incluir en el apartado correspondiente a la
policía todas las modalidades de acción administrativa sin suficiente encaje en los otros grupos fue
necesario desorbitar el concepto de orden público. A primera vista resulta violento considerar como
cuestión de orden público la construcción de un edificio de más plantas que las autorizadas por la
ordenanza, o el destino de una superficie urbana a edificación en vez de a parque. Parece, de en-
trada, que se están forzando las cosas... Igualmente, calificar la acción administrativa sobre la eco-
nomía como un supuesto de orden público es también desorbitado...». Por eso, se opte por una u
otra de estas soluciones, explica con acierto E. GARCÍA DE ENTERRÍA, con T.R. FERNÁNDEZ, en
Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 4.ª ed., 1993, II, p.107, que «probablemente a través de la
tripartición de las formas de actividad administrativa que formuló Jordana: policía, fomento y servi-
cio público, que hace de cada una de ellas figuras abstractas», se ha mantenido viva en España una
concepción amplia de la policía que comprende «toda actividad administrativa de limitación de de-
rechos». Vid. J.M. DE LA CUÉTARA, La actividad..., cit., pp. 236 y 238 y ss. 
(6) R. MARTÍN MATEO, Manual..., pp. 440 y ss.
(7) Así, R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo, I, 8.ª ed., Madrid, 1996, pp. 445-446, que, sin
abandonar el término de policía, «postula su sustitución paulatina por el de actividad administrativa
de limitación».
(8) En realidad, esta consideración de la policía como una parte de la actividad de limitación se da
también en quienes hablan de policía en un sentido amplio que incluye toda la actividad de limita-
cularmente incisivos sobre los derechos y libertades de los ciudadanos,
pero porque así se consagra en las Leyes en virtud de una decisión polí-
tica libre y comprensible que no ofrece, tampoco desde esa perspectiva,
una singularidad esencial (9).
2. En general, esta forma de proceder parece justificada y correcta. La
policía no es ese extenso sector de actividad administrativas en la que se
imponen limitaciones a los ciudadanos (10). Llamar actividad de policía a
toda la actividad administrativa de limitación introduce más confusión
que claridad, no sólo en los términos sino en el fondo mismo de las insti-
tuciones y principios. Un concepto amplio de policía puede ser, según el
sentido que se le dé, o peligroso o simplemente inútil e inexpresivo. Con
razón considera García de Enterría a esta extensión de la noción de poli-
cía «arcaizante» (11), y esa descalificación tiene justificaciones distintas y
más profundas que las simplemente derivadas de utilizar un término ar-
caico. No en vano, uno de los esfuerzos más notables de la doctrina jurí-
dica liberal clásica fue el de restringir la noción de policía señalándole
como único fin el del mantenimiento del orden público, entendido éste, a
su vez, en un sentido relativamente reducido.
Lo que ya es más discutible es si, dentro de la actividad de limita-
ción, la policía en sentido estricto —aquella parte de la actividad admi-
nistrativa de limitación que tiene por fin evitar peligros y perturbaciones
del orden público— no es más que un sector como otro cualquiera sin
otras singularidades que las derivadas de lo que en cada momento esta-
blezca la Ley. Sobre todo, aunque no únicamente, lo que conviene replan-
tear es si todavía procede aislar a la policía —o a parte de sus acciones o
potestades— y reconocerle una peculiaridad esencial, una singularidad
que vaya más allá del simple dato de contar con un régimen legal espe-
cífico.
Pero es necesario previamente tomar conciencia de lo que significaba
antes la policía y del papel que ocupaba en el conjunto de la Administra-
Manuel Rebollo Puig250
ción: distinguen entonces entre policía en sentido amplio (sinónimo de toda actividad de limitación)
y policía en sentido estricto que sería la que se ocupa concretamente del orden público. La distin-
ción tiene tradición, pero ahora significa lo contrario que antes. Explica A. NIETO, «Algunas preci-
siones sobre el concepto de policía», RAP, n.º 81 (1976), p. 54, que en el siglo XIX se hablaba de «po-
licía en sentido amplio, que es el tradicional (el del Estado policía), y en sentido estricto, que es el
moderno» (el del Estado liberal). Pero ante la ampliación de las tareas administrativas y de la impo-
sición de limitaciones a los administrados propia del siglo XX da la impresión de que lo que era mo-
derno se convirtió en antiguo y lo antiguo volvió a ser moderno.
(9) Vid. L. PAREJO ALFONSO, A. JIMÉNEZ-BLANCO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, Manual de Derecho
Administrativo, 4.ª ed., Madrid, 1996, vol. 1, pp. 388 y ss., y vol. 2, pp. 99 y ss.
(10) Vid. Apuntes de Derecho Administrativo 2, Cátedra del Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, Madrid,
1977-78, p. 284.
(11) E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, 4.ª ed., Ma-
drid, 1993, p. 107.
ción liberal y de sus construcciones teóricas. Es posible sostener que en
la actualidad esta doctrina clásica de la policía —a la que cabe denominar
liberal o propia del Estado liberal, pese a que sea común considerarla más
bien un resto del Estado policía (12)— debe ser liquidada y enterrada.
Pero, al menos, además de comprobar que efectivamente esté muerta (13)
y de saber de qué ha muerto, no debe hacerse sin saber cuál era realmente
su significado y la importancia que se le reconoció en la teoría y en la prác-
tica del Derecho Administrativo liberal y que hizo que se le concediera un
lugar preeminente y un carácter especial. 
II. La policía en la teoría y el derecho del Estado liberal
El lugar preeminente y carácter especial que la teoría política y jurídica
del liberalismo confería a la policía obedecía a dos tipos de razones co-
nectadas, pero distintas: por una parte, el mantenimiento del orden pú-
blico se consideraba misión esencial del Estado y, sobre todo, de su Ad-
ministración a la que caracterizaba casi por completo; por otra, se aceptaba
que la actividad administrativa dirigida al mantenimiento del orden pú-
blico (actividad de policía) contaba con todos los poderes necesarios para
conseguir su fin y, por ello, se adaptaba mal a las exigencias normales del
principio de legalidad.
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 251
(12) Y, en efecto, conserva elementos del concepto de policía anterior. Hay una cierta línea de conti-
nuidad: la policía siempre ha supuesto una justificación del poder sin necesidad de los títulos de ha-
bilitación y condicionantes generales. Incluso antes del «Estado policía» tuvo ya un sentido que co-
necta con lo que luego significó y con lo que todavía conservó en parte en el Estado liberal.
Explicaba A. MONCADA LORENZO, «Significado y técnica jurídica de la policía administrativa»,
RAP, n.º 28 (1959), p. 72, que, frente al sistema feudal en el que el poder del Monarca se encontraba
necesitado de justificación en pactos, el ius policei no requería un pacto anterior ni suponía obliga-
ción recíproca del Príncipe, ni, en consecuencia, se sometía a limitaciones y condiciones en su ejer-
cicio. Se convirtió así en un formidable instrumento del Príncipe renacentista. Vid. sobre todo A.
NIETO, Algunas precisiones sobre el concepto de policía, cit., p. 37. En el «Estado policía» suponía
para la autoridad la posibilidad de realizar todo lo necesario para realizar sus fines, al mismo
tiempo que se daba tal extensión al concepto de policía que abarcaba la totalidad de los fines del
Estado. Vid. G. ZANOBINI, Corso de Diritto Amministrativo, Milán, 1959, vol. V, p. 72. Así se consa-
graba «la máxima la autoridad tiene el derecho de hacer todo lo que es necesario para el cumpli-
miento de sus tareas»; Vid. O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, trad. H.H. Heredia y E. Kro-
toschin, Buenos Aires, 1982, II, p.10. Algo de esto conservó la policía liberal como sobre todo
observó el mismo MAYER, ibidem, p. 9. Hasta tal punto es así que afirma que lo que principalmente
se propuso la teoría liberal respecto a la policía (además de un relativo sometimiento al principio de
legalidad y al control judicial) era la restricción de su anterior amplitud: precisamente se restringía
para limitar esta pervivencia de aspectos del Antiguo Régimen. 
(13) Previene contra conclusiones precipitadas el que, como explica A. NIETO, Derecho Administra-
tivo sancionador, 2.ª ed., Madrid, 1994, p. 180, «la policía es una cuestión recurrente que, para de-
sesperación de los juristas liberales más radicales reaparece tercamente en el Derecho Administra-
tivo... después de haber sido expulsada de él una y cien veces».
1. La seguridad en el Estado liberal
El orden público no era un valor más del ordenamiento ni un interés
público más de los que incumbían a la Administración. No lo era, desde
luego, para el Estado liberal: no basta decir que se le consideraba el fin
más importante. Tópico es, incluso, explicar el carácter abstencionista del
Estado liberal afirmando que sólo se ocupaba de la Justicia, la defensa
exterior y el orden público (en lo interior). Aunque la realidad política
nunca se ajustara del todo a esos postulados, esa idea elemental, repe-
tida hasta convertirse en un lugar común, sí refleja con bastante fidelidad
el pensamiento político liberal. 
Las teorías del contrato social destacan precisamente la búsqueda de se-
guridad como determinante del paso del estado de naturaleza al de la socie-
dad política; se crea el Estado ante la inseguridad que en el estado de natu-
raleza existía por los abusos y perversión de algunas personas (Locke) o de
la mayoría (Hobbes); fue la seguridad («de su propia persona en su vida y
en los medios de preservarla», para Hobbes; de su propiedad y libertad,
para Rousseau y Locke) la que llevó al contrato de paz, al contrato social, a
establecer el poder político; y es finalmente esa seguridad la que ha de con-
seguir el Estado y la que, por tanto, se convierte en el aspecto central (14). 
La seguridad era también una necesidad para que el desarrollo espon-
táneo de la sociedad pudiera dar los frutos que el liberalismo económico
le atribuía: la seguridad es necesaria para permitir la eclosión de los fru-
tos de la libertad, para permitir el natural desarrollo social y las relacio-
nes entre hombres libres y propietarios, aunque sólo sean propietarios
de su fuerza de trabajo. El Estado ya no se ocupa del bienestar y felici-
dad de los ciudadanos (15): eso corresponde a los individuos y será el re-
sultado de su libre desenvolvimiento en una sociedad que no se pretende
modificar desde el poder. Más bien éste sólo debe garantizar que la socie-
dad y las fuerzas individuales que en ella surgen puedan desplegar libre-
mente toda su virtualidad positiva y, en su caso, transformadora; pero al
Estado no le corresponden esos fines sociales sino tan sólo mantener un 
Manuel Rebollo Puig252
(14) Para Locke la «principal preocupación es el orden, la calma, la seguridad», explica J. TOU-
CHARD, Historia de las ideas políticas, trad.de J. Pradera, Madrid, 1979, p. 296. Montesquieu la
identifica con la misma libertad: «La única ventaja que un pueblo libre posee sobre otro es la segu-
ridad que cada uno tiene de que el capricho de uno solo no le privará de sus bienes o de su vida»; y
en su artículo «Libertad» de la Enciclopedia escribe: «La libertad política del ciudadano es esa tranquili-
dad de espíritu que procede de la opinión que cada cual tiene de su seguridad»; y en el artículo dedi-
cado al «Estado» lo caracteriza, entre otras cosas, por la «seguridad... que falta en el estado de natura-
leza». Y A. SMITH, en su Ensayo sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones,
encomienda al Estado únicamente «hacer reinar el orden... y proteger la propiedad». Cfr. J. TOUCHARD,
Ibidem, pp. 323 y ss.
(15) En parte, esas ideas se adelantaron ya en la Ilustración y las reflejó su intento de reducción de la
llamada policía del bienestar. Vid. por todos A. NIETO, Algunas precisiones..., en especial, pp. 48-49. 
estado de cosas en el que la sociedad, los individuos, con su libertad e
iniciativa, puedan cumplirlos (16), y eso es precisamente lo que preserva
protegiendo la seguridad y el orden. 
La seguridad era, además, o precisamente por todo lo anterior, una ob-
sesión de la época, y no sólo de la burguesía emergente o dominante (17),
como demuestra el testimonio siempre lúcido de Tocqueville que vio en
ella, en la «tranquilidad pública», una pasión de sus contemporáneos y el
motor de la concentración del poder y del protagonismo de la Administra-
ción. En un capítulo expresivamente titulado «Que los sentimientos de los
pueblos democráticos están de acuerdo con sus ideas para conducirlos a
concentrar el poder», explicaba: «... el amor creciente al bienestar hacía te-
mer a los pueblos democráticos el desorden material. El amor a la tranqui-
lidad pública es, a menudo, la única pasión política que conservan esos
pueblos, y se hace en ellos más activa y más poderosa a medida que to-
das las demás se debilitan y mueren; esto predispone naturalmente a los
ciudadanos a conceder sin cesar, o a dejarse tomar, nuevos derechos al
poder central, que es el único que les parece poseer interés y medios para
defenderles de la anarquía al tiempo que se defiende a sí mismo» (18).
De todas formas, la seguridad como fin genérico del Estado liberal no
puede identificarse con la seguridad pública y el orden público como fin
de la actividad administrativa de policía. En el plano en el que ahora nos
situamos, la seguridad tiene un sentido mucho más amplio que, por lo
pronto, cubre gran parte de las actuaciones públicas no administrativas.
Para comprenderlo conviene recordar que la teoría política liberal dife-
renció los conceptos de comunidad civil y de comunidad política, o sea,
de sociedad civil y de Estado. Aquélla es natural, como naturales son la li-
bertad, los derechos de los individuos y las relaciones que mantienen entre 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 253
(16) En ese sentido afirma E. PICCARD, La notion de police administrative, París, 1984, p. 492, que
el Estado liberal (o, más exactamente, lo que denomina «la institución primaria liberal») y sus órga-
nos existen para que los hombres puedan conseguir los fines individuales; por ello se trata de una
institución en la que «paradójicamente, los fines sociales no son institucionales».
(17) En ésa línea, J.M. DE LA CUÉTARA, La actividad..., cit., p. 234, llega a decir que el orden pú-
blico «es el orden que otorga seguridad a la burguesía para desarrollar libremente sus actividades».
(18) A. DE TOCQUEVILLE, La democracia en América..., p. 244. Todo esto, explica después, p. 252,
se acentúa en circunstancias «turbulentas»: «aumentan ese instinto general, y conducen a los parti-
culares, cada vez más, a sacrificar sus derechos a su tranquilidad. Un pueblo, pues, nunca está tan
dispuesto a aumentar las atribuciones del poder central como al salir de una revolución larga y san-
grienta... El gusto por la tranquilidad pública se convierte entonces en una pasión ciega, y los ciu-
dadanos se ven obligados a prendarse, con amor apasionado, del orden». Destacó también, p. 260,
que esta tendencia la potenciaba la industrialización, pues la industria necesita de la tranquilidad
pública al mismo tiempo que, sin embargo, la pone en peligro: «La industria aglomera de ordinario
a multitud de hombres en el mismo lugar; establece entre ellos nuevas y complicadas relaciones.
Los expone a grandes y súbitas alternativas... durante las cuales la tranquilidad pública se ve ame-
nazada... Así, pues, la clase industrial tiene más necesidad de estar reglamentada, vigilada y conte-
nida que las demás clases y es natural que las atribuciones del poder crezcan con ella».
sí sus miembros. El Estado es artificial, creación delas personas con el
fin de dar seguridad a aquellos derechos y a las relaciones entre los indi-
viduos. No es, por tanto, del todo exacto, como a veces se dice, que se
establezca una separación radical entre sociedad civil y Estado, sino que
el Estado está al servicio de la sociedad civil tal y como está configurada
«naturalmente», sin pretender alterarla, ni realizar funciones que no con-
sistan en garantizar las relaciones «naturales» de los individuos libres y
defender a esa sociedad frente a los daños y peligros que pueden prove-
nir de sus miembros. Es en este sentido amplio en el que se puede hablar
de «seguridad» como fin genérico del Estado.
Con estos presupuestos, la formulación y sostenimiento del Derecho
se convierte en la primera tarea del poder político, y suministra, en con-
creto, la función del Poder Legislativo y del Judicial. Se trata prioritaria-
mente del Derecho privado, que, según ya formulara Kant, era Derecho
Natural, frente al Derecho público, que sería artificial; por tanto, más que
de crear o inventar las normas de Derecho privado, lo que hace el Legis-
lador es reflejarlas, concretarlas y darles fuerza para hacerlas eficaces.
Desde esta perspectiva, el Derecho público se presenta casi como auxiliar
y complementario, como el que determina las formas por las que se fija
el Derecho privado y se garantiza su respeto y eficacia (19). En cualquier
caso, tal misión del Legislador y de los Tribunales también formaba parte
de ese fin de seguridad en sentido amplio.
2. El mantenimiento del orden público, además de la ejecución de las Leyes,
como misión esencial del Poder Ejecutivo y de la Administración 
liberal. La policía como factor determinante del protagonismo 
de la Administración
En el Estado así concebido, la misión capital del Poder Ejecutivo y su
Administración, más que la ejecución de las Leyes, era justamente el
mantenimiento del orden público. Esto es lo que propició el crecimiento y 
Manuel Rebollo Puig254
(19) Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Revolución francesa y Administración contemporánea, 4.ª ed.,
Madrid, 1994, pp. 12, 13, 19, y 32 a 34; finalmente afirma que «la Ley cuya definición y sosteni-
miento agota la función del Estado es, estrictamente, la ley civil o interprivada».Con otra perspec-
tiva, pero en la misma dirección, explica E. PICARD, La notion de police..., cit., pp. 495 a 499,
passim, que para el Estado liberal la formación y el respeto de un Derecho privado (aquél que con-
siste en «garantizar la libertad y, más precisamente, en definir los derechos y obligaciones correlati-
vas de los miembros privados de la institución») es la última finalidad puesto que la institución está
hecha al servicio de sus miembros privados y no para el servicio o el funcionamiento de sus órga-
nos dirigentes. Es por ello que, a este respecto, la institución liberal no tiene nada más que la obli-
gación de garantizar la existencia y eficacia del Derecho privado que, además, no puede crear libre-
mente sino que ha de limitarse a consagrar el preexistente, «consagrarlo como orden jurídico»,
«hacerlo oponible ante los órganos jurisdiccionales de la institución».
protagonismo de la Administración hasta su consolidación como un po-
der sustantivado y subjetivado. No fue, según creo contra explicaciones
muy extendidas, resultado de interpretaciones desviadas de la división
de poderes ni de necesidades momentáneas de la Revolución francesa. El
extraordinario desarrollo de la Administración, mucho más allá del que
parecía corresponderle en una visión simplista de la división de poderes,
obedece sobre todo a la importancia del fin del mantenimiento del orden
en el Estado liberal y a la insuficiencia natural de los otros poderes para
garantizar ese fin esencial. Todo lo que era necesario para garantizar el
orden —esto es, el estado de cosas en el que los individuos podían de-
sarrollar su iniciativa para conseguir sus fines e indirectamente los de la
sociedad— y que no podía ser desempeñado por los Poderes Legislativo
y Judicial, se atribuía al Ejecutivo en favor de su Administración legiti-
mándola para una amplia actividad (actividad de policía). No hace falta
esperar a la aparición posterior de nuevos fines sociales asumidos por el
Estado y concretamente por la Administración: ésta no fue en el Estado li-
beral simple ejecución de las Leyes y de las sentencias. Fue desde el prin-
cipio un poder autónomo, un sujeto situado en posición de superioridad
para realizar, como los otros poderes, el fin del Estado que era la seguri-
dad, con su actividad de mantenimiento del orden público. Ni teórica ni
prácticamente se reveló como una misión reducida, y la actividad de poli-
cía, incluso en el liberalismo que trató de restringirla, fue suficiente para
configurar una extensa Administración que no se limitaba a la ejecución de
las Leyes (20).Así surgió y se explica un Derecho específico, el Derecho
Administrativo, que no casualmente (aunque sí con error) se configuró al
principio en torno a los actos de autoridad, esto es, los característicos de
la policía. Y es que la policía era para la Administración mucho más que
una de sus actividades.
Hauriou lo expresó de manera especialmente radical. Si el Estado es la
concentración de todo el poder político, la Administración es para él la con-
centración de todas las policías. Así exactamente configuraba el «poder ad-
ministrativo» que es «primeramente un poder de policía, es decir, un poder
que, por medidas de previsión, tiende a asegurar el orden público y la paz
civil»; «todo el poder administrativo está construido en torno a esta idea 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 255
(20) A. NIETO, Algunas precisiones sobre el concepto de policía, cit., p. 59, se refiere a la «contra-
dicción» en la que se encontró «atascado» el «liberalismo jurídico» y que le era «imposible expli-
car»: «por un lado, una sustancia ideológica que le exige la afirmación ... de que los fines del Estado
son limitados, y por otro lado, una legalidad y una práctica administrativa que se extienden sin ribe-
ras a todas las actividades imaginables». Pero que el fin fuese limitado —mantenimiento de la segu-
ridad o el orden público— de ninguna forma limitaba los sectores de la realidad social sobre los que
tal fin se proyectaba; al contrario, exigía una relativamente amplia intervención en los más diversos
aspectos, y la Administración liberal la desplegó sin reparos y enérgicamente; es más, como deci-
mos, eso fue lo que propició su extraordinario crecimiento y consolidación como sujeto sustanti-
vado capaz de asumir después cuantas otras tareas se le encomendaran.
de policía preventiva destinada a procurar una mejor paz social»; «el po-
der administrativo es una centralización de todas las policías civiles (que)
han sido separadas de las jurisdicciones y concentradas en manos del
personal administrativo» (21).
Que la misión esencial del Ejecutivo y la Administración era el manteni-
miento del orden público encontraba reflejo expreso en numerosas Consti-
tuciones decimonónicas. Por lo que se refiere concretamente a España, en
la Constitución de 1837 aparece ya una fórmula que se reiteró posterior-
mente en las siguientes y que es suficientemente ilustrativa de esta ten-
dencia: «La potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey y su auto-
ridad se extiende a todo cuanto conduce a la conservación del orden
público en lo interior y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme
a la Constitución y a las leyes» (art. 45) (22). La conservación del orden pú-
blico, pues, era misión del Ejecutivo directamente atribuida por la Consti-
tución, sin que tuviera que justificarse en Leyes concretas pues bastaba
que no las vulnerase (a ello se reducía el significado del último inciso:
«conforme a la Constitución y las Leyes»). Así, por decisión constitucional,
al Ejecutivo y su Administración le correspondía ejecutar las Leyes y, ade-
más, la conservación del orden público o actividad de policía que, por tanto,
no tenía quepresentarse necesariamente como ejecución de Leyes.
3. La singularidad de la policía: su peculiar adaptación a las exigencias
del principio de legalidad
Anunciábamos antes que a la policía se le concedía una posición pree-
minente, que acabamos de explicar, pero también un carácter especial,
una cierta singularidad, que importa ahora poner de relieve pero que, en
realidad, ha sido ya aludida: justamente ese reconocimiento de poderes
para «todo cuanto conduce a la conservación del orden público», esa po-
sibilidad de actuación administrativa sin ser ejecución de Leyes, le daba
su carácter especial, su peculiaridad y, a la postre, la justificación más no-
table y práctica de su configuración como categoría jurídica (23).
Manuel Rebollo Puig256
(21) M. HAURIOU, Précis elementaires de Droit Administratif, 2.ª ed. Revisada y puesta al día por
A. HAURIOU, París, 1930, pp. 4 a 8, passim.
(22) Vid. L. MARTÍN-RETORTILLO, «Notas para la historia de la noción de orden público», REDA, n.º 36
(1983), pp, 32 y ss.; vid. también J. BARCELONA LLOP, Policía y Constitución, Madrid, 1997, pp. 93 y ss.
Con variantes, la misma idea parecía en textos constitucionales de otros países. Por ejemplo, en
Francia, desde 1814 hasta 1830, se reconocía la posibilidad de dictar los reglamentos necesarios
para la ejecución de las Leyes y los reglamentos para la seguridad del Estado; vid. L. DUGUIT,
Traité de Droit Constitutionnel, 3.ª ed., París, 1927, II, pp. 668 y ss.
(23) R. MARTÍN MATEO nos pone sobre la pista en Manual..., cit., p. 441. Tras rechazar, como se
vio, el concepto amplio de policía y de orden público, afirma: «La idea de orden público queda rele-
La singularidad que se predicaba de la policía —o de algunas de sus
manifestaciones— no afectaba de ordinario a la simple vinculación nega-
tiva a la Ley ni, por tanto, significaba que la policía pudiera actuar contra lo
dispuesto en las Leyes. A lo sumo, eso se ha aceptado por razones de or-
den público para situaciones de necesidad (o de extrema y urgente necesi-
dad) pero, en general, justificándolo en que la misma legalidad permitía o
preveía su posible excepción o un Derecho especial para esas circunstan-
cias anormales (24). No es ello lo que aquí nos interesa directamente, aun-
que un estudio más completo de la doctrina de la policía requeriría su
consideración detenida que, por lo pronto, serviría para destacar el valor
superior que la teoría política y jurídica liberal concedía al mantenimiento
del orden sin tomar como un valor absoluto el cumplimiento estricto de
toda Ley en todo caso e incluso cuando pudiera poner en peligro al sis-
tema legal en su conjunto (25).
Aunque hay variantes profundas de unos ordenamientos a otros, de
unas teorías a otras, me parece que el fondo común puede formularse
así: la peculiaridad de la policía radica sobre todo en la tendencia a reco-
nocer a la Administración en este terreno, sólo en él y en ningún otro, to-
dos los poderes imprescindibles —pero sólo los imprescindibles— para
realizar su fin o, más exactamente, para evitar que la actividad privada de
los ciudadanos perturbe el orden público; y esos poderes incluyen preci-
samente los de imponer limitaciones a la libertad y derechos de los ciu-
dadanos.
Esto afecta directamente —aunque no por fuerza suponiendo una ex-
cepción frontal— al principio de legalidad administrativa en su vertiente
de vinculación positiva a la Ley (la Administración no tiene otras potesta-
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 257
gada al puesto que realmente le corresponde y en el que puede jugar aún un papel importante: El
orden público será simplemente entonces un concepto general que permitirá la intervención de los
poderes públicos ordenando la convivencia con cierta discrecionalidad en casos no expresamente
previstos por las Leyes. Las Leyes, en efecto, no pueden regular todo ... previendo todas las situa-
ciones. El apoyo en la cláusula de orden público legitima a la Administración para intervenir en cier-
tas circunstancias de peligro para la vida comunitaria no tipificadas».
(24) Vid. A. MERKL, Teoría general del Derecho Administrativo, México, 1980, pp. 220-221.
(25) Sobre ello es capital y de gran interés, tanto por sus aportaciones como por la doctrina que re-
coge y sintetiza, V. ÁLVAREZ GARCÍA, El concepto de necesidad en Derecho público, Madrid, 1996,
in totum, pero especialmente pp. 297, 299, 301 (nota 390), 303, 307, 320 a 327. Cabe incluso añadir
que lo que ahí se afirma en relación con la «necesidad» es, sobre todo, de la necesidad para el man-
tenimiento del orden público por lo que, en el fondo, las justificaciones que da para las medidas ad-
ministrativas contra legem son justificaciones de ciertas medidas de policía cuando el manteni-
miento del orden público realmente lo requiere. Igual que la doctrina francesa, Álvarez García las
admite, sin embargo, tanto por exigencias de orden público como por las de funcionamiento de los
servicios esenciales para la comunidad. Pero quizá no sea imposible, sino todo lo contrario, recono-
cer en estas últimas exigencias sólo una vertiente o manifestación de las del mantenimiento del or-
den público. Con todo, entiendo que algunas de las afirmaciones de Álvarez García sobre las posibi-
lidades de actuación administrativa contra legem tendrían que ser matizadas. Pero, insisto, no es
eso lo que aquí nos interesa primordialmente. 
des limitativas que las que le otorgan las Leyes) y, de una u otra forma,
así lo admiten las diversas teorías de la policía. Pero con frecuencia no re-
conocen abiertamente un poder natural y general de la Administración ni
tampoco una negación radical de la necesidad de cobertura legal formal
para las potestades limitativas de la Administración. Por el contrario, se
tiende a ofrecer tal cobertura, por más que la manera de hacerlo, de bus-
car una justificación formal de esas potestades administrativas revele
más bien que se está dispuesto a encontrarla a toda costa. Podrá decirse,
incluso, que para mantener el orden público, como para las demás activi-
dades, la Administración no tiene más poderes sobre los ciudadanos que
los que le confieren la Constitución y las Leyes; pero se acepta como
esencial al sistema el que se le confieran amplios poderes para garantizar
el orden público y, considerándolo esencial, siempre se encontraba en el
Derecho positivo la confirmación.
No había gran dificultad en encontrar un fundamento positivo a la ac-
tuación policial al margen de la Ley cuando las Constituciones, como he-
mos visto que hacían, reconocían expresamente la misión del Ejecutivo
de mantener el orden público, además de la de ejecutar las Leyes. Con tal
presupuesto, sostener la peculiaridad de la policía y justificarla era simple
y no comprometía seriamente al principio de legalidad: la actividad limi-
tativa de policía encontraba directamente su fundamento en la Constitu-
ción sin necesidad de que el Legislador la previera en cada caso; la activi-
dad administrativa de policía, a diferencia de las restantes, tendría su
fundamento o habilitación, no en las Leyes ordinarias, pero sí en la Cons-
titución, que es la Ley suprema. En este caso, la Administración, por ex-
cepción, tiene encomendada una misión, como el Legislador, directa-
mente por la Constitución. Justamente fuera de esta misión esencial, sólo le
corresponde la ejecución de las Leyes y, para ello, si se trata de imponer
limitaciones a los ciudadanos, rige el principio de legalidad, como vincu-
lación positiva, en toda su intensidad. 
Después, la referencia específica a la conservación del orden público
desapareció de las Constituciones que frecuentemente encomendaban al
Poder Ejecutivo sólo la ejecución de las Leyes. Y, sin embargo, las cosas
no cambiaron demasiado ni en la práctica administrativa ni en la jurispru-
dencia ni en la doctrina: no se entendió, por lo general, que hubiera desa-
parecido esa posibilidad de imponer limitaciones administrativas para
evitar las perturbaciones del orden público.En Francia, que ofrece un buen punto de referencia poco sospe-
choso y muy significativo para nosotros (26), es muy revelador el arrêt 
Manuel Rebollo Puig258
(26) E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Sobre los límites del poder de policía general y del poder reglamen-
tario», REDA, n.º 5, p. 209, afirma que «resulta evidente, y comprobable con un simple análisis legis-
lativo, que esa concepción (la absolutista que había pervivido en Prusia) no es la de nuestro Dere-
Labonne (27). El Presidente de la República dictó un reglamento sobre
circulación de vehículos en las vías públicas en cuya virtud se retiró el
permiso de conducir al Sr. Labonne que planteó ante el Consejo de Es-
tado la legalidad del reglamento alegando que ninguna Ley había confe-
rido poderes semejantes al Presidente. El Consejo de Estado rechazó tal
alegación porque «corresponde al Jefe del Estado, al margen de toda de-
legación legislativa, y en virtud de sus propios poderes, la determinación
de las medidas de policía que deben, en cualquier caso, aplicarse en todo
el territorio». Así, pues, el Jefe del Estado tiene un «poder propio» —no se
sabe consagrado dónde pero sí que existe al margen de las previsiones
legislativas— en virtud del cual puede adoptar las medidas necesarias
para mantener el orden público.
Así lo aceptaba la doctrina francesa que no cuestionaba tal realidad. El
campo en el que seguramente ello se manifestó de forma más notable, y
en el que fue más estudiado, es en el de los reglamentos: la admisión del
reglamento de policía sin previa Ley era unánime e incuestionada (28).
Pero el fenómeno era más amplio y no se circunscribía, desde luego, a
los reglamentos que sólo eran la manifestación más notable e ilustre de
la peculiaridad de la policía, esto es, de la posibilidad de imponer limita-
ciones a los ciudadanos sin Ley previa.
Las discrepancias doctrinales se situaban en la justificación de esos po-
deres policiales al margen de la Ley. Hauriou reconocía abiertamente que
no se basaban en una previsión constitucional. Su teoría institucional y su
configuración del poder administrativo como concentración de todas las
policías le daban la justificación al margen del Derecho constitucional es-
crito. En relación con los reglamentos, ello se observa fácilmente en su idea
de las «materias reglamentarias por naturaleza» que estaba derechamente
encaminada a la justificación del reglamento de policía —junto con el
reglamento de organización— sin habilitación legal y sin una Ley previa a
la que desarrollar: es «inexacto encerrar al reglamento en el papel de coad-
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 259
cho, que sigue, sobre el modelo francés, otra tradición, la liberal...». Importa, pues, mucho conocer
lo que ese «modelo francés» y su «tradición liberal» significaban en materia de policía y, particular-
mente, en relación con el reglamento de policía.
(27) Sobre este arrêt de 8 de agosto de 1919, vid. por todos L. DUGUIT, Traité de Droit Constitutionnel,
cit., II, 735 y ss.
(28) Como dice L. DUGUIT, en Las transformaciones del Derecho público y privado, trad. de A.G. Po-
sada, R. Jaén y C.G. Posada, Buenos Aires, 1975, p. 57, con independencia de «las controversias sin
fin suscitadas acerca del poder reglamentario del presidente de la República... el hecho indudable
es que el Jefe del Estado hace hoy, no solamente reglamentos que se refieren a leyes verdaderas
anteriores, sino muchos reglamentos autónomos que no se refieren a ninguna ley estricta, y cuya
validez, sin embargo, nadie trata de discutir. De este número son todos los reglamentos de policía
general...». Más extensamente, L. DUGUIT, Traité de Droit Constitutionnel, II, pp. 727 a 737, donde
incluye a los reglamentos de policía (junto con los de organización de servicios públicos) entre los
reglamentos autónomos o dictados al margen de cualquier previsión legal.
jutor de la Ley», aunque éste sea el único proclamado en las Constitucio-
nes, pues tiene además el de «cubrir las necesidades de la organización y
del mantenimiento del orden». Por tanto, la potestad reglamentaria tiene
por contenido la ejecución de las Leyes y también, al margen de la ejecu-
ción de las Leyes, por naturaleza, la policía (29). Pero otros autores, me-
nos dispuestos a aceptar la naturaleza como fuente de poderes limitati-
vos, explicaban la misma realidad acudiendo a una supuesta costumbre
constitucional (30) o, incluso, a una habilitación implícita de la Constitu-
ción. Ejemplo de esto último lo ofrece Vedel que, al comentar el arrêt La-
bonne antes citado, afirma que la única explicación es que la Constitu-
ción entonces vigente establecía que el «Presidente de la República vigila
y garantiza la ejecución de las leyes»; pero «la misión de ejecución de las
Leyes no se limita a la ejecución de cada Ley en particular, sino que con-
lleva una tarea general de mantenimiento del orden público. Esta misión
se le atribuye de una vez por todas al Ejecutivo en la Constitución, sin
que tenga que ser recordada mediante Leyes particulares» (31). Como se
comprenderá, ni éste ni el argumento de la costumbre constitucional re-
sultan muy convincentes. Lo único que realmente ponen de manifiesto es
que quienes los sostienen están dispuestos como sea a reconocer a la
Administración los poderes necesarios para impedir que los ciudadanos
perturben del orden público.
De todas formas, cuando las Constituciones dejaron de encomendar
directamente al Ejecutivo y a la Administración todo cuanto concernía al
mantenimiento del orden público, las Leyes cumplieron igual función con
cláusulas de apoderamiento de similar generalidad y amplitud, con lo
cual, incluso, el principio de legalidad quedaba formalmente salvado,
pues ya había Ley, aunque no regulara materialmente la actuación admi-
nistrativa y contuviera tan sólo una norma genérica de atribución de po-
testades y competencias. La doctrina de la policía, entonces, justificaba
estas cláusulas generales de apoderamiento que, sin embargo, conde-
naba si se referían a fines distintos del mantenimiento del orden público.
Y no sólo eso, pues si no se encontraban cláusulas habilitantes suficien-
Manuel Rebollo Puig260
(29) M. HAURIOU, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 8.ª ed., París, 1914, pp. 48 y ss; y
Précis elementaires de Droit Administratif, cit., pp. 200 y ss.
(30) Vid. L. DUGUIT, Traité de Droit Constitutionnel, II y R. BONNARD, Précis de Droit Administratif,
París, 1940, pp.297 y ss. En «Juridicidad, legalidad y reserva de Ley como límites a la potestad re-
glamentaria del Gobierno», RAP, n.º 125 (1991), p. 41, nota 64, he explicado que la doctrina de las
materias reglamentarias por naturaleza de Hauriou es equivalente a las que simplemente explicaban
el campo del reglamento en el Derecho francés, sobre todo del reglamento de policía, como fruto de
una costumbre constitucional, resultado, a su vez, de las necesidades prácticas y su armonización
con los principios constitucionales, tal y como hacía DUGUIT.
(31) Vid. G. VEDEL, Droit Constitutionnel, París, 1949, pp. 509 y ss; y, sobre todo, más ampliamente,
con P. DELVOLVÉ, Droit Administratif, 9.ª ed., París, 1984, pp. 59 y ss.
tes para cuanto exigiera el mantenimiento del orden público, la jurispru-
dencia y la doctrina —salvo que sencillamente justificaran las potestades
de policía con argumentos ajenos al Derecho positivo— se encargaban de
deducirlas de cualquier texto positivo que guardara remota relación con el
asunto, o de apoderamientos implícitos... todo ello, en general, con razo-
namientos e interpretaciones débiles que más bien ponen de relieve que,
en el fondo, son simples artificios para justificar una conclusión precon-
cebida (32). Da la impresión de que, en esta materia y en la medida en
que se juzgue realmente necesario para impedir que se perturbe el orden
público, se está dispuesto a cualquier interpretación con tal de encontrar
la justificación que se busca. Todo ello salvo que se aceptase simple-
mente sin tapujos que la policíano necesita siempre habilitación legal.
Quizá más sincero, expresivamente aconsejaba Jellinek cerrar un ojo o «ha-
cer la vista gorda» cuando la potestad de policía no pueda fundarse en un
texto legal (33).
Si se mira en conjunto, más que a los diversos argumentos, más que
a las cláusulas generales constitucionales o legales, más que a los apode-
ramientos expresos, implícitos, consuetudinarios o imaginarios, lo que se
observa es la tendencia a reconocer a la Administración —a la policía—
las potestades necesarias para impedir que los ciudadanos perturben el
orden público. 
Todas las justificaciones formales ensayadas no alcanzan a desvanecer
el hecho de que, en materia de policía, al menos conforme a las concep-
ciones expuestas, el principio de legalidad administrativa, por lo menos,
se relaja y se resiente, si es que no llega a haber un choque frontal con él. 
Parece que hay una contradicción con los postulados básicos del Es-
tado liberal en tanto que precisamente se debilita la garantía que el princi-
pio de legalidad administrativa aporta en materia tan delicada para la liber-
tad como la policía. Pero la contradicción es sólo con lo más superficial
porque lo fundamental para el liberalismo era garantizar el libre y espon-
táneo desarrollo de la sociedad civil y sus miembros, sin las intromisio-
nes del Estado y la Administración, sí, pero también sin la inseguridad
del estado de naturaleza ni las perturbaciones de los individuos, que fue 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 261
(32) A. GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 2.ª ed., Buenos Aires, 1998, capí-
tulo V, pp. 29 y 31, pone críticamente en evidencia esta forma de razonar: aunque en el fondo lo que
algunos piensan es que «la Administración podría actuar aunque una ley no la autorizara en forma
expresa o razonablemente implícita, si se ejerce el poder de policía», no lo proclaman así abierta-
mente; «no se suele decir en ningún lado claramente que la policía implique posibilidad de actuar
sine lege... Y las más de las veces ... se señala primero que allí se ejerce «poder de policía» —y que
por lo tanto la actuación estatal es legítima— y se agrega luego, como complemento accidental, el
que también hay una norma que con mayor o menor claridad dispone la posibilidad de restringir el
derecho».
(33) Citado por J.L. CARRO, «Los problemas de la coacción directa y el concepto de orden público»,
REDA, n.º 15 (1977), p. 606.
justamente lo que llevó, según la teoría política dominante, a la creación
del Estado. Surge, como vimos, para garantizar la vida, la libertad y la pro-
piedad, derechos naturales y existentes con anterioridad; pero precisa-
mente para garantizarlos frente a los ataques de algunos individuos. En
el concepto de orden público, con el que de distintas formas siempre se
alude a un mínimo para el normal desarrollo de las fuerzas sociales, se con-
densan estas ideas y es el que permite comprender que el Estado liberal,
organizado internamente (con la división de Poderes y el principio de le-
galidad) para asegurar la libertad frente al poder político, confiera con el
fin de defender el orden público extensas potestades a la Administración.
No hay contradicción porque tras la noción de orden público —al igual
que tras la libertad y la propiedad— se resguarda a la sociedad civil y a sus
miembros; en este caso, no frente al poder, sino frente a los individuos
mediante el reforzamiento del poder, un poder que en parte se residencia
directamente en la Administración, a través del concepto de policía (34).
Habrá, pues, en efecto, una cierta tensión de la policía con una pieza clave
de los mecanismos formales del Estado liberal, pero una completa armo-
nía con lo más profundo de las concepciones políticas (35).
En cualquier caso, y volviendo a su relación con el principio de legali-
dad, lo que sí suponía esta policía así concebida era, por expresarlo en la
acabada formulación de Mayer, una «contradicción irreductible con el for-
malismo severo mediante el cual el régimen de derecho se propone de-
fender la libertad» (36): contradicción con ese «formalismo severo», pero no
con los fines y funciones esenciales del Estado liberal y su Administración.
Manuel Rebollo Puig262
(34) En esta línea, Fritz Werner explica: «El Derecho de la Policía garantiza la existencia de un orden
burgués separado del Estado. La Policía se cuida de que en la moderna sociedad industrial no lle-
gue a perderse la libertad burguesa, puesto que cabalmente su objetivo consiste en mantener tal li-
bertad dentro de un nivel aceptable»; citado por A. NIETO, Algunas precisiones..., pp. 73-74.
(35) Ideas similares han sido puestas de relieve por E. PICARD, La notion de police administrative,
cit., pp. 495 y ss., desde la perspectiva institucionalista que preside su obra. Critica a los juristas ha-
ber insistido tanto en el principio de separación de poderes y de legalidad administrativa que los
han convertido en absolutos, en fines en sí mismos, sin aprehenderlos en relación con su finalidad
y su significado institucional. Así, explica, en lugar de ver que la Administración se presenta prima-
riamente, igual que el Legislador, como órgano de la obra institucional primaria, la definen por su
relación con la Ley. Han hecho de ella —dice— pura ejecución de las Leyes. Pero su participación en
la función institucional comporta otras consecuencias y una misión que excede ampliamente el pa-
pel de ejecución de las Leyes: «el Derecho estatutario público de la institución y su estructura pro-
pia hacen de ella el órgano institucional competente para cumplir todos los actos necesarios para la
realización de la idea (de obra institucional) y que no son o no podrían ser cumplidos por el órgano
legislativo, sea en razón de las carencias de éste, sea en razón de su incapacidad para actuar en to-
das las condiciones exigidas por las necesidades de la idea». Así, concluye, la Administración no
obtiene ni su legitimidad ni su función del Legislador sino, exactamente igual que éste, del «Dere-
cho estatutario» de la institución primaria liberal y de la idea de su obra institucional que se con-
creta y realiza precisamente en la actividad administrativa de policía para el mantenimiento del or-
den público.
(36) O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, cit., II, p. 13.
4. El deber general de no perturbar como fundamento de la peculiaridad 
y caractéres de la policía
Hay un aspecto de la doctrina de la policía que no hemos puesto de
relieve hasta ahora y que, sin embargo, contribuye extraordinariamente a
perfilar la teoría liberal de la policía. Es la idea del fundamento de la su-
puesta peculiaridad de la policía —esto es, de su difícil y sui generis adap-
tación al principio de legalidad— en la existencia de un deber general de
no perturbar el orden público, deber general de todos los ciudadanos
existente antes y con independencia de que lo recoja o concrete cualquier
norma. En realidad, tal idea no aparece, ni mucho menos, en todos los
autores; no, desde luego, en los franceses que hemos venido manejando
y que, salvo excepciones (por ejemplo, Hauriou o recientemente Picard)
se limitaban a reflejar la realidad peculiar de la policía sin buscar su úl-
timo fundamento (37). La mejor formulación de esta idea (38) se debe a
Otto Mayer y es obligado acudir a su construcción, no sólo por el valor
intrínseco de su teoría de la policía sino también por su decisiva influen-
cia en la doctrina posterior. 
Mayer, que en realidad combatía algunas de las ideas que posterior-
mente se le han criticado como propias, comienza por proclamar abierta-
mente que «la policía, lo mismo que cualquier otra actividad administra-
tiva, está sometida a las condiciones del Estado constitucional y a los
principios del régimen de Derecho» (39); «Su actuación se determina de
diferentes maneras en las formas propias del régimen de derecho» (40). 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 263
(37) Sobre esta posturade la doctrina francesa, críticamente A. NIETO, Algunas precisiones sobre
el concepto de policía, cit., p. 64.
(38) Alguros autores expresan ideas similares a las de este deber pero formulándolas desde otro
punto de vista como un límite implícito de la libertad, libertad que no incluye la facultad de pertur-
bar o poner en peligro el orden público. Vid. R. ALESSI, Instituciones de Derecho Administrativo,
trad. Pellise Prats, Barcelona, 1970, II, pp. 467, y F. GARRIDO FALLA, Tratado..., cit., II, p. 179. Las
dos ideas aparecen en F. FLEINER, Instituciones..., cit., p. 312. Quizá sea más fácil aceptar un límite
genérico de la libertad que un deber con igual generalidad. Pero, como deber o como límite a la li-
bertad, la consecuencia sigue siendo en todo caso que son contrarias al Derecho todas las conduc-
tas que perturban o ponen en peligro el orden público, aunque no haya una norma prohibiéndolas.
(39) Derecho Administrativo alemán, cit., II, p. 9, afirmación ésta de Mayer que en muchas exposi-
ciones simplificadas o mutiladas de su doctrina no se recoge o, al menos, no se le reconoce la tras-
cendencia que tiene para toda su teoría.
(40) Ibidem, p. 19. F. FLEINER, Instituciones de Derecho Administrativo, trad. de S.A. Gendín, Barce-
lona, 1933, cuya exposición es en bastantes aspectos similar a la de Mayer y que también admite
algo semejante al deber general, es especialmente claro en lo que se refiere al fundamento legal,
pp. 313 y 317: «Como las órdenes y prohibiciones de policía afectan a la libertad y propiedad... ne-
cesitan, en virtud de los principios del Estado de Derecho, de un fundamento legal». Y aunque ad-
mite que la Ley se limita normalmente a «la creación de un principio general que traza a grandes
rasgos las normas directrices», se muestra muy restrictivo con su aplicación; por ejemplo, dice en
p. 313: «Para aplicar la policía medios preventivos que impidan la causa u origen de los actos con-
trarios a sus órdenes, necesita de una especial y excepcional autorización legal». 
No obstante, reconoce de inmediato, como se acaba de recordar, que «la
idea de policía encierra una contradicción irreductible con el formalismo
severo mediante el cual el régimen de derecho se propone proteger la li-
bertad» (41). Pero en su construcción, tal contradicción con el formalismo
severo del Estado de Derecho no supone realmente —con la excepción
de ciertos casos de coacción— el reconocimiento de poderes administra-
tivos al margen de cualquier autorización legal (42) sino más bien la exis-
tencia de autorizaciones muy generales otorgando poderes muy amplios
para impedir la perturbación del orden: «En nuestro régimen de derecho,
donde por lo general nunca se cree haber hecho lo suficiente para deter-
minar con exactitud las condiciones y los objetos de las medidas de auto-
ridad, se admiten siempre, en materia de policía, los poderes más amplios
y las autorizaciones más generales» (43). En eso consiste sobre todo la
contradicción con el «formalismo severo» del Estado de Derecho.
Como se habrá observado, no hay en la exposición de Mayer recono-
cimiento de un poder natural de la Administración para imponer limita-
ciones a los ciudadanos con el fin de que no perturben el orden público.
Lo que sí admitía —y ocupaba un lugar central en su teoría de la policía
que puede haber llevado a confusión— era un deber general e innato de
los ciudadanos, sin necesidad de que ninguna Ley lo proclamara, de no
perturbar el orden, deber que era el que incumbía hacer valer a la policía
y el que le confería su carácter especial: «El carácter jurídico especial de
lo que nosotros ahora llamamos policía, lo que distingue sus instituciones
de todas las otras del derecho administrativo, es justamente la existencia
de un deber general preexistente, deber general que sólo la policía tiene
que realizar y hacer valer»; es un deber «frente a la sociedad y frente a la
Administración que defiende sus intereses, un deber que de antemano
consideramos como existente e innato: es el deber de no perturbar el
buen orden de la cosa pública, el deber de evitar cuidadosamente e impe-
dir los trastornos que podría suscitar su propia existencia» (44). Pero ese
deber tenía en su teoría la única finalidad de explicar las autorizaciones le-
Manuel Rebollo Puig264
(41) O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, cit., II, p. 13.
(42) Esto queda más claro cuando analiza cada uno de los medios del poder de policía. Así, al refe-
rirse a las órdenes de policía (en las que incluye actos y reglamentos de policía) afirma en Derecho
Administrativo..., cit., II, p. 38: «Hay una restricción de la libertad por parte del poder público y la re-
serva constitucional de Ley encuentra su aplicación. En consecuencia, la máxima suprema es ésta:
ninguna orden de policía puede emitirse válidamente sin fundamento legal, es decir, de otro modo
que no sea por la ley o en virtud de una autorización de la ley». Igualmente, someter una actividad
al permiso policial necesita una autorización legal, ibidem, p. 61. Y lo mismo afirma de la coacción
salvo en los casos en que se limita a hacer efectiva en sus propios términos una orden desatendida
que ya tenía fundamento legal, ibidem, pp. 115 y ss.
(43) Ibidem, p. 12. La cursiva aparece así en el original.
(44) Ibidem, p. 11.
gales casi generales concediendo poderes muy amplios a la policía —no
sustituirlas— y, al explicarlas, servir de límite al poder en un doble sen-
tido: para evitar que se extiendan por el legislador fuera de ese campo y
para que sean utilizadas por la Administración sólo con la finalidad y sólo
en la media imprescindible para hacer efectivo el deber general de no per-
turbar.
Este deber general e innato de no perturbar el orden encaja perfecta-
mente con la ideología liberal. No sólo coincide con el valor que se reco-
noce a la seguridad y al orden, que ya hemos recordado; no sólo su justifi-
cación en el Derecho Natural se incardina sin dificultad como un deber
que ya existía en el estado de naturaleza, aunque no hubiera medios coac-
tivos para hacerlo efectivo; además, ese deber simplemente negativo que
no obliga a los ciudadanos a ninguna actuación de colaboración con los
intereses públicos (estos se conseguirán como resultado de que cada uno
persiga sus intereses particulares) casa a la perfección con el individua-
lismo liberal que sólo aspira a que los ciudadanos no perturben el libre
desenvolvimiento de las fuerzas sociales y el disfrute por cada uno de su
libertad y propiedad, sin imponer que ningún individuo colabore positiva-
mente a la realización del bien común, del interés general (45); ese tipo
de prestaciones (o incluso de simples limitaciones, pero con una finalidad
positiva), además de reducidas, no sería natural, sino creación del poder
político y, en concreto, del legislador, pues sólo la Ley podría imponerlas.
Pero, con todo, el que el deber sea natural, no podía llevar, y no llevaba a
Mayer, a un correlativo poder natural de la Administración para hacer
efectivo aquel deber: la Administración, como todo el Estado, es una
creación artificial y, por tanto, no es titular de ningún poder natural. Sólo
tendrá los que le concedan la Constitución y las Leyes, pero éstas le dan
todos los imprescindibles —sólo los imprescindibles y en la medida im-
prescindible— para hacer efectivo el deber general de los ciudadanos. 
Con este deber general e innato, el único que con tal carácter subsisti-
ría en el Estado liberal, la doctrina de la policía consigue resolver diversos
aspectos. Sirve para justificar la peculiaridad de la policía; sirve al mismo
tiempo para reducirla en dos sentidos, pues sólo se acepta para proteger
el orden público (de ahí la justificación profunda de un concepto restrin-
gido de policía) y únicamente para hacer que los ciudadanos no lo pertur-
ben (carácter negativo de la policía, sin incluir la posibilidad de exigir que,
además, los ciudadanos colaboren al mantenimiento del orden (46)); sirve 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación...265
(45) Con acierto nota A. GORDILLO, Tratado..., 2, cit, cap. V, p. 9, que la concepción de la policía era
«congruente con la idea liberal de cual era la posición del individuo en sus relaciones con el Es-
tado».
(46) Este carácter negativo de la policía no era incompatible con la imposición de deberes de hacer.
El mismo O. MAYER, Derecho Administrativo alemán, cit., II, p. 35, lo afirmaba: «... resulta insufi-
asimismo para justificar que las potestades de la policía, aunque sean am-
plias y encuentren escasos condicionantes de Derecho escrito, sólo pue-
dan ejercerse en la medida imprescindible para evitar la perturbación del
orden, pues a sólo eso obliga el deber general para cuya efectividad están
conferidas a la Administración; y sólo pueden dirigirse, salvo excepciones
debidamente justificadas, contra el perturbador, no contra otros sujetos
aunque en el caso concreto estén en disposición de evitar la perturbación
que ellos no han originado (47). Todas las piezas encajan y resulta casi im-
posible no admirarse de una construcción jurídica tan perfecta y armo-
niosa.
Se comprende con lo expuesto que la opción por un concepto restrin-
gido de policía tenía profundas justificaciones y consecuencias de gran
alcance. Y se comprende también la elección de los criterios utilizados
para restringir el concepto de policía: no sólo se delimitaba por los me-
dios (limitaciones o, como solía decirse, coacción) sino también por el fin,
siempre definido en torno al orden público y, más exactamente, a la lucha
contra los peligros y perturbaciones contra ese orden. Aparece con claridad
en la doctrina francesa y, con unas u otras expresiones, también en la ale-
mana. En la doctrina italiana ha sido habitual aludir a lo mismo con otros
términos, quizás más expresivos: más que de orden público —que suele
utilizarse en su sentido más reducido como equivalente a seguridad pú-
blica o ciudadana— los autores hablan de «conservación social» como fin
de la policía, y de cómo ese fin lo busca la policía combatiendo los «peli-
gros y daños sociales» (48): es, en el fondo, la misma idea sobre el fin de 
Manuel Rebollo Puig266
ciente explicar el poder de policía exclusivamente como un sistema de prohibiciones; se encuentra
en él una multitud de órdenes.Lo que sí es cierto es que aun en las órdenes de policía hay siempre,
conforme a la idea fundamental de la institución, algo, un objeto, una finalidad que las acerca a las
prohibiciones esencialmente negativas. Sea cual fuere lo que estas órdenes impongan al individuo,
nunca deberán tener otro fin que el de combatir la perturbación que emana o pudiera emanar de él.
En definitiva, el resultado de cada una de esas aplicaciones del poder policial no será jamás otro
que éste: que este hombre no perturbe». Conviene aclararlo frente a algunos autores que han criti-
cado y rechazado este carácter negativo al creer que suponía que la policía sólo podía imponer
prohibiciones de hacer; así, F. GARRIDO FALLA, «La evolución del concepto jurídico de la policía ad-
ministrativa», RAP, n.º 11 (1953), p. 18; A. MONCADA LORENZO, Significado y técnica..., cit., p. 64; y
A. GORDILLO, Tratado..., cit., T. 2, cap. V, pp. 17 y 18.
(47) Sobre la vigencia y virtualidad de esta idea es de gran interés en la bibliografía española
L. PAREJO ALFONSO, A. JIMÉNEZ- BLANCO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, Manual..., cit., vol. 2, pp. 133
a 137.
(48) Vid. V.E. ORLANDO, Principios de Derecho Administrativo, trad. de A. Rodríguez Bereijo, Ma-
drid, 1978, p. 186; R. RANELLETI, en el capítulo dedicado a la policía de seguridad, en Primo Tratato
completo di Diritto Amministrativo italiano, dir. por V.O. ORLANDO, vol. 4, Milán, 1908, p. 265, dice
que la policía se ocupa de «garantizar el todo social y sus partes contra los daños que pueden deri-
var de la actividad humana»; S. ROMANO, Principi di Diritto Amministrativo, Milán, 1912, p. 244: la
policía se dirige a prevenir «daños sociales»; G. ZANOBINI, Corso..., V, pp. 69, 73 y 74. Vid. También
R. ALESSI, Instituciones..., II, 468, y A.M. SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, Nápoles,
1980, pp. 675 a 677.
la policía y sobre su carácter negativo (49). Merkl, aunque críticamente,
sintetizaba así esta misma noción generalizada de policía: «se suele en-
tender por policía aquella actividad administrativa que mediante la ame-
naza o el empleo de la coacción persigue la previsión o desviación de los
peligros o perturbaciones del orden» (50).
III. Vigencia o superación de la teoría de la policía
Pero, ¿es realmente «irreductible» la contradicción con el formalismo
severo del Estado de Derecho, como la calificaba Mayer? ¿permanece en
el Estado social y democrático de Derecho? Volvemos así, tras analizar la
preeminencia y peculiaridad de la policía en la teoría liberal, a la cuestión
capital. Y aunque aceptáramos como un dato histórico esa contradicción,
esa peculiaridad, esa inadaptación a las exigencias más rigurosas del prin-
cipio de legalidad en otros tiempos, de lo que se trata ahora es de aceptar
o de rechazar para el Derecho actual la vigencia de esas ideas sumaria-
mente expuestas. La respuesta general de los autores, ya lo sabemos, es
negativa. En algunos casos, el rechazo de estas doctrinas es expreso, enér-
gico y brillante (51). Pero, de ordinario, sólo se deduce implícitamente de
la sistematización aceptada de las actividades administrativas y de la falta
de referencia a cualquier singularidad esencial de la policía o a su peculiar
adaptación a las exigencias del principio de legalidad.
No faltan razones, y muy sólidas, para esta postura. Sin embargo,
comprendiéndolas y hasta compartiéndolas, creo —o sólo intuyo— que 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 267
(49) Así, incluso, expresamente, G. ZANOBINI, loc. cit., tras afirmar el fin policial de conservación
añade que «este concepto se expresa con fórmulas muy diversas, pero todas concurrentes en una
idea fundamental: se habla de acción negativa... en contraposición a la positiva; del cuidado autori-
tario del orden y de la seguridad contra los peligros derivados de la actividad humana».
(50) A. MERKL, Teoría general..., cit., p. 316. Posteriormente insiste en la necesidad de acumular los
criterios empleados en esa delimitación de la policía, p. 335: «El concepto de policía pierde todo
resto de sentido específico... en cuanto se prescinde de esos dos momentos, ya en sí bastante in-
ciertos, de peligro y coacción». F. FLEINER, Instituciones de Derecho Administrativo, cit., pp. 311,
312 y 314, es también muy expresivo en la misma línea.
(51) Además de las críticas de Merkl y García de Enterría, a las que nos referimos en otras partes de
este texto, debe mencionarse entre las más recientes la de A. GORDILLO, Tratado..., II, cit., cap. V,
pp. 1 a 4 y 10 a 33, passim. Considera a la doctrina y a la noción misma de policía «perniciosa para
la vigencia de las libertades públicas», «proclive al error» y «fruto de una construcción innecesaria»
que «idolatra al poder». Su exposición, que según él mismo dice, trata de «cómo no intoxicarse con
las teorías del poder», pretende desmontar los caractéres clásicos de la policía y demostrar que «ca-
rece de significado propio... y de toda utilidad teórica o práctica»; «es innecesaria y además perjudi-
cial» pues «holla la libertad y la dignidad humanas»... Así hasta concluir: la «noción de policía es
peligrosa; si algún argumento hubiera en derecho para sostenerla podría correrse el riesgo de ha-
cerlo. Sin embargo, no lo hay, y sólo por algún extraño fenómeno de resistencia al cambio, temor a
lo nuevo, comodidad, apego a lo antiguo, empatía con el poder o la razón que fuere, se mantiene
en vigor lo que ya ha sido, y puede volver a ser, sepultura de la libertad». Y por si esto fuera poco,
todavía añade: «Sostener esta noción es negar la finalidad misma del derecho administrativo».
también hay argumentos en contra y que algo fundamental se pierde pres-
cindiendo completamente de aquella doctrina, de la peculiaridad o«con-
tradicción irreductible» que detectaba y justificaba entre cierta actividad
de mantenimiento del orden público y el principio de legalidad, o de ese
deber general de no perturbar que la fundamentaba. Hay también moti-
vos para pensar que algo de aquella doctrina liberal de la policía sigue
conservando vigencia, aunque haya que adaptarla a las nuevas circuns-
tancias y corregirla en parte. Sin agotar, ni muchísimo menos, la cuestión,
conviene siquiera apuntar algunas ideas.
1. La doctrina de la policía, peligro o garantía para la libertad
Por lo pronto, bien puede afirmarse —como ya nos consta que se ha
hecho— que la teoría de la policía constituye un peligro para la libertad. Y
no es sólo un peligro potencial e hipotético sino que ha sido real, utili-
zado como formidable justificación de la represión (52). Prescindiendo de
la doctrina de la policía, se piensa, no sólo se sistematizan correctamente
las actuaciones administrativas, sino que, además, y es lo más impor-
tante, se elimina el peligro para la libertad que latía en la doctrina de la
policía. 
Pero frente a esto, quizá quepa sostener que el peligro existe real-
mente al margen de la doctrina de la policía; que ésta, más bien, explicó
una realidad jurídica profunda y, al hacerlo, contribuyó a acantonar la pe-
culiaridad de la policía y a reducir el riesgo para la libertad; y que la per-
versión de los conceptos en los regímenes autoritarios no justifica, sin
más, su eliminación. Si verdaderamente en la lucha contra las pertuba-
ciones y peligros para el orden hay una tensión irreductible con las for-
mas en que el Estado de Derecho se propone defender la libertad, los ries-
gos aumentan si la teoría se empeña en ignorar esa realidad: el peligro
para la libertad se desborda y dispersa, sin que la falta de una construc-
ción teórica adecuada consiga otra cosa que la invocación de argumentos
erróneos y el aumento de la confusión y el desconcierto (53).
Manuel Rebollo Puig268
(52) Vid. A. NIETO, Algunas precisiones..., cit., pp. 54 y 55: la policía se convirtió en la «defensa del
Poder contra el pueblo»: «instrumento de mantener al pueblo en orden y tranquilo, disuadiéndole
de que pretenda alterar el estado de cosas». La misma utilización de la noción de policía ha apare-
cido, como es bien sabido, en períodos más recientes y su recuerdo, todavía fresco, seguramente
influye con fuerza en parte de las posturas contrarias a la noción de policía y sus peculiaridades.
(53) Es posible, por ejemplo, que parte de las afirmaciones jurisprudenciales absolutamente desor-
bitadas sobre ciertas potestades de la Administración o la utilización abusiva de las relaciones de
sujeción especial por los Tribunales tengan su caldo de cultivo en la falta de una doctrina de la poli-
cía que reconozca la peculiaridad de esta actuación administrativa: pudiera ser que el Juez, en oca-
siones, sienta que debe reconocer ciertos poderes a la Administración y admitir algunas de sus ac-
2. Superación o pervivencia de los presupuestos liberales 
en que se asentaba la doctrina de la policía
Por otra parte, cabe arrumbar la doctrina de la policía precisamente
por la superación de sus presupuestos liberales y su sustitución por las
nuevas concepciones que sustentan el Estado social y democrático de De-
recho. Frente a un Estado y una Administración que no pretendían trans-
formar la sociedad, el Estado ahora, como demuestra el art. 9.2 de nues-
tra Constitución, aspira precisamente a esa transformación, labor en la
que la Administración desempeña un papel protagonista imponiendo li-
mitaciones de muy diversa justificación (no ya sólo ni fundamentalmente
por razones de orden público) y, más que con ello, mediante actividades
prestacionales. El mantenimiento de la seguridad y del orden público, po-
dría decirse, no sólo han dejado de ser el fin o función por antonomasia
del Estado y la Administración, sino que han pasado a un plano secunda-
rio. Y paralelamente se han multiplicado las limitaciones a los ciudadanos
por las más diversas causas de interés general distintas del orden público
sin que esté justificado dar un trato diferenciado a éstas.
Frente a todo esto, sin embargo, puede pensarse que el Estado social y
democrático de Derecho hunde sus raíces en el Estado liberal al que yux-
tapone ciertos elementos nuevos sin alterar los postulados básicos sobre
la posición del individuo, de la sociedad y del poder político, postulados
con los que se conecta el orden público y la actividad de policía. Segui-
mos viendo al orden público, con ese nombre u otros similares, tanto en
la Constitución como en los tratados internacionales, como uno de los
pocos posibles límites de los derechos humanos. Y el mismo orden pú-
blico, aun no identificándose con los derechos fundamentales, es condi-
ción imprescindible para su pleno y efectivo ejercicio. Bien pudiera pen-
sarse que el concepto de orden público ha cambiado en parte, sólo en
parte, como han cambiado también los riesgos y perturbaciones para su
mantenimiento; que ahora se esconde también en valores supuesta-
mente tan modernos como la defensa del consumidor o la protección del 
La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación... 269
tuaciones; quizá el fundamento estaría en la policía pero, sin tal soporte teórico, no es que niegue li-
citud a la actuación administrativa —lo que sería muchas veces disparatado— sino que acude a ar-
gumentos y conceptos deformándolos por completo. En la doctrina, el concepto de necesidad está
ofreciéndose como sustitutivo del fundamento teórico que suministraba la policía. Puede verse en
V. ÁLVAREZ GARCÍA, El concepto de necesidad en Derecho público, cit., sobre todo pp. 291-292,
294, 300-301 y 306, donde se configura al principio de necesidad como un complemento del princi-
pio de legalidad y se afirma que «la necesidad sirve como cláusula habilitante». En el fondo, dado el
concepto de necesidad que mantiene, el conjunto es muy similar al de la doctrina de la policía pero,
según creo, menos exacto, rico y completo que el de ésta; también, seguramente, menos restrictivo
de los poderes de la Administración. En otro orden de cosas, también es posible que la falta de una
teoría de la policía esté originando obscuridad, cuando no errores graves, en la configuración de las
Ordenanzas locales y en sus relaciones con las Leyes. Pero analizar todo esto nos llevaría más lejos
de lo que aquí se pretende.
medio ambiente (en los que se sitúan parte de los peligros contra el or-
den, contra la seguridad, la salubridad y la tranquilidad públicas (54));
que cubre incluso lo necesario para el funcionamiento imprescindible de
los servicios público esenciales para la comunidad... Dicho de otra forma:
pudiera sostenerse que el Estado social y democrático de Derecho, o la
simple evolución social, ha alterado los contornos del concepto de orden
público, pero no ha disminuido lo más mínimo su valor capital como fin
esencial del Estado y, especialmente, de su Administración. Y aunque se
justifican limitaciones de otro tipo y por otras razones, limitaciones que
con normalidad imponen una conducta de colaboración positiva con los
intereses generales, sólo las que consisten en impedir las perturbaciones
del orden público tendrían un fundamento especial y una singularidad ju-
rídica.
3. Existencia o inexistencia del deber general de no perturbar
Especialmente, fácil resulta rechazar, en contra de lo que sostenía
parte de la teoría de la policía, aquél supuesto deber general de los ciu-
dadanos de no perturbar el orden, pues mal se aceptará un deber de De-
recho Natural y, menos aún, uno que justamente consista en no pertur-
bar el orden. 
Pero aunque quizá su fundamento en el Derecho Natural no sea la
única justificación, algo similar a ese deber general de no perturbar el or-
den (incluyendo sus versiones modernas de no perjudicar la salud o la
seguridad de los consumidores, de no perjudicar el medio ambiente, de
no perturbar el funcionamiento de los servicios esenciales para la