Modelos de Administração Política

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RAP R io d e J a n e i r o 35(5) :79-133, S e t /Ou t . 2001
Los modelos de administración política brasileño 
y español*
Elizabeth Matos Ribeiro**
S U M A R I O : 1. Introducción; 2. El papel del Estado en los modelos de desar-
rollo económico brasileño y español; 3. Alteraciones de los patrones pro-
ductivo-organizativos del Estado: los casos de Brasil y España; 3. Conclu-
siones.
P A L A B R A S - C L A V E S : administración política; administración política
brasileña y española; administración pública; gestión pública. 
Este artículo es un intento de aplicación del concepto de administración
política que ha sido desarrollado por un grupo de investigadores del Núcleo
de Pesquisa en Instituciones y Políticas Públicas, vinculado al NPGA/EA/
UFBA, en Brasil, desde el inicio de la década de los 1990. Por adminis-
tración política se entiende la capacidad de gestión del Estado, o mejor, la
forma por la cual el Estado se organiza y se estructura para gestionar el
proceso de las relaciones sociales de producción. La dimensión que se pre-
tende dar al campo de la administración política es, por lo tanto, la verifi-
cación de su aplicabilidad analítico-teórica en el estudio de la evolución y
dinámica del Estado contemporáneo. Se escogió como estudio de caso el
análisis comparativo de las experiencias brasileña y española en el período
de 1930 hasta 1970. Es importante destacar que este texto es el resultado
de un estudio mas amplio, cuyo objetivo fue analizar las políticas de biene-
star social en estados autoritarios, tomando como referencia los casos de
Brasil y España.
* Este artículo, recibido en mayo y aceptado en ago. 2001, tiene como base el capítulo 4 de la
tesis de doctorado de la autora (Ribeiro, 2000), defendida en la Universidad de Santiago de
Compostela, España. Es importante destacar que el presente texto es un resumen del capítulo
original, pero se intentó mantener la esencia básica de la discusión más general.
** Profesora del NPGA/UFBA y investigadora del CNPq vinculada a la Escuela de Adminis-
tración de la UFBA.
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The Brazilian and Spanish “political administration” models
This paper is an attempt of application of the concept of political adminis-
tration that has been developed over the past ten years at the Center for
Research on Institutions and Public Policies (Nipp) of the Business Adminis-
tration School of the Federal University of Bahia, in Brazil. Political admi-
nistration is understood as the State’s managerial capability or the way by
which it organizes and structures itself to administrate the social relations
involved in the production process. The paper intends to verify the theoreti-
cal applicability of the political administration concept to the study of the
evolution and dynamics of the contemporary State. It presents as case-study
the comparative analysis of the Brazilian and Spanish experiences in the
period between 1930 and 1970. The paper is part of a PhD thesis that ana-
lyzed the welfare policies in authoritarian states.
1. Introducción
El principal objetivo de este artículo es promover un análisis y/o relectura de
los modelos de administración política1 brasileño y español vigentes en el
período de 1930 a 1979 y de 1939 a 1975, respectivamente. Este esfuerzo se
justifica, en primer lugar, por el simple hecho de que se trata de un estudio
comparado entre dos países de desarrollo retardatario y de perfil autoritario y
que han coincidido en una misma etapa histórica a la hora de construir y/o
(re)estructurar las bases de sus respectivos modelos de industrialización y de
su incorporación en la economía internacional; en segundo lugar, por la
posibilidad de incluir un debate posterior (que será objeto de otro artículo)
acerca de las políticas de bienestar social implantadas por los militares en
Brasil y por Franco en España en el mismo período, dentro de un marco con-
ceptual poco reconocido, particularmente en el caso del primer país.
La preocupación fundamental de esa discusión es comprobar como ha
evolucionado el papel del Estado en los nuevos modelos de desarrollo
económico brasileño y español, tratando de comprender como se dio el pro-
ceso de inserción del sector público en la dinámica económica y social de los
dos países. Nuestro propósito va a ser, en un primer momento, presentar una
relectura del desarrollo y de los límites de la acción del Estado en las
economías de Brasil y de España. Para cumplir este propósito comenzarem-
os por analizar las principales reformas puestas en práctica en estos países
durante las décadas de los 1950 y 1960 — reformas administrativa, tributar-
ia e financiero-bancaria — y que van a conformar los respectivos modelos de
administración política en los países estudiados. Como ya resaltamos, esta
discusión servirá de base para que podamos realizar un análisis posterior acer-
ca de los impactos y/o consecuencias que dichas reformas económicas y organi-
zativo-institucionales van a implicar las políticas sociales llevadas a cabo por los
dos regímenes.
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 81
Para cumplir el primer reto hemos elegido el método de la reconsti-
tución histórica compactada de las trayectorias de desarrollo de los estados
brasileño y español. En el caso de Brasil, consideramos importante cubrir —
aunque de forma breve — el período que se inicia en los años 1930, con la ll-
egada al poder de Getulio Vargas, hasta los años 1970, que refleja el inicio de
la crisis del modelo militar — crisis económica y, consecuentemente, crisis de
legitimación del régimen militar. Es importante resaltar que este macroperi-
odo debe ser comprendido como dos momentos que se complementan,
aunque a efecto de análisis podamos dividirlo en dos grandes períodos: un
que comprende los años entre 1930 y 1966 y el otro tomando como referen-
cia los años de 1967 a 1979.
En el caso español, consideramos que el período más determinante en
este aspecto sería la segunda mitad de los años 1950, toda la década de los
1960 y la primera mitad de los años 1970. Este recorte temporal se debe al
hecho de que el régimen franquista ha tenido una relativa continuidad, en los
planos político y socioeconómico, desde el final de los años 1930 hasta el fi-
1 El primer acercamiento al concepto de administración política fue desarrollado por nosotros en
coautoría con el profesor Reginaldo Souza Santos en 1993 (Santos & Ribeiro, 1993). En aquel
texto teníamos la conciencia de que faltaba una definición que nos ayudase a comprender el
proceso de construcción y constitución del modelo de gestión pública que daría soporte a la
dinámica más general del movimiento del capitalismo brasileño. Pero la falta de literatura espe-
cífica sobre el tema y los innumerables compromisos profesionales y académicos que cada uno
de nosotros ha tenido que cumplir nos han apartado de esa búsqueda por casi cuatro anos. Sin
embargo, cada uno decidió seguir caminos distintos pero complementarios con relación al tema.
En cuanto nosotros nos decidimos por ampliar esta discusión en nuestra tesis doctoral a través
de un estudio comparado entre los modelos brasileño y español, el profesor Santos ha optado
por seguir la investigación teórica. Como el profesor Reginaldo Santos publica en este número
de la RAP un artículo titulado “Em busca da apreensão de um conceito para a administração
política”, donde los lectores tendrán la oportunidad de conocer el marco teórico y analítico que
justifica la investigación, cabe aquí apenas hacer una breve referencia a lo que entendemos por
ese concepto. Entendemos por administración política la forma por la cual el Estado se ha orga-
nizado y estructurado para gestionar y ejecutar el proceso histórico de las relaciones económi-
cas y sociales de producción — su finalidad social — en cada nación, particularmente en el
periodo posterior a la II Guerra Mundial. Según Santos, la administración política sólo puede
ser comprendidaen contraposición y también en complementación al concepto y papel de la
economía política. Afirma el autor que si esta responde por la relación entre economía y
sociedad, es decir, responde al establecimiento de leyes que regulen las relaciones sociales de
producción, circulación y distribución de la producción social, aquella estaría vinculada a las
relaciones entre el Estado y las organizaciones públicas y privadas para adaptarse a los
dictámenes de la economía política. Utilizando la analogía presentada por Santos, si dentro del
ámbito de las relaciones sociales de producción la economía política debe responder por el
“qué” y el “porqué” hacer, la administración política asume la tarea de contestar el “cómo”
hacer. Es decir, correspondería a esa ultima la responsabilidad de la concepción y ejecución del
modelo de gestión que permitiría la plena realización del sistema socioeconómico — en este
caso, del capitalismo —, comprendido en toda su magnitud. En este estudio comparado entre
las experiencias brasileña y española intentamos utilizar esa referencia para hacer una (re)lec-
tura de la dinámica histórica del proceso de desarrollo del Estado en la economía de los dos
países estudiados.
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nal de los años 1950. Por esta razón, los cambios más importantes en esa eta-
pa sólo van a surgir a partir de 1957, momento en que la economía española
empieza a abrirse a una economía de mercado, volcada a reintegrarse progre-
sivamente al mercado internacional. Lo que no impide reconocer, como ver-
emos en el texto, que entre los años 1939 y 1957 el modelo de “autarquía
económica”, basado en la ideología del “Estado nacional”, no haya producido
algunos cambios en la estructura administrativa-institucional del Estado es-
pañol. Sin embargo, lo que deseamos resaltar es que hasta la primera mitad
de la década de los 1950 la administración política española no presenta
transformaciones relevantes en los patrones productivo-organizativos del sec-
tor público, exceptuando los ajustes mínimos necesarios para responder a las
propuestas del llamado “primer franquismo”. Por lo tanto, los cambios más
significativos en el papel del Estado, como actor principal — articulador y in-
ductor principal del proceso de modernización del sector público —, para dar
paso al nuevo modelo de desarrollo industrial, empieza a evidenciarse sola-
mente en la segunda mitad de los años 1950.
Finalmente, dentro de lo que concebimos como administración políti-
ca, nos hemos propuesto analizar los modelos de evolución de la gestión
pública brasileña y española. Para ello buscamos, por un lado, abarcar en los
ámbitos histórico y político-institucional el desarrollo de las nuevas estructur-
as de gobierno y el nuevo modelo de administración pública brasileña (entre
los años 1930 e 1979) y, por otro, acompañar al proceso de adaptación y/o
adecuación administrativo-organizativa del régimen franquista (de 1957 has-
ta 1975). Esperamos que después de este esfuerzo consigamos aprehender los
mecanismos que nos permitirán visualizar la articulación de las políticas so-
ciales dentro de un modelo de administración política más amplio. En otras
palabras, esperamos poder comprobar de qué forma los cambios organizati-
vo-institucionales van a implicar una transformación relevante en el campo
de los programas sociales en Brasil y España en los períodos analizados.
2. El papel del Estado en los modelos de desarrollo económico 
brasileño y español
A partir de los años 1930 empieza a aumentar la creencia de que una fuerte
solidaridad entre el Estado y los agentes económicos — sociedad civil —
sería positiva. Como afirman Santos y Ribeiro (1993), los años posteriores a
la II Guerra Mundial van a ser testigos de que en dicho proceso queda es-
tablecida una relación de causalidad: “a medida que las sociedades se van
volviendo más complejas, pasan a exigir del Estado formas más ampliadas y
sofisticadas de reglamentación, controles e instrumentos de sostenimiento
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de la base productiva; de igual modo, la acción estatal multisectorializada
pasa a ser un importante elemento impulsor y dinamizador del sistema
económico”.2
De este modo, podemos observar que el papel del Estado en la economía
ha respetado las propias fases del desarrollo capitalista: del movimiento más
general del capitalismo internacional y también de las etapas nacionales. Sub-
siguientemente, estas transformaciones, en la naturaleza de la producción y de
la estructura organizativa, están vinculadas directa o indirectamente al aumen-
to cuantitativo — y diversificado — de su intervención en la economía.
Hechas estas breves consideraciones acerca del movimiento general del
capitalismo, pasamos a hacer una relectura más puntual de la evolución del
papel del Estado en los países latinoamericanos y en los países europeos, con
el objetivo de profundizar en las experiencias de Brasil y de España. El prim-
er aspecto a destacar está relacionado con la multiplicidad de formas de inter-
venciones asumidas por cada nación. Sin esta visión sería difícil asimilar, por
un lado, las particularidades y dilemas del capitalismo contemporáneo y, por
otro, aprehender la especificidad del capitalismo retardatario asumido por los
países subdesarrollados y las relaciones sociales que se van a implementar
como consecuencia de un modelo económico más general. Se trata, por tan-
to, de verificar cómo las leyes fundamentales de la acumulación de capital se
manifiestan en un contexto socioeconómico marcadamente distinto de aquel
que dio origen al capitalismo europeo y norteamericano en los siglos XVIII y
XIX.
Muchos estudios confirman que en América Latina, en contraposición a
Europa, no se configuró una sociedad capitalista anterior al desarrollo del Es-
tado durante el siglo XX. El capitalismo en estos países no es un “elemento
histórico”, ya que precede a la regulación estatal. Esta situación implica una
consecuencia decisiva para la configuración del orden social, ya que “es el Es-
tado quien asume la tarea de ‘instaurar’ una sociedad moderna, de lo cual se
deriva la especificidad de un intervencionismo estatal explícitamente dedica-
do a ejecutar un ‘modelo de desarrollo’ para la sociedad en su conjunto”
(Soares, 1975).
Cabe decir que la intervención del Estado en las naciones latinoameri-
canas — situación que se confirma también en la España contemporánea —
no corresponde tanto a una función de “corrector” del mercado, pero a un es-
fuerzo deliberado por promover el desarrollo económico y social. Esto impli-
2 Santos y Ribeiro (1993) afirman que esta situación no sucede de forma igual en todos los
países. Se puede presentar una síntesis más general en el ámbito del capitalismo internacional,
pero cuando se define el marco nacional se observa que cada país ha presentado situaciones dis-
tintas alejadas de la hipótesis general aquí presentada. De cualquier manera, existen innumera-
bles estudios que confirman que al menos en los países europeos y en los periféricos esta
generalización sería posible.
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ca, por otro lado, que la economía de mercado no sólo depende de la
iniciativa estatal, sino que también guarda una estrecha relación con la
“razón de Estado”. Considerando que solamente en la historia reciente de
América Latina vamos a encontrar entre 1930 y 1950 el denominado modelo
de “desarrollo hacia dentro”, con fuerte predominio del Estado como agente
de los cambios sociales, podemos deducir que el papel activo del Estado no
responde exclusivamente a la pérdida de los mercados externos en la crisis de
los años 1930, sino también a la necesidad de satisfacer las demandas de las
clases medias emergentes, mediante la ampliación de los mercados internos.
En definitiva, el Estado latinoamericano y los de la mayoría de los países sub-
desarrollados fomentan una industrialización basadaen la “sustitución de im-
portaciones”, invierten en obras de infraestructura, expanden los servicios
públicos y promueven, en algunos casos, cambios estructurales con el objeti-
vo de integrar a los sectores medios y populares.
En el caso brasileño y español el Estado no sólo creó empresas, sino
también indujo — y facilitó — la creación y la dinamización de grupos priva-
dos. Es realmente impensable la implantación de una gran parcela de medi-
anas empresas privadas en estos países sin beneficios fiscales y una
protección legal y tarifaria concedida por el Estado, o sea, sin la utilización de
recursos públicos. Esto sin referirnos a las astronómicas inyecciones de din-
ero público en empresas en bancarrota, con el consiguiente recargo para toda
la sociedad, en particular para los trabajadores. En síntesis, la tan publicitada
“estatización” de la economía brasileña y española tuvo lugar — como en la
mayoría de los países subdesarrollados — en función de la necesidad del pro-
pio proceso de acumulación de capital, constituyendo una exigencia del capi-
talismo sin riesgo practicado en estos países.
En Brasil esta problemática surge en los años 1930 y gana relevancia,
según Mantega (1985), principalmente con la polémica establecida en la
década de los 1940 entre el intervencionismo y el liberalismo. Como resalta
este autor, detrás de las dos posturas teóricas rivales subyace el juego de in-
tereses de las principales fuerzas socioeconómicas del país, en las primeras
décadas del siglo XX. Por un lado, estaban las oligarquías agroexportadoras,
comprometidas con la burguesía comercial importadora y exportadora y con
el imperialismo comercial y financiero y que defendían el libre tránsito de
capitales y mercancías, tanto extranjeros como brasileños, oponiéndose al
desvío de recursos hacia otras actividades que no estuviesen relacionadas con
la producción agroexportadora y su infraestructura. Por otra parte, estaban
las fuerzas sociales que ganaban proyección en el marco de la expansión ur-
bano-industrial, configurada por la emergencia y consolidación de la acumu-
lación industrial en bienes nacionales, carentes de protección de la
competencia externa, de infraestructura, insumos, en definitiva, de una may-
or intervención estatal (Mantega, 1985).
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En la ausencia de la “lucha de clases”, eliminada o contenida con la fuer-
za del autoritarismo, el Estado brasileño gozaba de un amplio margen para pro-
mover el desarrollo como el principal racionalizador de la economía, asignando
los recursos, protegiendo la industria local, o sea, planificando una nueva
estructura económica nacional en un grado muy superior de eficiencia y desem-
peño. En este sentido, el Estado asumió el papel de motor del desarrollo,
situándose por encima de los intereses específicos de las clases y configurán-
dose como el principal agente de la política económica nacional (Mantega,
1985).
Según esta óptica, el Estado se sitúa no sólo por encima de las clases, sino
también adelante de ellas, mostrándoles el camino y tomando medidas que con-
duzcan al desarrollo. Surgía entonces una casta privilegiada de técnicos y buró-
cratas, atrincherados en el aparato estatal y capacitados para iluminar el camino
a las desorientadas clases sociales. Y, así, el Estado “emprendedor y moderniza-
dor”, en vez de representar a las clases o expresar las fuerzas en conflicto, susti-
tuiría a aquéllas, destacándose como el sujeto de la historia.
Entre los años 1930 y 1964 el modelo de desarrollo económico
brasileño trasluce el carácter cíclico y mutable de su intervención estatal. La
llamada Revolución de 1930 va a marcar el inicio de la construcción del nue-
vo modelo de Estado y, consecuentemente, de la industrialización en Brasil.
Partiendo de una base política, social y económica tradicional, el proyecto de
Vargas exigió un tiempo de maduración hasta conseguir crear condiciones ma-
teriales, humanas y financieras capaces de viabilizar el nuevo modelo de pro-
ducción capitalista. La falta de un capital nacional con magnitud suficiente
para permitir la industrialización llevó al Estado a emprender este reto de pro-
mover cambios estructurales en el orden administrativo-institucional, (re)cre-
ando innumerables órganos y empresas públicas y favoreciendo inicialmente
la modernización de los segmentos del sector agropecuario. En síntesis, en los
años 1930 el Estado introdujo una emergente y exitosa política industrial pau-
tada por la “sustitución de importaciones”.
En las décadas de los 1940 y 1950 fueron establecidas empresas estatales
en sectores básicos de la economía, tales como acero, petróleo, energía y trans-
porte. De esta forma, se asentaron las bases de la industrialización brasileña en-
tre los años 1930 y 1950. A partir de la década de los 1960 se consolidaron,
sobre todo, cambios en la forma de gestionar el capitalismo y esencialmente en
las relaciones con el capital internacional. La tecnoburocrácia militar va a estim-
ular las exportaciones de bienes manufacturados, manteniendo la protección a
la industria local.
Dentro de la primera fase del desarrollo industrial brasileño constata-
mos que el modelo de sustitución de importaciones sufrió importantes al-
teraciones durante la segunda mitad de los años 1950, con la llegada al poder
de Juscelino Kubitschek. En esta etapa se inició el proceso de ocupación de sec-
tores industriales estratégicos por las corporaciones multinacionales, momen-
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to que coincide con los cambios ocurridos en la economía española. La
aparición del capital multinacional — en forma de corporaciones multina-
cionales — impone la ruptura entre “desarrollo industrial” y “nacionalismo”,
es decir, las dos expresiones ya no significan la misma cosa. La inauguración
del período de internacionalización del subsistema nacional brasileño estuvo,
pues, marcado por la implantación de la industria automovilística.
La participación del Estado en la economía española fue dinamizada
con la llegada de Franco al poder, a partir de 1939. El Estado franquista jugó
un papel muy importante, y en parte autónomo, en la conformación del desar-
rollo del capitalismo español. Basado en la ideología de “conciliación” y re-
cuperación/reconstrucción, Franco va a defender el modelo de “autarquía
económica”, fundamentado en el proyecto de nacionalización y en el ais-
lamiento del contexto internacional. Construir un modelo de desarrollo en
medio del caos resultante de la Guerra Civil no fue una tarea fácil. Para lograr
algún éxito en este aspecto el Estado franquista decide apoyar decisivamente
el proceso de acumulación privado del gran capital monopolista y, dentro de
este bloque, a los intereses de la burguesía financiera.
Según González (1979), el modelo de desarrollo industrial del primer
franquismo estuvo definido por “la obsesión por la intervención y el control
estatal, con un fuerte sesgo militar”. En este período pocas esferas dejaron de
ser contempladas por el movimiento intervencionista, tendencia que se con-
firma en la agricultura, pasando por la comercialización interna y externa
hasta alcanzar la producción industrial. El primer esfuerzo se cristaliza con la
creación del Servicio Nacional de Trigo (SNT), que va a tener un papel decisi-
vo en la política agrícola.
La vertiente industrial, que se convierte en la ideología económica bási-
ca del nuevo orden, también se basó en el modelo de sustitución de importa-
ciones, repitiendo, así, la misma opción de los países latinoamericanos. Esta
estrategia exigía, a su vez, una fuerte intervención en el control de importa-
ciones, que pasa casi exclusivamente a limitarse a la compra de bienes de pro-
ducción. Este esfuerzo evidenciaba una preocupación por dirigir las corrientes
comerciales hacia el desarrollo industrial. La principal medida fue el control
sobre las importaciones mediante sistemas de cupos, licencias y cuentasespe-
ciales.
El modelo económico del primer franquismo, como fue el caso de Var-
gas en Brasil, no tenía un proyecto o plan que coordinase sus intenciones. En
el caso brasileño el ideario de industrialización “autosuficiente” se funda-
mentó como una consecuencia de la fuerte crisis económica y política sufrida
a finales de los años 1920 e inicio de los 1930. El caso español surge como re-
spuesta a las consecuencias de la Guerra Civil y, además, el recelo y la hostil-
idad hacia lo extranjero también contribuyó para que España asumiese un
dirigismo de cara a su política económica. En resumen, los dos países actu-
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aron impulsados por el deseo de convertir sus economías, fundamentalmente
agrícolas, en economías industriales.
Simultáneamente al intervencionismo en la agricultura y en los pre-
cios, el Estado franquista procuró estimular la iniciativa privada — retraída
por los resultados de la Guerra Civil — a través de un amplio sistema de in-
centivos y penalizaciones para fomentar la inversión en los bienes y sectores
considerados prioritarios. Sin embargo, los análisis revelan que, pese a el es-
fuerzo del régimen, la iniciativa privada mostró poco entusiasmo en aquel
momento.
Además, cabe destacar que el Estado autoritario franquista, siguiendo
el mismo modelo del “Estado Novo” de Vargas, en Brasil,3 asume la postura
de “empresario” al crear el Instituto Nacional de Industria (INI) en 1941. El
propósito de esta institución era “financiar el servicio de la nación y el re-
surgimiento de la industria española, en especial las que se propusiesen re-
solver los problemas impuestos por la defensa del país o que se orientasen al
desarrollo de la autarquía económica”.4 El INI respondía a la creencia del
dictador de que el país solo conseguiría superar la crisis económica a través
de una fuerte intervención estatal.
Este proyecto de industrialización, dirigido por Juan Antonio Suanzas,
defendía un modelo de desarrollo industrial basado en una ideología “regen-
eracionista”, lo que suponía la creencia de que el crecimiento económico de
España podría llevarse a cabo basándose en los propios recursos naturales,
humanos y materiales. Este era, según González (1979:25), el resultado de
los sueños fantasiosos de Suanzas. El modelo de “sustitución de importa-
ciones” español debe ser comprendido dentro de un contexto interno y exter-
no de guerras, hecho que condicionaría la opción de aislarse de las
influencias del exterior y el esfuerzo de encontrar en los limites del territorio
la solución a sus problemas. Sin embargo, pese a todas las criticas respeto al
grado de eficiencia de dicho programa, parece que el Estado franquista seg-
uía una tendencia general al optar por un comportamiento racional para re-
cuperar el retraso industrial de España.
Condicionados por la situación internacional más favorable en el plan
geopolítico y económico, se observan movimientos políticos importantes del
régimen franquista a finales de los años 1940 que indican una transición ha-
cia un nuevo modelo de industrialización, lo cual está reflejando la ca-
pacidad de adaptación del sistema político a los cambios externos. A partir de
1948, Franco consigue optimizar rápidamente la flexibilidad de los gobiernos
norteamericano e inglés frente al régimen. Como consecuencia, tras la II Guer-
ra Mundial se puede observar una tendencia del sistema a reducir el carácter
3 Como confirmaremos más adelante.
4 Exposición de motivos de la ley de 25 de abril de 1941, citada por Schwartz y González (1978).
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beligerante del gobierno. El deseo de acercarse a los intereses externos es in-
dicador de la intención de superar la “autarquía económica”.
El papel del Estado en este nuevo momento no sufre grandes cambios,
es decir, la protección estatal a la industria tendía a aumentar. De hecho, lo
que va a desaparecer progresivamente son los controles del mercado y, fun-
damentalmente, las restricciones a las que ha estado sometida la población.
El año 1952 marca el inicio de este proceso de apertura, a partir de la su-
presión de la “cartilla” de racionamiento, de los acuerdos con Estados Unidos
y con el Vaticano y, finalmente, con la ampliación del mercado y la mayor
flexibilidad de los precios.
La década de los 1950 se va a caracterizar por una acción estatal tam-
bién dirigida a estimular el crecimiento económico a través de fuertes progra-
mas de incentivos. Para los analistas este período va a marcar el momento en
que se inicia la primera industrialización de la posguerra, reflejada en las al-
tas tasas de crecimiento económico. A partir de este momento se nota una
tendencia de crecimiento sostenido de la inversión privada y también una
mayor participación en las inversiones públicas.
Sin embargo, van a ser los años 1960 y 1970 los más reveladores de la
intención del Estado en intervenir en las economías brasileña y española. El
papel del Estado brasileño después del 1964 se caracteriza por el esfuerzo en
promocionar la integración definitiva de los sectores industriales más dinámi-
cos del subsistema nacional al sistema productivo mundial. Las relaciones
comerciales y financieras se amplían también en las relaciones de produc-
ción. De este modo, la intervención del gobierno es decisiva en su calidad de
administrador, coordinador y negociador del proceso de internacionalización
dentro del subsistema nacional. La concretización de este papel se cristaliza a
través de innumerables medidas, tales como las políticas fiscales y crediti-
cias, la implementación de proyectos industriales complementarios, el desar-
rollo de la infraestructura física básica, la política de salarios y, finalmente, el
administrar y negociar las relaciones e intereses complejos y incluso contra-
dictorios entre el subsistema nacional internacionalizado y los subsistemas
capitalistas avanzados, con el fin de garantizar la eficiencia del proceso de
acumulación del capitalismo nacional.
A partir de la década de los 1960, España también pasa por un proceso
de transformación económica y social de gran relevancia. Para comprender el
nuevo momento del desarrollo industrial español es importante observar los
reflejos de los cambios vividos por la economía internacional, pero también es
imprescindible reinterpretar las transformaciones que esta sociedad venia su-
friendo desde la segunda mitad de la década anterior y que tienen como mo-
mento álgido el año 1959, el cual significó una ruptura con el “modelo”
preconizado tras el fin de la Guerra Civil, la autarquía económica. El Plan de
Estabilización, o Plan de Ordenación Económica, va a significar el inicio de
una nueva época en la economía española que sigue el camino que venía
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 89
gestándose desde 1957, a consecuencia del crecimiento económico de los
años 1950.
En definitiva, el estudio del desarrollo del capitalismo industrial en Bra-
sil y España pasa por la determinación de un proceso más complejo, que im-
plica el análisis del sistema capitalista a escala mundial. Nuestro esfuerzo en
esta breve revisión ha sido el presentar, por lo tanto, algunas indicaciones
generales que faciliten el análisis que desarrollaremos a continuación acerca
del papel de los modelos de administración política brasileño y español du-
rante la vigencia de sus respectivas dictaduras.
3. Alteraciones de los patrones productivo-organizativos del Estado: 
los casos de Brasil y España
Ampliación de las funciones gubernamentales
La experiencia brasileña
Inicialmente, la intervención del Estado brasileño intentó resolver tres proble-
mas básicos fuertemente interrelacionados: crear las estructuras que permi-
tiesen la formulación de políticas públicas, expandir y reformular los órganos
de la administración directa y permitir la consolidación de la tendencia a la
expansión industrial del Estado.El primer aspecto está vinculado a la expan-
sión de la administración pública y la intervención en la política económica y
social. El segundo revela la intención de crear y/o reformular los órganos es-
tatales más activos, en el ámbito del Ejecutivo, que van a actuar en las es-
feras de la reglamentación, dirección, fiscalización y control de las
actividades públicas a través de los ministerios, autarquías, agencias etc. En el
tercero la actuación destacada fue la creación de empresas en el sector de la
administración indirecta, tales como el Instituto Brasileño del Café (IBC), el
Instituto del Sucre y Alcohol (IAA), el Instituto de Cacao de Bahia (ICB), el
Consejo Federal de Comercio Exterior y el Consejo Nacional de Petróleo
(CNP).
En Brasil la ampliación de las funciones públicas empieza en el período
de Vargas (1930-45), que va a marcar el aumento del campo de acción del Es-
tado en el sector productivo. El ejemplo más significativo de esta iniciativa fue
la creación de la Companhia Siderúrgica Nacional, cuando el gobierno autori-
tario de Vargas, frente a la imposibilidad de atraer capitales privados naciona-
les o extranjeros para invertir en el sector siderúrgico, considerado estratégico,
se vio forzado a promover por si mismo la creación de una industria siderúrgi-
ca. 
90 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
Los años 1950, con el retorno de Vargas al poder5 (1950-54) y con la elec-
ción de Juscelino Kubitschek a la presidencia de la República, en 1956, han si-
do, según la mayoría de los análisis, los mejores años de todo el proceso de
industrialización brasileña hasta entonces. En un principio, Vargas procuró recu-
perar el tiempo perdido6 y pasó a llevar a cabo proyectos complementarios a
aquellos ya consolidados durante el primer período de su gobierno (1930-45).
Esto se plasmó de forma practica en la creación de la Petrobras, en el montaje de
una infraestructura de transportes y energía y en la creación de los bancos de de-
sarrollo — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) y Banco do
Nordeste do Brasil (BNB). Con la creación de estos bancos, junto con los ya exis-
tentes Banco do Brasil y Caixa Econômica Federal, se pensaba en la estructur-
ación de un sistema de financiamiento fuerte y profesionalizado, fuera, por
tanto, de los esquemas antiguos y ya agotados.7 Así, la década de los 1950
marca en Brasil el período de la aparición de los grandes holdings estatales,
proceso que será profundizado por los militares a partir de 1964 (Santos &
Ribeiro, 1993).
Entre los años 1961 y 1964, concretamente en el período del gobierno
de João Goulart, este modelo entra en crisis, generando una profunda insta-
bilidad política que obstaculizó la profundización del proceso de industrial-
ización; principalmente porque en aquel momento se pasó a discutir la puesta
en marcha de mecanismos que permitiesen que los frutos del crecimiento
económico llegasen también al trabajador.
Con los militares, la base de la administración política brasileña pasa a
ser el sistema fiscal, debido al hecho de que el gobierno federal pasa a asum-
ir, prácticamente solo, todo el esfuerzo por modernizar la economía. Las rela-
ciones con los estados y municipios pasan a estar marcadas, básicamente, por
el intercambio de favores políticos. En otros términos, la reforma fiscal es-
taba subordinada, como cuestión de fondo, al papel del Estado, el cual se po-
dría definir de acuerdo a los siguientes parámetros: en un primer momento se
debería establecer el tamaño y el grado de intervención del Estado; en segun-
do lugar, no menos importante, se debería definir sobre quién recaería el
mayor peso de las contribuciones; y, como consecuencia, se debatiría acerca
del patrón de desarrollo que iría a sostener el modelo de industrialización
para las siguientes décadas. Por todo ello se consiguió, en primer lugar, dar
un mejor ordenamiento jurídico-administrativo al sector productivo estatal,
sustituyendo la vieja Superintendencia de la Moneda y del Crédito (Sumoc)
por el Banco Central de Brasil, promoviendo la estructuración del mercado de
5 Ahora a través de elecciones directas.
6 El intervalo democrático de 1946 a 1950.
7 Centrados fundamentalmente en el sistema fiscal e incapaces de conseguir y/o asegurar recur-
sos en la medida requerida por los nuevos proyectos en una fase avanzada del proceso de indus-
trialización.
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 91
capitales y posibilitando, así, la constitución de un sistema financiero para
subsidiar el consumo privado. En segundo lugar, se crearon las condiciones
de financiación del sector público con recursos no generadores de inflación, a
través de la reforma fiscal (véase el anexo 1), la modernización del sistema
tributario, mediante posibilidades de financiación de las políticas públicas y
garantizando un mayor potencial en la distribución personal y regional de la
renta (Santos & Ribeiro, 1993).
Sin embargo, el éxito de la reforma con relación a los intereses económi-
cos no fue el mismo frente a las cuestiones sociales y las desigualdades region-
ales. Según Santos y Ribeiro (1993), desde el punto de vista de la distribución
regional, hubo un intento inicial de rescatar el federalismo fiscal, aún bajo la
camisa de fuerza del autoritarismo político y administrativo. Esto era visible a
través de los fondos de participación de los estados y municipios, constituidos en
su 20% por la recaudación del impuesto de la renta (IR) y del recién creado im-
puesto sobre productos industrializados (IPI). También se constituyó como una
parte importante de este sistema de repartición la recaudación proveniente de
los impuestos únicos, creados igualmente en el seno de la reforma. No obstante,
a partir de 1969, esta solidaridad empezó a ser deshecha cuando el gobierno
federal unilateralmente impuso un cambio constitucional que permitió la reduc-
ción a la mitad de los fondos de participación de los estados y municipios: del
20% al 10% de la recaudación del IR y del IPI (Santos & Ribeiro, 1993).
El período militar recompone, por tanto, una antigua tradición administra-
tiva y va a crear a partir de la segunda mitad de los años 1960 lo que los econo-
mistas clasificaron de mecanismos de “ahorro forzado” o “inducido”. Utilizando
el esquema de análisis de Martins pasamos a resumir los tres principales tipos de
instrumentos de “ahorro forzado”: los fondos sociales FGTS, PIS y Pasep,8 los
títulos de la deuda pública ORTN y LTN y, finalmente, los recursos generados
por el sector de exportación agrícola y los juegos de azar (Lotería Esportiva y Lot-
ería Federal). Entre estas opciones toma un mayor relieve la creación de los fon-
dos sociales, a partir de “contribuciones compulsorias” como el FGTS, el PIS-
Pasep, el salario-educación y las contribuciones de la Seguridad Social.9
Definido el nuevo modelo de financiación de la producción pública, los
militares pasan a instaurar y a poner en marcha la reforma/modernización
económica, que, como ya subrayamos anteriormente, se va a centrar en tres
ejes principales: la producción de bienes de consumo, la oferta de bienes y
servicios de naturaleza social (la creación de las políticas de bienestar social)
y la intermediación financiero-bancaria. Como tendremos oportunidad de
8 El análisis acerca del papel de dichos fondos y su decisiva importancia en el modelo de financi-
ación del desarrollo social en Brasil es el objeto de estudio de nuestra tesis doctoral (Ribeiro,
2000).
9 Como resalta Martins, existieron muchos otros tipos de “contribuciones compulsorias” vincula-
das a programas como el PIN y Proterra, entre otros, pero aquí nos limitaremos a estos más sig-
nificativos por los motivos que ya explicamos en la nota anterior.
92 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
comprobar en los apartados siguientes, para que el Estado pudiera cumplir
con estas nuevas y amplias funciones, ha tenido que crear un gran número de
empresas públicasy modernizar los órganos de la administración directa.
En el campo de la producción de bienes de consumo, podemos señalar la
participación, directa o indirecta, del Estado brasileño en las más diversas activ-
idades, como en los sectores de la agricultura, la industria de bienes de capital,
insumos básicos y finales, infraestructura, construcción civil y automotores, re-
flejándose este papel del gobierno en la creación de una infinidad de empresas
públicas o sociedades de economía mixta, como veremos a continuación.
En el ámbito de la oferta de bienes y servicios sociales (políticas de biene-
star social) constatamos que este movimiento de intervención estatal sólo se
hará más explícito a partir de la consolidación de la modernización industrial,
algo que va a ocurrir fundamentalmente a finales de los años 1960 y durante la
década de los 1970, concretamente entre los años 1966 y 1979.10
La experiencia española
El nuevo papel del Estado español en la ordenación económica estaba regula-
do por la ley del 24 de noviembre de 1939, plasmada, como ya se ha indicado,
en el INI. Este instituto estuvo subordinado directamente a la Presidencia del
Gobierno hasta 1968, y después al Ministerio de Industria, que ostentaba el
control absoluto y asumía la responsabilidad de definir los marcos de la políti-
ca de desarrollo industrial.11 En síntesis, todas y cada una de las medidas
vinculadas al proceso de industrialización español (ordenación, localización,
instalación, traslado, dimensión y escalonamiento, cupos de materias primas,
tipificación de productos y fijación de precios en la empresa bajo el monopolio
10 La expresión más visible de esta nueva función del Estado brasileño puede ser confirmada a
partir de 1967, cuando el Ministerio de Trabajo empieza a esbozar una política de empleo y renta,
que se cristalizará en la creación de mecanismos para el consumo de masas a través de una clase
media asalariada. No obstante, consideramos que es la institución del fondo de garantía por
tiempo de servicio (FGTS), en 1966, la que va a marcar el punto más importante de las políticas
de bienestar social en Brasil. Dicha institución posibilitó la aparición del Banco Nacional de Habi-
tação (BNH), para el sostenimiento de los programas de viviendas populares y la red de alcantaril-
lado. Por otra parte, el crecimiento acelerado de la economía va a permitir que en la década de
los 1970 se pueda pensar en una política de incorporación social más amplia, destacándose
hechos como la ampliación de los programas de sanidad y seguridad social, que extiende estos
beneficios a la área rural a través de la creación del Funrural, el intento de erradicación del analfa-
betismo mediante la Fundación Mobral y la propia reforma de la educación, que garantizará la
enseñanza primaria a toda la población entre siete y 14 años y el desarrollo de la formación profe-
sional, buscando, así, la ampliación de las oportunidades de trabajo. Merece también ser destac-
ada la política de desarrollo urbano, cuyo punto de partida fue la creación de las regiones
metropolitanas, complementada por la política de descentralización industrial.
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 93
en el mercado interno) estaban bajo el control del Estado (Tamames, 1979).
Podemos constatar que en España, al igual que en Brasil, también se confirma
el discurso de la “defensa nacional” y de la “promoción del desarrollo eco-
nómico” (autárquico) como justificación de la intervención estatal entre los
años 1939 y 1959. Obviamente, el INI debería someterse a los principios funda-
mentales del capitalismo, o sea, preservar y privilegiar los espacios de la ini-
ciativa privada.
Debido a la gran importancia del INI en el desarrollo de la economía es-
pañola, a partir de los años 1940, la dimensión del nuevo papel asumido por el
Estado sólo puede ser explicada mediante un análisis de la extensión de las ac-
tividades de dicho instituto. A través de este gran holding, el gobierno autoritar-
io de Franco va a trascender prácticamente a todos los sectores de la economía
española — electricidad, metalurgia, productos químicos, alimentación, auto-
motores, minería, celulosa, infraestructura, industrias mecánicas y de arma-
mentos etc. — en las dos etapas aquí referidas (1941-63 y 1964-75).12
Por otro lado, el desarrollo industrial español va a sufrir significativos
cambios a partir de la década de los 1950, cuando se registran indicadores que
acusan un crecimiento acelerado de la economía. Es reseñable que a partir de
11 El INI tenía capacidad económica y personalidad jurídica propia. Asume la categoría de una
sociedad anónima y puede ser calificado, según Tamames, como un verdadero holding estatal.
El capital de dicha institución estaba formado por una “dotación inicial de 50 millones de pese-
tas, además de la transferencia por parte del Estado de todos los valores mobiliarios — excepto
CAMPSA, Tabacalera y Compañía Telefónica Nacional de España; de las transferencias presu-
puestarias del Estado, de los créditos del Banco de España, de los beneficios o utilidades prove-
nientes de sus propias empresas y de los fondos obtenidos por la transferencia de una parte o
del todo de alguna de éstas al sector privado. Finalmente, también se le concedió la facultad de
emitir obligaciones” (Tamames, 1979:231-2).
12 Según la mayoría de los estudios, el INI, en cuanto a objetivos y estructura organizativa, ha sido
criticado por su pesado aparato burocrático y su falta de transparencia. No obstante, debemos
considerar que esta situación no estaba del todo en desacuerdo con el tipo de régimen político al
que estaba sometido. Por otro lado, la opción por el modelo autárquico hacía que recayera sobre
el propio instituto una fuerte presión por parte de su grupo particular de empresarios nacionales.
Por esta razón no es difícil concluir que, en la práctica, el INI funcionó como respuesta tanto a las
circunstancias que se le presentaban a cada momento, como también frente a las presiones per-
sonales, tal como acabamos de señalar. Lo que las críticas le cuestionan, por lo tanto, es la ausen-
cia de “interés nacional” a la hora de definir la creación de las llamadas “empresas nacionales”.
También se le acusa de no haber permitido y/o producido un verdadero avance tecnológico en la
industria española. Fue, pues, un hecho manifiesto el que la gran mayoría de las empresas nacion-
ales vinculadas a dicho instituto actuasen bajo la dirección de patentes y licencias extranjeras.
Bajo la gestión de los militares, el INI pasaría a representar la intervención del Estado y el inicio de
la “cruzada” hacia el desarrollo de la industria nacional. En síntesis, con la fundación del Nuevo
Estado Nacional se crean las bases para la (re)construcción de la economía española. En el inter-
valo de 1939 a 1951 se confirma la consolidación de la estructura capitalista española moderna
(que podría ser considerada como la “acumulación originaria”), sostenida sobre el supuesto de
una fuerte política de intervención pública y protección absoluta. El Estado pasa a asumir, pues, el
papel fundamental de plataforma de concentración y acumulación capitalista.
94 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
este decenio cambie la coyuntura internacional, momento en que se confirma
la hegemonía norteamericana y la economía europea da señales de plena recu-
peración. En este contexto el régimen franquista consigue obtener beneficios,
fundamentalmente a través de la “ayuda americana” y de la obtención de crédi-
tos junto con algunos países europeos. Todo ello no habría ocurrido a no ser
por los resultados positivos de una mayor apertura y flexibilización del régi-
men, como fruto de la extraordinaria capacidad de adaptación del dictador a
las situaciones coyunturales internacionales.
En definitiva, entre los años 1951 y 1957 se inicia la ruptura con el vie-
jo modelo autárquico (y sus rasgos totalitarios), permitiendo la reintroduc-
ción de la institucionalizaciónde la economía a través del mercado. Este fue,
por lo tanto, el primer paso hacia la construcción de un modelo de capitalis-
mo más ortodoxo y/o racional. Como ya hemos señalado, este cambio sólo
puede ser comprendido en función de la propia consolidación del capitalismo
nacional y de su progresiva orientación hacia el capital internacional. No ob-
stante, es a partir del Plan de Estabilización de 1959 que se va a definir más
claramente el carácter intervencionista del Estado español en la economía, y
a partir de 1963 es cuando se confirman medidas volcadas hacia el (re)orde-
namiento industrial y social.13
A partir de 1964 hasta 1975 surgen los planes de desarrollo, como me-
dida legal para que España pudiera afrontar el nuevo desafío de promocionar
el desarrollo industrial. La preocupación fundamental de estos instrumentos
era actuar conjuntamente con otras medidas, como la “acción concertada” y
la “creación de los polos de desarrollo y de promoción industrial”, para así al-
canzar la plena modernización de la economía española. La mayoría de los
estudios confirman que entre 1960 y 1968 se forma en España el primer ciclo
industrial moderno, que supuso la consolidación de una estructura industrial
iniciada entre los años 1939 y 1959 (Moya, 1975).
Para la mayoría de los autores, el cambio de “política económica” (de
corte liberal) fue el movimiento más importante desde el final de la Guerra
Civil, considerado una verdadera “revolución” que no sólo abarcaría el ámbi-
to económico, sino que también implicaría profundas transformaciones en la
estructura organizativo-administrativa del Estado y en las relaciones sociales,
como tuvimos la oportunidad de confirmar en nuestra tesis doctoral (Ribeiro,
2000, cap. 6).
Sin embargo, las medidas contenidas en el Plan de Estabilización fueron
anticipadas por algunas acciones internas anteriores, que tuvieron un impacto
importante en este contexto. Desde los años 1957 y 1958 se han registrado ac-
ciones dirigidas a superar el agotamiento del patrón autárquico, tanto en el pl-
13 Decreto nº 157, de 26 de enero de 1963, legislando sobre la “libre instalación, ampliación y
traslado de industrias dentro del territorio nacional”, y orden del Ministerio de Industria, de 22
de febrero de 1963, “para el desarrollo de dicho decreto”.
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 95
ano económico como en el político e institucional. En el nivel interno el
régimen se vio forzado a promover una reestructuración del poder con el obje-
to de permitir un planteamiento más liberal en los planes económico y político,
obligándole a apartarse del sector más conservador (los grupos católicos y fa-
langistas), que hasta entonces había controlado las políticas públicas.
En el plan económico sobresalieron como medidas “preestabilizadoras”
el “bloqueo de los salarios y de los sueldos de los funcionarios públicos” a lo
largo de todo el año 1957 y la reforma tributaria llevada a cabo en dicho año
(véase el anexo 2). Este último instrumento permitió un expresivo aumento
en la recaudación, así como la reducción del déficit público. En 1958 surge
una nueva medida que va a tratar de definir las bases para la reorganización
del mercado de crédito a medio y largo plazo. Además de estas medidas, en
1958 España accedió a la OCDE como asociado (y, dependiendo de los re-
sultados del Plan de Estabilización, podría pasar a ser miembro) e ingresó en
el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Internacional de Recuper-
ación y Fomento. Su ingreso en el FMI condicionaba que dicho plan recibiera
asistencia financiera y asesoramiento técnico en la fase de estabilización.
Los buenos resultados del Plan de Estabilización permitieron al gobier-
no dar continuidad al proyecto oficial de modernización económica. En este
sentido se pasa a crear el marco institucional para que el desarrollo se
produjera. Los años 1960 estarán marcados, por lo tanto, por la planificación
económica y social. Entre 1964 y 1975 fueron lanzados tres planes: el prime-
ro entre 1964 y 1967, seguido de un pequeño intervalo de prorroga (1967/
68); el segundo entre 1969 y 1971; y el tercero entre 1972 y 1975. El objeti-
vo de estos planes, según sus creadores, era definir la programación efectiva
de todo el sector público, estableciendo unos mejores criterios de infor-
mación y previsión global, de forma que sirviese de orientación al empresari-
ado privado. Su tarea fundamental era apoyar al sector privado para adoptar
decisiones coherentes con el conjunto previsto para la economía nacional. De-
berían funcionar, pues, como mecanismos técnicos a la hora de establecer
programas coordinados y coherentes entre sí, reduciendo con estas medidas
la dispersión y las contradicciones que pudieran tener lugar en el esfuerzo de
promocionar el proceso de “modernización económica”.14
El Estado español asume también nuevas funciones en la promoción
del desarrollo social. De este modo, además de dar soporte a las relaciones de
producción, el Estado ha pasado a actuar directamente en la organización de
la oferta de bienes y servicios públicos de naturaleza social. En otras pala-
bras, el Estado español pasa a asumir también la responsabilidad en la consti-
tución de las políticas de bienestar social (Ribeiro, 2000, cap. 6).
Reforma de la estructura organizativo-administrativa del sector público
96 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
La experiencia brasileña
A partir de la Revolución del 1930 asistimos en Brasil a una eficaz articu-
lación de nuevos fundamentos conceptuales de la actuación gubernamental,
representada, sobre todo, por el fortalecimiento del poder central y por la
búsqueda acelerada de mejora de los patrones técnicos de los órganos de la
administración federal. Entre 1930 y 1970 dicho país fue capaz de empren-
der una ambiciosa tarea de articulación conceptual y operacional que va a
permitir reformular el papel y las funciones del Estado en el proyecto de con-
strucción del nuevo modelo de industrialización. Por esta razón, los vectores
de la modernización administrativa indicaron dos caminos: el primero dirigi-
do hacia la capacitación de personal, a través de la institución del sistema de
mérito, a cargo del Dasp, y el segundo centrado en el montaje de aparatos
que llevasen a cabo los proyectos productivos a cargo del Estado y fuera de
los esquemas de la administración centralizada, concepción que posibilitó la
expansión de las empresas estatales, como veremos más adelante.15
Si el Estado brasileño entre 1907 y 1930 se encontraba en una etapa
“clásica” con relación a la actividad de infraestructura, a partir de 1930 se ob-
servó un crecimiento de los órganos de administración indirecta y de sus gas-
tos y una expansión de las partidas ministeriales en las áreas de educación,
sanidad y trabajo. Entre 1947 y 1965 el crecimiento relativo del sector públi-
co se debió, exclusivamente, a las autarquías y a las empresas públicas. En
1966 las empresas públicas y las agencias autónomas representaban el 69,1%
de la inversión pública en Brasil (Werneck, 1969:106). El crecimiento de las
14 Pese al esfuerzo en trazar las directrices que servirían de base para la búsqueda de la “mod-
ernización”, muchas son las críticas hechas a la efectividad de dichos instrumentos. El principal
aspecto negativo destacable estaba vinculado a la falta de compromiso de los planes, al apar-
tarse de los requisitos técnicos para la promoción de los ajustes necesarios y privilegiar este
espacio como “plataforma de propaganda de la acción del gobierno”. Sin embargo, aún recono-
ciendo la veracidad de estas acusaciones, no se puede dejar de mencionar que la presencia del
Estado en estos años fue decisiva para la garantía del proceso de “modernización” económica en
España. Los indicadores macroeconómicos a nivel mundial demuestran por sí mismos esta afir-
mación, indicando que España, junto con Brasil y otros países capitalistas que formaban los
NIPs, registró elevadas tasas anualesde crecimiento. Por esta razón hay un grupo de autores
que resaltan el significado de los planes, al menos como un conjunto de directrices y programas
a ser tenido en cuenta por los empresarios. En este sentido la figura de López Rodó acaba por
covertirse en paradigma a la hora de concertar los intereses de la alta burguesía y de la oligar-
quía financiera española en el proyecto nacional.
15 Concomitantemente al modelo organizativo de la administración directa, el primero período
Vargas propició también la aparición de algunos órganos de la administración indirecta que
hacían frente a tareas de carácter sobre todo regulativo — aunque también de fomento — en lo
que se refiere a las acciones de política económica. En este sentido fueron creados diversos insti-
tutos responsables de la regulación de ciertas actividades económicas privadas de relevancia en
el sector productivo nacional.
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 97
autarquías y de las empresas públicas revela, pues, una mayor preocupación
por la infraestructura económica y los fines sociales.
Las principales reformas del primer gobierno de Vargas estuvieron vol-
cadas en dotar al aparato estatal de una estructura administrativa racional y
consistente, teniendo como soporte básico las premisas económicas y la efi-
ciencia. Fue, por lo tanto, en este período cuando se montó la infraestructura
organizativo-administrativa e institucional que iría a sostener el proceso
político y el programa de desarrollo económico y social de Brasil durante mu-
chos años, prácticamente hasta la llegada de los militares en 1964.
El proceso de desarrollo de la administración política brasileña entre los
años 1930 y 1980 revela tres momentos históricos de inflexión que, para la
mayoría de los análisis, aún presentan consecuencias importantes para el funci-
onamiento actual de la administración. El primero de estos momentos fue la re-
forma que condujo a la formación del Departamento de Administración del Sec-
tor Público (Dasp),16 durante la dictadura varguista del Estado Nuevo. El se-
gundo, aunque haya tenido corta duración, tiene lugar en la segunda mitad de
los años 1950 en el Gobierno de Juscelino Kubitschek, y va a instaurar lo que se
denominó “administración paralela”. Finalmente, asistimos a la reforma admi-
nistrativa de 1967, ya durante el régimen militar.
De todas formas, este modelo de administración pública fue, en gran
medida, capaz de cumplir con la agenda política y con la intervención del Es-
tado en la vida socioeconómica, mostrando, así, su funcionalidad para la
política nacional-desarrollista desde los años 1930 hasta las reformas del
período militar. Esto no implica que no hubiese debilidades, tanto que a lo
largo del período fueron hechos ajustes y arreglos, aunque no presentasen el
carácter de una remodelación. Al mismo tiempo, las oportunidades para nom-
16 La creación del Dasp refleja un momento de estructuración básica del aparato administra-
tivo con el claro objetivo de adecuarlo al tipo de Estado que se pretendía construir. Este órgano
fue capaz de crear reglas rígidas de admisión de personal, instituir el concurso público y
establecer criterios de evaluación en función de los méritos profesionales — entre otras innova-
ciones en la administración de RH — y aún efectuar importantes transformaciones en el plan
organizativo. El Dasp dio efectividad al modelo centralizador de gestión gubernamental pro-
movido por Getulio Vargas. Al mismo tiempo que se edificaba una institución central respons-
able de la administración, se creaban sus ramificaciones estaduales, los llamados daspianos,
instrumentos de articulación del poder central con las unidades políticas regionales a través de
las interventorias. Si, por un lado, el modelo daspiano promovió la implantación de una buroc-
racia de moldes weberianos en la administración directa, por otro, su interconexión con el
sistema político autoritario y racionalizador se dio en medio de una realidad social y política en
la cual aún se mantenían fuertes relaciones de cuño patrimonialista. Esta situación generó un
modelo híbrido, presente hasta hoy en la administración pública brasileña. Según Velloso,
durante el período daspiano no se cuenta con “un modelo burocrático clásico tradicional, preo-
cupado por la simple gestión de las funciones típicas del gobierno”, pues, aunque este modelo
híbrido también atendiese a estas funciones, tenía su gestión perjudicada debido al contagio
patrimonial.
98 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
inar por apadrinamiento también aumentaron con la rápida expansión del
sector público, particularmente con la creación del Instituto Nacional de Prev-
idencia Social (INPS). Como resultado, les fue posible a los individuos con ca-
pacidad llegar a posiciones de alto status y responsabilidad, las cuales eran
inconcebibles para las personas de origen social humilde durante el régimen
anterior.
En cuanto al segundo momento, el período de Juscelino Kubitschek (JK),
éste se vio imposibilitado para implantar su plan de desarrollo económico den-
tro de la estructura administrativa heredada del período varguista. El modelo
daspiano, plasmado por el contagio clientelista, los límites de la Constitución de
1946 y la acción intervencionista del Estado obligaron Juscelino a crear una
“administración paralela”. Tal administración era un esquema racional dentro
de la lógica del aparato burocrático,17 una vez que los nuevos órganos funcio-
naban como centros de asesoría y ejecución, mientras que los antiguos seguían
correspondiendo a los intereses de la política de clientelismo, aún vigente
(Benevides, 1976:224-5). Dicho gobierno no procuraba reformar la adminis-
tración pública, sino ajustarla provisionalmente a las necesidades del Plano de
Metas 1956-61. Tomando el modelo de grupos de trabajo (GTs)18 y grupos
ejecutivos” (GEs),19 la administración paralela de Kubitschek permitió al Ejecu-
tivo escabullirse de las dificultades resultantes de su relación con el Congreso.
De este modo, hizo posible la definición presupuestaria de gastos de forma
genérica, la cual sería después implantada por estos organismos con mayor lib-
ertad que la que permitía la administración directa tradicional. Las estructuras
paralelas no eran una total novedad, aunque habían sido particularmente im-
portantes en el período JK. Por tanto, la “administración paralela” no excluía
los intereses particulares, sino que buscaba integrarlos en una acción volcada
hacia el desarrollo, diferenciándose, así, del clientelismo.20
Finalmente, el proyecto militar de reforma administrativa va a reflejar
el resultado de un largo proceso de elaboración, que se remonta a las dificul-
tades encontradas por el Ejecutivo en el período JK.21 El Decreto Ley nº 200/
17 Evitando el inmovilismo del sistema sin tener que contestarlo radicalmente.
18 Según Benevides (1976:227-8), fueron formados dentro del Consejo de Desarrollo, a partir
de grupos de estudio ya existentes, para el estudio de metas específicas. No teniendo función
ejecutiva, los GTs representaban eficientes asesorías que preparaban proyectos de ley o de
reglamentación sobre un determinado proyecto en vista, persiguiendo, principalmente, una
mayor eficacia en la estandarización de la oferta y manipulación de los incentivos.
19 Según Benevides (1976:229-30), fueron creados por decreto, alejándolos así de la interven-
ción del Congreso, y pueden ser vistos como un intento innovador, un esfuerzo de coordinación
del proceso decisorio, en términos de un esquema que vincule sectores públicos y sectores priva-
dos. En ellos participaban, junto con administradores públicos, industriales del sector privado,
teniendo el gobierno la última palabra en caso de conflicto. Los industriales participaban no
sólo como representantes de intereses particulares, sino como individuos, generalmente ingeni-
eros, familiarizados con las condiciones de la industria nacional.
Mode l o s d e Adm i n i s tr a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 99
67 engendró simultáneamente dos procesos en cierta forma antitéticos: al
mismo tiempo que promocionó una fuerte centralización normativa, de atri-
buciones y de poder en la Unión, permitió una descentralización funcional en el
seno de esta reforma a través de los órganos de la administración indirecta;
posibilitó, también, al aparato administrativo del Estado responder a las nuevas
cuestiones suscitadas por el proceso de desarrollo, tornando viable la última
etapa del proceso de sustitución de importaciones, traducidas en el II Plano
Nacional de Desarrollo (PND), al facilitar la expansión del sector público a
través de las empresas estatales.
La reforma definía las atribuciones de la administración directa e indi-
recta, así como las categorías que éstas comprendían: autarquías, empresas
públicas, sociedades de economía mixta y fundaciones. Se produjo así una ex-
plosión de la administración indirecta, con el avasallador aumento del núme-
ro de empresas, gran parte de ellas en el sector productivo (Hori, 1985:29).
La descentralización a través de empresas estatales propiciaría una mayor
flexibilidad administrativa, al mismo tiempo que haría más racional el proce-
so decisorio, vinculando la responsabilidad de los ejecutores de las políticas
gubernamentales a través de las empresas a una efectiva delegación de la au-
toridad. Simultáneamente, el recurso de la administración indirecta per-
mitiría tener una política de remuneración diferenciada, tornando viable la
contratación de administradores de alta calificación, muchos de los cuales
serían reclutados para el trabajo en órganos de la administración directa.
20 Los GEs tenían autonomía presupuestaria y de contratación de personal, siendo así más esta-
bles que la administración directa. Más que a acuerdos de carácter político-partidario, dichos
grupos obedecían a criterios de adecuación o eficiencia. La administración paralela de JK no se
restringió a los GTs y GEs, sino que abarcó otros organismos, como el Consejo de Desarrollo,
que buscaba centralizar la elaboración de la política económica, el BNDE, anterior a JK y por él
utilizado para controlar los mecanismos de financiación del sector público, el Consejo de
Política Aduanera y la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste (Sudene).
21 Después de los episodios de la renuncia de Janio Quadros y de la oposición de los militares a
la investidura de João Goulart, algunos reformistas daspianos mantuvieron un fuerte lobby cla-
mando por reformas. Alcanzaron algún éxito en 1963, a través de la creación, en febrero de este
año, del Ministerio Extraordinario para la Reforma Administrativa (Decreto nº 51.705). Este
ministerio tenía como objetivos la implantación e institucionalización de la planificación admin-
istrativa en todos los sectores integrantes del Poder Ejecutivo. Hubo en ese momento un cam-
bio del discurso: de una concepción administrativa, cuya preocupación básica era la de los
procedimientos burocráticos cotidianos, a un discurso enaltecedor de la necesidad de la planifi-
cación. Sin embargo, el proyecto de dicha comisión fue absorbido por la crisis del sistema
político, precipitada por el golpe del 31 de marzo del 1964, aunque sus principales puntos
serían retomados con ocasión del Decreto Ley nº 200/67, lo que se debe no solamente al hecho
de que los problemas eran en gran medida los mismos entonces diagnosticados, requiriendo
soluciones semejantes, sino también a que aquellos que habían participado del grupo reform-
ista volvieron a trabajar en la redacción del decreto. Este retorno se da en los principios funda-
mentales de la administración pública preconizados por el decreto, los cuales reproducen
algunos de los principios paradigmáticos arriba mencionados.
100 Rev i s t a d e Adm i n i s t r a ç ão Púb l i c a 5 /2001
La Reforma Administrativa de 1967 representó la institucionalización
del modelo de gestión de desarrollo económico y social, y de este modo, es-
taba implantado el modelo de Estado característico del Brasil moderno:
además de la administración directa, se creó un gran contingente de autar-
quías, principalmente de previsión social, y toda la constelación de empresas
estatales bajo el liderazgo de los grandes holdings, formando verdaderos siste-
mas constituyendo lo que definimos como el modelo de administración
política de los militares, como veremos a continuación.
La administración pública brasileña entra en la década de los 1970, por
lo tanto, reafirmando los principales aspectos doctrinarios articulados a partir
de la Revolución del 1930 y del Dasp. No obstante, en estos años se volvió
progresivamente más difícil mantener la coherencia de este modelo adminis-
trativo. Entre muchas otras disfunciones, se asiste a la fragmentación del
aparato administrativo central a través de la multiplicación de agencias
guberna-mentales, la imposibilidad real de supervisión ministerial, dificultan-
do e, incluso, impidiendo el cumplimiento de funciones esenciales de coordi-
nación gubernamental en todos los sectores y a la quiebra de la ya precaria
política de personal a causa de la proliferación de regímenes jurídicos y sala-
riales diferenciados.
Tal cuadro fue sensiblemente agravado debido a la duradera crisis
económica que se instaló en aquel período (fines de la década de los 1970),
limitando, así, las posibilidades de supervivencia de un sistema administrati-
vo cuyo fin estaba marcado por la prosperidad. Es importante reseñar que el
país respondió a esta crisis de forma rigurosamente ortodoxa, buscando el
fortalecimiento de los órganos de coordinación, concretamente las secre-
tarías generales — y posteriormente la Secretaria de Planeamiento (Seplan).
Los niveles de concentración y de abstracción en los procesos de decisión fu-
eron desastrosamente ampliados, ya que la distancia entre la administración
y los problemas había aumentado significativamente. Como consecuencia, la
legitimi-dad de los sistemas administrativos gubernamentales — y del propio
gobierno — alcanzó niveles críticos a finales de la década de los 1970.
La experiencia española
Como ya hemos señalado, el proceso de constitución del capitalismo industri-
al en España fue asumido por el Estado de forma más directa a partir de 1939
con la instalación del Nuevo Estado Nacional. Sin embargo, hasta 1957 la
estructura del sector público no sufrió ninguna reforma significativa, hecho
que se explica, según Nieto (1976), debido a la excesiva preocupación del
régimen por transformar la administración pública en espacio privilegiado de
clientelas políticas. Respondiendo a estos intereses, el Nuevo Estado pasa a
nutrirse con los servidores del Movimiento Nacional (carentes de todo tipo de
Mode l o s d e Adm i n i s t r a c i ón Po l í t i c a Bra s i l e ño y E spaño l 101
calificación o preparación técnica), como forma de garantizar la fidelidad
política necesaria para legitimar el Nuevo Orden. La consecuencia más visi-
ble de esta falta de compromiso fue la ausencia de indicadores mínimos de
eficacia o productividad del sector público.
El modelo de administración política del primer franquismo carecía, por
tanto, de coherencia entre las nuevas exigencias económicas y sociales — “en
función de la propia ideología intervencionista totalitaria o por necesidades
económicas de la posguerra” (Nieto, 1976:569-70) — y la estructura organiza-
tivo-administrativa vigente. Tras esta constatación, seguimos a Nieto en su in-
terpretación al deducir que la máquina administrativa sólo ha conseguido
mantenerse en funcionamiento debido, según sus propias palabras, “al sentido
común de los burócratas, quienes, frente a las ambiciones de los políticos, eran
perfectamente conscientes de su propia debilidad y no se dejaron embarcar en
las aventuras de un Estado totalitario”.22 También se debe resaltar el papel
desempeñado por los llamados “cuerpos funcionariales de elite”, que, de algu-
na forma, ofrecieron un tipo de apoyo (corporativista) que garantizaríael fun-
cionamiento elemental de la estructura administrativa en aquel período. La
relativa capacidad técnica que los miembros de estos cuerpos tenían explica
que hayan podido ejercer un tipo de control sobre los demás funcionarios.
Tal vez estas dos situaciones puedan caracterizar el tipo de elección del
régimen acerca de cómo deberían ser conducidas las nuevas tareas del Esta-
do. De algún modo, la intervención estatal va a exigir un mínimo de acción
pública y, para responder a esta demanda, por un lado incorpora los sindica-
tos como instituciones capaces de asumir algunas tareas en el ámbito socio-
económico y, por otro, permite la institucionalización de los ya mencionados
cuerpos funcionariales de elite, para cubrir carencias en la administración. No
cabe duda de que es un modelo de administración política deficiente y con un
alto coste para el Estado y para la sociedad, pero, como afirma Nieto
(1976:573), por lo menos salva la situación. En síntesis, constatamos que la
forma encontrada por el régimen para responder en grado mínimo a las de-
mandas de la economía pasa a ser articulada fuera de los límites de la admin-
istración pública, mediante, fundamentalmente, la actuación de los sindicatos.
Según algunos análisis, esta opción era también una forma de que el gobierno
se prote-giera ante la comunidad de las hipotéticas crisis, dejando que la cul-
pa de un posible fracaso recayera sobre aquellos (Nieto, 1976:572).
A partir de 1957 la retórica católica-falangista, que definió las bases de
la ideología que sostuvo el modelo de administración política del primer fran-
quismo, será sustituida por el lenguaje “moderno” y racional del Opus Dei. La
22 Somos conscientes de que este punto merece una reflexión más profunda y aquí la tomamos
solamente como una referencia o ilustración de como ha evolucionado la administración
política del primer franquismo.
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“racionalidad tecnocrática” pasa a asumir un papel decisivo en el nuevo mo-
mento económico, al mismo tiempo que sienta las bases de la modernización
del sector público. El Plan de Estabilización hubiese sido impensable sin una
profunda modificación en el comportamiento jurídico del Estado, mediante la
institucionalización del Estado de derecho, y de la reforma de la adminis-
tración pública, esto es, de la reforma administrativa y todo el instrumental
jurídico que la acompaña.
Como ya hemos señalado, el proceso de desarrollo de la economía es-
pañola, como el de Brasil, no ha sido autónomo, sino condicionado por las
determinaciones del Estado. Consecuentemente, fue necesario establecer un
acuerdo entre la decisión de favorecer la industrialización y las implicaciones
que esto significaría, no sólo económicamente, sino también en lo que se refi-
ere a la definición del nuevo modelo de administración política que debería
llevar a cabo dicho proyecto. Por esta razón la reforma administrativa impli-
caría la transformación del marco institucional que debería responder a las
recientes necesidades económicas, exigiendo una ruptura radical con el pasado.
Paralelamente a la reforma tributaria — que, como vimos, debería eliminar la
anarquía creada por el antiguo sistema de emisiones de fondos públicos —
urgía dinamizar el proceso de transformación de la máquina administrativa,
con los objetivos de, por un lado, acabar con su impacto negativo e irracional
sobre los gastos públicos y, por otro, favorecer la reestructuración y/o adapt-
ación del aparato estatal a los nuevos tiempos. Superada la fase de autarquía
económica, era imprescindible, por lo tanto, sanear las bases que pasarían a
sostener el modelo de “capitalismo” español, mediante las innumerables me-
didas de carácter político y económico, como ya hemos subrayado.
La principal motivación para la reforma administrativa de 1957 sería,
según Moya (1975), una forzada decisión político-económica de progresiva
incorporación al mundo occidental: el mundo del mercado libre. Este autor
vincula el análisis del desarrollo económico español entre los años 1960 y
1970 a la conexión entre la reforma administrativa y la liberalización
económica estatalmente planificada. La reforma es, por lo tanto, interpretada
como el proceso de racionalización burocrática del aparato del Estado y de la
propia economía española. Esto significa que dicho instrumento se reflejaría
en el esfuerzo por dotar al Estado de las estructuras organizativo-administra-
tivas básicas para garantizar el proceso de modernización industrial. En de-
finitiva, este proceso sería lo que Moya define como la “administración para
el desarrollo” y que nosotros definimos como administración política moder-
na. Es decir, sería la forma por la cual el Estado español institucionalizaría y
estructuraría un modelo de gestión pública para llevar a cabo el proyecto más
ambicioso de constitución del capitalismo industrial.
En definitiva, la reforma administrativa responde a una necesidad más
inmediata del Estado por impulsar una nueva dinámica corporativo-empre-
sarial capaz de promover la liberalización del mercado en los niveles nacio-
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nal e internacional. Así, va a montar un nuevo sistema de relaciones entre los
intereses privados y la administración pública, impulsado por la progresiva
racionalización económico-empresarial impuesta al INI. No hay cómo negar
que entre 1957 y 1970 se consolida en España un Estado nacional cuya buro-
cracia pública se va a constituir en el marco político-administrativo de la
modernización industrial.
En este proceso, la Ley de Principios Fundamentales asume un papel
decisivo, pues va a significar la ruptura oficial entre los principios ideológicos
preconizados por los cuadros católico-falangistas y la apertura de un nuevo
marco constitucional — a través de la restauración de la monarquía española —,
que daría soporte político y técnico al nuevo modelo burocrático. La con-
secuencia inmediata de este proceso fue la conversión de la Presidencia del
Gobierno en el supremo órgano ejecutivo del Estado. A través de esta nueva
instancia de poder pasaron a ser emprendidas las principales reformas en el
sector gubernamental y, consecuentemente, en el modelo de planificación eco-
nómico y social.
Como confirman la mayoría de los análisis, el modelo burocrático de
tipo weberiano — pautado en la “rutinización y racionalización burocrática
del carisma fundacional” — ha actuado como mecanismo de enfrentamiento
y/o justificación teórica e ideológica frente a las proposiciones católico-fa-
langistas. Al promulgar la restauración de la monarquía, Franco resolvía dos
problemas a la vez: en el ámbito interno, definió la cuestión relacionada con
su sucesión y, en el externo, hizo aceptable el régimen a medida que este se
aproximaba a un gran número de regímenes políticos de Europa occidental,
lo que le garantizó aceptación ante la comunidad internacional.
Los principales estudios resaltan que la evolución de la estructura de la
administración central de España, desde el inicio de este siglo hasta el final
del régimen de Franco, no ha sufrido cambios radicales, aunque se confirmen
reformas importantes como la de 1957. Para adaptar esta estructura a las
transformaciones más recientes — después de la segunda mitad de los años
1950 —, fueron creadas nuevas entidades y órganos, como confirmaremos a
continuación. La división del poder público, en su dimensión territorial (gobi-
erno central, provincias y municipios), también permanece inalterada, siendo re-
spetada la predominancia del poder central en esta división, manifestada a
través del modelo de organización centralizada y jerárquica.
Solamente tras los cambios económicos y políticos nacionales e interna-
cionales que van a marcar la década de los 1950, es cuando el gobierno man-
ifiesta alguna preocupación por promocionar reformas urgentes en el aparato
burocrático del Estado. Este proceso refleja e integra, naturalmente,