DESAFÍOS PARA LA TEORÍA DE LA GOBERNANZA: LA EUROPEIZACIÓN Y LA GLOBALIZACIÓN Llegados a este punto, el marco básico de la teoría de la gobernanza ...

DESAFÍOS PARA LA TEORÍA DE LA GOBERNANZA: LA EUROPEIZACIÓN Y LA GLOBALIZACIÓN Llegados a este punto, el marco básico de la teoría de la gobernanza parece completo. Pero entretanto han surgido nuevos problemas, en particular la crisis del Estado del bienestar, que está conectada con la integración europea y la globalización económica. A la luz de la europeización y de la globalización, algunas características aceptadas y aparentemente no problemáticas de los avances previos de la teoría de la gobernanza, de repente, se muestran como déficit que pueden desencadenar una nueva fase en el desarrollo de la teoría, provocando una vez más una extensión del marco analítico de la teoría de la gobernanza. Los déficit en cuestión son: — la concentración en un único Estado-nación (incluso cuando se hacen comparaciones internacionales); — el especial interés por la política interior —un punto estrechamente relacionado con el primero—, y — la concentración en la eficacia política, en el rendimiento y el resultado de los procesos de políticas públicas, en detrimento del lado de la formación de las entradas (input) y la relación entre ambos. La teoría de la gobernanza política se había ocupado hasta entonces de los sistemas políticos que tienen una identidad clara, unos límites claros y unos miembros definidos que ostentan derechos y obligaciones específicos. Este tipo de enfoque es incapaz de enfrentarse a los problemas que surgen de la integración europea y, especialmente, de los problemas que emergen por la globalización. La construcción de la Unión Europea ha establecido una nueva estructura de gobernanza transnacional. La Unión Europea es, sin duda, más que un régimen, un marco contractual o una arena de negociación, pero tampoco es claramente un Estado federal; se puede describir mejor como un sistema complejo multinivel cuyas dinámicas no se pueden entender en el marco conceptual desarrollado para el análisis de la gobernanza política en los Estados-nación. Los gobiernos de interés privado, por ejemplo, siguen siendo en gran medida de ámbito nacional. Las configuraciones tripartitas, o triángulos, que en el nivel nacional relacionan a los partidos políticos, los grupos de interés y las agencias gubernamentales, o los acuerdos neocorporativistas que relacionan al Estado, los empresarios y los trabajadores organizados, no están estructuralmente reproducidos a nivel europeo. No existen auténticos partidos políticos europeos, los sindicatos están sólo tímidamente representados y la representación de la industria es mucho más diversificada y compleja que a nivel nacional. Se necesitan nuevas categorías para el análisis de la formulación e implementación de políticas públicas europeas3. Para la teoría de la gobernanza política, la integración europea tiene dos consecuencias: 1) saca a relucir nuevos problemas de gobernanza a nivel nacional, y 2) requiere la extensión de la teoría de la gobernanza a nivel supranacional. 1) La transferencia de poderes al nivel europeo requiere que estudiemos los efectos de las directivas europeas sobre varios sectores de la economía nacional (la agricultura, los productos alimentarios, el sector bancario y asegurador, la energía, el transporte ferroviario, el transporte por carretera, etc.). De hecho, esto ya se está haciendo (por ejemplo, Schneider, 1998; Lütz, 1998). En este sentido el paradigma previo se amplía de nuevo, añadiendo esta vez un factor externo importante para la formación y la implementación de las políticas. Las decisiones políticas europeas afectan a las condiciones de las políticas nacionales eficaces que se mantienen en la estructura del campo regulatorio y, al mismo tiempo, restringen la libertad de elección de la política nacional. Esto implica una pérdida —esta vez una auténtica pérdida— de la capacidad de control de los gobiernos nacionales (Scharpf, 1997). Pero esta pérdida no es sólo consecuencia de la delegación de las competencias legislativas y reguladoras del nivel nacional al europeo, sino también de la integración del mercado y la disolución gradual de las fronteras económicas nacionales. Las consecuencias para las economías nacionales son una intensificación de la competencia y una creciente movilidad del capital productivo y financiero. Esto crea nuevos problemas para los regímenes tributarios nacionales y la política tributaria, la política económica nacional y, por último pero no por ello menos importante, el Estado del bienestar nacional, problemas todos ellos que se han convertido en temas destacados de la investigación en la ciencia política4. 2) También podemos observar el crecimiento del campo llamado «elaboración de políticas europeas» (por ejemplo, Héritier, Knill y Mingers, 1996; Richardson, 1996). Lo que aún no está claro es si a la larga se convertirá, o no, en un campo de estudio separado o se mantendrá como una extensión de la teoría actual de la gobernanza. Lo segundo requiere que estos estudios no se emprendan desde una perspectiva comparativa de sectores de políticas, sino que se centren en la interconexión entre los diferentes niveles de elaboración de políticas. En otras palabras, el objeto de estudio no debería ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo), sino la interdependencia mutua entre los procesos políticos nacionales y