En un sistema legislativo, de todos los principios fundamentales en la materia de administración pública.” (C. J. B. Bonnin, importante autor francés de inicios del siglo XIX, citado por Omar Guerrero.) J. A. García-Trevijano Fos, a pesar de que al concluir opina contra el código, afirma: Uno de los defectos que se ha achacado a nuestra disciplina ha sido el de la falta de codificación. Se dice que ello demuestra que no nos encontramos ante un conjunto sistemático de normas ni de principios y que, por tanto, no puede hablarse de una rama autónoma. La codificación es un movimiento generalizado en el siglo XIX, que tiene sus antecedentes lógicos en todos los principios que sustentaron la Revolución francesa. El racionalismo, la Ilustración, la Reforma protestante conducen a la codificación, porque el hombre prefiere ser gobernado por normas abstractas y no por personas. El hombre del siglo XIX quiere constituciones, códigos escritos, porque cree que de esta forma queda salvaguardado frente a las arbitrariedades de los siglos anteriores. Para Ducrocq el derecho administrativo presentaba menos dificultades que el civil en 1804 y 1805, cuando se redactó el Código de Napoleón. Según Álvarez Gendín, Broccoli sostiene, en La codificazione del diritto amministrativo, que “se puede codificar el derecho administrativo porque si bien la codificación total sería absurda… son codificables aquellas normas y principios jurídicos constantemente aplicables, cualquiera que sea el campo de estas normas”. Cuando insistimos en la posibilidad real de codificación del derecho administrativo, claro está que nos referimos a disposiciones legales, orgánica y materialmente consideradas, excluyendo de su texto el amplio campo de normas reglamentarias que, en efecto, sí deben estar fuera del código por razones técnicas, constitucionales y prácticas. En nuestra opinión, la ausencia de un código administrativo y la presencia de cientos de leyes propias de la materia, es decir, la dispersión legislativa, sólo pueden beneficiar a un reducido grupo de expertos en legislación que posean los datos correspondientes y cuenten con tiempo y medios para sistematizarlos. Esta idea continúa vigente no obstante el uso cada día más extendido de sistemas computacionales. 1.4 Dificultad para compilar las normas del derecho administrativo Compilar es reunir o coleccionar textos legales conforme a un determinado criterio de selección. De esa forma, se distingue entre compilación (agrupamiento de textos) y codificación (reunión sistemática en un solo texto legal de las normas de una rama jurídica). Puede agregarse a estos conceptos la recopilación, consistente en la colección y el ordenamiento gubernamental de leyes (por ejemplo: legislación colonial española de los siglos XVI a XIX). La compilación de las normas jurídico administrativas es sólo un problema de tipo editorial o de organización interna de alguna oficina pública o particular que decida realizarla. Son de citarse entre nosotros, como encomiables labores de compilación, la colección Leyes y Códigos de México, de Porrúa; la serie Agenda por cada rama de derecho que elabora Ediciones Fiscales ISEF; con mayor información reglamentaria, la de Ediciones Andrade, que cuenta con sistema de hojas sustituibles, y, en una vertiente más científica, la colección Leyes Comentadas, de Oxford University Press México. En derecho comparado son de mencionarse, en Francia, los códigos Dalloz; en España, la realizada por Eduardo García de Enterría, y en Italia, la de Guido Zanobini. Con el desarrollo de la informática y su aplicación en el derecho, la compilación ya no significa mayor problema, incluso respecto al abuso de la fe de erratas, como el hecho de que ante una modificación normativa sólo se publique en el órgano oficial la reforma y no el nuevo texto completo de la ley (esta práctica, tan arraigada en nuestro sistema, no sucede en algunos países de tradición legal escrita). 1.5 Diversos criterios para clasificarlas por materias Las disposiciones jurídico administrativas admiten su clasificación conforme a criterios que atiendan a distintas necesidades y puntos de vista. Así, tenemos: a) Por jerarquía normativa. Según este sistema, las normas jurídico administrativas se catalogarían en constitucionales, legales, contenidas en instrumentos internacionales, reglamentarias, normas de calidad y previstas en circulares o decretos. Recientemente se habla de leyes marco o leyes eje que, se dice, establecen reglas que habrán de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que toda ley tiene la misma jerarquía, limitada a su ámbito de aplicación (federal, estatal o municipal) y las leyes marco quedan sujetas a los mismos principios que toda norma legislativa, en especial: toda ley posterior deroga la anterior (cuando el órgano emisor es el mismo: federal o local). La única ley marco es la constitución. b) Por materia o criterio temático. Los ordenamientos administrativos pueden agruparse conforme a temas de interés para el compilador. Con esta base, la posibilidad de clasificación es amplísima: patrimonio nacional, impuestos, finanzas, organización, sanidad, migración, turismo, ambiente, energéticos, contratos, expropiación, consumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas, función pública, servicios públicos, agricultura, fauna, seguridad social, protección del consumidor, seguridad pública y otras materias. c) Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificación obedecería a un encuadramiento macroorgánico: leyes que aplican una dependencia centralizada y las entidades paraestatales por ella coordinadas. Por ejemplo, secretaría de hacienda y crédito público: leyes bancarias, tributarias y de la lotería nacional, entre otras. d) Por dependencia. Éste resulta de la adopción de un enfoque orgánico para efectos de clasificación: cada secretaría aplica ciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ninguna ley pertenece a dependencia alguna y que muchos ordenamientos son aplicados por diversos órganos (legislación relativa a servidores públicos o al presupuesto de egresos, como ejemplos). e) Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es una prolongación del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que se necesita una subdivisión. En el caso de la secretaría de agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación se requieren apartados para agricultura, ganadería, fomento, sanidad fitopecuaria, pesca y demás rubros. f) Cronológico. El derecho administrativo vigente puede clasificarse por fechas, es decir, conforme a un criterio cronológico; no sería muy práctico y tal vez resultaría útil para los investigadores. La fecha por emplear puede ser la del decreto del congreso, o bien, la de promulgación, publicación o inicio de vigencia. g) Alfabético. Clasificar la legislación administrativa por orden alfabético, aunque es posible, también resultaría de muy poca utilidad si no se refiere propiamente a la materia que regula (la Ley General de Población, por ejemplo, quedaría en la letra P y no en la L). 1.6 Posible compilación Las compilaciones pueden ser por dependencia que las aplica y por materia dentro de la misma. A pesar de las dificultades que representa el manejo de la legislación administrativa, el estudiante, el litigante, el jurista y el servidor público que requieren su consulta o aplicación acuden a las fuentes que hemos citado o a prontuarios que los llevan (con mayor o menor actualización) al texto jurídico que necesitan. Sexenalmente se efectúan en casi todas las secretarías labores de compilación; algunas de ellas de acertada técnica, otras en costosas impresiones, pero son abandonadas en el periodo siguiente para emprender otras, lo cual resulta lamentable debido a la falta de continuidad y al empleo de sistemas diferentes. Tales compilaciones habitualmente siguen un criterio orgánico: agrupan las normas vigentes que la secretaría correspondiente aplica, incluidas las relativas a las entidades paraestatales de su sector. En general, se subdividen por materia en la competencia asignada a la propia secretaría. Dadas la abundancia normativa y la diversidad de materias reguladas, la subdivisión resulta recomendable, sobre todo en las dependencias donde el fenómeno alcanza proporciones alarmantes. (La legislación que aplica la secretaría de hacienda y crédito público requiere necesariamente una clasificación; por ejemplo: tributaria, bancaria, monetaria, crediticia, presupuestaria, de seguros y fianzas, bursátil, aduanera o de paraestatales no bancarias.) 1.7 Principales leyes que aplican las secretarías de estado y la procuraduría general de la república En 1982 publicamos el Catálogo de ordenamientos jurídicos de la administración pública federal. Panorama de la legislación administrativa, donde se detallan las leyes y otros ordenamientos que aplica cada uno de los órganos centralizados federales, y se menciona el Diario Oficial en que fueron