Públicas, Alberto Fuentes Mohr, fue destituido tras propugnar una reforma tributaria a la cual se oponían ciertos intereses empresariales. En 1982, durante el gobierno de facto de Efraín Ríos Montt, se exigió la renuncia de la totalidad del gabinete económico tras el intento de introducir un conjunto de reformas tributarias de gran alcance para frenar el déficit fiscal. En 1984 el nuevo gobierno militar de Óscar Humberto Mejía Víctores decretó varios impuestos nuevos a las exportaciones y el consumo y aumentó otros. Esto provocó la oposición de algunas organizaciones empresariales, que tomaron represalias dejando en la aduana las mercaderías afectadas por los impuestos, y lograron finalmente que se revocaran las medidas. La influencia de los intereses empresariales en los asuntos tributarios dejó su impronta en la Constitución de 1985, que limita el poder del Estado para recaudar impuestos por medio de “candados constitucionales” que impiden todo tipo de “doble impuesto”. Esta disposición ha sido invocada en varias ocasiones, además de la revocación reciente del IEMA. Por ejemplo, en 1987–1988, durante el gobierno de Vinicio Cerezo, el Programa de Reorganización Nacional perdió su base económica cuando los impuestos que habían sido aceptados previamente por los sectores empresariales fueron impugnados sobre la base de las disposiciones de la nueva Constitución. Como revela esta breve historia de los impuestos, la capacidad de los intereses privados para bloquear o revertir medidas tributarias está profundamente arraigada en Guatemala. Las empresas y las organizaciones empresariales de todo el mundo persiguen sus intereses de diversas formas, según las oportunidades de influir que les ofrece el sistema político. Como se dijo en el capítulo 5, las empresas tienden más a movilizarse contra la adopción de determinadas políticas cuando sus costos son inmediatos y seguros. Esto ocurre con varios impuestos, como los impuestos directos sobre las utilidades. Por lo tanto, no causa sorpresa que algunas organizaciones empresariales de Guatemala se opongan a los intentos de aumentar los impuestos. Lo que resulta necesario aclarar es por qué son tan eficaces en la consecución de sus objetivos. Parte de la explicación radica en el hecho de que el sector empresarial ha estado siempre bajo el control de un número pequeño de familias y concentrado en pocos sectores de la actividad económica, especialmente la agricultura y el comercio. Estas dos características, según el análisis del rol de las empresas que se presenta en el capítulo 5, mitigarían los problemas de la acción colectiva y conducirían a una participación más intensa de las empresas. Sin embargo, eso no explicaría el fenómeno por completo. La gran influencia del sector empresarial en las políticas se basa fundamentalmente en la relativa debilidad institucional del Estado guatemalteco. Como señala la Asociación de Investigación y Estudios Sociales de Guatemala (ASIES), grupo destacado que se dedica a investigaciones sobre políticas, un gobierno que parte casi de cero cada cuatro años, partidos políticos que no saben si sobrevivirán legalmente después de gobernar y un movimiento social difuso, sin gran representatividad y con poca capacidad para formular políticas, no crean un contexto adecuado para desarrollar una participación organizada de las empresas con perspectivas a largo plazo. Más bien es un contexto apropiado para el desarrollo de los intereses empresariales especiales a corto plazo que prevalecen en el ejercicio de su influencia desproporcionada. Un ejemplo claro de la eficacia del sector empresarial frente a la debilidad de las instituciones es la historia reciente del Pacto Fiscal. Cuando resultó evidente que sería propicio para el sector empresarial, los principales representantes del sector privado participaron en este proceso y lo apoyaron, adoptando una actitud de diálogo y cooperación, incluso sobre temas que afectaban directamente a sus intereses, como las reducciones impositivas y exoneraciones fiscales (aunque no en relación con los “candados constitucionales”). Sin embargo, poco después el equilibrio de poder volvió a favorecer al sector empresarial y nunca se llegó a implementar plenamente el Pacto Fiscal. Aunque las máximas autoridades del Estado habían respaldado oficialmente el proceso y diversos partidos políticos refrendaron el documento a último momento, los poderes Ejecutivo y Legislativo en última instancia no apoyaron o no cumplieron el pacto por diversas razones políticas. La nueva reforma tributaria propuesta en 2004 por el presidente Óscar Berger tampoco recibió apoyo político. Paradójicamente, esta vez la oposición más fuerte no provino del sector empresarial sino de un grupo de organizaciones populares y ONG. A pesar del intento de incorporar medidas de progresividad y control de la evasión fiscal en el proyecto de ley, dichas organizaciones rechazaron los cambios porque consideraban que provenían de un gobierno que estaba demasiado aliado al sector empresarial. El resultado fue el retorno a un statu quo en el cual la falta de confianza en la capacidad del gobierno, en el marco de un sistema donde los partidos son poco disciplinados y relativamente poco programáticos, confiere un gran poder de facto a los grupos que tienden a oponerse a las reformas. Paraguay: establecer las bases de un gran cambio A diferencia de Brasil, Paraguay no tiene la tradición de una administración pública fuerte y respetada por el público que facilite la aplicación del código tributario. Sin embargo, a diferencia del sistema impositivo de Brasil, el de Paraguay carece de las complejidades de la descentralización y la diversidad de intereses y temores que han impedido la reorganización del sistema tributario brasileño. Recientemente fue posible llevar a cabo una reforma tributaria cuando un partido progresista se alió al Poder Ejecutivo para responder a las exigencias de transparencia y efectividad planteadas por el público. La carga tributaria de Paraguay es una de las más bajas de América Latina. Entre fines de la década de los ochenta y el período 2000–2002 la recaudación tributaria del gobierno central pasó apenas de 8,5% a 9,7% del PIB. No hay un impuesto sobre la renta de las personas físicas, otras tasas impositivas son bajas, las exenciones son numerosas y la evasión es generalizada, lo cual refleja la debilidad y la falta de financiamiento de la administración tributaria y un grado muy alto de informalidad en la economía. Desde 1990, cuando se restableció la democracia en Paraguay y sus grandes vecinos, Argentina y Brasil, redujeron las barreras arancelarias, comenzó a desmoronarse el paradigma de 50 años de contrabando a través de las fronteras. Una de las primeras medidas para corregir el alto grado de informalidad fue la Ley 125/91 de reforma tributaria. La ley original presentaba un sesgo en contra del sector industrial, mientras que el sector agropecuario apenas era gravado. No había un impuesto sobre la renta de las personas físicas y no era muy difícil para las pequeñas empresas obtener una exención del IVA. Inicialmente, la ley tenía dos características: confería gran flexibilidad al Poder Ejecutivo, que podía decidir qué artículos aplicar, e incluso le daba cierto margen para establecer la tasa y la base de distintos impuestos. Varios aspectos de la ley y su reglamento eran ambiguos y podían interpretarse de distintas maneras, dando lugar a una serie de cambios en esta medida. Aprovechando su facultad para presentar proyectos de ley sobre asuntos tributarios y otros dirigidos al sector privado, el Congreso aprobó 42 leyes de reforma en el curso de los 10 años siguientes, agregando varias exenciones, en particular para el sector industrial. La principal consistió en una moratoria de cinco años para el pago de todos los impuestos a las firmas que El FMI (2005) calcula que la evasión del pago del IVA se sitúa entre 45% y 55%. Banco Mundial (2003).