O DE LAS INSTITUCIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Según el artículo fundador de Peter Hall y Rosemary Taylor (1996, 936-957) «Political Science and the Three New Institutionalisms», publicado en la revista Political Studies, existirían hoy en día al menos tres neoinstitucionalismos. Aunque haya ciertos debates sobre la división de este corpus teórico, tal esquema se ha acabado imponiendo en la literatura 3 . Cada uno de ellos analiza la acción pública de la forma siguiente.

A) El neoinstitucionalismo de la elección racional

El «neoinstitucionalismo de la elección racional» se fragua en los años setenta en los estudios sobre el comportamiento de los representantes del Congreso estadounidense (Weingast, 1996, 167-190). Se trataba de descubrir por qué los representantes actuaban de una forma determinada en el parlamento y entender las dinámicas de sus alianzas y conflictos. Según este enfoque de las políticas públicas (y de la política en general), los actores son seres racionales, lo que significa que actúan en su interés propio, que sus preferencias son claras, jerarquizadas y estables, que tienen acceso a toda la información disponible y que son capaces de desarrollar estrategias para conseguir sus fines. En este sentido, la creación de las instituciones responde a una estrategia de maximización de la utilidad perfectamente racional. Dicho de otra forma, los individuos crean instituciones para poder conseguir más fácilmente sus objetivos.

Tal y como lo describe el economista Oliver Williamson (1985), las instituciones tienen por objetivo limitar los «costes de transacción», es decir, el esfuerzo para acceder a los recursos deseados. Por ejemplo, la ampliación de la Unión Europea a veintisiete países genera un coste creciente para tomar decisiones, porque siempre queda la posibilidad de que un conjunto de pequeños Estados vete las decisiones de los demás. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, el Consejo de Ministros de la Unión Europea —órgano intergubernamental que representa a los Estados miembros— ha ampliado el mecanismo de toma de decisiones de la mayoría cualificada (sólo se requieren quince votos positivos de los veintisiete representantes) a nuevos sectores (cambio climático, urgencia humanitaria, energía) para poder evitar aquel veto. No obstante, los actores no se limitan a «recibir» las reglas de forma pasiva, sino que intentan maximizar sus recursos (Shepsle, 2005). En el caso de la Unión Europea, este cambio institucional ha modificado el comportamiento de los actores minoritarios, que tienen que negociar las decisiones mucho antes de que se voten.

Este problema de reglas se vuelve aún más complicado cuando, en lugar de actuar directamente, un actor actúa a través de otro agente. Es el llamado «problema del principal-agente» que estudian las «teorías de la agencia». Se trata de un problema clásico en materia de políticas públicas que puede ser explicado a través del ejemplo siguiente. En general, el actor que lanza una convocatoria de proyectos (por ejemplo, la Dirección General Regio 4 de la Comisión Europea) elige a los concursantes que le presenten el mejor expediente en función de criterios fijados con antelación. Sin embargo, la Dirección Regio controla imperfectamente a los actores que piden y realizan los proyectos. La información que obtienen los directores generales y sus subalternos es imperfecta. Se habla entonces de «asimetría de la información». El problema es que tanto el principal como el agente tienen intereses divergentes: el principal quiere rentabilizar la inversión que va a realizar y el agente quiere que le den dinero lo más rápidamente posible sin que ello le cueste muchos esfuerzos. Por eso cada uno de ellos va a intentar jugar sus cartas para sacar la máxima rentabilidad de la situación: el principal presionará al agente para que rinda cuentas y le desvele la información de la que dispone, mientras que el agente intentará conservar su información privilegiada sin transmitirla al principal. Esta situación de incertidumbre da lugar a tres tipos de riesgos.

La primera clase de riesgo es la llamada «selección adversa» 5 . Esta situación ocurre cuando el principal desconoce algunos rasgos de sus agentes. Esta información imperfecta tiene como consecuencia una toma de decisión imperfecta. Al no conocer la calidad y el coste de los proyectos que va a recibir, la Dirección Regio puede limitarse a fijar en sus convocatorias que financiará los proyectos que cuesten unos 20.000 euros (se tratará de una especie de coste medio de todos los proyectos, tanto buenos como malos). En estas condiciones es muy probable que la Comisión reciba muchas propuestas de malos proyectos cuyo precio haya sido inflado hasta llegar a 20.000 euros. En cambio, los proyectos buenos cuyo precio real sea de 20.000 euros se diluirán en un mar de propuestas malas. Con toda probabilidad, la Comisión financiará varios proyectos malos el primer año, y el segundo dará por hecho que hay más proyectos malos que buenos. En lenguaje coloquial se diría que los justos acabarán pagando por los pecadores. Al final, este círculo vicioso podría significar el fin de las ayudas comunitarias (Akerlof, 1970, 488-500).

El segundo riesgo que conlleva la falta de información es el «riesgo moral». Esta configuración sucede cuando el agente dispone de una información que el principal desconoce. Siguiendo con el caso de la Dirección General Regio, este tipo de situaciones ocurre cuando los agentes están realizando proyectos financiados por Bruselas y que la Dirección no tiene ninguna forma de verificar el avance de las obras a nivel local. Sólo está informada del progreso de los proyectos por los informes que le mandan los agentes. En estas condiciones es muy probable que los agentes estén dispuestos a mentir si saben que recibirán dinero pase lo que pase. Es muy probable también que no se esfuercen en cumplir con el contrato, o que tomen riesgos utilizando materiales de muy baja calidad para rebajar costes y quedarse con la diferencia 6 . En esta situación, el propio sistema genera comportamientos negativos porque los agentes saben que el principal les socorrerá de cualquier forma; por tanto, no existe ningún incentivo para que realicen su trabajo de forma eficiente (Rotschild y Stiglitz, 1976, 629-649).

Al fin y al cabo, el tercer gran problema de la relación entre el principal y el agente es la «señalización». Cuando nadie se fía de nadie porque no hay información válida disponible, entonces ocurre una crisis de confianza. Por ello, algunos autores (Spence, 1973, 355-374) afirman que la única forma de establecer contactos productivos entre principal y agente consiste en «señalar» que ambos están de acuerdo para colaborar. Pero el problema es que este tipo de señal es costoso. Por ejemplo, dos municipios fronterizos pueden pedir dinero a la Dirección General Regio para realizar una infraestructura objetivamente útil (como un puente que una a las ciudades fronterizas para que los habitantes de la orilla sur puedan disfrutar del hospital de la orilla norte, y que los habitantes de la orilla norte puedan utilizar la universidad de la orilla sur). Sin embargo, habrá muchos ayuntamientos pidiendo dinero a la Dirección al mismo tiempo.

Para asegurarse de que estos proyectos no son estafas, la Dirección tiene que pedir garantías. Puede pedir la cofinanciación del proyecto por los propios agentes, o la realización previa de otros proyectos del mismo tipo, o bien la evaluación externa de los proyectos realizados previamente para asegurarse de que los actores que le piden dinero son interlocutores serios. Lo más seguro es que la Comisión acabe financiando a los mismos agentes de un año a otro porque se «señalaron» en el pasado con buenas prácticas. Puede ser que no haya otra forma de proceder pero, en cualquier caso, es un desperdicio de recursos ya que todos los actos de «señalización» tienen un coste en tiempo, dinero y energía 7 . Para limitar estos riesgos y sus efectos perversos, se pueden crear instituciones de control y de evaluación, como los reglamentos, los incentivos, el benchmarking, los consejos de administración, las agencias de evaluación externas o las auditorías. Son los llamados «costes de agencia» 8 .

B) El neoinstitucionalismo histórico

Existen otras líneas de investigación centradas en las instituciones y en su impacto sobre las políticas públicas. El llamado «neoinstitucionalismo histórico» es una de ellas. Según este enfoque, las instituciones no son necesariamente organizaciones formales, sino que este término engloba también las redes de actores y cualquier forma de costumbre. Esta concepción particular de las instituciones proviene de las obras clásicas de especialistas en sociología histórica, como Barrington Moore (1966) y su estudio sobre las raíces rurales de la dictadura y la democracia. No obstante, el neoinstitucionalismo histórico como enfoque de las políticas públicas empezó a estructurarse a partir de los años ochenta con las investigaciones de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (1984). Dichos estudios fueron pioneros en intentar explic