II. EFECTOS Y CAUSAS DEL CAMBIO
El cambio puede ser entendido como interrupción momentánea de la rutina. Aunque sea poco probable y pueda adoptar formas muy variadas, tiene el mérito de obligar a los actores a poner las cartas sobre la mesa. Es un momento de verdad política. Pero ¿a qué se refiere?, ¿cómo afectan las políticas públicas?, ¿y cuáles son sus causas?
A) La naturaleza del cambio
La cuestión de la formalización de la variable dependiente es de vital importancia cuando se trabaja sobre un objeto tan abstracto como la acción pública (Hogwood y Gunn, 1984, 242-245). Así pues, según Howlett y Cashore (2009, 33-46), lo que cambia en un programa gubernamental se puede descomponer en dos dimensiones, recogidas en la tabla 3.
TABLA 3
Los elementos de cambio de la acción pública
Nivel de abstracción
Nivel de abstracción alto
Nivel operacional
Nivel de base
Tándem objetivos/medios
Fines perseguidos Fines Objetivos Organización
Medios Lógica instrumental Mecanismos Calibración
Fuente: Howlett y Cashore (2009, 33-46).
La primera dimensión se sustenta en la tensión entre objetivos y medios. Los fines perseguidos son los objetivos que justifican la política en cuestión, la misión fundamental asignada al programa. Los medios son todos los recursos útiles para la creación e implementación como las instituciones implicadas, el personal, el presupuesto asignado o incluso los instrumentos usados (Linder y Guy Peters, 1989; Lascoumes y Le Galès, 2004). La segunda dimensión se refiere al nivel de abstracción. Puede ser alto, cuando lo que cambia es la filosofía que estructura el programa. Puede ser intermedio, cuando el cambio afecta a los elementos relacionados con este programa en general. También puede ser bajo y referirse a las medidas que afectan a los actores de campo que participan en este programa.
Cruzando estas dos variables, se obtienen seis elementos de cambio. Primero, pueden cambiar los fines, que son la filosofía que fundamenta que el objetivo de un programa puede cambiar. A continuación, pueden evolucionar también los objetivos, así como la organización interna del trabajo. Desde otra perspectiva, pueden sufrir cambios la lógica instrumental (es decir, las normas generales de actuación), los mecanismos (los tipos de instrumentos) o la calibración (la manera en que se emplean los instrumentos).
B) Los motores del cambio
Las causas del cambio en las políticas públicas pueden ser de varios tipos y se clasifican de diferentes formas. La primera subdivisión se basa en la distinción entre macrocausas (explosión de uno de los reactores de la central nuclear de Chernóbil) y microcausas (caso de Monica Lewinsky en la Casa Blanca). La segunda abarca la diferencia entre causas exógenas (como el ataque del 11-S en Nueva York) y causas endógenas (un nuevo líder como Margaret Thatcher impone una nueva cultura interna en la academia británica). Finalmente, existen causas estructurales (como la deuda pública en los Estados occidentales) contra causas coyunturales (el joven que se inmoló en 2010 en Túnez provocó la serie de manifestaciones conocidas como la «primavera árabe») (Capano, 1996, 263-282; 2003, 781-801; Howlett y Cashore, 2007, 50-62; 2009, 33-46).
Pero quizás la taxonomía más interesante sea la que consiste en dividir estas variables independientes en tres categorías (las llamadas «tres íes») (Palier y Surel, 2005, 7-32). La primera «i» se refiere a los «intereses». Esta categoría engloba las variables estratégicas, es decir, las redes en el poder, las alianzas y los conflictos e, incluso, la propia psicología de los líderes. Ciertos individuos pueden liderar el cambio y hacer que las cosas se modifiquen en profundidad. Indira Gandhi, Adolf Hitler, Harvey Milk o Martin Luther King realizaron grandes cambios gracias a su perseverancia y carisma (Peters y Waterman, 1982). Lo mismo se podría decir de los grupos de presión, que pueden conseguir cambios importantes si se lo proponen (Richardson, 2000, 1006-1025). Estos actores se suelen agrupar bajo el título de policy entrepreneurs, literalmente «emprendedores de políticas públicas», dispuestos a apostar su capital político a favor del cambio (Mintrom, 1997, 738-770; Hogan y Feeney, 2012, 1-24).
La segunda «i» tiene que ver con las «instituciones». Nuevamente hay que entender esta palabra en un sentido amplio. No se refiere solamente a las instituciones formales (parlamentos, partidos, gobierno o senado), sino también a las informales (grupos de amigos o red de individuos). Así, una institución puede modificar su acción y su entorno si consigue un cambio cultural interno. Por ejemplo, el cambio cultural producido en el ejército español entre el franquismo y la democracia ha permitido legitimar a este grupo en un nuevo entorno democrático. Este cambio organizacional (Deal y Kennedy, 1982) ha sido fructífero si se considera que las Fuerzas Armadas son de las instituciones más respetadas en la España contemporánea (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2007).
La tercera «i» es la de «ideas». El término «ideas» es muy extenso e incluye tanto los paradigmas como las ideologías, los nuevos datos científicos y las creencias en general. La palabra «idea» debe ser concebida como una mezcla de elementos objetivos (el coche mata cada año a X personas) y subjetivos (el coche es sinónimo de libertad). En algunos casos, el peso de las ideas es muy fuerte y consigue derrumbar las políticas dominantes. Los procesos de aprendizaje colectivos son complejos pero pueden conseguir modificar en profundidad un subsistema de políticas públicas. De hecho, no puede haber cambio real si no se produce primero un cambio psicológico (Schön, 1971; Bennett y Howlett, 1992, 175-194; Busenberg, 2001, 173-189). De esta manera, resulta imposible entender las causas de la política lingüística en Quebec si no se presta atención al valor sentimental e histórico que reviste el francés en este territorio canadiense (Corbett, 1990).
Obviamente, en la realidad estas causas se combinan. El caso de la política antitabaco es muy llamativo porque hasta los años setenta se trataba de un subsistema perfectamente estable, dominado por las grandes compañías con el beneplácito del Estado. En muy poco tiempo empezaron a quejarse pacientes, que llevaron a juicio a las tabacaleras; los médicos y sus centros de investigación les prestaron apoyo demostrando que el tabaco provocaba