REFLEXIONES SOBRE LAS TRANSFORMACIONES ACTUALES DEL DERECHO PÚBLICO, EN ESPECIAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO* JOSÉ LUIS CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela A la memoria de mi maestro el profesor Eduardo García de Enterría I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UNA REFLEXIÓN SOBRE LAS TRANSFORMACIONES ACTUALES DEL DERECHO PÚBLICO. NECESIDAD DE UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA COMPARACIÓN JURÍDICA. LOS HECHOS IMPULSORES DE LA RENOVACIÓN DE LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICO-PÚBLICOS.—II. SOBRE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL SIGNIFICADO DE LA VINCULACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A LA CONSTITUCIÓN; «LA SUBJETIVIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO». UNA REFERENCIA NECESARIA AL PAPEL DE LA LEY Y A SU CRISIS. NUEVOS PLANTEAMIENTOS SOBRE LA RESERVA LEGAL Y LA PRIMACÍA DE LAS LEYES.—III. SOBRE LA EXTENSIÓN Y UNIDAD DEL DERECHO PÚBLICO: SU EXPLICACIÓN A PARTIR DE LA IDEA DE INTERÉS GENERAL. SUS CONSECUENCIAS PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO.—IV. SOBRE LA GLOBALIZACIÓN Y EUROPEIZACIÓN DEL DERECHO PÚBLICO. EL PROCESO DE EUROPEIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: SUS CONSECUENCIAS; LA CONSTRUCCIÓN DE UN DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO.—V. SOBRE LA RECOMPOSICIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE LA SOCIEDAD Y EL ESTADO Y LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO PÚBLICO. EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO Y LAS FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA; UNA REFERENCIA A LA LLAMADA ACTIVIDAD PÚBLICA DE REGULACIÓN. LAS NOCIONES DE ESTADO REGULADOR Y DE ESTADO GARANTE; SUS CONSECUENCIAS PARA LA SISTEMÁTICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.—VI. SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE UNA «NUEVA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO». LA FUNCIÓN DE LA PARTE GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO; LAS ACTUALES PROPUESTAS METODOLÓGICAS: EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO IDEA ORDENADORA Y COMO CIENCIA DE LA DIRECCIÓN. VALORACIÓN CRÍTICA. UNA ALUSIÓN FINAL A LA INCIDENCIA DE LA CRISIS ECONÓMICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO. RESUMEN Distintas circunstancias han producido en la actualidad importantes transformaciones en el Derecho público, en especial en el Derecho administrativo. El presente trabajo contiene una detenida reflexión sobre algunas de dichas circunstancias y sus consecuencias transformadoras. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 193, Madrid, enero-abril (2014), págs. 11-44 11 * Texto de la lección pronunciada por el autor el 28 de noviembre de 2013 en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Roma Tre con motivo de su investidura como Doctor honoris causa por dicha Universidad. Al texto se le han añadido un sumario y algunas referencias bibliográficas. Palabras clave: Derecho público; Derecho administrativo; aplicación del Derecho Público; relaciones Estado-sociedad; actividad de regulación. ABSTRACT Nowadays several circumstances have produced a broad transformation of Public Law and in particular of the Administrative Law. This article contains a detailed reflection on the most important factors which influenced that transformation. Key words: Public Law; Administrative Law; Public Law application criteria; relationship State-society; regulation. I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UNA REFLEXIÓN SOBRE LAS TRANSFORMACIONES ACTUALES DEL DERECHO PÚBLICO. NECESIDAD DE UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA COMPARACIÓN JURÍDICA. LOS HECHOS IMPULSORES DE LA RENOVACIÓN DE LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICO-PÚBLICOS Desde hace ya algunos años la doctrina viene hablando, entre otras expresiones, de un Derecho público en proceso de «ruptura» o de «transformación radical»1, sometido a un dramático proceso de cambio en un marco social y económico de carácter cada vez más complejo, presidido por una gran incertidumbre y por la existencia de una profunda crisis económica que ha llegado a afectar al alcance y significado del principio mismo del Estado social y democrático de Derecho. Situación de cambio que, naturalmente, se predica también del Derecho administrativo como parte principalísima del Derecho público; se ha afirmado, incluso, en el caso concreto del Ordenamiento jurídico-administrativo, la existencia de una «crisis general»2, cuya superación solo podría producirse mediante su transformación radical o, al menos, mediante su adaptación a las nuevas circunstancias, esto es, a la realidad social y económica de nuestro tiempo. A algunas reflexiones sobre esta situación estará dedicada mi exposición. Adaptación a las nuevas realidades sociales y económicas con total o parcial renovación de contenidos sería, pues, el desafío al que se encontraría confrontado el Derecho público de nuestros días, muy en REFLEXIONES SOBRE LAS TRANSFORMACIONES ACTUALES... JOSÉ LUIS CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR Revista de Administración Pública 12 ISSN: 0034-7639, núm. 193, Madrid, enero-abril (2014), págs. 11-44 1 H. BAUER, «Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?», Die Verwaltung, 3, 1992, págs. 301- 302 (hay traducción española: «¿Transformación radical en la doctrina del Derecho adminis- trativo?», Documentación Administrativa, 234, 1993, págs. 133-135); W. HOFFMANN-RIEM, «Ten- denzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung», Die öffentliche Verwaltung, 11, 1997, pág. 433; A. VOßKUHLE, «Schlüsselbegriffe der Verwaltungsrechtsreform», Ver. Arch.,1, 2001, pág. 184. 2 S. CASSESE, «Le Droit tout puissant et unique de la société. Paradossi del Diritto ammi- nistrativo», Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 4, 2009, págs. 879, 881. Vid. también S. MU- ÑOZ MACHADO, Hacia un nuevo Derecho Administrativo, Actas del VI Congreso de la AEPDA, INAP, Madrid, 2011, págs. 191-194; L. PAREJO ALFONSO, Transformación y ¿reforma? del Derecho Administrativo en España, INAP-Editorial Derecho Global, Madrid-Sevilla, 2012, pág. 24. 02-Carro.qxp 18/3/14 11:15 Página 11 Palabras clave: Derecho público; Derecho administrativo; aplicación del Dere- cho público; relaciones Estado-sociedad; actividad de regulación. ABSTRACT Nowadays several circumstances have produced a broad transformation of Public Law and in particular of the Administrative Law. This article contains a detailed reflection on the most important factors which influenced that transformation. Key words: Public Law; Administrative Law; Public Law application criteria; relationship State-society; regulation. I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UNA REFLEXIÓN SOBRE LAS TRANSFORMACIONES ACTUALES DEL DERECHO PÚBLICO. NECESIDAD DE UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA COMPARACIÓN JURÍDICA. LOS HECHOS IMPULSORES DE LA RENOVACIÓN DE LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICO-PÚBLICOS Desde hace ya algunos años la doctrina viene hablando, entre otras expresiones, de un Derecho público en proceso de «ruptura» o de «transformación radical»1, sometido a un dramático proceso de cambio en un marco social y económico de carácter cada vez más complejo, presidido por una gran incertidumbre y por la existencia de una profunda crisis económica que ha llegado a afectar al alcance y significado del principio mismo del Estado social y democrático de Derecho. Situación de cambio que, naturalmente, se predica también del Derecho administrativo como parte principalísima del Derecho público; se ha afirmado, incluso, en el caso concreto del Ordenamiento jurídico-administrativo, la existencia de una «crisis general»2, cuya superación solo podría producirse mediante su transformación radical o, al menos, mediante su adaptación a las nuevas circunstancias, esto es, a la realidad social y económica de nuestro tiempo. A algunas reflexiones sobre esta situación estará dedicada mi exposición. Adaptación a las nuevas realidades sociales y económicas con total o parcial renovación de contenidos sería, pues, el desafío al que se encontraría confrontado el Derecho público de nuestros días, muy en particular, claro está, el Derecho administrativo, dada, además, la enorme extensión que esta rama del Derecho ha alcanzado3, cuyo campo de aplicación, como veremos, ya no podrá quedar limitado, exclusiva- mente, a la actividad de las Administraciones públicas. La insuficien- cia demostrada por la tradicional dogmática jurídico-administrativa para abordar muchos de los problemas actuales4 ha puesto en eviden- cia la inaplazable necesidad de la reforma de lo que se ha venido en lla- mar la Parte General del Derecho administrativo para alcanzar, a tra- vés de una reflexión sobre los conceptos, principios e instituciones que deben constituir su contenido, una comprensión más adecuada de la realidad presente. Es verdad que reflexiones sobre la innovación y la modernización del Derecho administrativo, y del Derecho público en general, han sido una constante de su historia dogmática desde el momento mismo de su nacimiento y consolidación como una rama autónoma del Dere- cho. Lo específico de nuestra época es, quizás, el que dichas reflexio- nes se están llevando a cabo con especial decisión e intensidad, dado, precisamente, el complejo y acelerado cambio que está experimen- tando la sociedad contemporánea, con un crecimiento exponencial de las necesidades públicas y, en muchos casos y al mismo tiempo, con una drástica reducción de los medios financieros públicos para hacerles frente5. «Nunca se ha producido en la joven historia del Derecho Ad- ministrativo —ha escrito un prestigioso autor español6— una situa- ción como la que ahora vivimos los cultivadores de esta rama del De- recho». El actual proceso de profunda renovación del Derecho público en los principales países europeos está suponiendo también la consolidación de una nueva y necesaria concepción de la comparación jurídica, ale- jada ya de toda erudición inútil y dirigida, mucho más eficazmente, a aprovechar las respuestas que los Ordenamientos jurídicos más cer- canos han venido dando a problemas similares o comunes. En este sentido se ha señalado que, hoy en día, el Derecho se desarrolla y se apli- ca en Europa en comparación permanente con los Ordenamientos ju- rídicos más