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1
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
Grado de conciencia digital en el diseño de políticas públicas en México (2000-2014)
Pamela Carolina Cornejo Saráchaga
CVU CONACYT 477495
pamccs01@hotmail.com
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Políticas Públicas
Asesor: Igor Oswaldo Rosette Valencia
Fecha de término de tesina: Junio de 2014
2
Para mí querida familia por su apoyo incondicional
y por acompañarme siempre en todo momento de mi vida;
a Igor Rosette por dejarme compartir sus ideas,
por impulsarme a pensar creativamente,
y sobre todo,
por enseñarme a no tenerle miedo a los grandes retos.
3
Resumen ejecutivo
El mundo está en los inicios de una era digital en diferentes grados de desarrollo y en
distintos aspectos, es difícil pensar alguna actividad de nuestro día a día, que no utilicemos
algún tipo de elemento del mundo digital. La discusión que pretende provocar este
documento, es evidenciar la necesidad de contar con políticas públicas diseñadas con
conciencia digital, que permitan incorporar a México de manera ágil y continua a esta era
digital.
Durante el desarrollo de la investigación se generaron preguntas como, ¿qué es una política
pública con conciencia digital? y ¿cuál es el grado de conciencia digital en el diseño de
políticas públicas en México? Como estudiante de la Maestría en Administración Pública y
Políticas Públicas, encuentro revelador la falta de definición de políticas públicas con
conciencia digital, por lo que me confirma la necesidad de evidenciar la necesidad de
contar con este tipo de políticas públicas. Lo anterior, provocó que en esta investigación se
libraran dos obstáculos claves, en primer lugar la construcción de una definición de
políticas públicas con conciencia digital y en segundo, la conformación de una métrica que
permita identificar el grado de conciencia digital de las políticas públicas.
El desarrollo de la investigación se centra en tres temas de análisis, la definición y avance
que tienen otros países con respecto a las políticas públicas con conciencia digital, en este
caso Chile y Reino Unido. Por otro lado, se presentan los antecedentes en México de
políticas públicas con conciencia digital y finalmente se analizan los Planes Nacionales de
Desarrollo de los tres últimos sexenios, incluyendo el de la administración actual de
Enrique Peña Nieto, en donde se identifican los aspectos de conciencia digital que arrojan
elementos para medir el grado de conciencia digital. Se encontró en esta investigación, que
las políticas públicas con conciencia digital en México se encuentran actualmente en un
momento clave para el país, ya que en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se
contempla un elemento importante que es la Estrategia Digital Nacional. Esto pone a
México en la ruta correcta hacia una inserción a la era digital.
4
ÍNDICE
Introducción……………………………………………………………………………..….6
Marco teórico...……………………………………………………………………………11
Marco metodológico………………………………………………………………………18
Desarrollo de la investigación............................................................................................21
Capítulo 1. Antecedentes de las políticas públicas con conciencia digital en
México ………….……………………………………………………………21
Capítulo 2. Grado de conciencia digital en las políticas públicas en Chile y
Reino Unido ………………………………………………………...………..25
Capítulo 3. Análisis del Plan Nacional de Desarrollo, bajo una visión de
conciencia digital ………………………………………………………….…31
3.1 Vicente Fox Quezada .………………………………………………...32
3.2 Felipe Calderón Hinojosa….…………………………………………..36
3.3 Enrique Peña Nieto…………………………………………………….42
Conclusiones………………………………………………………………………………49
Anexos……………………………………………………………………………………..54
Bibliografía……………………………………………………………………………..…63
5
ÍNDICE DE COMPLEMENTOS
GRÁFICOS
Gráfico 1. Esquema del proyecto de investigación………………………………………….9
Gráfico 2. Evolución del Gobierno Digital………………………………………………...14
Gráfico 3. Evolución del Gobierno con conciencia digital y sus grados…………………..15
Gráfico 4. Infografía de políticas públicas con conciencia digital………………………....16
Gráfico 5. Agenda de Buen Gobierno….……………………………………………….….34
Gráfico 6. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018………………………………………..43
Gráfico 7. Objetivos y habilitadores de la Estrategia Digital Nacional………….……..….46
TABLAS
Tabla 1. Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006………………………….....33
Tabla 2. Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012…………………………….37
Tabla 3. Estrategia transversal Gobierno Cercano y Moderno del PND 2013-2018…....…44
Tabla 4. Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018………………………….…45
Tabla 5. Objetivos de la Estrategia Digital Nacional…..………….-………………………47
Tabla 6. Habilitadores de la Estrategia Digital Nacional……………..…………………....48
ANEXOS
Anexo 1. Cartas de conformidad…………………………………………………………..55
Anexo 2. Estrategia Digital en Chile……………………………………………………....57
Anexo 3. Estrategia Digital en Reino Unido………………………………………………60
Anexo 4. Objetivos secundarios de la Estrategia Digital Nacional….…………………….62
6
Introducción
En los últimos años se han desarrollado innovaciones tecnológicas sin precedentes que han
modificado nuestro estilo de vida. Destaca la adopción y evolución de teléfonos celulares,
el uso de computadoras personales, el flujo de información gracias al Internet, el uso de
dispositivos digitales y los millones de usuarios interactuando en redes sociales.
De manera individual estos avances tecnológicos han sido asimilados en todos los aspectos
sociales, de negocios, del gobierno, del arte, la salud, la educación, prácticamente en todo.
La convergencia de estas tecnologías permite potencializar la actuación de cualquier avance
tecnológico, impactando en cada uno de estos sectores. Ejemplo de esta convergencia
tecnológica es la posibilidad que existe hoy de diseñar e imprimir en tercera dimensión
órganos del cuerpo humano, llamado bioprinting1; de digitalizar al ser humano en alta
definición con detalle granular de una manera que no se creería posible.
A su vez Gartner2 define esta convergencia tecnológica como el Nexus of Forces3. Estas
fuerzas se entienden como las redes sociales, la movilidad, la nube y la información, que
por sí solas son innovadoras, pero que en conjunto están generando una revolución digital.
Eric Topol4 menciona que “en virtud de la filtración intensa de dispositivos digitales en
nuestra vida cotidiana, hemos alterado radicalmente la forma en que nos comunicamos
unos con otros y a la vez con toda nuestra red social”5 . Dicha convergencia está
transformando la manera como la gente, las empresas y el gobierno se relacionan con la
tecnología.
1 Eric Topol, (2012). “The creative destruction of medicine”. Estados Unidos, Perseus Books Group. Pag. VI
2 Empresa consultora y de investigación de las tecnologías de la información y comunicación.
3 The Nexus of Forces: Social, Mobile, Cloud and Information. 14 June 2012 Analyst(s): Chris Howard |
Daryl C. Plummer | Yvonne Genovese | Jeffrey Mann | David A. Willis | David Mitchell Smith (En línea),
[Fecha de consulta: 24 de febrero de 2014]
4 Topol fue seleccionado como uno de los 12 "Rock Stars de la Ciencia" por GQ en 2009. Fue elegido
miembro de la Sociedad Americana para la Investigación Clínica, la Asociación de MédicosAmericanos y la
Sociedad de la Universidad Johns Hopkins de Los estudiosos. En 2004, fue elegido miembro del Instituto de
Medicina de la Academia Nacional de Ciencias. Fue nombrado Doctor de la Década por el Instituto para la
Información Científica por ser uno de los 10 mejores investigadores médicos más citados. En 2012, Modern
Healthcare clasificado Topol como el ejecutivo médico de mayor influencia en los Estados Unidos.
5 Eric Topol., (2012). “The creative destruction of medicine”. Estados Unidos, Perseus Books Group. Pag. V
7
Gracias a esta convergencia tecnológica se pueden explotar grandes cantidades de datos de
todo tipo que se generan en todas las esferas de la vida; esto se conoce actualmente como
Big Data. A esta relación de la sociedad con la información, el proyecto de The Human
Face of Big Data6 la plantea como: “La historia de la humanidad siempre ha estado
influenciada por la escasez de conocimiento. Ahora pasa lo contrario, hay un superávit de
información, que define nuestras vidas. La revolución de Big Data modifica la forma en la
que la humanidad se relaciona con la información, que va a provocar una transformación
cultural tan grande que jamás hemos visto.”7
No se puede ignorar la era digital en la que vivimos, donde la interacción entre personas e
inclusive entre las cosas, es diferente y donde las reglas han cambiado. Menciona Don
Tapscott8 en su libro La Economía Digital, “la tecnología de la información posibilita la
generación de una economía basada en el conocimiento” 9 habla de productos inteligentes,
los cuales comienzan a revolucionar los aspectos de la sociedad como: tarjetas inteligentes
(tarjeta de crédito, la tarjeta de acceso a la oficina); confecciones inteligentes (ropa con
chips con información de la producción y distribución); casas inteligentes (alarmas contra
robo e incendio, electrodomésticos e iluminación que pueden ser controladas desde un
teléfono); automóviles inteligentes (un sistema integrado monitoreará la forma de conducir
y el funcionamiento del auto); entre otros. De acuerdo a Gartner, en el 2020 más de 26
billones de aparatos se encontrarán conectados a internet y transmitiendo información entre
ellos, a esto se le conoce como the internet of things, o bien el internet de las cosas.
Los mercados se han digitalizado de tal manera que bancos, empresas, e incluso industrias,
han tenido que transformar sus procesos y adoptar el uso de medios digitales para innovar,
ser más eficientes y sobre todo, competir por un mercado cada vez más exigente debido al
6 Proyecto realizado por la industria mundial de TIC, que se centra en una nueva capacidad de la humanidad
para recopilar, analizar, triangular y visualizar grandes cantidades de datos en tiempo real.
http://humanfaceofbigdata.com/
7 http://humanfaceofbigdata.com/
8 es un ejecutivo de negocios canadiense, autor, consultor y conferencista, especializado en estrategia de
negocios, transformación organizacional y el papel de la tecnología en los negocios y la sociedad.
9 Don Tapscott. (1997), La economía digital. México, McGraw-Hill. Pag 44.
8
fácil acceso a la información. Thomas Friedman10 en su libro La Tierra es plana, llama a
esto una nueva era, la Globalización 3.0, “estamos entrando en una época en que vamos a
presenciar la digitalización, virtualización y automatización de prácticamente todas las
cosas. Aquellos países, empresas y particulares que sean capaces de asimilar las nuevas
herramientas tecnológicas experimentarán un asombroso aumento de la productividad.”11
En el escenario del gobierno y las políticas públicas, se esperaría que la tendencia por
transitar hacia la digitalización fuera la misma, sin embargo considero que no ha sido así.
Es por lo anterior, que mi propuesta en esta investigación es dimensionar el rezago en el
diseño de políticas públicas a la luz de esta nueva realidad de un mundo digital, contestando
la pregunta sobre ¿cuál es el grado de conciencia digital en el diseño de políticas
públicas en México?
El objetivo general de esta investigación es sensibilizar sobre la relevancia de analizar el
grado de conciencia digital de las políticas públicas en México. Se resalta la importancia de
contar con políticas públicas con conciencia digital, que estén alineadas al modelo de
desarrollo económico y político, así como, a la realidad digital de nación que tienen los
ciudadanos y autoridades.
La investigación se sustenta en el marco teórico donde se plasman y definen conceptos
clave de esta investigación como es “conciencia digital” y “pobreza digital”. Asimismo, se
definen y contrastan las características y diferencias de los conceptos de políticas públicas,
políticas públicas digitales y políticas públicas con conciencia digital. Para desarrollar la
investigación se retoman los trabajos de autores como Eric Topol, Thomas Friedman, Don
Tapscott, además de modelos de tendencias de la empresa consultora de TIC Gartner y del
10
Periodista
estadounidense,
columnista
y
autor.
Escribe
una
columna
dos
veces
por
semana
para
The
New
York
Times
y
ha
escrito
extensamente
sobre
asuntos
exteriores,
incluido
el
comercio
global,
el
Medio
Oriente,
la
globalización
y
las
cuestiones
ambientales,
y
ha
ganado
el
Premio
Pulitzer
en
tres
ocasiones.
11
Thomas
Friedman,
(2005).
La
tierra
es
plana.
Estados
Unidos,
MR
Ediciones.
Pag.
55
9
enfoque teórico de la Era Digital del Gobierno 12 de la London School of Economics,
vertiente de la Nueva Gestión Pública.
El desarrollo del marco metodológico para la construcción de esta investigación consiste en
dos etapas; la primera es a partir de la investigación documental de los Planes Nacionales
de Desarrollo (PND) de los periodos presidenciales de 2000-2006, 2007-2012 y el vigente
de 2013-2018. Es importante señalar que la conciencia digital se analiza a partir de los
objetivos rectores de los distintos PND, ya que es donde se alinean las políticas públicas de
cada sexenio.
La segunda etapa consiste en la realización de entrevistas a distintos líderes en el diseño de
políticas públicas, se tratará de identificar el grado de conciencia digital en el diseño de
políticas públicas de acuerdo a su visión. Mediante las entrevistas se podrá acceder a
percepciones u opiniones que difícilmente se infieren del análisis documental.
A continuación, se presenta de manera esquemática los elementos claves para el desarrollo
del proyecto en cuanto al marco teórico y metodológico, partiendo de la pregunta de
investigación.
Gráfico 1: Esquema del proyecto de investigación
12
El
término
sin
traducción
es
Digital
Era
Governance
Marco Teórico
Metodología
• Era Digital del Gobierno
• Autores: Thomas Friedman,
Eric Topol, Don Tapscott
• Gartner
• Investigación documental
• Entrevistas
¿Cuál es el grado de conciencia digital en el
diseño de políticas públicas en México?
10
Los objetivos específicos que se desarrollan a lo largo de la investigación, a finde alcanzar
el objetivo general son: 1) Definir qué es la conciencia digital y su importancia en el diseño
de políticas públicas; 2) Describir los antecedentes de las políticas públicas con conciencia
digital en México; y 3) Comparar los grados de conciencia digital en las políticas públicas
de Chile y Reino Unido con México.
A lo largo de 3 capítulos que a continuación se describen, se aspira contestar a la pregunta
de investigación antes mencionada, a fin de presentar en las conclusiones los resultados
obtenidos.
En el capítulo 1, “Antecedentes de las políticas públicas con conciencia digital en México”,
se describen los antecedentes de las políticas públicas con conciencia digital que ha habido
en México desde el gobierno de Luis Echeverría en 1970, la creación del Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI) en 1983, hasta la implementación de los Programas de
Desarrollo Informático en el periodo del presidente Ernesto Zedillo en 1995.
En el capítulo 2, “Grado de conciencia digital en las políticas públicas en Chile y Reino
Unido”, se presenta un análisis comparativo de estos dos países con México, sobre la
conciencia digital en el diseño de políticas públicas. Tanto Chile como Reino Unido,
figuran en los principales lugares en el ranking del Foro Económico Mundial que mide el
grado de e-readiness, concepto relacionado con el desarrollo y uso de TIC aunado al
desarrollo de habilidades digitales por parte de la sociedad.
En el capítulo 3, “Análisis del Plan Nacional de Desarrollo bajo una visión de conciencia
digital”, a través de la investigación documental se revisan cada uno de los PND de las
administraciones de los presidentes Vicente Fox Quezada, Felipe Calderón Hinojosa y
Enrique Peña Nieto, a fin de evaluar el grado de conciencia digital de cada uno.
11
Marco teórico
En esta sección se define el marco teórico que sirve como referencia para el desarrollo de
esta investigación, pero sobre todo para construir una definición de políticas públicas con
conciencia digital. De acuerdo a la revisión documental realizada, me atrevo a confirmar
que no existe una definición de conciencia digital ni mucho menos de los distintos grados
que esta pueda tener. Por lo anterior, a continuación se presentas los elementos que me
permitirán crear esta definición de políticas públicas con conciencia digital, la cual es
fundamental para este documento.
El punto de partida es el concepto de política pública que realiza Raúl Velásquez como el
“proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, por
autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a
solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace
parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o
mantener.”13 Este concepto de política pública está construido bajo la visión de la Teoría de
la Administración Pública clásica donde Miguel Galindo define Administración Pública
como “el sistema dinámico –integrado por normas, objetivos, estructuras, órganos,
funciones, métodos y procedimientos, elementos humanos y recursos económicos y
materiales- a través del cual se ejecutan o instrumentan las políticas y decisiones de quienes
representan o gobiernan una comunidad políticamente organizada.”14 Por lo tanto, esta
definición de política pública describe de manera amplia las herramientas, a partir de las
cuales, una autoridad puede resolver los problemas a los que se enfrenta una sociedad
clásica. Seguimos definiendo a la sociedad bajo los fundamentos de una teoría clásica
fundamentada en momentos de desarrollo económico, social y cultural particulares. Esta
evolución de la sociedad ha provocado que inclusive hayan florecido corrientes de la
13 Raúl Velásquez. (2009). Hacia una nueva definición del concepto "política pública." [Fecha de consulta:
24 de febrero de 2014] Pag. 156
http://0-web.a.ebscohost.com.millenium.itesm.mx/ehost/pdfviewer/pdfviewer?sid=30188a01-852a-4966-
963e-17fda9b5b755%40sessionmgr4004&vid=4&hid=4106
14 Miguel Galindo, (2000). Teoría de la Administración Pública, México. Editorial Porrúa. (En línea) [Fecha
de consulta: 15 de marzo de 2014]
http://www.inap.mx/portal/images/RAP/teoria%20de%20la%20administracion%20publica.pdf
12
Administración Pública modernas como la Nueva Gerencia Pública (NGP) la cual “surge
como un paradigma de la administración que se caracteriza por adaptar herramientas de la
gestión empresarial al manejo de los asuntos públicos, y que propugna por la prestación de
servicios más ajustados a las necesidades de los ciudadanos con un enfoque de eficiencia,
competencia y efectividad en la satisfacción de las demandas sociales”15, y a pesar de esta
nueva visión, la definición de política pública persiste bajo una paradigma que no es
adecuado a la realidad actual.
La globalización junto con el boom del internet y de la información, han provocado que la
administración pública incorpore en sus procesos nuevas tecnologías que permitan
eficientar la actuación del gobierno. El propio paradigma de la NGP ha tenido que
defenderse de una nueva corriente llamada Era del Gobierno Digital16 (EGD). Este nuevo
debate busca resolver los problemas sociales haciendo la gobernanza más simple para los
ciudadanos y para los responsables de hacer política, mediante la sustitución de los temas
de la NGP con los de la EGD, basada en las necesidades y tendencias de la digitalización.
Autores como Thomas Friedman, describen desde 2006 una nueva era llamada
Globalización 3.0, en la cual argumenta que la tierra se está a aplanando gracias a la
digitalización, virtualización y automatización de prácticamente todas las cosas. Friedman
afirma que este fenómeno “no se trata sólo de cómo se comunican los gobiernos, las
empresas y la gente; no se trata sólo de cómo interactúan las diferentes organizaciones, sino
del surgimiento de modelos sociales, políticos y empresariales completamente nuevos.”17
15 Andés Navas. (2010) La nueva gestión pública: una herramienta para el cambio. Revista Perspectiva,
Edición 23. (En línea) [Fecha de consulta: 18 de marzo de 2014]
http://www.revistaperspectiva.com/archivos/revista/No%2023/036-038%20PERS%20OK.pdf
16 La EGD tiene tres elementos clave: a) la reintegración que consiste en que el gobierno recupere temas que
había dejado en manos de privados, como por ejemplo el control del gobierno estadounidense de la seguridad
en los aeropuertos; b) servicios orientados a las necesidades de los ciudadanos, y c) digitalización del
gobierno al explotar el potencial del almacenamiento digital y utilizar el Internet para transformar la forma de
gobernar. Patrick Dunleavy /Helen Margetts (2010). The second wave of digital era governance. LSE
Research. (En línea), [Fecha de consulta: 15 de marzo de 2014]
http://eprints.lse.ac.uk/27684/1/The_second_wave_of_digital_era_governance_(LSERO).pdf
17 Thomas Friedman, (2005). La tierra es plana. Estados Unidos, MR Ediciones. Pag. 55
13
Esta nueva realidad y reconocimiento de un mundo digital, han provocado el surgimiento
de conceptos nuevos como el gobierno digital para cubrir esta necesidad de transformar a
la administración pública en gobiernos eficientes que cuenten con procesos ágiles, con
acceso a la información gubernamental, mayor transparencia y con respuesta oportuna a lasdemandas ciudadanas.
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), organismo
internacional que tiene como misión modernizar la Administración Pública, define
gobierno digital como “el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones para
transformar las operaciones gubernamentales con el propósito de mejorar la efectividad y la
eficiencia de los poderes del Estado y ponerlos efectivamente al servicio del ciudadano”18
En lo señalado anteriormente, se aprecia que los conceptos de la Administración Pública
han evolucionado y han provocado el surgimiento de nuevas definiciones como el de
gobierno digital, aun así, no podemos decir lo mismo de la definición de políticas públicas.
Por lo tanto, a partir de la definición de Raúl Velásquez, me atrevo a proponer una
definición de políticas públicas con conciencia digital que encaje con la nueva realidad
digital, quedando de la siguiente manera: proceso integrador de decisiones, acciones,
inacciones y acuerdos llevados a cabo por el gobierno, en el que pueden participar los
particulares, cuyo objeto es solucionar o prevenir una situación definida como problemática
dentro de un mundo digital. Una política pública con conciencia digital es aquella que
integra las realidades de un mundo físico con las realidades de un mundo digital.
Ahora bien, el último elemento que nos hace falta para poder obtener un nivel de
conciencia digital en el diseño de políticas públicas, es el de los grados de conciencia
digital. Esta construcción se hace a partir de las fases que Gartner establece sobre la
evolución del gobierno digital, de acuerdo a su madurez en la incorporación de elementos
digitales. Esta evolución se presenta en el siguiente gráfico.
18 Korina Velázquez, (2009), Gobierno Electrónico en México. [En línea] , [Fecha de consulta: 16 de marzo
de 2014] Disponible en: http://agendadigitalblog.files.wordpress.com/2013/04/090000-k_velazquez-
gobierno_electronico_en_mecc81xico-cc-nc_sa_2_5_mx-secured.pdf
14
Gráfico 2: Evolución del Gobierno Digital
Fuente: Gartner (2014) 19
De acuerdo al gráfico anterior, el gobierno digital ha sufrido una transformación a partir del
boom del internet y de la información en el año 2000. En el primer hito de e-gobierno,
surgen las primeras páginas web de la administración pública con carácter informativo y
algunas empiezan a brindar servicios en línea muy básicos.
En el 2005, existe una masificación en el uso de computadoras personales por lo que se
automatizan algunos procesos, principalmente el de gestión documental. El siguiente hito
del 2010, de gobierno abierto, se ve influenciado por una tendencia internacional por
implementar mejores prácticas del buen gobierno, enfocados principalmente en promover
la participación ciudadana con el gobierno.
19 Rick Howard. (2014), Agenda Overview for Government, 2014. © 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates.
All rights reserved. (En línea), [Fecha de consulta: 24 de febrero de 2014]
15
Y por último, está el gobierno inteligente, etapa a la cual estamos transitando donde hay
una interoperabilidad entre oficinas de gobierno, se habilitan diversos canales de atención a
los ciudadanos, entre otros.
Ahora bien, las distintas fases de la evolución del gobierno digital según Gartner, me
permiten asignar el grado de conciencia digital a cada una de estas fases, de acuerdo a la
madurez de los gobiernos digitales, esquematizado de la siguiente manera:
Gráfico 3: Evolución del Gobierno con conciencia digital y sus grados
Fuente: Gartner (2014) 20
Es así que, defino tres grados de conciencia digital a partir de la evolución del gobierno
digital de acuerdo a Gartner, quedando de la siguiente manera:
- Conciencia Digital Baja: reconoce el uso y beneficio de las TIC, implementando
programas dirigidos al desarrollo de las TIC y su adopción, dejando fuera cualquier
realidad digital.
20 Rick Howard. (2014), Agenda Overview for Government, 2014. © 2014 Gartner, Inc. and/or its affiliates.
All rights reserved. (En línea), [Fecha de consulta: 24 de febrero de 2014]
Baja
Media
Alta
16
- Conciencia Digital Media: reconoce el uso y beneficio del mundo físico de las TIC
al implementar programas de desarrollo y adopción de TIC, y por otro lado se
habilitan herramientas que pretenden reducir la brecha digital e incorporar
elementos del mundo digital.
- Conciencia Digital Alta: reconoce el uso y beneficio del mundo físico de las TIC, al
mismo tiempo que integra elementos que conforman el mundo digital. Se atiende de
manera integral el fortalecimiento de las TIC y su adopción, en busca de combatir la
pobreza digital 21 y fomentar el desarrollo de habilidades digitales para la
integración al mundo digital.
La definición de políticas públicas con conciencia digital y sus tres grados antes descritos,
se esquematizan en la siguiente infografía 22 , la cual pretende apoyar en la
conceptualización de lo que es el mundo físico y el mundo digital, y que al unirse se estará
cumpliendo el objetivo de una política pública con conciencia digital.
21
Privación
de
las
capacidades
básicas
de
participación
en
la
sociedad
de
la
información
de
acuerdo
al
libro
de
Judith
Mariscal
(2009).
Pobreza
Digital.
México,
CIDE.
Pag.
26
22
Creación
propia
excepto
las
imágenes
adquiridas
en
buscadores.
17
Gráfico 4: Infografía de políticas públicas con conciencia digital
18
Marco metodológico
El marco metodológico utilizado en esta investigación se basa principalmente en dos
técnicas: investigación documental y entrevistas.
Investigación documental
En relación a la investigación documental, esta tiene dos etapas; la primera consiste en la
revisión de literatura sobre innovación tecnológica, páginas de internet de programas de
políticas públicas con conciencia digital de otros países, información sobre organismos
internacionales, documentos especializados de la Consultora Gartner y la revisión
bibliográfica de autores destacados de la Teoría de la Administración Pública.
Otro componente de la investigación documental, es el análisis de los Planes Nacionales de
Desarrollo de los periodos presidenciales de 2000-2006, 2007-2012 y el vigente de 2013-
2018. La relevancia que tiene el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en cada periodo
presidencial, se debe a que, de acuerdo a la Ley de Planeación, es el documento en el cual
se precisan los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo del país.
Es así que, a partir de las evidencias encontradas en el análisis del PND de cada periodo,
aunado a la revisión documental, se podrá evaluar el grado de conciencia digital en el
diseño de políticas públicas en México, de acuerdo a los tres niveles presentados en el
marco teórico(conciencia digital alta, conciencia digital media o conciencia digital baja).
Entrevistas
Como parte del diseño de la investigación, además de la revisión documental, se
complementó con la realización de dos entrevistas a expertos en el diseño de políticas
públicas en México. El tipo de entrevistas que se llevaron a cabo son semi-estructuradas,
esto quiere decir que se preparó un cuestionario previo a la entrevista, el cual fue alternado
con preguntas espontáneas de acuerdo al desarrollo de la entrevista.
19
A continuación se enlistan las preguntas del cuestionario utilizado en las entrevistas.
1. De acuerdo al gráfico que define las políticas públicas con conciencia digital
¿Cuáles consideras son las principales diferencias entre el mundo físico y el mundo
digital? (Se refiere a Gráfico 4: Infografía de políticas públicas con conciencia
digital, del Marco Teórico)
2. ¿Cuáles considera son los retos y beneficios de impulsar la adopción de elementos
digitales en la sociedad?
3. ¿Cuál es su pronóstico en el desarrollo de un entorno digital en México en
comparación con otros países?
4. Por primera vez en México, se estableció en el Plan Nacional de Desarrollo una
Estrategia Digital Nacional, ¿la conoces? ¿qué opinas de esta Estrategia y qué
significa este cambio para México?
5. En su experiencia en el sector público, ¿considera que en México existen políticas
públicas con conciencia digital? En caso de si, ¿qué grado de conciencia digital?
Asimismo, la muestra de los entrevistados se definió de acuerdo a las posibilidades que se
tienen de contactar a estas personas y que tuvieran ciertas características por su experiencia
en la administración pública, o bien líderes de opinión. Asimismo, una característica
esencial de los entrevistados, es que cuentan con experiencia en el rubro de diseño de
políticas públicas, y/o en el tema de TIC.
A continuación se enlistan los nombres de los expertos entrevistados:
• Dra. Clara Luz Álvarez: Investigadora y académica experta en telecomunicaciones,
tecnologías de la información, internet, comercio electrónico, competencia económica,
derecho administrativo y regulación.
• Dra. Judith Mariscal Avilés: Profesora e investigadora del Centro de Investigación y
Docencia Económica, especialista en cuestiones de política pública y asuntos
regulatorios aplicados a las Tecnologías de la Información y Comunicación.
20
El proceso llevado a cabo para las entrevistas fue el siguiente, el asesor de esta
investigación, Igor Rosette Valencia, contactó vía correo electrónico a cada uno de los
entrevistados solicitando el espacio para llevar a cabo la entrevista. Dicho correo fue
acompañado del cuestionario antes descrito, y de la infografía que se creó para explicar qué
es una política pública con conciencia digital y sus grados, la cual se presentó
anteriormente en el marco teórico.
Una vez que se confirmaron las entrevistas, en cada una de las visitas se les presentó a los
involucrados una carta de conformidad en la cual aceptan la grabación de la entrevista y
que se les sea citado en este proyecto de investigación. Dichas cartas se integran a la
investigación en el Anexo 1. Es importante mencionar que, las observaciones y reflexiones
obtenidas de las entrevistas se integran en las conclusiones finales.
21
Capítulo 1. Antecedentes de las políticas públicas con conciencia digital en México
En México, en el periodo presidencial de Luis Echeverría (1970-1976), empezó el uso de
sistemas para la administración pública como apoyo a la Reforma Administrativa que se
propuso llevar a cabo desde el Ejecutivo. En un discurso del presidente Echeverría
menciona, “por el interés de que, con la aplicación de los planes de Reforma Administrativa
del Gobierno Federal y empresas descentralizadas, puedan modernizarse los servicios
públicos; por el interés de que los equipos ahora disponibles en materia de computación, no
solamente incrementen, sino que se interrelacionen y sirvan mejor.”23
A raíz de lo anterior, se crea en 1971 el Comité Técnico Consultivo de las Unidades de
Sistematización de Datos del Sector Público Federal a cargo de Presidencia de la República
por medio de la Dirección General de Estudios Administrativos. Este Comité pretendía
estudiar las distintas alternativas que pudieran conducir a la homogeneización de los
sistemas, así como para intercambiar experiencias, ideas y recursos entre las oficinas de
gobierno. Además el Comité tenía bajo su responsabilidad capacitar al personal y la
adquisición e instalación de equipos.
Para 1974, el Comité ya contaba con la participación de 56 oficinas de gobierno, y gran
parte de los esfuerzos estaban dirigidos a elaborar contratos tipo para negociar la
adquisición o renta de equipo de cómputo con condiciones de igualdad para las distintas
oficinas de gobierno. Por otro lado, la Presidencia forma la Comisión de Administración
Pública, la cual propicia la introducción de la informática en diversas tareas del gobierno.
Durante el sexenio del presidente José López Portillo (1976-1982), se ve la necesidad
nuevamente de modernizar la organización burocrática por lo que la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal facultó a la Secretaría de Programación y Presupuesto a
implantar un Sistema Nacional de Información. En 1978, se emite un acuerdo presidencial
23
Secretaría
de
la
Presidencia
(1972).
El
programa
mexicano
de
reforma
administrativa
en
materia
de
informática
(En
línea)
[Fecha
de
consulta:
18
de
marzo
de
2014]
http://www.inap.mx/portal/images/RAP/61%20el%20programa%20mexicano%20de%20reforma%
20administrativa%20en%20materi.pdf
22
en el que se establecen las medidas para la coordinación de las tareas informáticas. El
principal objetivo de este acuerdo fue “aumentar su eficacia y eficiencia, racionalizar la
inversión y el gasto público en informática y mejorar la infraestructura administrativa de la
informática.”24
Durante este sexenio, el Comité Técnico Consultivo de Unidades de Informática continuó
operando con gran éxito, y en 1978 ya contaba con representantes de 103 oficinas de
gobierno. Es en este momento, que se definen los lineamientos generales para desarrollar la
industria informática en México, mediante el documento Política Informática
Gubernamental. El objetivo fundamental de esta política fue “crear las condiciones que
propician la utilización nacional y el desarrollo integral de una tecnología informática
adecuada a las necesidades del país.”25
En la década de los ochentas, se tiene una visión relevante de la información como valor
estratégico, ejemplo de esto es la creación en 1983, por decreto presidencial, del Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)26. Se creó como organismo
dependiente de la Secretaría de Programación y Presupuesto y su primer presidente fue
Pedro Aspe Armella que más adelante fungiría como Secretario de Hacienda.
Un ejemplo más de la modernización de las instituciones en ésta época, es el Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) en el cual se desarrollaron los sistemas core que hasta
la fecha se siguen utilizando. El pensamiento estratégico en este momento era hacer
grandes sistemas especializados, dirigidos por expertos en ingeniería, matemáticas y
cómputo. Asimismo, otras dependencias como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), también iniciaron esfuerzos por incorporar el uso de computadoras a sus procesos
e impulsar la generación de las primeras bases de datos.24
La
industria
mexicana
de
cómputo:
la
década
de
los
setenta.
(En
línea)
[Fecha
de
consulta:
15
de
marzo
de
2014]
http://132.248.9.195/pd1999/275567/275567_06.pdf
17
de
marzo
de
2014
25
idem
26
En el 2008, con la expedición de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía es un organismo público, con autonomía técnica y de gestión,
personalidad jurídica y patrimonio propios.
23
Es en el sexenio del presidente Ernesto Zedillo (1995-2000), que la informática tiene un
impulso importante cuando se convoca a la ciudadanía a participar en un Foro de Consulta
sobre Informática. En esta consulta se reconoció la necesidad de contar con una estrategia
nacional para aprovechar la tecnología. Es así que en el PND de este sexenio se considera,
por primera vez, el Programa de Desarrollo Informático.
Este Programa surge con el objetivo de fungir “como guías de acción para la integración de
los Programas Institucionales de Desarrollo Informático, en el seno de cada dependencia o
entidad, con lo cual se trata de estos esfuerzos de modernización y simplificación
administrativa tenga un Plan y no sólo vayan atendiendo necesidades urgentes.”27
Las principales acciones que se establecen en este Programa fueron: a) Mejorar eficiencia
administrativa y sustantiva de instituciones mediante proyectos informáticos; b) Asegurar
adecuada planeación y coordinación de desarrollo informático; c) Mejorar la calidad de los
especialistas y elevar la cultura informática de los servidores públicos; y d) Promover uso
de informática en el Sector Público para que éste sea detonador de un mayor desarrollo
informático nacional.
Así mismo, en el propio PND de este periodo, en el objetivo rector sobre Desarrollo Social
en el apartado de Ciencia y Tecnología proponía lo siguiente: “En materia de política
tecnológica e informática la acción del Gobierno Federal se orientará a impulsar la
generación, difusión y aplicación de las innovaciones tecnológicas…. En el campo de la
informática, se impulsará la formación de especialistas en todos los niveles, se realizarán
acciones necesarias para lograr su aprovechamiento en todos los sectores…”28
A lo largo de este capítulo pudimos reconocer el interés que han tenido los distintos
gobiernos por el manejo de la información y por la incorporación de la tecnología en la
27
Lauro
López.
Análisis
comparativo
del
uso
de
la
informática
en
la
Administración
Pública
(En
línea)
{Fecha
de
consulta:
15
de
marzo
de
2014]
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/99/pr/pr3.pdf
28 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. (En línea) [Fecha de consulta: 18 de marzo de 2014]
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd.htm
24
administración pública. En el contexto de los conceptos definidos en el marco teórico, se
puede identificar que en el momento de las políticas públicas que se describen en este
capítulo se encuentran fuera de los grados de madurez del gobierno digital que propone
Gartner, pero bajo la visión de la teoría clásica de la administración pública, se reconoce
que se sientan las bases para un futuro desarrollo de las políticas públicas con conciencia
digital en México.
25
Capítulo 2. Grado de conciencia digital en las políticas públicas en Chile y Reino
Unido.
En todo el mundo, el sector público es cuestionado por los ciudadanos, esperando mejores
gobiernos, que sean transparentes y con un gasto del presupuesto eficiente. Don Tapscott,
menciona que en los noventas las principales burocracias del mundo estaban sufriendo la
peor crisis en cuanto a credibilidad de sus gobiernos, esta crisis se caracterizó en que los
ciudadanos creían que el gobierno simplemente no funcionaba.
Bajo esta problemática, algunos gobiernos en busca de reinventarse vieron la solución en la
utilización de TIC como el posibilitador clave para la transformación gubernamental. De
acuerdo a Don Tapscott, esta transformación gubernamental se caracteriza por conformar
gobiernos interconectados en red, y esta interconexión “es el vehículo no sólo para reducir
los costos gubernamentales sino también para transformar radicalmente la manera como se
implementan los programas gubernamentales y la naturaleza misma de la
gobernabilidad.”29
Muchos países se han preocupado por esta transformación gubernamental, tal es el caso de
Chile y Reino Unido, que de acuerdo al ranking del Foro Económico Mundial30, en el cual
se mide el grado de e-readiness31, en el 2013 el Reino Unido se posicionó en el lugar 7 y
Chile en el lugar 34 de 155 países, es importante mencionar que Chile ocupa el lugar
número 1 de América Latina. En el caso de México, éste se posiciona en el lugar 63 a nivel
mundial y ocupa el 8 de América Latina, después de Brasil y Costa Rica.
29
Don Tapscott. (1997), La economía digital. México, McGraw-Hill. Pag 157.
30
The
Networked
Readiness
2013
[Consultado
en
línea
el
10
de
abril
de
2014]
http://www3.weforum.org/docs/GITR/2013/GITR_Chapter1.1_2013.pdf
31 E-readiness, o aptitud digital, es el retrato de la situación de la infraestructura de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) de un país y de la capacidad de sus consumidores, empresas y gobiernos
de usar las TIC para su beneficio. E-readiness no trata simplemente de la cantidad de computadores,
conexiones de banda ancha y teléfonos celulares del país (aunque esos datos sean naturalmente un elemento
central de los rankings); también depende de una serie de factores como la capacidad de los ciudadanos de
utilizar hábilmente la tecnología, la transparencia de los sistemas legales y empresariales, y la medida en que
los gobiernos estimulan el uso de tecnologías. [Consultado
en
línea
el
10
de
abril
de
2014]
lhttp://www.apc.org/es/glossary/term/1060
26
Caso de Chile
El análisis de las políticas públicas con conciencia digital en Chile, se realizó a partir de
tres elementos: los principales hitos a lo largo de la historia de Chile con respecto al
desarrollo de políticas públicas con conciencia digital; los proyectos y logros de la Agenda
Digital y el Programa de Gobierno, documento equivalente al Plan Nacional de Desarrollo.
En el Anexo 2. “Estrategia Digital en Chile”, se describen estos elementos con mayor
detalle, por periodos presidenciales.
El grado de conciencia digital en las políticas públicas en Chile, lo podemos puntualizar a
partir de los siguientes hechos que se identificaron en el análisis:
1. La implementación de iniciativas tempranas con respecto al contexto internacional, tal
es el caso de la desregulación de telecomunicaciones en los ochentas y el Proyecto
Enlace el cual consistió en la introducción de computadoras en las escuelas en 1992,
antes de que se diera el boom del Internet en el 2000.
2. Se observa que la agenda digital en Chile ha fungido desde sus inicios como elemento
clave de la estrategia de desarrollo económico. Adquiere gran relevancia esta agenda, al
estar contemplada en el Programa de Gobierno, equivalente al PND en México, lo cual
ha permitido estar alineada al resto de las políticas públicas del país.
3. Respecto adicho Programa de Gobierno, resaltan dos temas relevantes; el primero es la
promoción de la utilización de nuevas tecnologías por parte de la ciudadanía y segundo
se plantea el desarrollo de una estrategia de seguridad digital que proteja a los usuarios
privados y públicos contra posibles acciones de violación de fuentes de datos, junto con
la protección de la privacidad a las nuevas tecnologías. Estos dos puntos revelan que en
Chile ya no es una preocupación el fortalecimiento de la banda ancha, ni el desarrollo
de infraestructura, como el caso de México.
4. Un punto más el cual llama la atención es el hecho de que se instruya en este Programa
de Gobierno, la elaboración de agendas digitales locales por parte de los municipios,
alineadas a la agenda nacional.
27
5. Otro aspecto importante es que de una administración a otra se han retomado los
proyectos encaminados por la agenda digital. No es una agenda por cada mandato
presidencial, sino que a fin de buscar esta continuidad, las metas que se establecen son
de largo plazo. Del mismo modo, la elaboración de la estrategia digital con la
colaboración del sector privado, académico y sociedad han contribuido a la continuidad
de los programas.
En contraste con México, estos aspectos descritos muestran que las prioridades en nuestro
país se han mantenido en el lado del desarrollo de la banda ancha y de la industria de
telecomunicaciones, sin que actualmente exista un Plan Nacional de Banda Ancha. No es
coincidencia que los indicadores internacionales posicionen a Chile como uno de los países
de América Latina con mayor adopción de las TIC, el cual se ha respaldado desde los años
noventa en una estrategia definida a partir de una Agenda Nacional Digital, cuando en
México es hasta el 2014 que el PND contempla y respalda la Estrategia Digital Nacional
como se plantea en el siguiente capítulo. A diferencia que México, la consolidación de la
agenda digital en Chile, ha provocado que localmente se empiecen a crear nuevas
estrategias particulares para cada zona del país.
De acuerdo a los elementos presentados, se puede concluir que el grado de conciencia
digital en las políticas públicas en Chile es alto en el nivel federal. Un gran logro es que
desde su Programa de Gobierno se contempla la determinación de una Agenda Digital
como parte de sus ejes rectores y se reconoce un mundo digital para el cual deben estar
dirigidas las políticas. El gobierno chileno ya dejó atrás las políticas públicas que buscaban
únicamente el despliegue de tecnologías que en términos de esta investigación las ubicamos
en el mundo físico de las políticas con conciencia digital. Las políticas públicas en chile, a
partir de su Agenda Digital, ha permitido desarrollar habilidades digitales y avanzar hacia
la conformación de una sociedad de la información de las más avanzadas de acuerdo al
informe del Foro Económico Mundial The Global Information Technology Report.
28
Caso de Reino Unido
El análisis de las políticas públicas con conciencia digital, para el caso del Reino Unido, se
realizó a partir de los hitos históricos más importantes y a los distintos documentos
oficiales que han definido estas políticas a lo largo del tiempo. En el Anexo 3. Estrategia
Digital del Reino Unido, se describen de manera cronológica estos hechos y planes.
Desde la década de los ochenta, las computadoras revolucionaron la manera en que
trabajaba el gobierno del Reino Unido y desde los noventa, se ha observado una larga
historia en el uso de las tecnologías de la información en la administración y prestación de
servicios públicos eficientes. La responsabilidad del diseño de políticas públicas con
conciencia digital ha recaído en la oficina del Coordinador de Asesores del Primer
Ministro.
Los principales aspectos de conciencia digital que se identificaron en las políticas públicas
del Reino Unido son los siguientes:
1. Un motivador que caracteriza al Reino Unido en sus políticas públicas con
conciencia digital es la constante búsqueda de obtener beneficios económicos
mediante el control del gasto, a partir de la implementación de nuevas tecnologías
en la administración pública. De acuerdo a la información del Reporte de Eficiencia
Digital32, el costo promedio de una transacción digital en el gobierno del Reino
Unido puede ser casi 20 veces menor que el costo por vía telefónica y 50 veces
menor que presencial.
2. La estrategia de digitalización del gobierno de Reino Unido se ha basado en la
creación de una sólida estructura institucional que le ha permitido desarrollar un
plan de acción que involucre al sector privado, que permita una comunicación
efectiva con los ciudadanos.
32
Government
Digital
Strategy:
2013
https://www.gov.uk/government/publications/government-‐
digital-‐strategy/government-‐digital-‐strategy
[Consultado
en
línea
el
29
de
abril
de
2014]
29
3. Las políticas que se emiten están acompañadas de una estrategia que mediante el
mismo uso de la tecnología, se pueda contar con el control y seguimiento de la
estrategia de digitalización del gobierno. Lo anterior, a fin de poder medir el avance
en su desarrollo y así rendir cuentas.
4. Con el propósito de desarrollar las capacidades digitales en las oficinas de la
administración pública, todos los departamentos del gobierno se aseguran de que los
funcionarios públicos cuenten con los niveles adecuados de habilidades digitales.
Con este proyecto no solo se busca hacer más eficientes los procesos
administrativos, sino además se pretende que los funcionarios públicos sean
embajadores de la digitalización de la ciudadanía al promover el uso de los servicios
digitales del gobierno.
5. El Reino Unido ha demostrado ser pionero en distintos proyectos dirigidos a los
ciudadanos, bajo una visión de conciencia digital, tal es el caso del portal único de
gobierno www.gov.uk en el que se encuentran los trámites y servicios del gobierno
digitalizados. Asimismo, el portal www.data.gov.uk, uno de los sitios de referencia
mundial de datos abiertos de gobierno.
En contraste con México, el Reino Unido tiene una larga historia en el diseño de políticas
públicas con conciencia digital, siendo su prioridad la mejora de servicios que se les
entregan a los ciudadanos. Además, estas políticas se encuentran alineadas a otros
proyectos del gobierno como es el caso a políticas presupuestarias que promueven
aumentar la eficiencia de las oficinas de gobierno y la transparencia. En el caso de México,
como veremos en el siguiente capítulo, existe un importante retraso en el desarrollo de
servicios digitales de gobierno, al igual que el acceso a la información de gobierno bajo el
principio de datos abiertos.
Sin duda el grado de conciencia digital ha sido incorporado de manera gradual en las
políticas públicas del Reino Unido, pero ha sido una preocupación constante de los
distintos gobiernos. Por lo anteriormente expuesto, considero que el Reino Unido cuenta
con un grado alto de conciencia digital para la determinación de sus políticas públicas en
30
las cuales la prioridad ya no es dotar de infraestructura tecnológica del mundo físico, sino
considerar de facto que los trámites son digitales y que los funcionarios públicos deben
contar con estas habilidades digitales que se requieren en esta realidad del mundo digital.
Además, es de gran relevancia el compromiso que adquiere el gobierno al ser el principal
impulsor de inculcar a los ciudadanos en este mundo digital.
31
Capítulo 3. Análisis delPlan Nacional de Desarrollo, bajo una visión de
conciencia digital
De acuerdo a los objetivos y al marco teórico planteado en esta investigación, a
continuación se presenta el análisis a partir del cual se pretende evaluar el grado de
conciencia digital en el diseño de políticas públicas en México.
Como se indica en el marco metodológico, el principal elemento de análisis de la
investigación documental es el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de cada uno de los
sexenios anteriores y el actual. De acuerdo a la Ley de Planeación el PND, es el documento
donde se “precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral
y sustentable del país, contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales
fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los
lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán
al conjunto de la actividad económica, social y cultural, tomando siempre en cuenta las
variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que
se generen en el sistema nacional de planeación democrática.”33 Por lo tanto, de acuerdo a
esta definición, es en el PND donde se deben de contemplar las políticas públicas con
conciencia digital, ya que es en este documento donde se establecen los proyectos y
estrategias a desarrollar durante cada una de las administraciones.
Asimismo, estos planes están estructurados por niveles partiendo de ejes rectores, que son
los grandes temas a los que se va a enfocar la administración en turno, donde se concentran
los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que deberán regir las acciones del
gobierno.
En este capítulo se pretende identificar en primer lugar si el PND contempla elementos de
conciencia digital y a su vez en qué nivel se encuentra, eje, objetivo o estrategia.
Adicionalmente, se incorpora el análisis de algunos otros elementos clave de cada sexenio
33 Ley de Planeación. (En línea) [Fecha de consulta: 17 de marzo de 2014]
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf .
32
para complementar el estudio. Finalmente, a manera de conclusión, de acuerdo a lo
analizado se evaluará cada PND de acuerdo a los grados de conciencia digital establecidos
en el marco teórico – grado de conciencia alta, grado de conciencia media o grado de
conciencia baja-.
3.1 Vicente Fox Quezada
Esta administración se caracterizó por una profunda transformación debido a la nueva
etapa de democracia que se estaba viviendo en el país gracias a la transición política. En la
introducción del PND 2001-2006 se reconoce que todo proceso de transformación implica
una combinación compleja de continuidad e innovación, estableciendo que es necesario
contar con una visión estratégica para el México del nuevo milenio.
Se reconoce que a partir de la convergencia tecnológica se pueden habilitar servicios de
salud, educación, comercio y gobierno de manera oportuna, ágil y transparente. Se
establece que las nuevas economías del mundo se han transformado gracias a la revolución
de la informática y las telecomunicaciones, convirtiéndose en el motor de la globalización.
En el mismo tenor que Thomas Friedman menciona en La tierra es plana sobre esta nueva
era de Globalización 3.0, el Presidente Vicente Fox señala en su discurso inaugural de la
Semana Nacional de Innovación y Calidad en la Administración Pública Federal en el año
2003, que “Este siglo deber ser considerado como el siglo del capital intelectual y de la
innovación. En un mundo globalizado, en el que pareciera que las distancias y los tiempos
se han acortado, nadie puede ser ajeno a los retos y oportunidades que nos ofrece el uso de
las TIC para responder con mayor eficacia a las necesidades de la ciudadanía.”34 En la
tabla siguiente se presentan los elementos que a partir de la investigación documental, se
identificaron como clave para definir el grado de conciencia digital en el diseño del PND.
34 Palabras
del
Presidente
Fox
al
inaugurar
la
Semana
Nacional
de
Innovación
y
Calidad
en
la
Administración
Pública
Federal,
el
lunes
3
de
noviembre
de
2003.
http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=6724
[Consultado
el:
5
de
abril
de
2014]
33
Tabla 1: Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2001-200635
35
Plan
Nacional
de
Desarrollo
2001-‐2006
[Consultado
en
línea
el
8
de
marzo
de
2014]
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd.htm
Eje: Crecimiento
con calidad Objetivo 2: elevar y
extender la
competitividad del país
Estrategia b: Crear infraestructura y servicios
públicos de calidad. - emexico: sistema
nacional para que la mayor parte de la
población pueda tener acceso a las nuevas
TIC, y que éstas sean el vehículo natural que
intercomunique a los ciudadanos entre sí, con
el gobierno y con el resto del mundo.
- egobierno: ofrecerá al ciudadano diferentes
servicios y trámites de ventanilla, que agilice
y transparente la función gubernamental.
Estrategia f: Promover el uso y
aprovechamiento de la tecnología y de la
información. La incorporación y
aprovechamiento de los últimos avances
científicos y tecnológicos debe basarse en la
aplicación de una estrategia coherente que
incluya: - Fomento de la reconversión digital
de procesos dentro de las empresas,
principalmente pequeñas. - Promoción del
encadenamiento digital de proveedores. -
Aprovechar la convergencia tecnológica de
telecomunicaciones e informática para ofrecer
a la población nuevos y mejores servicios
gobierno.
Objetivo 3: Asegurar el
desarrollo incluyente
Estrategia e: Ampliar la infraestructura básica
para la transmisión digital con el fin de ampliar
su cobertura a localidades rurales o urbanas de
alta marginación. - Aprovechar la convergencia
tecnológica para disminuir la brecha digital. -
Programa de modernización de las oficinas de
telégrafos a centros comunitarios digitales los
cuales proveerán de nuevos y diversos servicios
a la población
Objetivo 4: promover el
desarrollo económico
regional equilibrado
Estrategia a: Fortalecer las economías
regionales, en especial las más rezagadas.
- Introducción de infraestructura básica, como
tecnología digital para el desarrollo económico
en regiones con altos rezagos sociales.
34
Como se observa en el PND 2001-2006, el desarrollo informático fue un tema de prioridad
para la agenda nacional, el cual podría contribuir a incorporar competitivamente a México
en la economía global. Adicionalmente, la oficina de la presidencia creó la Agenda
Presidencial del Buen Gobierno con el objetivo de transformar la orientación del gobierno
bajo las siguientes líneas de acción:
Gráfico 5: Agenda del Buen Gobierno36
En concreto se retoma la línea de acción sobre un gobierno digital, en la cual se establece
que los ciudadanos deben de tener la posibilidad que desde cualquier lugar, puedan obtener
información del gobierno y tener acceso a los servicios que éste ofrece. Esta visión va
acordecon los objetivos de la gestión pública establecidos por la corriente de la Era del
Gobierno Digital, la cual pretende fortalecer la digitalización de los trámites del gobierno y
fomentar la cercanía con el ciudadano.
A partir de esta Agenda de Buen Gobierno, en la Secretaría de la Función Pública (SFP) se
creó la Unidad de Gobierno Digital y Políticas de Tecnologías de la Información, la cual
era la encargada de “definir la estrategia de gobierno electrónico y establecer las políticas y
36
Ramón,
Muñoz.
(2004),
Innovación
gubernamental.
México,
Fondo
de
Cultura
Económica.,
pág.
72
Agenda
del
Buen
Gobierno
Gobierno
honesto
y
transparente
Gobierno
Profesional
Gobierno
de
Calidad
Gobierno
Digital
Gobienro
con
mejora
regulatoria
Gobierno
que
cueste
menos
35
programas en esta materia; coordinar con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal proyectos horizontales de gobierno electrónico, soluciones
tecnológicas, estándares y servicios que faciliten la incorporación de la tecnología en los
procesos clave de gobierno; disponer de una plataforma intergubernamental que permita la
integración de información, servicios y trámites, así como organizar, administrar y operar
servicios electrónicos que propicien el envío, recepción y publicación de información
gubernamental por medios electrónicos.”37
Adicionalmente, en el 2005 se crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del
Gobierno Electrónico (CIDGE), esta Comisión, la cual persiste hasta la fecha, es de gran
relevancia debido a que está encargada de promover y consolidar el uso y aprovechamiento
de las TIC, mediante la adecuada coordinación de las acciones, con las dependencias de la
Administración Pública Federal y con las entidades paraestatales38.
Es claro que tanto el PND 2001-2006 como la Agenda de Buen Gobierno, incorporan el
uso de elementos digitales clave para transformar la gestión pública y ofrecer servicios
electrónicos de calidad a los ciudadanos. Sin duda, este fue un gobierno progresista en el
diseño de políticas públicas con conciencia digital, ya que mediante la Agenda de Buen
Gobierno, la creación de la Unidad de Gobierno Digital, la CIDGE y las estrategias del
PND que se mencionan en la tabla anterior, se reconoce claramente la necesidad de
incorporar el uso de tecnologías de la información que contempla el mundo físico.
Asimismo, en el PND 2001-2006 se prevé la implementación del programa e-México el
cual consideró cuatro vertientes, e-aprendizaje, e-salud, e-comercio y e-gobierno. Este
compromiso del gobierno buscó modernizar al Estado y a la vez beneficiar a la ciudadanía
en diferentes ámbitos a través de la tecnología, para así reducir la brecha digital, con esto
se reconoce la importancia de los elementos que integran el mundo digital.
37
Sin
título
http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/difusion_disposiciones_juridicas/doctos/proy-‐
acuerdo-‐modelogob.pdf
[Consultado
en
línea
el
10
de
abril
de
2014]
38
Comisión
Intersecretarial
para
el
Desarrollo
del
Gobierno
Electrónico
[Consultado
en
línea
el
28
de
mayo
de
2014]
en
http://cidge.gob.mx/menu/normatividad-‐2/ugd/
36
Por lo tanto, se puede considerar que de acuerdo al gráfico de Gartner sobre la madurez del
gobierno digital, el PND del periodo presidencial del Presidente Vicente Fox incorpora
elementos relevantes de gobierno abierto, que no se habían contemplado en ningún
momento. Por lo tanto, a partir de los elementos expuestos, me permito evaluar como
medio el grado de conciencia digital en el diseño del PND 2001-2006.
3.2 Felipe Calderón Hinojosa
Durante la administración del Presidente Felipe Calderón se establece como premisa básica
del PND 2007-2012, el Desarrollo Humano Sustentable para el desarrollo integral del país.
Este principio rector pretende crear una atmósfera en que todos puedan “aumentar su
capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y
futuras”39.
Asimismo, se reconoce que el crecimiento económico resulta de la interacción de varios
elementos como las instituciones, la población, los recursos naturales, la dotación de
capital físico, las capacidades de los ciudadanos, la competencia, la infraestructura y la
tecnología disponible. Durante este sexenio cambia la prioridad que se le había dado en el
sexenio anterior al uso de las tecnologías y de los avances ya reconocidos de un mundo
digital. La Agenda de Buen Gobierno no persiste, aunque algunos proyectos específicos de
la iniciativa e-México se les dieron continuidad de manera aislada.
En el análisis al PND 2007-2012, se identificaron cuatro ejes rectores que en sus
estrategias contemplan el uso de TIC en distintos rubros del país, pero principalmente se
puede ver una clara tendencia por la innovación y uso de TIC en materia de seguridad
nacional. Sin duda el momento de inseguridad y lucha contra el narcotráfico que sufría el
país durante esta administración, se ve reflejada en el PND, y se reconoce que las
tecnologías pueden ser un habilitador importante en el combate a la delincuencia.
Retomando el tema en el cual esta investigación se enfoca, se pueden identificar escasos
39
Plan
Nacional
de
Desarrollo
2007-‐2012
[Consultado
en
línea
el
8
de
marzo
de
2014]
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd.htm
37
elementos de conciencia digital como parte del PND. A continuación se presenta el detalle
de los hallazgos sobre el PND de esta administración, resaltando los relacionados con el
objetivo de esta investigación:
Tabla 2: Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201240
40
Idem
Eje 1. Estado de
derecho y
seguridad
Objetivo 6. Fortalecer el sistema
penitenciario para garantizar que se
haga respe-tar la ley y se apoye la
readaptación social de manera
eficaz.
Estrategia 6.1 Modernizar el sistema
pe-nitenciario. Se invertirá en la
infraestructura necesaria para
asegurar que los centros
penitenciarios cuenten con la
tecnología que garantice la
seguridad al interior.
Objetivo 7. Establecer mecanismos
y procesos que permitan conocer
sistemática-mente las características
y patrones del fenómeno delictivo
en México, y aseguren la
disponibilidad de in-formación
confiable y oportuna.
Estrategia 7.1 Desarrollar e
implementar sis-temas de
información y comunicaciones de
alta tecnología para el combate a la
delincuencia.
Objetivo 8. Recuperar la fortaleza
del Estado y la seguridad en la
convivencia social mediante el
combate frontal y eficaz al
narcotráfico y otras expresiones del
crimen organizado
Estrategia 8.1: Destinar recursos
para modernizar fuerzas, aérea,
aeronaval y armada, en particular
poner a su alcance los avances de
la tecnología,de la información y
de la digitalización.
Objetivo 17. Desarrollar un cuerpo
policial úni-co a nivel federal, que
se conduzca éticamente, que esté
capacitado, que rinda cuentas y
garantice los derechos humanos.
Estrategia 17.5 Dotar a los cuerpos
policíacos con mejor equipo y con
una plataforma tecnológica
actualizada.
38
Eje 2. Economía
competitiva y
generadora de
empleos
Objetivo 4. Promover las políticas
de Estado y generar las condiciones
en el mercado laboral que
incentiven la creación de empleos
de alta calidad en el sector formal.
Estrategia 4.1 Promover las políticas
de Estado que fomenten la
productividad en las relaciones
laborales y la competitividad de la
economía nacional. Implementar
programas que faciliten el ingreso
de los trabajadores y sus familias a
la sociedad de la información y del
conocimiento, mediante esquemas
de crédito y capacitación para el uso
eficiente de las tecnologías de la
información y la comunicación.
Objetivo 14. Garantizar el acceso y
ampliar la cobertura de
infraestructura y servicios de
transporte y comunicaciones, tanto a
nivel nacional como regional, a fin
de que los mexicanos puedan
comunicarse y trasladarse de
manera ágil y oportuna en todo el
país y con el mundo.
Estrategia 14.2 Promover la
adhesión de actores en todos los
niveles de gobierno y de la sociedad
para el diseño y desarrollo de
estrategias que faciliten el uso de las
TIC.
Estrategia 14.3 Promover el desa-
rrollo de infraestructura tecnológica
de conectividad que permita
alcanzar una pe-netración superior
al 60 % de la población.
Estrategia 14.4 Modernizar el marco
nor-mativo que permita el
crecimiento de las
telecomunicaciones, el uso y
desarrollo de nuevas tecnologías y
la seguridad sobre el uso de la
información, los servicios y las
transac-ciones electrónicas.
39
Eje 3. Igualdad de
oportunidades
Objetivo 5. Brindar servicios de
salud efi-cientes, con calidad,
calidez y seguridad para el paciente.
Estrategia 5.3 Asegurar recursos
humanos, equipamiento,
infraestructura y tecnologías de la
salud suficientes, oportunas y
acordes con las necesidades de salud
de la población.
Objetivo 11. Impulsar el desarrollo y
utilización de nuevas tecnologías en
el sistema educativo para apoyar la
inserción de los estudiantes en la
sociedad del conocimiento y ampliar
sus capacidades para la vida
Estrategia 11.1: Fortalecer el uso
de nuevas tecnologías en el
proceso de enseñanza y el
desarrollo de habilidades en el uso
de TIC desde el nivel de
educación. El analfabetismo
digital es una barrera decisiva
para el acceso de los mexicanos a
las oportunidades en un mundo
globalizado.
Estrategia 11.2 Impulsar la
capacitación de los maestros en el
acceso y uso de nuevas tecnologías
y materiales digitales.
Estrategia 11.3: Apoyar el
desarrollo de conectividad en
escuelas, bibliotecas y hogares. En
estos tiempos de globalización, el
éxito del proyecto de vida de los
jóvenes va a estar determinado en
buena medida por su capacidad
de acceder a la nueva tecnología, a
la informática y a la información
digitalizada.
Estrategia 11.6 Impulsar el acceso
de los planteles de todo el sistema
educativo a plataformas
tecnológicas y equipos más
modernos.
40
Destaca el eje rector 5 “Democracia efectiva y política exterior responsable”, en el objetivo
4 en el cual se prevé una mejora regulatoria de gestión y resultados en los procesos
particulares de la Administración Pública Federal a partir del aprovechamiento de TIC.
Este objetivo de optimización de la gestión pública, se caracterizó principalmente por la
tala regulatorio que se llevó a cabo mediante la SFP, al mismo tiempo que se emitieron
nueve Manuales Administrativos. Estos manuales surgen con el objetivo de reducir,
estandarizar y simplificar las normas de cada una de las dependencias de la Administración
Pública, al mismo tiempo que se pretende homologar e incrementar la eficiencia de los
procesos de gobierno. Cabe mencionar que uno de estos manuales está enfocado a mejorar
los procesos en materia de TIC, Manual Administrativo de Tecnologías de la Información
y Comunicaciones y de Seguridad de la Información.
Asimismo, se mencionan dos estrategias más, la primera sobre el uso de TIC y la
digitalización por parte de las dependencias encargadas de la seguridad pública, y la
segunda está enfocada en combatir el analfabetismo digital. Cabe mencionar que cada una
de estas estrategias, recae en la responsabilidad de diferentes dependencias, Secretaría de
Seguridad Pública y Secretaría de Educación Pública, respectivamente, lo cual considero
que dificulta su aplicación.
Por otro lado, a principios de 2009, conforme a las atribuciones que tiene conferidas la
SFP de promover las estrategias necesarias que permitan establecer políticas de gobierno
electrónico en el ámbito de la Administración Pública, y alineada al eje rector 5 del PND
Eje 5.
Democracia
efectiva y política
exterior
responsable
Objetivo 4. Mejorar la regulación, la
gestión, los procesos y los
resultados de la APF para satisfacer
necesidades de los ciudadanos en
cuanto a la provisión de bienes y
servicios públicos
Estrategia 4.1: Elevar los
estándares de eficiencia y eficacia
gubernamental a través de la
sistematización y digitalización de
todos los trámites administrativos
y el aprovechamiento de TIC para
la gestión pública. La estrategia
consiste en desmaterializar y
estándarizar los procedimientos
del Gobierno Federal mediante la
digitalización.
41
2007-2012, se presentó la Agenda de Gobierno Digital. Esta Agenda se enfocó en el
fortalecimiento institucional de las áreas de tecnologías de la información y gobierno
digital de las dependencias de la Administración Pública, a fin de involucrarlas en una
visión institucional.
A pesar de los esfuerzos llevados a cabo con la Agenda de Gobierno Digital, estos fueron
únicamente en la parte administrativa del gobierno, sin detonar una política con conciencia
digital que busque el desarrollo integral tecnológico en la sociedad, no sólo de la gestión
pública, como lo podría ser una Agenda Digital Nacional. Martin Hilbert, coordinador del
Programa de la Sociedad de la Información de la CEPAL, en abril de 2008 “confirma que
en México existen varios proyectos de gobierno electrónico importantes pero aislados y los
califica como una buena manera de comenzar el proceso de gobierno electrónico. Sin
embargo, opina que es momento de consolidarlo a través de la construcción de una visión
estratégica a nivel nacional, la formulación, implementación y seguimiento de políticas,
donde prevalezca un liderazgo político.”
En 2011, representantes de Cámaras y Asociaciones especializadas en TIC, académicos y
diputados y senadores, entregaron al Presidente Calderón, el primer borrador de la Agenda
Digital Nacional. En este momento se dejó claro que México era el único país de la OCDE
que no contaba con una Agenda Digital Nacional y se esperaba incentivar al Ejecutivo para
que designara a la dependencia encargada de darle seguimiento y además se le asignara un
presupuesto.
Un año más tarde, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presentó la Agenda
Digital México 2012 (Agenda Digital MX), la cual cubría los siguientes temas: Internet
para todos, TIC para la equidad y la inclusión social, TIC para la educación, TIC para la
Salud, TIC para la competitividad y Gobierno Digital. Esta Agenda no tuvo transcendencia
ya que fue un esfuerzo tardío por parte del gobierno de Felipe Calderón, debido a que se
presentó al final de su mandato y no hubo avances a lo propuesto en esta Agenda.
42
De acuerdo al análisis del PND 2007-2012, no se aprecia continuidad con los esfuerzos
realizados durante el sexenio de Vicente Fox. Este PND, no tiene claridad
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