PARTE III - Manual de Derecho Constitucional - Toricelli

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CAPÍTULO V -
11. ToritellLMIIIl-L
~ 50. INTRODUCCIÓN. - La supremacía constitucional tiene una
contracara que es precisamente la rigidez. Una constituci6n no pue,
de ser suprema si puede ser cambiada por el procedimiento ordina-
rio de modificaci6n de normas, dado que ellas no serían inconstitu-
cionales sino que pasarían a formar parte de la nueva carta magna.
Queda por conocer, entonces, cuándo una constituci6n es rígida.
Para cumplir tal cometido basta simplemente con que exista un
procedimiento de modificaci6n que sea más agravado que' el utiliza-
do para el dictado de una ley ordinaria. Así, si una ley puede s~r
dictada o modificada con mayoría absoluta simple de los miembros
presentes, una constituci6n será rígida si exige al menos una mayo-
ría calificada (p.ej., mayoría absolula simple, pero de los miembros
totales, dos tercios o tres cuartos de los presentes) o un procedimien-
to más complejo, dado especialmente por la participación de varios
órganos (tal lo qne ocurre si la reforma tiene qne ser efectuada por
una convenci6n convocada al efecto, o si, realizada por el parlamen-
to, "ec.,sita la aprobación de las legislaturas locales o,debe ser some.
tida -a referéndum). '
Nuestra Constituci6n s610 le dedica un artícU¡oa la convenci6n
reformadora. El arto 30 establece: "La Constituci6n puede, TeJoT-
maTse en el todo o en cualquieTa de sus panes. La necesidad de
reforma debe ser declarada POT el CongTeso con el voto de dos teT-
ceras panes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuaTá sino
por una Convenci6n convocada pI efecto".
La escueta regil!aci6n' constitucional impone, para analizar el
funcioDl¡miento de este poder, la necesidad de recurrir a criterios
doctrinales y a las prácticas constitucionales, teniendo en cuenta el
PODER CONSTITUYENTE
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así como el desenvolvimiento de las convencIOnes eXIstentes.
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Da~o que la c?nformacio,n ~e tina constituci6n, al'sentar las re-
gIas de Juego fundfme~tales ?e un Est.ado, interesa a todos sus ciu-
dadanos, no es concebIble que los representantes que se elijan no
surjan de elecci6n ~opular. !
I ' .l.
~ 52, G~AS DE FUNCIONAMIENTO.- Ellas serán desarrolladas
con ~etalle en el ~ ~70 ': ss., ~nlcua~to a su significado y.alcance, al
analizar el Congresp naclona1.! l'I.qUlharemos simplemente una com-
paraci6n con lo allí expuesto.
I ".No'se-Ie-puede negar a una convenc16n.nacional.facultades-esen-.
dales mínima~ par), poder cumplir con los objetivos trazados. Por'
ello, dada la similifud de este: cuerpo con el parlamento, se entendi6
que, con pequeñasl modificac.iopes, rigen las mismas 'prerrogativas
acordadas al cuerpo y a sus integrantes.
•• El conv~nio d~l 6 de junio Ide 1860 reconoci6 en su arto 5° que
los convencIOnales tendrán todos los fueros, privilegios y exencio-
nes que acuerdan ~ han acordado siempre las leyes de la República,
a los cuerpos nacionales y a suá miembros" ..
L tíl.fu. l.' .as garan as de nClOnaIII,1ento pertenecIentes al 6rgano ucon-'
venci6n" no volvie~on a fijarse :expresamente por el Congreso hasta
el ~ctado de la le~ 24.309, ~ue len su arto 13 le reconoce la facultad
de Juzgar los títulds de sus mtegrantes, así como de regirse por. Uil
reglamento interno ¡(aunque le o'torga como base el de la Cámara de
Diputados, admite la facultadl d6.modificarlo libremente).
Pese a ello, lak distintas cdnvenciones han utilizado estas atri-
buciones, dándose! sus pro~iob reglamentos internos, juzgando
sus títulos y deci4iendo sob~el1a renuncia de sus miembros. En
el reglamento de la' Convenci9n de 1949 se reconoci6 la atribu-
. ción de la minorf~ de comp~ler a sesiones, de corregir o remover
. I ~ '. Ia su,; integrantes Ror uOS tcr~lG:; de los votos i" de accptarlw la re-
nuncia. l'! I
En cuanto al juzgarniento. de títulos, hasta 1949 se designaba
una comisi6n de P?deres que; eJa la encargada de incorporar los le-
gisladores que no fueran cneSti6nados y analizar las impngnaciones
efectuadas. I . ¡.
Con posterioriClad se utilizó el sistema actual de la Cámara de
Diputados, donde sb incorponin ~utomáticamente los legisladores cu-
yos títuLosno presbntan objeCiohes y ellos analizan las impugnacio-
ues del resto de lo~ integrantes del cuerpo.. I ¡.
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LOS PODERES DEL ESTADO
~ 51. ESTRUCTURA.- La Constitución no ha definido qué estruc-
tura deben tener las convenciones constituyentes.
Aunque no se precisa que se trata de un órgano colegiado. la
alabra "convención" implica la reunión de representantes que bus-
~an ponerse de acuerdo, por lo que excluye la posibilidad de que la
reforma la haga .una sola persona. .
También la denominación le otorga el sentido de uo cuerpo úni.
ca no dividido en distintas cámaras, como ocurre con el CO¡;lgreso.
y •ello tiene un correlato con la práctica 'constitucinnal, donde las
convenciones siempre fueron cuerpos colegiados únicos.
La base de representación ha sufrido algunas modificaciones a
lo largo de la historia.
. La Asamblea de 1853 estaba constituida por dos convencionales
por províncias; (atinque en la práctica hubiesen sido designado~ P?r
Urquiza' y, en muchos casos, sin vínculo algu~o con la p~ovmcla
que supuestamente representaban). Las convenClones poste~or~ de
1860, .1866, '1898 y.1949 estuvieron integradas de maner~ slmdar.a
la Cám<tra de Diputados; las de 1860 y 1866, por el numero fiJO
que el' arto 46 estableció para la primera legis.latura (c~cuenta con-
vencionales); la de 1881, que no llegó a reunrrse, preVIó su compo-
sición a razón de un representante por cada veinte mil habitantes o
fracción no menor de diez mil (ochenta y seis convencionales); la
. de 1898, de uno por cada treinta y tres mi~ habitantes y la' misma
base utilizó la Convención de 194~ (ciento cmcuenta y ocho conven-
cionales).
La Convención de 1957 juntó doscientos cinco convencionales,
que se eligieron a razón de uno por cada cien ~ h~bitan.tcs..{ü fmc
ción no menor de cincuenta mil), más dos por distnto, sm 1lllportar
la cantidad de habitantes. Se buscó aSí una mixtura entre la repre.
sentación proporcional a la población y el número fijo.
Similar criterio utilizó ia ley 24.309 para la reforma de 1994.
El arto 9° estableció que "cada provincia y la Capital Federal
elegirá un número de convencionales constituyentes igual al total de
legisladores que envían al Congreso de la Naci6n".
Este criterio resulta adecuado porque equipara la convenci6n:na.
cional con la asamblea legislativa.
162
La ,Convención de 1994 se rigió. en sus comienzos y haSta el
dictado de su ~eglamento interno, por el reglamento de la Cámara de
Piputados, sekún lo dispuesto por el art. 13 de la ley 24.309.
Las prerrogativas individuales tuvieron un mayor desarrollo en
las leyes decl1.rativas de la reforma.
Además hel arto 5° del convenio de 1860, las 'reconocieron ex-
presamente ell art. 9° de la ley 13.233; el arto 10 del decr. 3838/57, y
el"art. 14 de I~ ley 24.309, que en una redacción parecida a las ante-
riares decía que "los convencionales c:onstituyentes gozarán de todos
los derechos. ~rerrogativas e inmunidades inherentes a los Diputados
de la Nación'~_
.La ley 172, de 1866, Teconoció una compensación de mil pesos
más viáticos y exigió para ser convencional los mismos requisitos
que para ser diputado.
Por su parte, la ley. 1030.de 1880 admitió una compensación de
setecientos cihcuenta pesos fuertes; además de viáticos; exigió los
mism~s requi~ifOS.que para ser diputado, pero no consideró incom~
patible ser' convencional con ser miembro de cualquiera de los pode-
res del Estad9 Ode las provincias, incluso el Judicial (la Convención
no llegó a reljnirse).
La ley 3Si)7, de 1897, también reconoció inmunidades a los con-
vencionales dbrante su mandato, y solamente exigió que fueran ciu~
dadanos ma~res de veinticinco .alios, pero estableció la gratuidad
I .del desempeñp.
A su. tumo,la ley 13.233, además del amplio reconocimiento de
inmunidades I-eferido anteriormente, exigió las calidades de argenti-
no nativo o por opción y los demás requisitos para ser dipntados,
siendo. el cargo compatible con cualquiera de los poderes de la Na- .
ción, y recibiendo los convencionales una compensación de gastos
por doce mil ~esos m....neda "nacional. .
El decr. 3838/57 volvió a exigir las calidades de argentino nati-
vo o por opc~ón, además de las 'condiciones.para ser diputado; y re-
muneró el catgo con veinte mil pesos moneda nacional.
La ley 24.309 reiteró en su art. 11 los requisitos para ser dipu:
lados. Además especificó la incompatibilidad con el cargo de ma-
gistrado judii:ial, dado que estos funcionarios no pueden. ejercer
actividad polÍtica partidaria, y no admitió la postulación de candida-
turas indepenaientes, según lo preceptuádo en la ley de partidos poli-
ticos.
165PODER CONSTITUYENTE
En cuanto a la remuneraci6ñ~' el arto 14. además del recoDoci~
miento de las prerrogativas, aclaró que los convencionales tendrían
una compensación económica equivalente a la de los diputados.
~ 53. COMPETENCIAS. - La principal competencia de una con-
vención constituyente es dictar una constitución o reformarla:
Según la facultad de crear o de modificar que p~sea el órgano,'
se lo conoce como poder constituyente originario o derivado.
Uno de los aspectos que más controversia genera es el de los lí-
mites que pueden presentar tanto c'l uno como el otro.
a) LIMITES AL Í!ODER CONSTITUYENTE ORIGINARID Y DERIVADO. Exis-
te una amplia coincidencia en que el poder constituyente originario,
al sentar las bases del ordenamiento jurídico, no se encuentra some-
tido .a normas positivas preexistentes. Esto le permite normar Con
una amplitud considerable, pero no absoluta.
. Aun el poder constituyente ori~ario encuentra Ifmites que, al
deCIrde SagUés, están dados por las circunstancias fácticas que exis-
ten al momento de su dictado, los tratados preeXistentes y el derecho
natural. . . . .
.En nuestro país, el poder constituyente originario lo osientaron
los convencionales de 1853. . .
N.otuv~eron liberta? absoluta sino que fueron condicionados po~
las eXIgenCIasde UrqUlza Y.la necesidad de conformar a distintos
caudillos locales, para evitar que la carta magna fracasara, como ha-
bía sucedido con los intentos .anteriores de 1819 y 1826. . .
Todas las mOdificaciones posteriores ostentaron el carácter de
poder constituyente .derivado, por lo que, además de estar sometidas
a los Ifmites antes descriptos, se encontraban sometidas a los Ifmites
del art. 30. . .
Bajo esta afirioación cabe pregúntarse cómo puede encuadrarse
la reforma de 1957, que fue convocada por un Poder Ejecutivo de
Jacto en ausencia del Congreso. . .
Algunos autores han justificado su validez en la existencia de
un poder constituyente revolucionarlo. Este poder se equipararía en
sns atribuciones al originario, por lo' que no estaña sometido a líniite
de derecho positivo alguno. Otros rechazamos sn existencia, dado
qne sólo concebimos la posibilidad de contar con un poder constitu-
yente fundacional que, una vez aceptado por los distintos actores de
un país; puede ser cambiado por las reglas de juego aIIf establecidas
y no por medio de la violencia o el uso de la fuerza.
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LOS PODERES DEL ESTADO164
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~) ATRIBUCro ES DE LA C~N¡lENCI~N.Dadolo acotado del poder
constItuyente, corrpsponde aljor!,'precI~ar cuáles son los límites a los
que debe someterse una convención reformadora .
I ! I .
. Hay posicion~s encontr~dts sobre :1 marco de actuación que
tienen las convencIOnes respect? de los l!mites que le fija el Congre_
so.. Aun a costa Ide ser impr9cisos, entendemos que ellas pueden
clasIficarse en soberanas, autónomas o plenamente limitables.
P . I . '1 .ara Una p~era comente de opinión las convenciones SOn so-
beranas cuan~o, upa vez dec!ar¡rda la necesidad de la reforma por el
Congreso nacIOnal,. cuentan Con amplias facultades para modificar
1 t "d l.os aspec os que c,onsl eren necesanos, más allá de los establecidos
por el parlamentoj Así, puede'n fijar 'su tiempo de funcionamiento
o variar dereChos, entre otraS ~tribuciones. '
Esta tesis no ha tenido niUdhos'adeptos en nuestra doctrina ni Seh li d . I Ia ap ca o en nn¡guna de las reformas constitucionales.
Una segunda IIínea de pensamiento entiende que las convencl'o-6 'd' I .nes son aut nomqs,. es eClr que una vez fijado el temario por el
Congreso, no puelien apartarse ~e él, pero dentro de los puntos habi-
litados no deben sbgnir ningund directriz que quiera imponerle la ley
declarativa. Así, pueden no ,tr¥tar algunos de los puntos habilitados
y no segnir la direfc~ón de reforma señalada, pero no pueden modifi-
car aspectos no, p~evJst~s_en tl~/.ley.de c~nvocatoria.
. Dentro de esta poslclón,e,?sten matIces sobre ciertas atribucio-
nes implícitas, coJho la posibilidad de extender el plazo de duración
fijado.por el Congreso. i .1
En la praxis qacional h~ prevalecido la inteligencia de que, fija-
do el plazo por el parlameI\to( la convención debe sujetar a él .su
labor. /.. I :
La tercera tesIs entiende que Son plenamente limitablej, O sea1 • ..1 rI 1
~ue, en e f":]erclclo _e su po;ler prccOüstituYt:nte. el Congreso puede
Imponerle "el nueto texto sugeHdo. o al menos, indicaciones inequí-
vocas en cuanto ~ su sentidQ ~ orientación".
La reforma de 1994 sus.,;t6 una importante conlroversia sobre la
posibilidad del Cdngreso de im~onerle a la Convención una cláusula
"~errojo", como ~e el Núcleol de Coincidencias Básicas, que impi-
dió votar de manira separad~ temas disímiles entre sí.
El arto 2° de la ley 24.309/habilitó para la reforma temas dispa-
~es, como ~eronlla reclecció'1 del presidente, la incorporación del
Jefe de Gabmete, a elección directa de los senadores, la incorpora-
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lOS PODERES DEL ESTADO166
No se puede negar lo que ha existido y ha sido incluso acepta_
do, aun a regañadientes, por los distintos actores de la política; y por
ello lo hemos aoalizado en el transcurso de este capítulo. Pero una
Cosa es aceptarlo y otra muy distinta justificarlo. La reforma de
. 1957 fuc claramente inconstituciooal, porque la fuerza no da dere-
cho. Sólo la aceptación por la Convención de 1994 ha dado juridi-
.cidad a uoa carta magna que, desde 1955 y hasta ese momento, aun-'
que aceptada; fue claramente ilegítima.
. Hechas estas salvedades, corresponde analizar ahora los Ifmites
del poder constituyent~ derivado, los cuales deben ser estudiados me-
diaIlte la respuesta que se otorga al interrogante de si el ar!. 30 tiene
una rigidez sustancial (fija límites de contenidos), O sólo formal
(mayorías y órganos especiales para su reforma).
b) LIMITES SUSTANCIALES Y FORMALES. Varios autores han ha-
blado de la existencia de contenidos pétreos que no pueden ser alte-
rados. . . .
Así, Bidart Campos expresó que, "en nuestra ConstitUción, los
contenidos' pérreos no impiden su reforma, sino su abolición:: Ellos
son: la foniúi de Estado democrático; la forma de Estado federal; .la
forma republicana de gobierno; la confesionalidad del Estado". Para
este prestigioso constitucionalista no se podía reemplazar democra-
cia por totalitarismo, ni federalismo por unitarismo, ni república por
monarquía o imponer el laicismo, al menos, "mientras la estructura
social de.Ia cual derivan conserve su fisonomía".
Según esta visión, la modificación efectuada sobre estos princi-
pios implicaba la existencia de una nueva Constitución, que podía
ser alcanzada por poder constituyente originario o revolucionario y,
por tanto, no sometido a los designios del arto 30.
Pese a estas importantes opiniones doctrinales, el arto30 es con-
tundente al expresar que "la Constitución puede reformarse en el
todo o en cualquiera de sus partes".
Los constituyentes originarios no consideraronque las normas
que incorporaron a la carta magna fueran inmutables; sólo buscaron
un resguardo para impedir que sus modificaciones se hicieran por el
capricho de unos pocos. Por ello exigieron una mayoría calificada
como modo de asegurar la existencia de verdaderos consensos para
alcanzar la declaración de su necesida'd, y la convocatoria a una
asamblea especial que efectúa los cambios habilitados por el parla-
o mento.
~----
ción de un tercer senador la creación del Consejo de la Magisu'alu-
ra, el establecimiento de ~ayorfas especiales para leyes. que mo~fi-
quen el régimen electoral o de partidos políticos, l~ mtervenclón
federal la creación de la Auditoría General de la NacIón, la regula-
ción d~ los d¿cretos de necesidad y urgencia, la elección de autori-
dades y el otorgamiento de un estatus propio a la ciudad de Buenos
Aires, entre m;uchos otros.
Según el arto50, los temas incluidos en el arto 2° debían IIser vo-
tados conjuntimentc, entendiéndose qp.e la votaci6n afirmativa im-
portará la inc"rporación constitucional de la totalidad de los. mis-
mos, en tantojque la negativa importará el rechazo en su conjunto
de dichas nonpas y la subsistencia de los textos constitucionales vi-
gentes".
Esta cláusula era consecuencia de la desconfianza existente en-
tre los partido~ mayoritarios. La reforma de 1994 era un aDjetivo
primordial dell presidente Carlos Menem, qne buscó, mediante ella,
la posibilidad ~e sn reelección inmediata.
El impedi~ento lo encontró en la Cámara de Diputados, donde
no obteDÍa lO~ dos tercios necesarios para declarar la necesidad de
reforma. Pata superar este obstáculo .había convocado a consulta
popular.. La convocatoria fue efectuada por el decr. 2182193, com-
plementado por el decr. 2258/93. La consulta no llegó a realizarse
como consecuencia del acuerdo alcanzado con el radicalismo.
Ante la Pbsibilidad de que el plebiscito le diera nn resultado
adverso al' radicalismo, que lo obligara a votar la ley declarativa de
la necesidad sln poder negociar las cláusulas, el' expresidente Raúl
Alfonsín prelliió pactar y obtener así mayor injerencia en los cam-
bios que se ll~varanadelante.
Entre ambos partidos obtuvieron el 58% de los votos, corres-
pondiendo, so~re las trescien:-s cinco bancas en juego, ciento treinta
y seis al justi9alismo y setenta y cinco al radicalismo.
Con estas [mayoñas resultaba innecesaria toda cláusula "cerro-
jo", dado que,lhabiendo acuerdo para votar en bloque, contaban con
los convencionales necesarios para aprobar cualquier norma que acor-
daran.
Sin embango, reinaba la desconfianza. El radicalismo, que se
encontraba en 'minoría, quería asegurarse de que dentro del seno de
la Convención se mantuviera ese acuerdo y la mejor forma era impo-
niendo el Núcleo de manera cerrada, porque así el justicialismo va-
taría los institutos convenidos. aunque no fuera por convicclOn o
cumplimiento del acuerdo, por la necesidad de aprobar la reelección.
Las opiniones doctrinales fueron mayormente contrarias a esta
imposición, basadas en los poderes autónomos de la Convención e
incluso en la propia libertad de los convencionales para poder votar
cada norma en forma separada.
Aun cuando aceptaba la posibilidad de que el Congreso fijara
el sentido de las cláusulas a reformar, Bidart Campos consideraba
que la imposición de normas escind.ibles .en..conjunto,.tal como figu-
raban en la ley 24.309, excedía el marco de competencias preconsti-
tuyentes.
Este aspecto fue cuestionado por convenciOnales constituyentes
no pactistas, quienes entendieron afectado su derecho a votar inélivi-
dualmente.
En su carácter de convencional constituyente, Romero Feris lle-
gó incluso a presentar una acción de; .amparo tendiente a que se de-
clarara inconstitucional el art. 5° de la ley 24.309, en cuanto imponía
votar en bloque los temas habilitados por el arto 2°.
Llegado el expediente a los estrados de la Corte Suprema, ésta
confirmó el rechazo in limine de la acción; expresando que, atento a
que el Núcleo había sido aceptado por la Convención en su regla-
mento, no era necesario que se pronunciara sobre la cuestión de fon.
do (Fallos, 317:711).
La Convención, aun cuando entendió que. la leyera perfecta-
mente válida en cuanto imponía votar en conjunto, a fin de salvar
todo cuestionarniento ulterior, decidió en el recinto incorporar al
reglamento el arL 127, que expresaba que la votación por los con-
vencionales del art. 2° de la ley 24.309 (Nllcleo de Coincidencias
Básicas) se haóa en .forma conjunta, y se circunscribirla a todos los
temas allí incluidos, no pudiendo separarse los artículos, temas, pro-
posici~nes O períodos contenidos.
Así, aunque la mayoría de los convencionales consideraron váli-
da la imposición del parlamento, la tradujeron en decisión propia del
cuerpo, con lo que la Convención salvó su autonomía,' respetando la
decisión del Congreso.
También este artículo fue cuestionado judicialmente en la causa
"Alsogaray". Aun cuando los actores obtuvieron una medida caute-
lar favorable, su demanda fue luego rechazada en primera y segunda
instancia (CFed Rosario, 14nt94, ED, 158-577).
169PODER CONSTITUYENrE
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lOS PODERES DEL ESTADO168
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170 LOS PODERES DEL ESTADo;~¡i r
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que se encontraban fuera del Pacto de 0d
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entre MINe~eml y Alfon- "':._-'::".-"'~l~-~'~'~"-::'.-•• :_~_:.'.,:.,-:.. 'síu, se retirarou del reCinto al momento e votarse e uc ea en con. ::' _
junto, ninguna fuerza política se retir6 de la Convenci6n. --""'•..
::g;::~~~E~~~~j~j¡~~~1S:;~f:~1',~.•,.f,,;:,¡.¡.;,.:_:_¡,¡,'.:: .••..
aprobada, entre, otras. Sin embargo, su legitimidad es inc?estio- _~.~,
nable. . .;:;;~~:....
Además de ser consensuada por "las dos fuerzas polític~s m'ás ;;;~f~.~~.
importantes de ese momento, y no impuesta por una sola. fuera del ',~r.'.
Núcleo de Coincidencias Básicas "fueronoídos todos los)ntegrantes ' ..:'if;: i;' ..
• '. I ...r~.'"n',
de la ~onvenci.ón. . 1 .}~ !.:..
Fue la úruca reforma efectuada dur";llte el SIglo pasado: donde ':j~~r<'
no se retiraron las distintas fuerzas polítlcas durante su desarrollo, :;:¡~~.!\ .
hubo'cláusulas aprobadas por aclamaci6n y rein6 un clima feStivo,al. ~rm;~-_::
.' •• • • ."'tr!~..••
mom~nto~e su finahzac16n. J .~~t~f'.
Cabe destacar que la Corte Supremaremarc6 que el poder cons- .;¡¡.t';f' 1::
tituyentedebe respetar los límites de hab,ilitaci6n qu~ le. it;npone,el:¡:t~ ,f:'
Congreso Y,.cuando así no ocurre, los tnbunales de JUStlCIa,en su ~ ij':,
atribuci6n de' ejer~er el control de constitucionalidad. pueden decla- -:.;~ tg
rar nulaS por inconstitucionales las normas que se incorporan a. la ..~~t~~t~.:
Constituci6n (Fallos, 322:1609). '~\': '_,
. . .l1~I~":'
~ 54. FORMA. DE FUNCIONAMIENTO. - La puesta en funcionami7n- ,;if,¥.:;k./ .
to del poder constituyente derivado tiene una etapa previa .de decla- ~~ ':J'.,. - '
ración de la necesidad de la' refo.rma. <~~+."
4:?,,¿ ~'.:';
Esta etapa se encuentra a cargo del Congreso. --'l\r~~~;
L::.~cuet.:lregulación prevista en el art: 30 deja abierto~ v~os .~~ .tE..
interrogantes, entre los que podemos mencionar el modo de ~funclO" :'~~~~~}~:
narniento del Congreso, la manera de computar los dos tercIo~ y. la :;~; '~r
facultad deI-parlamento en -cuanto a la fijaci6n de los límites a Impo- --.:f¿~,~"
. '."jI""," u'
ner a la Convención. ~1~~~!:::
Con respecto al modo de funcionamiento, la n0m:'a da lugar a '%.~:~,
diversas interpretaciones posibles: que las cámaras realicen la decla- '.~ ,ii:..
raci6n reunidas en asamblea legislativa; que actúen por separado,- .~g-¡.i-
pero emitiendo una declaraci6n -la cual no requiere la -intervenci6n ~ !~:
del Poder Ejecutivo--, o que act.1en bajo el procedimiento ordinario i~¿r-
d '6 d 1 '-'1l, < ..e sanc!n e eyes. .1:.!i4 :1;."=:....
.~\T,~~:.
~-~-J'.¡ ,-
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I PODER ¡CONSTITUYENTE . 171.
Esta última alt¿rnativa es :lalque se utiliz6 en las diversas refor-
'mas, que le han otorgado espe1cíficamente a las declaracionesde ne-
cesidad de reforma Iun ~úmerÓ de ley correlativo con la dictada en
cualquier otra materia. ¡ 1
. Esta práctica C9n~titucion.\Ihace participar al presidente median-
te la promulgación Ij publicac¡órl.
Se ha planteadb el interr¿g:bte de qué' sucede en caso de veto
presidencial. Aquíl entran a r~gir los criterios generales que se ve~
ráu al analizar el instituto en 'el 1 S 96, c, 3, Claro que, en caso de
.' ins~stirel Congresol conla,misma-mayona.-con-que..realiz6_Ia..decla_
racI6n, el proyecto tendrá promu1gaci6n obligatoria.
En ningún casd se puede :admitir la promulgaci6n parcial, dado
. que limitar cualqui¿ra de las cláusulas habilitadas para su reforma
aun cuando 'no ten~an conexi6n Intr" sí, implica una afectación dei
espíritu de la refonha. '
. I
a) CÓMPUTO DE] LAS MAYORlAS PARLAMENTARIAS. Uno de los pun-
tos más álgidos ha sido la maneA de' computar los dos tercios de los, b 1 I • •lfUemros. I - ¡
Las 'posibilidades son las ~e computarlos sobre los totales, sobre
los que están ,en ejeicicio o soqre los presentes. Hay una inclinaci6n .
por esta última postura. i'
Las principales pontroversiits e han generado en cuanto al c6mpu-
.to sobre los presentes o sobre ~o totales, dado que en ninguna prác-
tica parlamentaria he utilizó \nia may.orfa sobre los miembros en
ejercicio. La discJsi6n se suJc;t6 fundamentalmente con motivo de
la reforma de 1949,Idonde los ¡'ahidos de la oposici6n impugnaron la
convocatoria-por copsiderarla nJ¡a, atento que -a su criteriQ,.-no se
habían respetado las ~yonas ~el arto30. Varios constitucionalistas
se adhirieron a es~ postura.. , J . , '
No compartimas esta tesitUra porque, cuando_la Constituci6n
. . .I I ;: ,,\.r 1.., 1 ~ .•qUlSOestaO eeer una wayoua cW:i..UcadasOurc .•.C~ tot~e'::t ::sr le con.
sign6 expresamente ~ la única h"lyona de dos tercios sobre los miem-
bros totales existentes está contebplada en el art. 75, inc. 22, donde
el Congreso, por sr! puede dai-jbrarqufa constitucional a normas de
tratados de derechas humanos; I . .I .
Más allá de,lo expresado, fabe destacar que la reforma tiene.
que ser fruto del'copsenso de los distintos actores de la pOlítica y no
imposici6n de ~ p¡utido.. ! I '
La reforma de [994 es 10abfeporque, pese a las diferencias, en-
contr6 los consensds necesari6s ara su aceptaci6n por parte de las. I I ., I
•
- ,~
distintas fuerz¡.s políticas. Cabe señalar que, en esta modificación,
los dos tercios se computaron sobre los miembros totales.
!
b) EL FUlfCIONAMIENTO DE LA CONVENCIÓN. El funcionamiento
de las convendiones ha variado en cada una de ellas, dado que se ri-
gen por su regfamento interno. Pe.~ea ello, se han dese~peñado de
manera similar a la Cámara de Diputados, adoptando mcluso sus
pr~visiones del forma subsidiaria.
bestacamps aquí las principales características del trámite regu-
lado en 1994,' especialmente en las diferencias establecidas con el,
procedimiento Ide sanción de leyes. . .
La iniciativa para presentar proyectos, tanto de modificación
como de dec1Jraci6n, le correspondió a los convencionales, que po-
dían hacerlo hasta treinta días después de instalada la Convención.
Los proyectos: presentados eran girados por el presidente de. ella a
las respecúvas; comisiones.
Se cre.:con. once comisiones (de Redacción; de Coincidencias
Básicas; de Competencia Federal; del Régimen Federal, sus Econo-
mías y Autonomía Municipal; de Nuevos Derechos y GaranÚas; de
Sistemas de Chntrol; de Participación Democrática; de Integración y
Tratadós Interjracicinales; de Peticiones, Poderes y Reglamento; de
Hacienda y A4ministración y de Labor Parlamentaria). Los proyec-
tos fueron tratados en las comisiones respectivas, las cuales -una vez
convenidos lo~ puntos de dictamen- designaban el miembro iOfor-
mante por la mayoría (también designaban miembros informantes por
las minorías dbnde hubiese proyectos divergentes).
De la resp'ectiva comisi6n, según la materia. eran girados á la de
Redacción. PI.ella le correspondió la redacción formal de despa-
chos parciales y del texto ordenado único y final de la reforma de la
Constitución (para este último cometido debió coordiDar, sistemati-
zar, annonizar~ ordenar, ..::numerar,renumerar e integrar las disposi-
ciones de la r~forma).
Los despachos de la Comisión de Redacción eran girados a la
aprobación del plenario de la Convención.
El ingres6, en el plenario dependía de la Comisión de Labor Par-
lamentaria, la ?ue confeccionaba el orden del día. informaba el esta-
do de los aSUI1tosen las comisiones y promovía medidas prácticas
para la agilizaCión de los debates.
Una vez e¡r el plenario, todo proyecto debía pasar por dos discu-
siones; la prirriera, en general, y la segunda. en particular.
~ 55. EL PODER CONSTITUYENTE PROVINCIAL. - Además del poder
constituyente nacional existe uno de ámbito provincial, que es el en-
cargado de dictar y reformar las cartas constitucionales locales .
Esta facultad viene reconocida por el art. 5° de la Cons!. nacio-
nal, que 1'; concede a~ada provincia la atribución de dict"" su propia
Constitución.' .
Cabe preguntarse si estas constituciones tienen lfrnites similares
a los de la nacional. Como se expresó, dado.que la facultad viene
concedida por la Constitución federal, además de los lfrnites propios
de todo poder constituyente, encuentran las limitaciones que les im-
pone la norma superior. .
Nuestra Constitución exige que las provincias dicten sus cartas
magnas bajo el régimen representativo republicano y en concordan-
cia .con sus principios. declaraciones y garantías. Establece expre-
samente.estas dos exigencias, pero hay una serie de condicionamien.
tos en su dictado.
173PODER CONSTITUYENTE
Con el objeto de asegurarse la continuidad de las deliberacio-
nes, el quorum para iniciar era de ,ciento dos ~onvencionales sobre
los trescientos cinco totales (art. 4°). .
Al momento de la votación, el quorum debía ser de al menos
ciento cincuenta y cuatro convencionales (equivalente a la mitad más
uno de los integrantes).
Las decisiones se adoptaron por mayoría de los presentes.
Las normas modificadas eran aprobadas por la Convención a
medida que eran tratadas.
Al finalizar su labor, el 22 de agosto de 1994, se aprobó el nue-
vo texto constituci0!1al ordenado, se publicó el día 23 y los conven-
cionales 10juraron el día 24. .
Como hemos señalado con anterioridad, el texto ordenado omi-
tió incorporar el actual párr. 2° del arto77, que exige mayorías espe-
ciales para modificar el régimen electoral y. de partidos polfticos.
Este descuido fue advertido varios días después, cuando la Conven-
ción ya había sido disuelta. Para salvar. la omisión, el Congreso
dictó la ley 24.430, la cual,. además de incorporar la cláusula referi-
da, enmendó errores de puntuación (ver ~ 49). .
"La solución adoptada no es técnicamente la más adecuada. pero
erala mejor manera de salvaguardar las decisiones tomadas en el
. seno de la Convención.
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LOS PODERES DEL ES,TAnO172
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. ~ 56. EL PODER CONSTlTUTENTE MUNICIPAL. - La gran mayoría de
las constituciones provinciales le han reconocido a ciertos .munici-
pios la autodeterminación de su gobierno.
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La facultad municipal de!dIctar sus propias. cartas 'organizativas,
conocida como au}onom£a in'stitucioñal. también es Una aspiraci6nI • l .
que actualmente se plasma e~ 'JI art. 123 de la Constitución.
¿Cuáles Son l~s límites de ¡os municipios, que cuentan cnn esta
.potestad, para estarlecer su r~gimen de gobierno? .
Además de las propias autblimitaciones que impongan sus car-á . 1 I ..., Itas org meas. os muruclplOS cuentan con tlos oraenamientos jerár-. . I I
qUlcamente supenores y a los \lue deben adecuarse: el federal y el
provincial. Sólo 4entro de ese Jmarco pueden efectuar las regulacio-
nes que consideren adecuadas. t. .
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LOS PODERES DEL ESTADO174
En primer lugar,se deben respetar las imposiciones con que
cuentan las provincias. Deben conformar el Poder Judicial que le
exige la Constitución nacional, así como establecer un régimen mu-
uicipal con variado alcance de autonomía. Además, no pueden con-
tradecir su obligación de suministrar educación primaria.
.Claro que dentro de estas imposiciones tienen margen de ac-
tuación, pero en tanto se dé cumplimiento a las pautas básicas re-
queridas.
En. segundo lug?r, se deben respetar las competencias deslinda-
das, dado que la Constitución ha fijado qué atribuciones correspon-
den a cada ámbito y, especialmente por el arto 31, ha puesto de resal-
to la supremacía del orden federal (normas que integran el bloque de
constitucionalidad, tratados internacionales y de integración) por so-
bre el derecho público provincial.
La Constitución nacional, en su redacción originaria. estableció
la ohligatoriedad de que las provincias presentaran sus constitucio_
nes al COhgreso' para su aprobación. Esta' exigencia se eliminó con
la reforina.<le i860. Actualmente, si una carta magna provincial no
respeta los lineamientos de la nacional, puede ser declarada inconsti-
tucional dentro de los lfroites del "caso judicial". As! ha ocurrido
con diversas normas de distintas constituciones provinciales (ver ~ 37,
b,6).
CorreSponde también analizar si la Constitución nacional puede
abrir los ciclos de reforma provincial, como ha ocurrido en 1853. y
en 1949..
En tal sentido, Bidart Campos negaba esta posibilidad. Sin em-
bargo, al ser el poder constituyente provincial un poder de segundo
orden, por estar sometido' a las estipulaciones .de la norma federal,
nos resulta innegable esta opción (como incluso cuenta con la facul-
tad, si as! lo prescribe -aunque inadecuada por cierto-, de "volver a
revisar las constituciones locales). Más allá de io expresado, es in-
dudable que ~c ejercicio avanza sübre las autouollÚas.pruvinciales.
por lo que resulta totalmente. desacertada su utilización.
El poder constituyente es regulado por las distintas provincias
(p.ej., Santa Fe lo hace en los arts. 114 y 115).
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CAPíTULO VI
PODER LEGISLATIVO
~ 51. -INTRODUCCIÓN, - Desde sus comienzos, le fue confiada áI
parlamento la facultad de otorgar los recursos al Poder Ejecutivo
(mediante la potestad de establecer tributos) y controlar el manejo
de los fondos (mediante la regulaci6n del presupuesto).
En Gran Bretaña, el origen parlamentario 'está indisolublemente
unido al reclamo de los barones para limitar las atribuciones del rey
en la fijaci6n de los tributos.
Para mediados del siglo xrv, los comunes condicionaban la apro-
baci6n de los recursos tributarios a la atenci6n, por parte del monar-
ca, de las quejas que presentaban. Las peticiones se fueron luego
convirtiendo en leyes que debían ser promulgadas por el rey.,
, Con el transéurso de los siglos el poder se fue trasladando del
rey (que qued6 can funciones limitadas a lo formal) al Parlamento,
encargado no s6lo de legislar sino también de formar gobierno.
La composici6n ..dé este congreso bicameral responde, en sus
orígenes, a la reuiti6n, por un lado, de los caballeros representantes
de los condados y burgueses representantes de las ciudades y, por
el otro, ,los barones y obispos. La cámara aristocrática no tiene
igualdad de funciones con la de los comunes, encargada de formar
gobierno. '
Este lento proceso tuvo una evoluci6n abrupta y violeDta 'eD la
Francia revolucioDaria, dado que en diez años se produjo el cambio
de la monarquía absoluta a la república. '
Los Estados geDerales, compuestos por la Dobleza, el clero y la
burguesía, se transformaron eDla Asamblea nacional, donde se votaba
por cabeza y DOpor estamento, y se declar6 que, al ser elegida por
la naci6n, DOpuede ser disuelta por el rey. La Asamblea tuvo, pri-
11. TotlcallJ."'--.1..
•
mero, funciones constituyentes y. una vez organizada la república,
sesion6 como parlameoto.
En los Estados Unidos de América, los constituyentes de Fila-
delfia discutieron la conformaci6n del Congreso sobre dos proyectos
distintos.
Uno era el denominado "plan de Vrrginia", que propuso un cone
greso bicameral basado en la poblaci6n de cada Estado, donde los
miembros de la primera cámara elegían a los de la segunda.
Esta propuesta fue rechazada por los Estados pequeños, que en-
tendieron que sus derechos iban a ser avasallados 'por los~má~,gran-
des, por lo que defendieron la exi.stencia de una legislatura umcame-
ral donde cada Estado contara con un voto.
Del acuerdo de ambas pretensiones surgi6 la existencia de un
parlamento bicameral, donde en una cámara lo~ Estad.os se encuentran
representados en base proporcional a la poblacl6n, IDlentras que.en la
otra --el Senado- los Estados están igualitariamente representados.
'Estos an;ecedentes han dado origen a nuestro Congreso nacional.
Es indudabie que los parlamentos en la actualidad, ~ 71 nuestro
en partlcul.u;,..sufren .una importante crisis .de representatlVldad.. !-a
celerida.dde los tiempos modernos parece Imponer tomas de ~eclslo-
nes no acordes con el.desenvolvimiento de los cuerpos .colegiados.
En nuestro caso particular.-Ia crisis de representa~vidad también
está presénte tanto por la ausencia de adhesión del :Iudad",,:o ~ las
medidas ad,optadas por sus dirigentes, co~o por el mcumplimiento
de la función del dirigente de velar por los mtereses de sus votantes.
Hay una clara disociación entre los legisladores y el cuerpo elec-
toral; los primeros respouden a sus -partidos y no necesariamen~e-a
sus votantes. Aun con la crisis de partidos que actualmente se Vive,
los legisladores qne pertenecen a! oficialismo votan habitualmen!e
según las directrices que les imparte ei Poder Ejecutivu, y nu .:icg.Uli
sus propios criterios sobre lo que considerao más adecuado a los m-
tereses generales. . .
Los dirigentes de la oposición que ascienden a bancas legislativas
entienden que es inútil discutir sobre proyectos que no sean aproba-
dos por sus pares, y toman el cargo s610como un ~lebiscito ~ara~a-
!izar sus posibilidades futuras en la disputa de algun cargo eJecutivo.
Bajo esas condiciones, s610 se analizan, sin mayor profundidad,
los proyectos enviados por el Ejecutivo. As£, los asesores sucle.n
pertenecer a cuadros políticos y se recurre muy p~cas veces a técm-
cos o especialistas en cada una de las áreas a 'legIslar.
178 LOS PODERES DEL ESTADO
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I po~JLEGISLATIVO 179
-La falta de clpacilación: Jnera una baja calidad' en la legisla-
ción, que no cumlJ'iecon las ,copdiciones adecuadas de técnica legis-
lativa ni con las Jrecisiones técnicas que cada materia en particular
requiere.' I . ¡ I
También la manera de debatir conspira contra el adecuado fun-
cionamiento. La ¡existencia! d6 discursos intefDjinables, que nadie
escucha ni puede rebatir si el brador no lé permite interrumpir así
I ' I I
como la falta de d~bate social de lo que ocurre en el parlamento, ge-
neran un sentimiento ciudadand de ineficacia del órgano.
Todo ello se Iha -sumado ~n:descrédito -del7Poder Legislativo,
existiendo un consenso socioló~ico de que el único 6rgano represen-
tativo es el Poder ~jecutivo., -/
El aumento de atribuciones legislativas del presidente y su uso
indiscriminado tanlbién ha debilitado el funcionamiento del Congre-
so; que no ha sidd capaz de frdnar esta usurpación de sus atribucio-
nes, sino que, porlel contrari'o,llas fue cedi~ndo mediante la delega-
ción legislativa. Ello ha pr~vocado en la sociedad qne se vea al
órgano ejecutivo cbmo el encargado de administrar y legislar, y a! ju-
dicia! como el endargado de :cdntrolar.
En el medio,l el poder qub -más atribuciones posee, que tiene
tanto la función de legislar co~o la de controlar, a! que más artícu-
los le ha dediCado¡1laConstitución, aparece totalmente debilitado.
Sin embargo, rescatar su adecuado funcionamiento es esencia!
para la existencia de una verdallera democracia. .
Precisamente bsta divisi¿n Idel poder estatal en diversos órganos,
con un parlament~ en el que ¡selrepresenten los -distintos intereses de
la sociedad, es lo ,que permite asegurar al ciudadano contra los des-
.bordes del gobernante. ,1
Por ello es n¿cesario re~catar el ñmcinn:tmiento del Congreso.
A) ESTRUCTURA
I
~ 58. CARACTERIZACIÓN. - En nuestro país, siguiendo.el modelo
estadounidense, s~ optó por un :sistema bicameral de tipo federal, es-
tando integrada lal Cámara de IDiputados por legisladores en número
proporcional a la ¡¡oblación de bada provincia y la Ciudad de Buenos
Aires (más la Capital Federa¡, ~i ésta se trasladara), y la Cámara de
Senadores, por i~al cantidad de legisladores por cada provincia, así
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como por la Ci:iudadde Buenos Aires, según Jo estipula el art. 44 de
nuestra Constituci6n.
Dentro db cad~ cámara los legisladores se agrupan en bloques.
A su vez, rea~zan trabajos en comisi6n, previstas tanto en la Consti-
tución, como bn los reglamentos internos.
En dete~inadas ocasiones, 'el cuerpo se estructura en asamblea
le¡¡islativa.
~ 59. OÁMAIt< DE DIPUTADOS. - Los arts. 45 a 51 de Ja Const.
nacional se 09upan de su estructura.
Para Ja c~mip~sición de la Cámara, el país se divide en veinti.
cuatro distrito,s (las veintitrés provincias y la Ciudad de Buenos Ai-
res). Tambiép se integraría la Capital Federal, si dejara de reunir
tal condieión la Ciudad de Buenos Aires.
La Cons~tución deja la base de representación en man:os del
Congfcso, qilihn la. fija por ley, teniendo en. cuenta el censo naciona1~
Actualmente se aplica la ley 22.847. dictada por el gobierno de
lacto, que' esiablece que la base representativa es de un diputado
cada ciento sesenta y un mil habitantes que tenga la provincia, o
fracci6n no riJlenora ochenta mil quinientos, a lo que se adiciona un .
número fijo '~e tres diputados por distritos, sin que ninguno pueda
tener menos de cinco diputados.
Se ha cu~tionado este sisten¡a, por cuanto las provincias más
pequeñas. tienen una representación proporcionalmente mayor que
las más grandes. dado que. mientras que en .la provincia de Buenos
Aires hay uni diputado por cada ciento setenta mil habitantes, en
Santa Cruz hay uno por cada treinta mil. Sagüés ha planteado que
tal desigualda~ es inconstitucional.
Sin embamo, la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas
intenta equili~rar el peso que puedan .~ner a la hora de defender
sus intereses. ~rocurando así lograr un fortalecimiento del federalis-
mo, por lo qu!, el principio de igualdad no se ve lesionado dado que
la diferenciación es razonable.
Los dipu\lldos son elegidos de manera directa por la población.
asignándose las bancas mediante el sistema de proporciones matemá-
ticos D'Hond~ que fue explicado en el ~ 46, d, 2.
Para ser diputado se requiere tener al menos veinticinco años de
edad. cuatro 4e ejercicio de cindadanía y ser natural de la provincia
en' que es ele~do o con al menos dos afias de residencia inmediata.
•
Varias controversias'-se generan .sobre las condiciones para ser
diputado:. en qué momento deben reunirse, si pueden ser ampliadas
más allá de las fijadas por el arto48 de la Constitución o en su caso
reglamentadas, y cómo debe computarse la residencia. ' ,
En ninguno de estos aspectos hubo acuerdo, ni en la doctrina ni
.en el Congreso. . .
Con respecto al tiempo de cumplir los requisitos. se dieron di-
, versas interpretaciones. que variaron entre el momento de aproba-
. ción de los diplomas, el de su elección ci el de asumir el cargo.
A nuestro entender, a difere.ncia de lo prescripto para s.enadores
O presidente y vice, la Constitución, en su art. 48, exige las condi.
ciones para ser diputado y no para ser elegido, como en los demás .~
funcionarios mencionados.
El .comportamiento de la Cámara no fue uniforme. En diversas
oportunidades se admitió el diploma de diputados qne no habían al-
canzado la edad mfnima requerida (Cárcano en 1884, Joaquín V.
González en 1886 y De Tomaso en' 1914); en otros se postergó el de-
bate hasta que alcanzaran dicha edad (Hardoy presentó su diploma
en 1936 y se le aprobó en 1938, cuando cumplió los veinticinco
años), pero también se rechazó el diploma de Pineda. por no alcan-
zar la edad (en 1919).
En cuanto a la ampliación de los requisitos constitucionales por
ley para acceder a la Cámara, defendida por SagOés, la Corte Supre-
ma, con b~en criterio, expresó que cuando las calidades para ocnpar
un cargo se hallan establecidas en la Constitución nacional. represen-
tan una materia sustraída por el poder constituyente a la cOmpetencia
del Poder Legislativo. (Fallos, 248:398; también, Fallos, 330:3160).
Otro de los aspectos que generó una importante controversia es
la manera como debe cumplirse la residencia cuando e11egislador no
ha nacido en la provincia. . .
Un caso emblemático fue la candidatura del expresidente Néstor
Kirchner como dipntado por.1a provincia de Buenos Aires, dado que,
nacido en el sur, se.enco.ntraba viviendo en la quinta de Olivos du-
rante su presidencia (mayo de 2003 a diciembre de 2007) y a partir
de allí continuó viviendo en el mismo domicilio. pero como cónyu- .
ge de la presidenta. El domicilio fue mantenido en Santa Cruz has-
ta el año 2009, en que fue trasladado a la provincia de Buenos Aires.
¿{:umplió entonces con el tiempo mínimo de residencia exigido?
El interrogante no es sencillo de responder.
181PODER LEGISLATIVO....
...
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LOS PODERES DEL ESTADO180
l-
Il.
Bajo una iuterpretación exegética, se puede decir que la residen.
cia ha sido cumplida si entendernos por tal al lugar donde habita or-
dinariaq:lente la persona.
El expresidente terna residencia en la provincia de Buenos Ai.
res aun cuando su domicilio estaba constituido en Santa Cruz., .
Por su parte, el Código Electoral Nacional estipula que, al mo.
mento de inscribir candidatos, los partidos políticos deben consiguar
"datos de fIliación completos de sus candidatos y el último domicilio
electoral", mientras que la ley de partidos políticos expresa que "la
residencia exigida parla Constitución nacional o la ley como requi-
sito para el desempeño de los cargos para los que se postulan los
candidatos, podrá ser acreditada por cualquier medio de prueba, ex'
cepto la testimonial, siempre que figuren inscriptos en el registro de
electores del distrito que eorresponcja".
Si estas normas se entienden reglamentarias del requisito consti-
tucional de ¡'e~idencia, es indudable que la pauta constitucional no se
cumplió.. . .
El objetivo :de la exigeneia constitucional es dar un mínimo de
sentido' de pertenencia entre el legislador y la jurisdicción por la que
es elegido; niti~ar el domicilio a los efectos de poder ejercer los de-
rechos electorales en la provincia de residencia, o militar activamen-
te en el distrito, son indudablemente elementos que demuestran el
eompromiso. del candidato con la jurisdicción a. la que pretende re-
presentar.
No lo ~ntendió así la Cámara Nacional Electoral, al argumentar
que, según lo dispuesto en el art. 34 de la ley de partidos políticos,
el candidato debe estar inscripto en el registro de electores, pero que
este requisito no es esencial para demostrar la residencia (Fallo':4167/
09. 1/6/09). . .
Por ello admitió la candidatura de Kirchner en tanto terna resi-
dencia en la Quinta de Olivos y cumplía con los dos años exigitlos al
momento de la incorporación al cuerpo.'
Los diputados duran cuatro años en el ejercicio de .sus funcio-
nes, renovándose la Cámara por mitades cada dos años. Por ello, la.
norma constitucional previó que, para la primera legislatura, una vez
reunidos, debían sortearse quiénes saldrían a los dosaños.' Esta
norma también se aplicó cada vez que, como consecuencia de los
golpes militares, la Cámara volvió a integrarse. i
La Constitución dispone que, si se produce una vacante, el go-
bierno provincial o de la Capital hace proceder a la elección ¡de un
182 LOS PODERES DEL ESTADO
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. I porEl LEGISLA~O' .' 183
nuevo IDJembro (art.'51), pero en la praXls.es el gobierno federal quien
convoca la elecci~n, dado qu'" se trata 'de autoridades nacionales.
Además, no se aplica porque, s¿.sigue lo fijado por el Código Electo-
ral Nacional, que tlispone qu!, Ja suplencia se cubra con quien conti-
núa en orden en li lista por lf que se postuló quien deja la vacante.
Desde la perJpectiva de: l~ Constitución originaria, la actual so-
luci6n resulta incbnstitucio~al~porque nuestra carta magna, en ~u
versión de 1853, ?o previó el ~istema de partidos. Ello genera ql.Ie
no resulte válido otorgar el culirimiento a quien no nbtuvo los votos
. I 1 l. 1 .necesanos para oqupar.c cargo. srmp emente por pertenecer al mis-
mo partido y seguir en el orde4 de la lista; máxime cuando la norma
constitucional pre~i6expresamente que el cubrimiento se hiciera me-
diante un nuevo llamado. Sinl embargo, no puede dejar de advertir-
se lo oneroso y c¿mplejo que fesulta la solución de la Constitución,
y la importancia que la reforma constitucional le ha dado al régimen
de partidos, contemplándolo in!:luso en la elección de los senadores.
Lo adecuado ~ería modific\u- la. norma constitucional y adaptarla
1 .. all • Ia a praxIS actu rente exIs~elte.
~ 60. CÁMARA DE SEN.wbRES. - La estructura del Senado está
regulada en los ahs. 54 a 6~ f.e' lá Constitución. Se compone por
tres senadores po~ cada provjncia y. tres por la Ciudad de Buenos Ai-
res (mientras la Oapital Federal sea la Ciudad de Buenos Aires, sus
habitantes elegirári. senador, peto no contarán cnn tal facultad los ha-
bitantes de la Cap'ital en cUS;0~e que ésta sea trasladada). .
El sistema sufrió una prorJ,nda modificación a partir de la refor-
ma de 1994. Si bien manttiv¿ el objetivo originario de representar
igualitariamente ~ tndas.las prbvincias, modificó el sistema de elec-
~~~~..~e~~~:e~~I:~g~~:a~::~~~~~~Cci~~~~Oc~~l~~~~~~a.•~~~:Te.::~~~
u.L.I. •.•••••.•••• .J v'" ••.0 .•..•0 ..•••..•.••.•..•._....•101- .•..••.•.••••.•. , •••.•.••.•.•••••• y .....•..•...•- ••.•..••.••..•.•.•..•..•••..•..••.•..
dos al partido político o alianza' que más votos obtiene y uno a qnien
logra el seguudo lugar. ; I
Los reqnisitds para ser: senador, que se repiten para ser presi-
dente o miembro Ide la Corte ~uprema, muestran el carácter aristo-
crático que tuvo la Constitución originaria.
Además de elctgirse una ehad mínima de treinta años, seis años
de ejercicio de citldadanfa y se!: naturai de la provincia que lo elige o
con una residenciA inmediata nÓ menor a dos años. se requiere poseer
una renta anual db dos mil pdos fuertes' o una entrada eqnivalente.
Aun cuando clste requisito Ino tuvo mayor aplicación al momento
de analizar la indorporaciónJ de senadores electos, fue utilizado por. I i I
I Ii .
•• --.
ti
4
ti•ti•,
ti
ti
ti•
••4
ti.,
la. Cámara, e~tre otros argumentos, para rechazar -en 1920- el di-
ploma de un Isenador designado por Mendoza que se hallaba COn-
cursado. .
Se han iritentado aproximaciones de cuánto representan actual-
mente los dos! mil pesos fuertes, pero resulta sumamente difícil deter-
minar. su equivalencia, dados los profundos cambios entre la econo-
uúa de la soc~edadde 1853 y la nuestra. Más allá de esta dificultad,
la .cifra era cánsiderable .
I •. Los argumentos a favor de esta p'ostura expresaron que qUIenes
gozaban de uh ingreso importante prov:niente de. r~ntas, al carecer
de apremios dcon6micos, estaban en mejores condICIones de ocupar-
se de los negbcios de la Nación. Es indudable que se trata de un
argumento esburio (máxime teniendo e~ cuenta que. s.on cargos re-.
munerados), dado que la verdadera finalidad era penrnill qu~ s~lo un
sector privilegiado de la sociedad pudiera acceder a los pnnclpales
cargos nacioph.Ies.
. Lamentablemente, este requisito no fue eliminado del texto cons-
titucional en la' reforma de 1994.
El art..5~ establece que las exigencias para ser senador se deben
cumplir al mo~ento de se: elegido (aun cuando h.aydoctrina que en-
tiende que se ¡debe cumplir al momento de asu1UlTel cargo).
La reforn¡a de 1994 acortó :1 mandato de los senadores. que ac-
tualmente duran .en su cargo seiS años, renovándose. la Cámara por
tercera parte Jada dos años.
I h d..La renOVaciónpor terceras partes se ace por lstrttOSy no por
senadores (coino ocurría antes de 1994), para poder permitir la elec-
ción de dos pOr la mayoría y uno por la minOIÍa. Todos los distri-
tos eligieron !enadores de manera directa en 2001 y por sorteo se
definió cuáles [renovarían en 2003 y cuáles en 2005 (según la cláusu-
la transitoria quinta), regularizándose a partir de 'llIí la duración de
los mandatos por seis años.
Si bien I~ Constitución establece que cuando vacase alguna plaza
el gobierno h~ce proceder a la elección del nuevo mienibro (art. 62),
esta disposición resulta actualmente inaplicable, dado que, al preva-
lecer el sistem~ de partidos, con representación de dos fuerzas, la úni-
ca manera de bvitar su desnatura1izaciónes procediendo al reemplazo .
por la designa~ión de snplentes elegidos juntamente con los titulares.
Aquí el c;onstituyente de 1994 no previó la adecuación de este
articulo al nuevo sistema, y en la práctica rige la designación de su-
plentes en las [listas, por disposición del Código Electoral.
•
S .61. EL VICEPRESIDENTE. - La ubicación del vicepresidente ha
.dividido las aguas entre quienes lo sitúan dentro del Poder Legislati-
vo y quienes lo analizan al estudiar .el Poder Ejecutivo.
La Constitución establece. en el arto57, que el vicepresidente es
el presidente del Senado, ann cuando regula las condiciones para su
elección. duración, sueldo, juramento. forma y tiempo de elección,
así como otras funciones, en los capítulos dedjcados al Poder Ejecu-
tivo (ari 88 Y siguientes) ..
Este funcionario es tomado de los Estados Unidos de América y
allí el objetivo de.su~ncorporación fue dobIe:-reemplazar-al presi-
dente en caso de acefalía y presidir el Senado, con voz y con voto.
solamente en caso .de empate (de esa manera también se aseguraba
que el senador que asumiera la presidencia no perdiera su voto).
En este rol permite un mayor nexo entre el Ejecutivo y el Legislativo
y se le encarga una función específica, en tanto no ocupe el ejercicio
del Poder Ejecutivo.
En julio de 2008, el vicepresid~nte Cobas tuvo que definir una
reñida elección sobre las retenciones agropecuarias. Su voto, Con-
trario a las aspiraciones del Poder Ejecutivo, generó controversias
sobre la supuesta obligación de votar según los designios del presi-
dente.
El.tema no es sencillo de resolver.
Ninguna norma de la Constitución establece la obligación de
acatar decisiones del Ejecutivo. y no porque no se previera la posibi-
lidad de conflicto entre ambos funcionarios, dado que la C~mstitl1-
ción estableció que. en caso de que el presidente sea sometido a
juicio político. el Congreso no es presidido por el vice sino por el
presidente de la Corte Suprema (según el arto 59). .
El correcto funcionamiento de la institución requiere que presi-
dente y vice sean ideológicamente afines y no producto de alianzas
sustentadas en la mera conveniencia electoral.
Cuando ello ocurre, y aparecen las desavenencias, el vicepresi-
dente tiene libertad para adoptar las decisiones que considere ade-
cuadas, aunque no coincidan con las expectativas del presidente.
Distm:to es lo que sucede cuando se hace cargo transitoriamente
del Poder Ejecutivo, porque adoptar decisiones en contraposición
con la línea trazada por el presidente implica avanzar sobre espacios
que no son propins. Claro que, en estos snpuestos.el margen de
acción es totalmente reducido porque cada decreto que pretenda emi-
tir necesita del.refrendo del ministro del ramo. designado y afín al
presidente, que difícilmente le dará el apoyo necesario.
. 185PODER LEGISLATIVO
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LOS PODERES DEL ESTADO184
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I I .I poo@¡ LEGlSLATlVO 187' I
. El art. 58 e:ta~lece qu~ef ienado nombra un presidente provi-
<JOnalpara presIdIr o en caso d ausen~ia del vicepresidente .
.O.tro aspect~ al?i.lucidar ~s la. pósibilidad de que el presidente
proVISJO~al,en eJer~IclOde la ;presldencia, pueda volar como Un se-
nador mas: y en casp de empat,e,~ueda ejercer el voto de desempate.
Ello ocum6 con la 'ey 25.602, ¡¡orque así lo autoriza el reglamento
del Senado, pero la/soluci6n no cesulta acertada.
. La Constitución expresamen,le ha previsto que el vicepresidente
de la Naci6n s610 vdta en caso de empate; por ello, la reglamentici6n
d b• . ¡'In' Ie ena segUIr ese T._ealD1ent~Y¡.permitir, a quien Ocupa ese lugar,
votar s610 en caso de empate,¡ dado que de esta manera un senador
cuenta con doble voto, atribUCi'61' sup'erior ip.cluso a la del presidente
natural del cuerpo. I ..' . .
En ~uanto ~ lo~ reqU1s1t?~,~arantfas y. condiciones de elegibili-
da~, el vlcepresldenFe es eqUlp,arrdo al presidente, dado que sus con-
diCIones se tratan de manera conjunta; por ello. para su análisis re-
mitimos al ~ 87 Y diguientes. I ¡.. 'I I . .
!i 6~. .Los DLQI2UES. - Ellos no se encuentran contemplados en
la ConslJtucl6n, ~e~o surgen de os reglamentos internos de las cá-
maras. Se conslJturen por la organizaeión de varios legisladores se-
gún sus afinidades políticas. : I
I .
Cuentan con personal, nomorado por sus integrantes y remune-
rado por la Cámaraj quienes .ces!mal disolverse el bloque.
La agrupaci6n :en bloques facilita la unidad partidaria, votando
generalmente los legisladores qu¿ lo integran en conjunto. y otorgan-
do a s.us.presidentef m~yor tiempo de exposici6n en el plenario.
SI bIen se han preYlsto como agrupaci6n de legisladores, 'existen
diversos casos donde los bloqtid San unipersonales, desvirtuando así
el sentido de su existencia. . I .
. i'/ .!i 63. LAS COMISIONES PA~ENTARlAS. - Gran parte del trabajo
parlamentario se re~liza en conysiones, las que no se encontraban
t:atadas en la ~o.nsptución h~slji 1994, donde se ha fijado la crea-
cl6n de la Conusl6n Bicamefl\! fermanente.
Se encuentran Iregul~das1e~ los reglamentos int~mos de cada
Cámara. Pueden ser clasificafIas en Comisión de Labor Parlamenta-
ria, comisiones petanentes, Csj1ecialeS'mixtas, investigadoras y bi-
Camerales. .1 ;.
.a).La Cornísi?? de Labof rar:lamentaria está compuesta por el
presIdente de la C¡nara y los !F"'¡ Sldentes de los bloques. Se reúne
I I
I
"{i~fr.:
::~.:~::::;::::;;;;;;.=:::'~':,:,:.~:~.I¡
~~~~;~~~~;::é~¿~~i;!:~~~:~~~~:~e~~:~~:;E:~~:~~;J::~~.::....r.~.!.!.l.:~.~...~.•.
las deliberaciones (v.gr., convocar sesiones, presidirlas, llamar al nr- .'~.
den, proponer votaciones, dirigir debates), con la administración del ..:~t¥~f~-.
cuerpo(p.ej., garantizar la seguridad y vigilancia del cuerpo, presen- ::'tf?i;'?: .
tar presupuestos. de gastos y sueldos, nombrar empleados), su actua~ .{,~t;f;t .
ci6n en las deliberaciones, su reemplazo y .su-carácte.r de represen- . m~~~,~..
tante del cuerpo. :~f.4j:~ . _
Aun cuando la Constitución nada dice, se ha discutido sobre .la .:1~i::;"',.
conveniencia o no de proceder a la elección del vicepresidente en caso n~~~f.:
de quefaltare (sea por ausencia definitiva de éste o del presidente). .i\¡g'i' r'.
La historia argentina s610 reconoce un antecedente. Ante ,la ,':.l~=~i~\-
Q .. ( . 'd d P ó) fu 1 'd .,,<. l.muertede wJano VIcepresI ente e er n. e e egI o en su reem~ _.~:t~'-!,~;.;.~.'
plazoTeisiúre, por sufragio popular. .:a~i r:..
~ fuconveruente se presenta porque, al realizarse. la elección en ..~E~0:
momentosdiferentes, se puede dar el caso .de un cambIO de preferen- .~:' "'"
cias en el electorado que genere la convivencia de un presidente de ,~~ ;~
un signopolítico con un vicepresidente de otro signo distinto. Una :\~W!,::'
soluciónmás acorde con la instituci6n ha adoptado la Constituci6n . ,W!t r
estadounidense en el art. XXV, secc. 2~ al expresar que "siempre que ~?.~~'(.
existawiá vacante en el cargo de vicepresidente, el presidente desig- i[~~~'r
naráun vicepresidente quien ocupará el cargo tan pronto sea, confir- ::t.iijli ;;:., .
. ";¡f.'~qmadopoi una mayoría de votos de .amb~ cámaras del Congreso".. .,:1~~r':
Durante varios períodos de la histona no hubo una buena convl- '.,,[1:,; ¡,
• , .•id:, '1'"vencia entre el presidente y su vice. Los casos m~ resonantes han .~}:~~;~',
sido•.sin dudas. los de Ortiz y Castillo, De la Rúa con Carlos Álva- . !Q,';;j;,'
rez (en este binomio, donde la f6rmula fue el fruto de una alianza; la .;3tt. ,".
Tt":,uncia ele Álv~..rez SOC2.VÓ tanto el peder pre::;idcncial qm; .influyú ':;g¡;;: r
.enla caída, un año más tarde, del presidente De la Rúa) y Femández '';;¡ffi, r
_".:;0.."",'.de Kirchnercon Cobos. '''J.'!'" ;;
-"¥:\:'" ::'rEl inconveniente en la nueva elecci6n no se presenta s6lo en la ~~~;~:
coovivenciaque puede haber -entre un presidente y su vice, de signos '11''-;; ;,:.'
políticosopuestos, sino fundamentalmente en el desgaste que puede:'{;¡¡: ,:.
.generar,en-la figura presidencial, la obtenci6n de un resultado ad~ :f;¡~~~':.-
versoen el. que, en gran medida, está plebiscitando su gestión me- :::);~:<
diantela elección de la persona que debe complementar el binomio. )~~}:¡
Eotre las autoridades del Senado, la Constitución nacional tam- .:1~;L.
biénprevió al presidente provisional. ::j¡1';, ;;"
~:~t
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"; ....:.,
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U~a \'ez po~ semana en períodos de sesiones y fuera de ellos, cuando
.10 c9nsidere necesario.
Le coniespondepreparar planes de labor parlameniaria; proyectar
el Ordendel día; informarse del estado de los asuntos en las comisio_
nes; promoJermedidas prácticas para la agilización de los debates y
> proponera~ueUasntedidas que conduzcan a un mejor funcionamien~
to del CUerpo.
b) Las;comisiones permanentes tienen por objeto emitir dicta~
menosobre íodo proyecto que ingres~ relativo al área de su compe-
tencia. Abilrcandistintas.áreasó"entre Jas que cabe mencionar la de
AsunlosCoristitucionales, Relaciones Exteriores y Culto, Legislación
General,Prdsupuesto y Hacienda, entre otras.
Aunqu~suelen modificarse en cuanto a las materias a dictami-
nar. tienen duración iliIIÚtada y el número de integrantes. que lo de-te' I!mIna la Oámara, es variable.
La cOfllbosicióude las comisiones busca que se respeten las pro-
porcionesdepos sectores políticos que estén representados en el cuerpo.
( Sus .int~grantes duran en ellas hasta la renovación del cuerpo
actuaI01ente~dos años en ambas cámaras), designándose autoridades
en cada comisión (presidente, vicepresidente y secretario).
.c) Las 9omisiones especiales son creadas por las cámaras para
analizar y dictaminar sobre una materia detenninada. Se crean por
Unplazo pre~stablecido (que, en general, na supera de un añ~).
fu el) Las ¿omisiones mixtas tienen las .mismas características de
ncionainiedto que las especiales, sólo que, además de estar com-
puestas por lkgisladores, se integran con especialistas, académicos y
¡ofeSi?naIesi can formación y conocimientos en la materia objeto de
a conusión.
. e! Las qomisiones investigadoras tienen por objetivo principal
~U:Plir con la función de fiscalización y control que Cprr-"ponde al
o er Legisl~tivo. ,
fi' El reglarhento del Senado establece que en su creación se debe
Ja:. expresanlente el alcance de su competencia y el plazo de su du-raclon. I
im IL~ creacJón de estas comisiones se encuentra en las facultades
ep f~llas de~ Congreso que estipula el art. 75, inc. 32, de nuestra
onsutución. I
1 No cuentim, en la actualidad, COnuna reglamentación acerca de
:s alcances que pueden tener, lo que ha traído serios inconvenien-
s, dado quei mucbas veces se ha entendido que tienen facultades
B) GARANTÍAS ~E ~CIONAMlENTO
;/
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r
189PODER LEGISLATIVO
~ 64. LA ASAMBLEA LEGISU,TIYA. - Se denomina así a la reuiúón
conjunta de ambas cámaras. Por cuestiones de espacio, tiene lugar
en la Cámara de Diputados ..
La Constitución nacional la contempla en los casos de aperturas
de sesiones por parte del presidente (art. 99, inc. 8) y para tomar ju-
ramento al presidente y vicepresidente de la Nación, aunque el Con-
greso también se reúne en Asamblea para aceptar la renuncia del
presidente, detenninar quién lo reemplaza en caso de acefalia defini-
tiva y recibir a los jefes de Estado extranjeros. Es presidida por el
vicepresidente de la República.
para allanar domic~lio o secuestrar documentos. Jo que roza las atri-
buciones judiciales y priva de- garantías constitucionales a los inves-
tigados. .
Es importante tener en claro que eslas comisiones sólo pueden
tener por objeto realizar investigaciones a los fines de legislar (cuan-
do es necesario conocer ciertos antecedentes), para controlar el com-
portamiento de la administración actual (p.ej., para interpelar minis-
tros) o de aquellos funcionarios susceptibles de juicio polftico.
Pero, aun en estos supuestos -únicos que justifican su compe-
tencia-, no cuenta con facultades ilimitadas y para realizar medidas
que puedan afectar derechos ciudadanos, debe contar con la debida
orden judicial.
f) Las comisiones bicamerales son aquellas que están integra-
das por diputados y senadores. Pueden tener origen en una pro-
puesta de cualquiera de las cámaras y tendrán por finalidad tratar
asuntos de inteiés común o de gran .complejidad o importancia.
La comisión bicameral más trascendente es la creada por la ley
26.122, de control de los ejecretos de necesidad y urgencia, delega-
ción legislativa y veto parcial de leyes, prevista en la Constitución
nacional (arts. 99, inc. 3, y IDO, inc. 12) .
~ 65. CONCEPTO. - Por garantías de funcionamiento se entien-
den todas aquellas prerrogativas reCOnocidas tanto a los integrantes
del cuerpo legislativo en su conjunto, como a los componentes en
particular, que permiten desarrollar su tarea de manera adecuada, sin
interferenCia de otros poderes del Estado.
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LOS PODERES DEL ESTADO
188
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f 1poo+ IEGt'LATlVO 191
J) JUZGA MIENTO DE .rfl'ULOsj !La parte l' del arto 64 de la Consti-
tución dice que "cada Cámará es juez de las elecciones, derechos y
I 1,
taulos de sus miembros en cuanto a, su validez". .
I I I
. La norma establece que ¡oda el proceso, desde la postulación,
forma de realizar lis elecciones~ escrutinio, otorgamiento de certifi-
cados o requisitos :constitucio'nales para ocupar el cargo deben ser
juzgados por cada nna de las 'cábaras al momento que el legislador
se incorpora.en ~u b:go: ¡. I ;
Esta atrIbuciónl nene su ongen en Inglaterra, y el sentido de esta
facultad es, precisamente, evitar¡ que el Poder..Ejecutivo (en_su mo-
mento, el monarca) enviara como representantes de las comarcas a
delegados propios. ,. Sin embafg6, el traslado de esta competencia al
parlamento no estu~".oexento \l9 abusos, porque los legisladores no
se comportaron de ruanera miparcial y tendieron a aprobar rápida-
mente los diplom de sus p:\n!s afines a la mayoría, mientras las
minorías encontrabtn serias d\fi{Ultades para incorporarse al cuerpo,
Como consecuencia de ello, y,a en 1770, en Inglaterra, esa potestad
fue transferida a I¿s tribunal~s de justicia, a los efectos de evitar
esos abusos. I,
También en la Argentina,¡ especialmente a partir de la ley 8871,
de Sáenz Peña, se ,creó una j\1s~cia; electoral, que, actualmente, con
modificaciones, es la encargada \le analizar todo el.proceso electoral
y otorgar los diplomas correspofrdientes,
Esta facultad ~eneró una ~portante controversia con motivo de
la negativa de la Oámara de Di~utados a permitir la incorporación
de Antonio Dominb Bus,i Yo !luís Abelardo Patti, por inidoneidad
moral. l.;, 1 :
Iniciadas las abciones judiCiales por parte de los nombrados, la
Corte Suprema fall~ a su favor Jntendiendo que la competencia para
jüZgiU ud aIL ó4 "jsúiu pueulf r~ft=rirse a ia revisión de ia iegalidad
de los títulos de los diputados electos y la, autenticidad de los diplo-
. fu I I I I , 'd I 'd dmas, esto es. Sl eron regu armente ewti os por, a auton a COID-
" uI'Cám 'l. dpetente y que a I ara, co~o Juez, no pue e agregar nuevos re-
querimientos que la Constitución no contempla" (Fallos: 330:3160 y
331:549)_ I '1"
Cabe acotar que, aun eo,:e~tos supuestos, la impugnación debe
realizarse por escrÜo, por secretaría, desde la proclamación del can-
didato electo y ha{ta veinticuafro horas antes de la primera sesión
preparat<.>riay sólo ¡puede ser ¡'rJsentada por un diputado en ejercicio
o electo, o por el rgano ~jec~l.l.vomáximo nacional o de distrito de
! •
Judiciales. "
Al cuerpo
A los ~ntegrantes
190 =~=~"'Ci
Se alude habitualmente a ellas como "privilegios parlamenta- ._~:~~ '.
~~:;~ 1:r~t;~ ~::~~n~~~i~.nal que presentan hace que sea ~áS ade,:¡m
Analizaremos las garantías según la clasificación que .se detalla ;:)i.G~F~
en el cuadro siguiente. ..::r{~.".""
Ju<ganUen'ode tftulos,~1 ?~:
Organizativas ,~~:p:~s~~nre:::::::s inte~os :mKi !F
Administración
Aceptación de renuncias
{
Correeción
Disciplinarias Expulsión
Poder de policía
{
Inmunidad de opi~6n
Linútación al arresto
{
Remuneraciones
Econ6micas , Iocompatibilidades
{
Estabilidad
Funcionales
Autonornfa
~ 66. CAiiAlw71AS CO.•'U"OAA..!-na3. - Se reconocen al cuerpo eü .iU
COnjunto, ¡ fin de posibilitar su adecuado funciqnamientp. ,Se pue-
den clasificar en garantías de organizaci6n y disciplinarias.
a) GARANTlAs DE ORGANIZACIÓN. Ellas tienen comó objetivo per-
mitir que sean las propias cámaras quienes regulen su funcionamien-
to, a los fines de evitar la injerencia de otros poderes, especialmente "'¿',
~~~S~t:~::~. en su forma' de trabajo y asegurar así su cometido :~i]~
Aquí encontramos el juzgamiento de títulos, el dictado de regla- ,;t?;:,
:~~t~:/;~~;i~\~~~:"~~t a~~p~~:~~I~~ ~e~~~:S~' la administra-,I~ 1:
.....~-'<....:,::.<;~'~~."
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.~
193PODER LEOJSl-ATJVO
sjstencia reiterada. la minoría podrá reunirse en el ~ecinto de las
sesiones para acordar los medios de cpmpeler a los inasistente.s.
Aun cuando no 10 prevé expresamente, el reconocimiento exis-
tente en la norma constitucional faculta a la minoría a utilizar la
fuerza pública para cumplir con el derecba-deber que implica el car-
go de legislador nacional.
Pese a la existencia de esta facultad, no fue mayormente utiliza-
da a lo largo de la historia del parlamento argentino.
4) ADMIN1STRAc/'ÓN. Si bien no se encuentra expresamente pre-
vista, se reconoce como atribución propia del cuerpo la potestad de
admini~trarse, que. incluye -entre otras- la designación de perso-
nal, fijación de borarios y funciones, y facultades disciplinarias
sobre ellos.
Más allá del personal de. cada bloque o de los asesores de los
legisladores, bay una cantidad importante de empleados, algunos de
los cuales incluso ban sido previstos en los reglamentos, como en el
caso del secretario parlamentario, los secretarios administrativos, los
prosecretarios o los taquígrafos; y otros no, como el per~onal de bi-
blioteca o el de imprenta.
5) ACEPTACIÓN DE' RENUNCIAS. La carta magna prevé que las re-
nunciaS que los legisladores presenten a sus cargos reqnieren la acep-
tación de la mitad más uno de los miembros presentes (art. 66).
Las constituciones suelen establecer diversos mecanismos, que
consisteu en la necesidad de aceptaciónde renuncia (como ocurre en
nuestro caso), no expresar nada al respecto (do!lde se entiende que
es innecesaria la' aceptación y que basta con. la presentación para
que se lo tenga por renunciado), o la prohibición de renunciar (como
lo establece la Constitución peruana).
Se ba planteado el interrogante sobre las consecuencias de que
el cuerpo decida no aceptarle la rennncia al legislador.
Si el legislador decide abandonar ~u cargo será muy dificil que
la Cámara pueda retenerlo. Sin embargo, el tema puede adquirir re-
levancia cuando el legislador renuncia a su cargo para ocupar otro
puesto en la función póblica que resulte incompatible con éste.
Dado que la Constitución ha establecido que la mayona debe
aceptar la renuncia, no puede tenérselo por tal al legislador cuya pre-
sentación no le ha sido admitida, porque asumió un compromiso con
la ciudadanía por un plazo determinado, del cual sólo puede librarse
~i el cuerpo lo admite. '
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LOS PODERES DEL ESTADO192
un partidopblítico, pudiendo, en el caso del Senado, además de los
senadores o ¡partidos. impugnar uinstituci6n o particular responsable
a juicio del Senado". .
2) DICTADO DE REGU,MENTO INTERNO. El arto 66 reconoce la facul.
ladde las cá\naras de hacer su reglamento, lo que le permite al cuero
po autorregularsu funcionamiento. .
En divetsas partes de esta obra se ha hecho referencia a los re..
.glamenloshitemos. Mediante ellos, cada una de las cámaras disci-
plina las sesíones, los juramentos e i~corporacio~es de los legislada-
res, las designaciones y funciones de sns autondades y empleados,
los bloques,;las comisiones, la presentación de los proyectos, las
mociones, I~forma de discusión y ~e votación. las interpelaciones,
los homenajc;sy todo lo que baga al actuar del cuerpo.
Aun cu<Índo cada Cámara disciplina su vida interna. hay matc- .
rias que han Isido tratadas de manera conjunta, por ley,. como 'sUcede
con la ley .16.640, que regula la vigencia y caducidad de los pra-
y~CIOS de lej... .
3) COMP;WdN A SESIONES. La parte 2' del arto 64 establece que
ninguna de lhs cámaras "e[ltrard en sesi6n .sin la mayorfa absoluta
de sus miem~TOs; pero un número menor podrá compeler a los miem-
brosOJfSentes a que concurran a las sesiones. en los ténninos y bajo
la.rpena.r qu~ cada Cámara establecerá!'. . .
Atento aique es primordial la existencia de los legisladores para
queel cuerpo.pueda funcionar, se reconoce aquí la posibilidad de que
una minóría ie imponga a la mayoría la obligación de concurrir al
recinto.
El artículo dice que cada Cámara establecerá las sanciones
que se puede aplicar, por parte de la minoría, a los legisladore~
ausentes. ./
El reglmbento del Senado prescribe que, cuando ••0 existe quo.
rum eu un dÍa señalado para sesionar, la minona presente, una bora
despuésde la: citación para la segunda sesión, puede reunirse y lla-
mar a los inaJ.istentespor citación especial (publicada en dos diario~
de Capital Feaeral con nombre de los inasistentes) para la sesión si.
guiente. Si, ~ese a ello, no se hicieren presentes, la minoría puede
aplicarmultaS o utilizar la fuerza pública.
En el reglamento de la Cámara de Diputados, si bien se estable-
ce que la inas'istencia implica la pérdida proporcional de la dieta, sa-
bre la faculta~ de compeler se limita a expresar que, en caso de ina-
, ,
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2) 1;JC,PULSION. El propio an. óó es[ab¡t:~eque p.~rla ~:illl~ .llJilw
yo?a de d".s tercios se puede remover al legrslador por mha~llldad
ftslca o moral sobreviniente a su incorporaci6n, y hasta exclUIrle de
Su seno".
La redaccióD de esta Dorma ha geDerado varios interrogantes.
En Primer lugar, aunque ~e discute si la remoción y la excl~si?D
. son dos sanciones diferentes, entre amb:os conceptos no hay distIn-
ción fundamental tratándose de una redundancia normativa. que no
causa peIjuicio aÍguDO.
Un segrmdo iDterrogante se suscita sobre el sigrllficado de la ex-
presión "inhabilidad física amoral".
bYGA •.•••NTlAS DISCIPLINARIAS. Ellas tienen por objeto reconocer
facultadesa las cámaras, a los fines de que no se obstaculice, su ~a-
bOl, tanto por indisciplina de 'sus propios iDtegrantes como por ID-
condUctasde terceras persoDas ajenas al cuerpo. ,
Sobre los legisladores se cueota con las garantías de cor:e,ccióD
y expulsión,mientras que sobre terceros. ejerce poder de policla.
1) CORRECCIÓN. La Constitución dispone que cada Cám::ra "po-
drá COn dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus m,lembros
por desorden de conducta en el ejercicio de sus f"nciones" (arl. 66).
S.e procura. mediante esta atribuci6n, mantener el correcto fun-
cionantiento de las sesioDes.
Esta facultad ha ~ido tratada en los reglamentos internos de cada
~ámara. Se establece allí que cuando un legislador hag~ alu.sio~~s
Irrespetuosas, imputaciones de mala intención o de móviles ilegiti-
mas hacia" las cámaras o sus miembros; interrumpa frecuenteII;lente
en ,:Iuso. de la p~labra al orador (salvo que pida una explicación
pertinente); incurra en personalizacioDes olDsultos, el presIdeDte de
la Cámara; por sí o a pedido de cualquier legislador, le debe pedir
explicacioneS'o retirarle el uso de la palabra. .
Si' el co~gresista DOda explicacioDes o' éstas fueran insuficieD-
tes, el presidente lo llama al ardeD.
Si .fu~ra n:am~do.al orden más de dos veces en UDasesión,' el
pre~identepr~poDe a la Cámara qnitarle el nso de la p~abra ~~r esa
sesIón; sna gravedad de la falta lo justificare, se vota SI se ut¡Uzala
facultad de corrección que establece la CODstitución;si ello se.aprue-
ba, Se nombra UDacomisióD especial' para que decida la sat)ción a
aplicar. . .
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194 LOS PODERES DEL ESTADO
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La' inhabilida . física es toda causa que impida al legislador de-
'sempeñar su cargo! sea por enfdanedad o por cualquier clase de inI-
• 1 t. ,pedimento lo sufiCIentemente!g~ave.
Por inhabilidad moral .de?e:lente~derse todo compo~~mieDto que
na sea acorde con Isu funcIón de legIslador (v.gr., COlDlslónde deli-
tos, utilizacióD indebida de irlfl~encias).
! : I
Se ha discutido si el legislador que asume su cargo puede ser
,,:movido por inc?~ductas a~t~rilo:esa la ~un::ióD. La Corte enten-
dió que no hay mnguna habllita;cIón constitucIOnal para examinar la .
habilidad moral anlerior a la el~ccijjD7,-.le-Do-haher ninguna norma
expresa, no puede presumirse, (Fallos, 330:3160). .
ED cuanto al plrocedimiedtolla CoustitucióD sólo estipula que la
decisión se adopta Ipor dos tercios de los votos. Mayoritariamente
la doctriDa es conteste eD ~ar que se computa sobre el quorum
existeDte y así se lÍa desarrollado eD la práctica parlamentaria.
A 10 largo della histori¿ s6 han aplicado diversas medidas de
exclusión. Entre ellas puede recordarse la destitución de Luque
(10/4/91) y Varela ¡Cid (28/91:9~. Luque, CaDmotivo de la acusa-
ción que pesaba sobre su hijo .por el crimen de María Soledad Mora-
les, dijo a la preus~ que "desaher que su hijo .hubiera cometido 'el
delito, hubiese utilizado su pod6r para hacer desaparecer el cadáver
de la vfctima", ad¿más de wicdr iinputaciones al juez de la causa.
I ' IVarela Cid fue acusado por ofrecer en venta su voto para oponerse a
la privatización de~Correo. I I
3) PODER DE PpUCfA. Es! la facultad disciplinaria que ejerce la
Cámara sobre terceras personas ~ue obstaculizan su labor. Se trata
de una atribución ilDplícita dél 9uerpo.
No existe m~iprmente c,?n~oversia sobre la facultad que tiene
Poi r.UP.To d,: ,.!ti1i'1~ la fue!Z2.ipúbli~p~~ ¿~~ojQ¡'1a ba...-r,¡¡,despo-
.jar la entrada o inc1uso detener ~ personas que por cualqnier motivo
se encuentran obst~culizando:ifuDcionamieDto de la labor parla-
mentaria. .1 !
. ED cambio, el ~cance dell facultad de ~rdenar detencioDes ge-
nera criterios