PARTE IV - Manual de Derecho Constitucional - Toricelli

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~ 130. LAs PROVINCIAS. _ Aunque especialmente' a partir de la
reforma de 1994 existen distintos niveles de descentralización políti-
ca, las provincias constituyen los entes más importantes de .nuestra
organización constitucional. .
Nuestras provincias gozan de autonomía. No pueden conSide-
rarse soberanas precisamente porque están sometidas a una estructu-
ra .superior, según surge de los llrtlÍ. 31 (al expresar que "las autori-
dades' .de .cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no
obstante cualquiera disposici6n en 'contrario que contengan las leyes
Los poderes centrales avanzaron sobre competencias locales.
y aquí la culpa fue compartida, porque los gobiernos provinciales
dejaron de atender áreas donde se inmiscuía el ámbito federal.
El desarrollo fue considerado una prioridad nacional, constitucio-
nalizado bajo el actual arto 75, inc. 18 (antiguo arto 67, inc. 16) y
cada vez que el estado nacional asumía esa competencia, las provin-
cias terminaban abandonándola.
Este avance de competencias oacianales también fue sustentado
en la cláusula comercial (prevista en el arto75, inc. 13 -anierior ar!.
67, inc. 12-, Fallos, 330:4564) y en los poderes implícitos del Con-
greso (art. 75, inc. 32 -anterior arto67, inc. 28-) .
La cláusula comercial le permite a! Congreso regular toda mate-
ria de intercambio interprovincial o exterior, con el agregado de qtie
se entiende por "comercio" no sólo el intercambio' de bienes y mer-
caderías, sino tanibién todo tipo de transporte y comunicaciones .
El avance f~deral' en estos ámbitos genero la inhibición provincial
para r.egu1arestas ¡naterias. .
Como resg,;Wo final, la cláusula de los pod';es implícitos ha
permitido considerar facultad del Poder Legislativo federal todo aqne-
lIo que podIa estimarse opinable o dndoso en el reparto de compe-
tencias: .
También la Constitución fue generosa en la asignación de cier-
tas competencias federales, como el 'dictado de los códigos de fondo,
qne inhibe. a las provincias regular las materias civiles, comerciales,
laborales, de minería y penal, entre otras, todo ello sumado a una
creencia generalizada sobre la mayor idoneidad del Estado central
para resolver los problemas snscitados. .
La reforma constitucional de 1994 ha introdncido considerables
modificaéiones al sistema vigente en la carta magna de 1853, cnmo
se verá seguidamente. '.
16. Toricc1lL IIGnII4L
o constituciones provinciales"). 123 (que impone una' organizaci6n
ajustada al "sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constituci6n nacional:',
y debiendo asegurar ."su administraci6n de justicia~ su rlgimen mu-
nicipal, y la educaci6n primaria" :-ar!. 5°_), 121 Y 126 (que recono-
cen poderes en tanto no hayan sido delegados), enire otros.
La autonomía se encuentra expresamente reconocida en el arto
122, al expresar .que "se dan sus propias instituciones locales y se
rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás
funcionarios de provincia, sin intervenci6n-del Gobierno federar.
Esta autonomía ha sido reconocida por la Corte Suprema en di-
versos precedentes (Fallos, 314:570).
Bajo esta perspectiva. cabe analizar los límites con que cuentan
para autonrganizarse.
No se discute que la organización provincial no tiene que ser
una copia de la nacional, pero su margen de actuación, aunque con-
siderable, tiene límites precisos. .
En cuanto a la forma de Estado, no pueden prescmdir del régi-
men democrático ni pneden apartaise de la descentralización política
en la organización de sus municipios, aunque en este último aspecto
cuentan con cierto grado de discreción (ver ~ 142 a 145). .
No hay límite en cuanto a la forma de gobierno; siempre dentro
de las formas posibles ~n una democracia republicana. No les cabe
la posibilidad de designar un monarca. pero pedectamente pueden
decidir entre un sistema de tipo presidencialista o parlamentarista.
Tam1;>iénpodrían fijar un Ejecutivo i'~ovincial colegiado.
Por tratarse de un ente integrante del Estado federal, no cuenta
con los derechos de secesión ni de nulificación, propios de los com-
ponentes de una confederación.
Aun cuando ha generado cierta controveh.La, a nuestro enten-
der las provincias originarias se encuentran en igualdad con respecto
a las formadas posteriormente (S~güés. plantea una igualdad condi-
cionada, mientras Manili afirma que los derechos de las provincias
creadas con posterioridad a 1853 dependen del arbitrio legislativo).
La discusión se genera por una distinta interpretación sobre la
formación de las provincias. Quienes entienden que deben su exis-
tencia a la decisión de los poderes federales, las consideran en infe-
riorida¡j de condiciones. Por el contrario, Ins autores que enseñan
que las provincias son preexistentes y qne el Estado central, en los
401E~UcrURA y COMPETENCIASREOIMEN FEDERAL400
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B) RELACIONES ENTRE EL ESTADO CENTRAL "
Y LAS PROVINCIAS
:;:corporaci6¡¡" .
Las relaciones entre las provincias y el Estado nacional ~on e~-
elusivas de' uno, de otro o concurrentes. Dado que resulta unPOSI-
ble detallar cada de una de estas competencias, haremos un breve';
análisis de las más importantes y conflictivas.
~ 132. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO NACIONAL. -: Mien-
tras el art. 121 le otorga a las provincias todas las competenCIas'que
no deleguen al gobierno federal, el arto 126 aclara expresamente
que eUas "no ejercen el poder delegado a la Nación",
territorios nacionales, sólo se limit6 a su pupilaje o administraci6n
hasta que se dieran las condiciones suficientes par~ poder aUlogo-,
bernarse, defienden su igualdad a ultranza (como B"lart CampoS"y
GeUi).
Este último es el criterio sentado por el máximo tribunal en "La
Pampa c/Mendoza" (Fallos, 310:2478), donde,. además de ~emarcar
la igualdad política de las provincias, fij6 línut,:, ." la. p~testad del l'
Estado nacional de comprometer bienes de. dOIDlillopublico de los
territorios nacionales, aunque .una postura distinta parece .señalar. fU
"Administraci6n de Parques Nacionales" (Fallos, 327:429). "
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ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 403
C 'd!1 ''''al '1amo consecuencIa e estl\ prescnpclOn, s va en os supuestos
excepcionales donde boncurren lad atribuciones, las provincias ,deben
inhibirse de entenderl en las Potl:st~des que se han desarrollado en el
estudio de los poderes federald (~ 50 a 128), a donde remitimos.
Si bien esta pres1cripci6n eia kuticiente para deslindar los ámbi-
tos de actuaci6n, det6mIinadas {adultades han sido prohibidas expre-
samente a la 6rbita lbcal. ¡ I '
Al respecto, el .JI. 126 conhmla diciendo que las provincias "no
pueden celebrar tratlrdos parcialds. de carácter po/(tico; ni expedir
leyes sobre comercio,l o navegaqiór interior.o ext.erior; ,ni establecer
aduanas provincialesr ni acuñar moneda; ni establecer bancos con
facultades de emitir billetes, siJ dutorización del Congreso federal;
ni dictar los códigos ICivil, Corhefcial, Penal y de Miner(a, después
que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes
sobre ciudadanfa y nhturalizaciÍ5n! bancarrotas, falsificación de mo-
neda o documentos del Estado,-{ ni establecer derechos 'de tonelaje,'
ni annar buques de iuerra o leyahtar ~jércitoslsalvo el caso de in-
vasión exterior o de ~n peligro tluf inminente que no admita dilación
dando luego cuenta al Gobierno ifeBeral; ni nombrar O recibir agentes
extranjeros~. . I I I . ,
Aun cuando la norma resulta' abundante, sigue cumpliendo Un
papel esclarecedor ed la interpr~tdci6n sistemática de las competen-
cias y funciones, corito clánsula lransitoria hasta el dictado ,de los
códigos de fondo po~ parte del :CÓngresofederal, así como hasta la
conformaci6n del ejército nacional. .
El lid I L 1 ..par amento no pue e antof¡lzar a as prOV1llClasa normar so-
bre materias prohibidb. Aun ¿u:!ndo'la Corte Suprema ha recono-
cido esta situaci6n, s~ posturatUv6 algunos retaceos.
Como principio ~eneral no !admiti6 que se modificara, aun bajo
l? 1nvoc:::ción de cmetgcucia::i, ei, fgimen de las obligaciones, fuera
de la habilitaci6n que al efecto toncediera el Congreso ("Las Maña-
nitas", Fallos, 332:1704). Pero; cb:nmotivo de la postergación en el
tiempo del pago de bbligacion~s previsionales, .como consecuencia
del dictado de leyes lbcales de emergencia, sin habilitaci6n nacional, .
el tribunal cimero, cbn una maYÓna ajustada, admiti6 ia potestad
provincial (Fallos, 32Q:2817). : I '
En "Filcrosa" (Palios, 326:il8P9), la Corte Suprema rechaz6 la
posibilidad de que ¡"adprovinciaS regulen en materia de prescripci6n,
ni siquiera cuando sel trate de o'b~gaciones que sUIjan como conse- "
cuencia de tributos qÓe eUas imbongan. 'I ' I, I
I
RÉGIMEN FEDERAL402
~ 131. iNTROD,UCcrÓN. - Actualmente hay diversos actores en.la
relaci6n federal,: dado que, además del Estado central y las prov,m-
cias cantainos con las regiones, los municipios y la Ciudad de Bue-
nos' Aires. 'Cada uno de ellos se' analizará particularizadamente.
Nos concentraremos abara en las relaciones entre las provincias y el
Gobierno federal. . . :
En la'divisi6n de competencias, nuestra Constituci6n establ~i6
una técnica flexible. No enumer6 regias taxativas y, aunque oto~~6 .,
facultades residua'Ies a las provincias, las interpretaciones efectuac;las
fueron co¡{tranas a las potestades locales, lo que contribuy6 a ~ta-
blecer un federalismo raquítico. :
El art.. 121 dice que "las provincias conservan todo el poder/no
delegado por esta Constituci6n al Gobierno fe~eral, y e! que f!XJJ,re:I
samente se hayan reservado por pactos espeCiales al tiempo de su
" En"defiIütiva,aun cuando presentó algún punto de i~e;tión en
invocación de emergencias locales,,,la Corte Suprem~ ha sIdo cons-
tante en prohibirle:a las provincias legislar en matena delegada a la
Nación. "
. ~ 133.. CoMP~~~ciASEXCLUSIVAS.DE LAS PROVINCIAS. -:-Fuera de
las competencias ~~presamente asignadas a la Nación, y de aquellas
qu~ por SU"co"nexidadestén íntimamente vinculadas, las demás potes-
tades"correspondena "las"provincias. " " "
L~"cláusula comercial (Fallos. 332:66), la de los poderes implí-
citos del Congreso federal O la del progreso, entre otras, han"genera-
do que el deslinde no tenga contornos tan precisos: Por ello, espe-
cialmente en la reforma de 1994, "se enumeran expresamente una
serie de poteStades"locales. "
Entte ellas merecen destacarse las facultades de autogobierno,
la organizaci60 deI régimen municipal, la disposición de los recursos
naturales"y la posibilidad de eeleliri1rconvenios internacionales.
a) .A(JTO~OBIERNO. Las"~rovincias se reservaron, como lógic.a
consecuencia de ititegrarse en una federación, la facultad de or~am-
zarse a sí mismas. Y estas atribuciones fueron plasmadas en diver-
sas .norma; d;la Constitución." ..
in principio fundamental se encuentra en lns a<?'. 5° Y ~23~en
cuanto establece que cada provincia dicta su prop:a C:0n~titu~lón.
Se complementa con los arts. 122 ("se dan sus propIas mstitucI~nes
locales y se rigen por ellas. Eligen SUS gobernadores, .sus legIsla-
dores y denuís funcionarios de provincia, sin intervenclI?n del Go-
bierno federal") y:12.l; al expresar que "conservan todo el poder no
de.legado por esta Constitución al Gobie.mo federar'. "
CIaro que la posib)',dad de darse sus propi~s.~tituciones no. es
iJi,mitada.. El arto 5° les impone respetar el pnnClplO representa~vo
republicano, los d.~rechosy garantías reconocido~~n la ,,~Onsti~CI<\~
federal y asegurar el régimen municipal, Ia adlDllllstrac:ón de Jusli:
cia y la educación primaria. .. . .
. Antes de la reforma de 1860, correspondía al Congreso evaluar
la adecuación de las constituciones provirici3Iescon la nacional; ~ero
desde entonces la inconstitucionalidad de disposiciones contemdas
en las 'Cartas locales sólo puede ser declarada por la judicaturil, 'me-
diante .1 ejercicio del control de<constitucionalidad .. La"Corte S~-
prema declaró inválidas diversas disposiciones ~ontemdas en consli-
tuciones provinciales (v.gr., art. 88, Const. Santa Fe;""att. 177, Const.
Bs. As.).
Por su "parte, el art. 31 le impone' a las provincias el respetO de
las normas federales, .especialmente de la Constitución nacional,
mientras que el art. 128 expresa que "los gobernadores de provincta
son agentes naturales del- Gobierno federal para hace-r cumplir la
Constitución y las leyes de la. Nación".
El sentido de esta cláusula es obtener, de la primera magistratu-
ra local, colaboración en el cumplimiento de los fines federales y no
el tom~ al gobemado~ en un delegado de las autoridades centrales.
Ello hace que, cuando existe una resistencia al c!¥Up!imie\lto de una
orden eIDanada por autoridad federal, se recurra iI1goherpa4or para
su efectivización. Así lo sostuvo la Corte Stipre~a ante la neg~tiva
del Tribunal Superior de Santa CJ;UZde imponer Í!, re.atiiución de,!
doctor Sosa, como cabeza del Ministerio 'Público de 'esa provincia
(Fallos, 332:2425). ." '. .
Además de darse sus propias instituciones, la Constitución les
asegura, en el ~. 13 Y normas concordantes, e,l respeto. de su inte-
gridad territorial, as(como de sus autoridades debidamente constitui-
das (art. 6°). "." . . . • "
b) ORGANlZACI¡jN DE RJ!.GtMEN MUNICIPAL. El art •.S. impone que
las constituciones provinciales. aseguren .•1 régimen "mllnicipal,mien-
tras que el art. 123, a P"artir¡je la reforma de 1994, les reqniere el re-
conocimientu de diversos grados de autonomía (ver ~ 142 a 145).
c) "RECURSOS NATURALES. La parte última del ait. 124 establece
que "corre.sponde a las provincias el dominio originario de. los ~e.
cursos naturales existentes en su territorio". " ,
La norma- no se encuentra exenta de' controversias: '.
Antes 'que nada, se debe deterniinar qué se entiende por' "reCor"
sos naturales", para delimitar luego el concepto de "dorilinio origi-
nario", . . .
Es importante"recordar que los recUrsos nafUi'alesse pueden cla-
sificar en renovaóles, que usuaIinente son organismos vivos' que cre-
cen y se reproducen (p.ej., la flora y la fauna), y no ¡'enovtzblú; que
se agotan con su explotación (v.gr., el petróleo y los yacimientos mi.
nerales). .
. Si bien la cláusula no tuvo grandes explicaciones en el plenario,
hubo coincidencias en que refería tanro a recursos naturales renova-
bles como no renovables" e"incluía al suelo, al.subsuelo,'al espacio
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404 REDIMEN FEDERAL
ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 405
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aéreo, a los ríos, a las costas, al -mar, a ~os lechos y a la plataforma ¡
continental pertinente.
Iguiumente resulta -difícil precisar el alcance del dominio origi-
nario, que es aquel ¡que pertenece a una persona desde el origen o j
descubrimiento de una cosa, mientras que en el dominio derivado se ~
reconoce la existencia de un dueño anterior.
En el Código de Minería se diferencia el dominio originario, el-!
derecbo de propiedad de la riúna, el derecho de propiedad del suelo I
y el derecbo dejurisdicción.
Así,-eLdominio originario pertenece a las provincias y consiste'
en la facultad de conceder la explotación; el derecbo de propiedad
sobre las minas lo ejerce aquel que recibe la concesión y es indepen-:
diente del de la propiedad del suelo (que puede pertenecer a un pri- ¡
vado o al Estado), y el derecho -de jurisdicción pertenece conjunta-
mente a la provincia (por ser la concedente y tener poder de policía) ;
y al Estado cen'tral (según su facultad de reglar establecida en el arto:
75, inc. -12).- .
El petróleo, pe~e a ser un recurso natural no renovable, legislati-;
varnente tuvo un. tratamiento distinto. A partir del dictado de la ley;
24.145 este.recurso se provincializó gradualmente. . .¡
Esta ley, anterior a la reforma de 1994, fue sustituida por la ley
26.197, que ~econoce la pertenencia de los yacimientos de Iúdrocar-:
buros líqnidos y gaseosos al patrimonio del Estado nacional o de las ;
provincias.1
Corresponden a las provincias los yacimientos que se encnen-
tren en su territorio, icc1uso en el mar, hasta una distancia de doce
millas marinas.
La ley reconoce que, a partir de su entrada en vigencia (se pro-:
mulgó el-3 de enero de 2007), las provincias asumen de manera pi.,.,:
na el f"Je:fcicio del do.m..inio origin.a..ric y l:l ::.dmini:;traci6n sobre lo:;!
yacimientos de Iúdrocarburos, quedando 'transferidos de pleno dere-,
cbo todos los permisos de exploración y concesiones de explotación,
por lo' cual reciben las regalías correspondientes a esos permisos y
concesiones (art. 2°). .
Ante estos antecedentes, cabe preguntarse si el dominio ox;igina-,
rio se eqnipara a jurisdicción.
El término es, indudablemente, confuso. En una primera inter-
pretación, teniendo en cuenta los antecedentes en materia de minería
y la posterior regulación en materia de Iúdrocarburos, ambasexpre-
406 R£GlMEN FEDERAL
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ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 407
. . I 11 [1 Id'SlOnes parecen eqUIpararse. con a acu ta de concesI6n (y la consi-
. b' l' , J.gUlente O tenctón de ps recursos) y co~ el poder de policía.
A 'ó rí J.. I . •unque esta 0PCl n se a peuectamente váltda en materia de re-
cursos no renovables, ¡entra en ¿oÜsi6n cuando se tiene en euenta
que, en lo que refiere a recursos terlovables, no se separa el dominio
originario de la propie\!ad útil, dhdb que el dueño de la tierra., aun-
que sometido al pode~ de policí';, ha requiere de concesión alguna
para la explotación agyopecuaria.! l. .
Por ello, este concepto de dominio originario se equipara al de
jurisdicci6n, con un al6ance aún xpa¥or, dado que, en cuanto a recur-
sos no renovables se r6fiere, le otor1gaal Estado provincial su titula-
ridad. . .1 .. I I . ..•
Este poder de Jun~dicclón no enerva las atrIbUCIOnesnacionales,
dado que el gobierno ~ederal mariti¿ne la facultad de legislar en ma-
teria de fondo (art. 75,1inc. 12), ¿sílcomo en lo referente al progreso
(inc. 19), contando además con f¿cu1tades concurrentes, como OCurre
en materia ambiental. I i l.. - _
d) CELEBRACIÓN DE CONVENIOS NTERNACIONALES. La interpreta-
ción de:l ~. 124,.al ?xpresar q?e ¡las ,pro';Ú'cias podrán "celebrar
COnvenzoslntemaclonales en tantp {lo sean Incompatibles con la po-o
i£tica exterior de la Ndci6n y no 'afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el trédito pú6lido de la Naci6n; con conocimien-
to del Congreso naci0fQr. no .r~uita sencilla.
En primer lugar, porque -seJ:ú)r bemns visto a lo largo de esta
-obra- las relaciones i*ernacionaled se _encuentrandelegadas al Go-
bie,,:!o federal, especi~ente en iC1!¡,ezadel Poder Ejecutivo, segl1n
lo dispone el art. 99, mcs. 1 y I~. En segundt>término, porque se
mantiene la prolúbicióh a las proyú\cias, establecida en la parte final
del art. 126, de nombiar o recibir :igentes extranjeros.
Dentro rte mu:-.strd sistema C~"IC'tit'.Jcion:ü, 3610 la Nación licue
facultades de celebrar tratados in!er'nacionales. a los cuales hi Cons-
titución, en su versión Ide 1994, lesl asi~a una supremacía constitu-
cional específica segú~ su contenido y forma de ratificación.
Es indudable que la ConstilU~Íl~nno le otorga la facultad de ce-
lebrar tratados a las pr6vincias. ¡Nb sólo porque no derogó ninguna
de las atribuciones del ¡GObiernOce¿tral al respecto, sino porque tam-
poco puede hacerlo. I ./ _
Resulta interesante tratar de ~efiÜi!.la situación jurídica interna-
cional en que se encrlentran las iPf0vincias, lo que bace necesario
acudir a nociones de derecbo internacional público.
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Nuestras provincias tio gozan de. soberanía ni tienen el recono-
cimiento efectuado por otros Estados; por lo tan,o, no son sujetos
de derecho internacional y carecen de facultadespara la celebración de
convenios internacionales. .
Así, los "conveníos" que celebren con otros Estados no 'son más
que contratos administrativos. a los cuales, obviamente. no puede
otorgárseles la jerarquía constitucional establecida en el arto 75, inc.
22, 'ní les son aplicables las normas de la Conveoción de' Viena sobre
el Derecho de los Tratados.
. El país o institución que contrata con uoa provincia argentina
no pnede alegar que está llevando a cabo un tratado con' la Argenti-
na, pues nuestras provincias, si bien son personas jurídicas públicas,
no representan a la Nación en los compromisos internacionales asu-
midos.
Dichos .acuerdos, que suelen ser de tipo económico, financiero o
cultural, no son verdaderos tratados ní se rigen por sus principios,
sino que int:luso.dependen de con quién se celebre (persona de dere-
cho público .extranjera o de derecho privado), y bajo qué condicio-
nes, para saber a qué normativa se someten.
Sólo cuando están bajo jurisdicción internacional es cuando en-
tra en jnego ésta cláusula. .
La Constitución exige que esos conveuios no sean incompatibles
con la políti"caexterior de la Nación, ni afecten facultades delegadas .
o el crédito 'pl1blico. .
En lo que respecta a la política exterior •.hay situaciones don-
de la incompatibilidad es evidente (como si se efectuara un acuerdo de
pesca reconociendo soberanIa al gobierno malvinepse o jurisdicción
a lnglaterra sobre las islas), pero otros supuestos no son tan claros.
Resulta más sencillo deterrui'lar si se afectan facultades delega-
das o el crédito público, pero, _un cuando ello resulte evidente, no
surge claro quién es la autoridad encargada de dirimir la cuestión, ni
qué efectos produce.
Para quienes sostienen -<omo Bidart Campos- que darle cono-
cimiento al .Congreso implica pedir su aprobación, es éste el órgano
facultado para decidir sobre la compatibilidad del convenía con la
política exterior de la Nación, las facultades. delegadas o la afecta-
ción del crédito público. .'
En cambio, para quienes suscribinios que "conocimiento" no sig-
nífica aprobación, el conflicto no resulta de solución sencilla, espe-
cialmente porque, aun cuando se identifique quién será, en última
instancia, el que defina la incompatibilidad, una vez asurnído el com-
promiso por parte de la provincia poco o nada puede hacerse.
~ 134. COMPETENCiAS CONCURRENTES. - La Constitución prevé que
ciertas competencias son compartidas .tanto por los poderes locales
como por el poder central. Fundamentalmente ellas pueden clasifi-
carse en relativas al progreso, reconocimiento !le derechos, tributa-
rias, organísmos de seguridad social y poder de policía.
Cabe consignar -que 'estas competencias son desarrolladas por
cada ente político dentro de 'sus atribuciones, o bien mediante coor-
dinación, por convenios celebrados entre una o varias provincias y la
Nación.
a) RELATIVAS AL DESARROLLO. El de~arrollo del país fue nna
preocupación constante, tanto de los constituyentes históricos como
de los posteriores, y en. ~se ámbito se rem"!Caron las atriliuciones •
tanto de uno como de otro ente.
El art. 75, inc. 18, le otorga esa atribución al Congreso' (ver ~ 74,
k), mientras que el art.. 125 se la reconoce a las provincias.
En su parte pertinente sostiene que las provincias pueden "pro-
mover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles
y. canales navegables, la colonización de tierras de' propiedad pro-
vincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por
leyes protectoras de eStos fines, y con sus recursos propios" ..
A fin de remarcar esta atribución, agrega en sU lUtimo párrafo la
facultad de "promover el progreso económico, el desarrollo hUlnano,
la generación de empleo, la edui:ttci6n, la ciencia, el conocimiento
y la cultura". : ,
El desarrollo de estas competencias co.ncurrentes se muestra,
por ejemplo, en la constracción de caminos, donde las provincias
trazan rutas para conectar poblaciones que no se encu~ntran unidas
por trazas nacionales.
Muchas veces, cuando la Nación asume alguna de estas compe-
tencias, termina ínhibiendo la provincial, sea para evitar el conflic-
to que la superposición puede originar,por .desidia o por. falta de
recursos de la propia provincia, que deja su ejercicio en manos del
Gobierno central. . .
Fundanientalmente, en materia. de comunicaciones, transporte y
.energía la Nación ha llevado adelante su desarrollo. Los ferrocarri-
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409ESTRUCTURA Y COMPETENCIASR£GIMEN FEDERAL408
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cedió, por ejemplo, coa Buenos Aires-, fueron luego desarrollados
por la Naci6n (hasta su lamentable aniquilación)"
En materia energética se vivieron etapas diferentes. Eran gene-
ralmente las propias ciudades las encargadas de establecer usinas, re-
curriendo muchas veces a licitaciones, o directamente instalacioneS
de privados que brindaban el servicio, ya sea por ejercicio personal,
societario o por el régimen de cooperativas.
La creación de.Agua y Energía Eléctrica modificó este panora~
ma, asumiendo la Naci6n su despliegue. Pero luego la -empresafuJ
desmembrada; parte fue privatizada y partes transferidas a las pro-
vincias, prestando el servicio cn la actualidad de manera exclusiva, o
bien compartido con cooperativas locales. .,
También en telefonía se creó una gran empresa nacional, deno'-
minada 'Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel), que llevó
el servicio hast.a'su privatización en la década del noventa. ' .
b) RECÓNOCIMIENro DE DERECHOS. Un teina en donde las opi-
niones doctrinlue; no resultan totalmente pacíficas, pero en el que sr
hay unanimidad de criterio al momento de legislar, es el de la facul~
tad provincial de dictar un plexo de derechos. '
.El art. .5° de nuestra Constitl\ci6n impone que las cartas provin~
ciales se dictarán ude acuerdo con los principios, declaraciones.y
garondas de la Constitución nacionaf'. Es indudable, entonces, que
-por imperio 'de esta norma, así como del art. 31 y concs., Cons!.
nacional- los' derechos en ella reconocidos son directamente aplica-
bles en el ámbito provincial. ;
Cabe agregar, que ese plexo se completa actualmente con los
tratados internacionales.
La duda que se genera es si las provincias pueden ampliarlo o
mnitifie-ar1o.
Al ser una garantía mínima, es indudable que no pueden legislar
en desmedro de él, ni contrariarlo, dado que resulta de aplicaci6n
obligatoria La redacción del artícnlo no cierra la posibilidad de'
que los' Estados locales legislen al respecto, dado que no se trata
de una competencia delegada ni cerrada a favor del ordenamiento
federal. En especial, la incorporación de los tratados de derechos hu-
manos jerarquizados, que reconocen el principio pro homine --el cual
asegura. que cualqnier derecho por ellos establecido no puede enten-
derse como negación de mejores derechos consignados por los orde-
....------- ';.
410 RÉGIMEN FEDERAL
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1.
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. ESTRUCTURA íCrMPETENCIAS' 411
namientos intemos-, atala.la posibilidad de ampliación Ó incorpora-
ción de nuevos derechos. 1 I .
En la práctica, todlaslas constituciones provinciales ejercen esta
atribución. Claro qu~ no' puedbn ¡legislar en todas las materias.
Así, en las que han sido constitu¿ionaImente reservadas al Gobierno
federal, las provincias tleben abst6nbrse de reconocer derechos dado
que escapa al margen lde sus. atnbtfciones, como sucede con I aque~
llas que se encuentran regladas pór los c6digos de fondo. También
cuando existe una incolnpatibilid¿d birecta y absoluta en el ejercicio
de. ambos ,poderes. I 1-'
En algunas materias específicas, 'como en lo relativo al recono-
cimiento de los pueblÓs originarioJ o la protección del medio am-
biente, la Constitución! nacional !-e¿onoce expresamente la potestad
concurrente entre ambJs órbitas.¡ l. ..
1) RECONOCIMIENTOIDE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS. El inc. 17 del arto
75, incorporado en la última refo~~ constitucional hace un recono-
cimiento de los derechbs de los riueblos origm'ario; (ver R 37 b 7). I .t"l I . :t . JI'
En lo que aquí lOteresa, expresa ¡¡ue "l~ provincias pueden ejercer
••1 I 'b . I L", ..concurrentemente as atn uClOo1S j1J.J..1 recono.cldas.
Distintas provinciJs han reccindcido constitucionalmente los de-
rechos de las comunidrnes orij¡iriarfas (como "BuenosAires, Chaco,
Chubut, Entre Ríos, Fopnosa, Juj';1y~La Pampa, Neuquén, Río Negro
y Salta), aunque ning~na ha establecido una f6rrnula realmente su-
peradora de la nacionw ni ha efbe/ivizado adecuadamente sus de-
rechos. . . 1 l' .
2? !'RorZ,CCIÓN DEL MEDIO AM~IfNrE' El cmdado. del ambiente en.
que V1VunOSunporta a la comurudail toda y ajas distintas organiza-
ciones políticas. . ! J. I
Por ello, el párr. 3" delart. ,4 ' de.la Cons!. nacional dice que
"corresp!lnde a la Nac~ó:: dictar laJ iwnna.r q"ueCu,úengun los pre-
supuestos m£nimos de protección~ yl a las provincias, las necesarias
para comPlememarlas'lsin que aquéllas alteren las jurisdicciones lo-
cales". , I. l.
El Congreso fede~al dictó distintas leyes en aplicación de está
normativa, como la ley¡ general d,eqambiente 26.675; la ley 25.831,
de acceso a la inforrnafión arnbiei'-tf, yJa ley;26.331, de presupues-
tos mínimos de gesti6n ambiental, entre muchas otras.
Las provincias le han dado ¡uÁ tratamiento diverso a la cues-
tión.
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En materia de prohibiciónde ingresos de residnos peligrosos,
salvo excepciones, la mayoríade los distritos establecieron restric-
ciones propias d~ ingresos,sea por constitución, ley o decreto, Es
importante remarcar que, en cuanto. a los medios a utilizar para lo-
grar la preservaci<$ndel an;¡biente:tienen mayores limitaciones que
l~ existent~s a nivel federa!,dado que no;pueden invadir sus atribu-
cIOnes, medIante la invocacióndel arto41.
. As(, por ejemplo, si bien pueden establecer restriccio?es.a la
pesca como fonua de protegerel recurso, no pueden impedir su co-
mercialización, ¡iues esa atribución'fuedelegada'al Gobierno-federa!, .
que'.sf cuenta can eSapotestad.
c) COMPETENCIAS TRIBUTARIAs. La distribución de.competencias
tributanas entre la Nacióny las provincias se encuentra desarrollada
en el ~ 74, a, al que remitimos. .
El tema tiene una trascendenciamayúscula, dado que la viabili-
dad del sis¡ema federa! se asienta fundamentalmente, sobre la posi-
bilidad d<;los en~ loc~lesde obt~nerrecursos concretos que penni-
tan su subsistencia.
La reforma de 1994, incumplida en esta ';ateria, mtenta fijar
nuevas pautas. S.eguidamenteiremos desglosando los distintos pá-
rrafos oel are. 75, en sus iucs. 2 Y3. . .
,1) IMPOSICiÓN CONCUI1RENrEDE TRiBUTOS. El párr. 1° del inc. 2 del
~.15.eXpresa.quele COrrespondea! Congreso"imponer,contribuciones
malreetas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
:ontribuciones directClJ, por tiempo detenninado. proporcionalmen~e
Iguales en to.do el territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad común Ji bien general del Estado lo exijan. Ln.r contribu-
ciones previstas en este inciso. Con excepción de la parte o el total
de las que tengan asignación especlfica, son copamcipables".
Como miembro infonnante CIaud;;)Marfn entendiÓ que las po-
~estades tributarias de la Naci6n' y ae las provincias permanecen
tnalterables mante'?lendo, por un lado, la separación de las fuentes,
asignando .al ?obiemo federal los impuestos aduaneros y.]os directos
a las. proV1nC1~,y por el otro, admitiendo la posibilidad de concu-
~e?C1aen lo~.Impuestos indirectos y en los directos bajo ciertas co~-
dlc~ones. DIJOqu,e el objetivo fue ajustar el texto normativo-consti-
tuCIOnala la prácttca existente.
La cláusula trasunta serias omisio';es que no han sido conside-
radas. Al combinar el Sistema de fuentes con el sistema de partici-
pación, aclarando que las potestades tributarias provinciales se man-
tienen incólumes y que sólo se coparticipan los impuestos directos
o indirectos que crea la Naci6n, se abr~ la posibilidad de la doble O
múltiple imposición. ' , .
Si bien la' ley 'de coparticipación intenta evitar este mal, al im-
pedir que las provincias legislen sobre los tributos que se coparti~i-pan, ello no se tradujo en principio constitucional. Por el contrano,
abara se admite expresamente, mientras que en la interpretaci6n del
viejo texto constitucional no estaba pennitido, porque los tributos
eran de un ente o de otro, pero. no de ambos (con ex.cepci6n de los
impuestos directos internos, por tiempo determinado y hajo circuns-
tap.cias específicas). .
Queda entonces en manos de la ley de coparticipaci6n evitar el
desacierto de fijar la doble ,imposición. La ley 23.~48lo hace en
el arto 9°, dond~ establece que. c¡lda provincia, que se adhiera .se obli-
ga a no aplicar ni por sí, ni por sus municipalidades, gravámenes lo-
cales análogos a los que se coparticipan.
Así el fortalecimiento del federalismo se consigue a costa del
s~crifici~ de la población, y no de la disminución de facultades tri-
butarias de la Nación.
La discusión en particular estuvo centrada, principalmente, en
aclarar -,de hecho se hicieron peql,leños cambios en ese sentido en la
redacción final del párrafo- que la asi¡:nación especifica puede .ser
de todo un impuesto o solamente de una parte de él. La r~acC1ón
final' no convenció a muchos constituyentes, aprobándose este párra-
fo por ciento cincuenta y siete votos contra ciento siete, la menor di-
ferencia de todo 'el articulaoo. '.
, 2) LEy CONVENIO. Como forma de plasmar el sistema de copar-
ticipación se prevé el dicta40 de una ley convenio, tanto en el segun-
do como en el cuarto párrafo del inc: 2. El párr. 2° dice que "una
ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provin-
cias. instituird regtmenes de coparticipación de estas co~tribuciDnes.
garantizando la automaticidad en la remisión de le. fondos", com-
pletando el párr. 4° sus caracterfsticas, al sostener que "la ley
convenio tendrá como Cámara de origen 'el Senado y deberá ser
sancionada con la mayorfa absoluta de la totalidad de los miembros
de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni regla-
mentada. y será aprobada por .los proVÚlcios".
Sobre el alcance de la ley convenid, se dijo que reconoce como
particularidades la imposibilidad de su modificación unilateral y la
prohibición de su reglamentación .
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412
RÉGIMEN FEDERAL
ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 413
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Esta parte del articulado no está exenta de críticas, entre las que
se destacan la exigencia de unanimidad para su aprobación, la falta
de previsión sobre lo que sucede en caso de que algún distrito no
adhiera, la ausencia de la Ciudad de Buenos Aires en su conforma_
. ción y la facultad del presidente de vetar la ley. Iremos analizando
'cada uno de ellos.
a): La forma de celebración. Esta ley convenio, dictada por el
Cong,.eso nacional, ratifica los acuerdos que se celebren entre l6s
.gobernadores .de provincias y el presidente. A clla luego se adhie-
ren las .legislaturas provinciales. .
Uno de los inconvenientes que se resalta sobre la normativa en
cuestión es que no previó, para su entrada en vigencia, el acuerdo de
un número determinado de provincias, lo que trae aparejado que to-
das ellas deben celebrarlo para su validez.
Es cierto que puede resultar injusto que se fije el sistema cuan-
do alguno de los actores no est.éconforme, pero lo malo de la situa-
ción aciu'¡¡ :.es la, 'enorme dificultad en conseguir acuerdos totales,
máxime. cuando se trata de distribuci6n de recursos, que siempre son
escasos. . . I
La dificuluid planteada se corrobora con el hecho de que, a más
de dos décadas' desde la reforma constitucional, y en claro incumpÍi-
miento de la disposición transitoria, aún no se dictó la nueva ley. :
Cabe pr~guntarSe, entonces, qué sucede si alguna de las provhi-
cias decide ljo adherirse a la nueva ley de coparticipación. .
El interrogante no es sencillo de responder; No sólo se requie-
ren acuerdos políticos, sino que ellos se hacen sobre una base mate-
mática.. Si la totalidad de las jurisdicciones no acuerda. tal conio
está consagrado en la ConstitUción, no puede regir la nneva ley de
coparticipación. .Y esta unanimidad en un acuerdo tan delicado ,es
. uno de los factore..ctqll~ conspiran contra el cumpl;TTl~ento de 1:1pre~
visión constitucional.
b) La ausencia de la Ciudad'de Buenos Aires. Otro' de los as-
pectos que merece destacarse es que se le niega la posibilidad de
participar en estos acuerdos a la Ciudad de Buenos Aires. Sólose
reservan al Gobierno central y a los provinciales.
No se trata de una simple omisión, sino que deliberadamente.e
consideró que la Ciudad de Buenos Aires no debía participar de ello,
porque la parte que le corresponde se debe detraer de la asignación
nacional.
414 ~GIMEN FEDERAL
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ESTRUCTURA ¡y €OMPETENClAS 4lS
E 1 C . - i I I .'.n a onvenclOnI no se tuvo en cuenta el nuevo estatus de Buc-
Ai'é I.d.dll .nos res nI qu ocume SI eJa ~ ser capItal de la Nación, dado que
entonces no tiene por ~ué participal- del' producido nacional ni se en.
o • ,. I . .
cuentra mmersa en nInguna provl1cla argentma, como se analizará
en apartados subsigui¿ntes. I '
3) LAs FACULTADES DEL PODER IEJECUTIVO DE VETAR. Aunque la nor-
ma nada refiere, en el plenario d~ l~ Convención se discutió la facul-
tad del Poder Ejecutivo de vetarjl¿ ley,
Si bien la norma Ise negocia plimeramente entre los gobernado-
res y el presidente, nafu obsta a qJe, entre el"momento en que se lo"
gra el acuerdo y el d~ sanción ~eIla ley convenio, se modifique la
composición del Ejec~tivo, o que éste cambie de parecer.
. / ¡l. .
El convenCIOnal!barra propuso que se agregara expresamente
que la .ley no puede s6r vetada, pe~oMmn le respondió que no era
necesario, porque la tomisión entiende que, tratándose di: una ley
convenio aprobada poi las provü\ciL y la Nación, no se puede vetar.
Esta interpretaciór no se aj~s4 aI diseño"constitucional. Todas
las leyes pueden ser VI "tadas por el presidente. Y la ley convenio
.no es la excepción. I I .
Lo que caracteriza a estas ley¡es'no es la prohibición de vetar-
las, sino que se dic~ teniendo¡:un acuerdo previo como marco. en-
tre las distintas jurisdicciones y q~e, una vez transformados en ley,
requieren la adhesión lkielas proVinbiaspor medio de sus legislaturas
locales. I I
Como resultan de pactos JreWos' es inherente a eUas que no
puedan ser modificada\;uniJateraJIn6nteni reglamentadas, pero no que
no puedan ser vetadas cuando el 'picto aún no terminó de ser norma-
tivizado. . I I :
4) Fa":,,.DE DJST~IB~/R LOS ~c~RSOS. ~s ~.u:s'3° y 5° fijan las
paul"" que aeoen temir lOSacue,,-<lospara distnbwr los fondos..
El párr. 3° dice qbe "la distrib~ción entre la Nación, las provin-
cias y la Ciudad de Buenos AireS ~ entre. éstas, se efectuará en Tela-
ción directa a las cofnpetencias; servicios y funciones de cada una, , ,
de ellas, contemplando criterios; o~jetivos de reparto; será equitati-
va, solidaria y dará prioridad al {ogro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad di vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacionaf', rluentras qJe 61párr. so .expresa que "no habrá
~.~ 'd It. 11 •• fu' 1u ansJer~nCla e campe enclas, seflcIos o nCIones sin a respec-
tiva Teasignación de i:ecursos, aflbada por ley. del Congreso cuan-
!
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do correspondiere Y.por la provincia -interesada o la ciudad de B'ue-
nos Aires en su caso", .
La norma en cuestión no es de sencilla interpretación. Las pau-
tas mencionadas se corresponden a dos formas distintas de distribuir
el producido de los tributos. La equidad iniplica correspondencia
fiscal, es decir. que cada distrito afronte sus gastos con recursos pro-
pios. En su aplicación corresponde la .devolución po:centual de la
recaudación obtenida por impuestos nacIonales (este SIstema se ase-
meja más al de cuotas adicionales que al de participación) .. Por el
contrario. la solidar/.dad y la prioridad al logro de un gr~do ~quiva-
lente de desarrollo. calidad de vida e igualdad de oportumdad nnpor-
tan la igualación de recursos por habitante. Hay aquí un sistema
netamente redistributivo.
Estas pol1ticasde nivelación tienen como objeto permitir que to-
dos los ciudadanos,cualquiera que sea el lugar donde vivan. puedan
acceder a una. dotación equivalente de bienes pú\Jlicos.
De. la mezcla de ambos principios. debe deducirse.que nuestro
sistema tiene que estar basado sobre la transferencia de r:cursos. de
las regiones más ricas a las más pobres. pero no en una IgualaCIón
total por. habitante.
. Imperaron estos criterios objetivos por sobre la posibilidad de
fijar porcentaje, aunque sea mínimos. tanto en la distribución .p~a-
ria como en la secundaria. Pero ello no obsta.a que la aplicaCIón
de los criterios se traduzca porcentualmente en la ley. a fin de evitar
inconvenientes interpretativos que siempre perjudican a la jurisdic-
ción más débil.
A diferencia de lo que ocurre con la negociación, en la distribu-
ción se incorpora a la Ciudad de Buenos Aires. la cual-<:omoexpre-
sáramos- no fue considerada a los fines de la negociación de la ley
convenio porque. su. porceutaje surge del qne, ror disposición prima-
ria, se asigna a la Nación.
Cabe preguntarse qué sucede si esta ciuq..d deja de Ser capital
de la Repl1blica. Es indudable que. si el traslado ocurriera. la capi-
tal debe .ser sosteui~a por los porcentajes que corresponden a la Na-
ción y, aun a falta de previsión constitucional, la Ciudad de Buenos
Aires debería ser invitada a participar de la ley convenio, fijándose
el po-""entajeque le corresponde, como al resto de los distritos, dado
que ya no estarían allí asentados los poderes nacionales, qnedando
solamente sus competencias locales.
La incorporación de este p>4rafo no estuvo exenta de cuestiona-
mientas. .
El inciso es claro. en '.cuanto a que la mayoría absoluta se exig~
para establecer una nueva asignación específica o bien para modifi-
car sus montos. Este requisito (tomar la mayoría sobre los totales y
no sobre los presentes) debe cumplirse para modificar el principio
general. que es el de que los tributos son coparticipables.
Cabe preguntarse si para dejar sin efecto una asignación, y de-
volver los tributos a la masa coparticipable. también se requiere esa
misma mayoría.
El tema se plante6 fundamentalmente con motivo de las modi-
ficaciones a la ley de impuesto al cheque, que fue votada en el
Senado con una. mayona absoluta simple sobre los miembros pre-
sentes.
•
417ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS
La automaticidad de los fondos, que se encuentra prevista en la
ley 23.548, se consagra ahora como pri.ncipio constitucional.
5) EL ORGANISMO FISCAL FEDERAL. El último párrafo del inc. 2 del
8ft. 75 consagra el órgano de control. Dice la norma que "un orga-
nismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la
ejecución de 10 establecido en este inciso, según lo determine la ley,
la que deberá asegurar la represemaci6n de todas las provincias y la
ciudad de Buenos Aires en su composición".
También .sobre_este ..punto hubQ arduas discusiones?....fundamen ...
talmente en lo que se refiere a la composici6n. del organismo. Al
respecto, varios convencionales objetaron que no se mencionara a la
Nación entre quienes lo integraban y que no se estableciera la repre-
sentación igualitaria de todas las provincias. .
Es indudable que la ley reglamentaria puede modificar el orga-
nismo actualmente existente (la Comisión Federal de Impuestos).
creando representación desigual entre las provincias -así, podría fi-
Jarse que los representantes sean proporcionalés a la población:'" o
excluyendo al representante nacional.
6) AsIGNACIONES ESPEcIFICAS. El régimeu de coparticipaci6n. con-
tenido en el inc. 2 del arto 75. se complementa con 19 dispuesto en
el me. 3, en cuanto expresa que .es atribuci6n del Congreso (lesta_
blecer. y modificar asignaciones especlficas de recursos coparti-
cipables. por tiempo determi;iado. por ley especial aprobada por
la mayor(a absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cá-
mara".
RéGIMEN FEDERAL416
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La situación' no fue prevista por.los convencionales, precis~men-
te porque estas asignaciones específicas son impuestas por "tiempo ~~
determinado" .
A favor de la derogación de la asignación específica por m~yo- ,
ría calificada (absoluta simple de la totalidad) se puede argumentar I
el paralelismo de forma. Sin emb~go, a nuestro ent~n~e: y dentro;
de un criterio .que admitimos, es opmabl~;.al ser e.1pnnclplO .general I
que los recursos son coparticip~bles, salir d.el ré~unen espectal para!
volver a la situación de normalIdad no rC9U1ere rnnguna mayoría ca-
lificada, como sí sucede a la inversa;
. 7) CLÁUSULA TRANsrrORIA. Con el objetivo. de aclarar ..la tr~si- .
ción y fijar el momento a partir del cu~l debía ~ntr~ ~n vtgen':la ~l :
nuevo régimen de copanicipación, se dlCt~ l.a dl~poslclón translto~a:
sexta, que dice que "un régimen de copartIcIpacIón conform~ lo ,dIs-
puesto en el inc ..2 del arto 75 y la reglamentaci.6n ~el organ:smo jis: i
cal federal,' serán establecidos antes de !a jinallz~lón de! ano 1~96,•
la distribución de competencias, servicIOS y funCIOnes vIgentes, F. la j
sanción d¿ eSta reforma, no podrá modijicarse sin la aprobacIón ¡
de la provinc.ia interesada; tampoco podrá ,,!odijicarse en d,:smed,,? de .
las provincias la distribución de recursos vzgente a la sancz6n de esta
refonrr"ay en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen.
de copamcijJizCión. . . .. . I
La presenie cláusula no afecta los recla;nos adm.lnI~tra~vos o:
judiciales .en trámite originados por diferenCIas por dzstrtb,:,cl6n de'
competencias. servicios, funciones o recursos entre la NaCIón y las.
provincias". . . I
La cláusula en cuestión es merecedora de reproches, por cuanto.
no establece, pese a la solicitud de varios con~en::ionales (v.gr.\ Fi-I
gueroa, Courel), ninguna garantía para e~_c_~plimiento del nuevo ré-
gimen antes de la finalización del afiOl!1!1tl.' .. .. ¡ • '
Es cierto que no resulta' sencillo imponer a las di.suntasJunsdlc-: .
ciones la obligación de negociar. Pela ~ucho m~s CI~rtoes que co-.
rresponde que el Poder Ejecutivo. moton~e esta sltuacló~ y, hasta ell
momento, no ha habido ninguna intencIón. en ese senudo, po"!ue
mientras menos claras son las reglas de juego, mayor donunaclón
existe desde el poder central sobre las provincias.
d) .ORGANISMOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN P~DER ,:E. LAS PROVIN-.
CIAS. El réilimen previsional argentino ha tenIdo distintas etapas..
Sus comienzos pueden ubicarse a partir de 1904, donde se ~rearon
las primeras cajas que amparaban al personal del Estado nacIonal.
419
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418 RÉGL'.lEN FEDERAL
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l'ESTRuC"Ii.rnA y COMPETENCIAS. I .'Con el pas~ el tiempo: se comenzaron a establecer caJ'as queI . I
agruparon a los trabajadores P'lr ~ectores, como la Caja para el Per-
sonal de ServicioJ Públicos (1921); para, el Personal Bancario y de
Seguro (1923); p~a el Perso~aDdel Periodismo y Gráfico (1939), en-
tre otras. . _ L.. . ! I .
Tamblen los umclplOS y, fundamentalmente, las provincias
.1 ." d d afi. 1crearon sus propl1os reglme,¡,ef" on e lIaban a sus empleados.
En esta primera efapa, en.la; que mayormente el personal trabajaba
durante toda su vida útil en "lal~sma actividad, no existían los ih-
convenientes que Je generaron luego, con trabajadores prestando ser-
. vicios en diStinta]' tareas. E.116motivó la existencia de regímenes
de reciprocidad. í I . . .
La situación eficitaria de muchas cajas hizo que por ley 14.499
se creara' un fondÓ compens~dbr de inversiones y acumulación ad-
ministrad.o por el fnstituto Nrdonal de Previsión Social, a donde se
entregaban los fontlos y el instituto los devolvía para pagar los bene-
ficios previsionalet . ! I . . .
Esta tendenci~ a la unü!cación tomó cuerpo definitivo a partir
de la sanción de lÁley 24.24:1jque creó el Sistema Integrado de Ju-
bilaciones y Pensibnes. ! .
Aun cuando' ~e unificarb las' distintas cajas, se mantuvieron
subsistentes las prÓvinciales, 'así como las profesiOilales que son en-
o o 1 o I I o '
tidades pavadas p:vaestataIes ¡cerradaspara los profesIonales del área,
dentro de la jurisdicción local ~v.gr.,cajas de abogados y procura-
dores, de médicos~de ingeni¿ros). Sin embargo, al dictarse el régi-
men de unificacióp, se ince~titaron las transferencias de' las cajas
ptovinciales al ámbito de la lA..rl.ses,muchas de las cuales se fueron
concretando. I : I .'
En esos traspisos las provihcias renunciaban a la facultad de le-
gislar en materia ptevisional,lashmiendo el compromiso de abstener-
s~ de dic~ ;'10rm~alguna que ¡admitiera.la organización de nuevos
sIstemas Jnbilatonos, generales o espeCIales, dentro del territorio
provincial. I I .. .
Aunque eran yoluntarios; '" fm de evitar transferencias compul-
sivas o pretender la absorción' d~ los distintos regímenes por el Esta-'
do nacional, se alJegó en ellarj. 125 un nuevo párrafo que expresa
que "las provincia1 y la ciudad de .Buenos Aires pueden conservar
organismos de seg~ridad social para los empleados públicos y los
. ,~. 1 I [1 ,proleSlona es; Y pro,mover e 'progreso econámico, el desarrollo hu-
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mano. la generación de empleo, la educaci6n, la ciencia, el C01l0ci~
miento y ,la cultura".
Si bien se reconoce la facultadde las provincias -y de la ciudad
de BueDos Aires- de maDtenersus cajas previsioDales, tanto para
agentes públicos como para profesionales, nada se dice respecto de
las' cajas municipales, ni sobre). posibiliqad de crear Duevos orga-
nismos de seguridad social, eDsectores aún no organizados, y deDtro
de los ~bitos reconocidos .
Dicho tema tuvo una amplia discusi6n_en-.la votaci6n en particu-
lar,.coDcluyéndose que sólo se puede conservar"una competencia que
se tiene.
Cabe, siD embargo, hacer algunas distiDcioDes. Aquellas pro-
vincias que voluntariamente pactaron no sólo la transfereDcia de sus
cajas, sino que asumieron la obligacióDde absten~rse de crear nue-
vos organismos para ,sus ageDtespúblicos, no puedeD,hacerlo siD'au-
toriz¡¡.ciónde la Nación. .
ED'cuanto a. los' organis~os de seguridad' social municipal, cabe
admitir.la facultad de crearlos para sus ageDtes, en tanto se trata de
un poder provincial delegado a estas jurisdicéiones.
'. DebeteDerse presente que DuestraCorte Suprema siempre admi~
tió las fac!Jl.tadesde las proviDciaspara el establecimiento de siste-
mas de seguridad social (Fallos; 312:1340). '
e) PODER DE POT,IciA. La expresióD"poder de policía" no figu-
rÓ en nuestra CODstitucióDDacionaÍhasta la reforma de 1994, donde
se la ,incluy6 en el art, 75, mc. 30, como atrigucióDprovincial y mu-
nicipal. CaDrespecto a los establecimieDtosdé utilidad pública. .
EnteDdida, en un sentido amplio. como facultad reglameDtaria
de los derechos constitucioDales y como actividad administrativa ten-
dieDte a asegurar el o.roeDpúblico, es indudable que correspoDde
tanto a la NacióD'como a las provincias, eada'una según su ám~ito
de competencia, o incluso cODcurreDtemeDte,eD aquellas' materias
que involucran a ambos eDtes. "
Como consecueDciade ello, los derechos coilsairados ~ la CODS-
titución nacional sólo pueden ser reglamentados por leyes del Con-
greso, mieDtras que la amplitud de ese plexo, reconocida por las
constituciones locales, es reglamentada por las legislaturas provin-
ciales. Siempre, claro está, con los limites que permite toda regla-
mentación, teniendo en cuenta que el principio es la libertad y que la
restricción del derecho" además de no poder desnaturalizarlo, tiene
que ser efectuada en razón del interés general, y de manera razonable.
Desde el punto de vista constitucional, el arto 75,'inc. 30, se re-
fiere al poder de policía en un sentido restrin~do, como actividad de
tipo administrativa que busca proteger l. seguridad, moralidad y sa-
lubridad públicas., '
~o~ este alcance, la atribución se encuentra reserv~da' por las
provlDclas, excepto en aquellas materias que expresamente le han
d~le?ado al Gobie~o nacional, como regular el comercio, interjtiris-
dl~clOnal o custodiar la Capital Federal y las fronteras (en cumpli-
mIentn de estos fines el Estado creó la Policía Federal, así coDlo la
Gendarmería Nacional), entre mnchas otras, o que pueden tener un
impacto que trasciende los límites de las provincias.
Desde sus comienzos, la Corte Suprema reconoció'la atribución
local en el entendiDliento de que "la policía de las provincias está a
cargo de los gobiernos'locales y se entiende incluido en los poderes
que se han reservado, el de proveer lo cOnVenieDtea la segDridad •
salubridad y moralidad de sus vecinos" (Fallos, 7:150). aunque fij¿-
las pautas de coordinacióD entre ambos eDtes (Fallos, 239:343).
Por ello, especialmeDte eD materia de sanidad, tanto animal y
vegetal, como referida a la salud pública, trabajan conctirrentemeDte
las provincias y la Nación, dado que los males qne se puedan 'sufrir
e~ UDajurisdiccióD rápidamente se pueden transmitir a. otras; espe- •
clalm':~te en la actualidad, con el desarrollo de 1"" comunicaciones y
la facilidad de transporte de.mercaderías y perso!,as existeDte.
f) CONVENIOS ENTRE PROVINCIAS Y NACIÓN. Determinadas com-
petencias CODCurrentesno pueden ser ejercid'!S de modo aislado por
cada uno de los estameDtos PQlíticos, sino que requieren la acción
coordinada de todos ellos. Y para ello es necesarlo recurrir a
acuerdos. '.. . .' ,
La Constituci6~ nacional pr""i6 estos cODvenioseD el '"rt. 75
inc. 2, específicameDte eD lo refereDt~ a coparticipación h¥positiva:
como se desarr~lló en parágrafos anteriores.
Más allá de esta situacióD puntual, hay una diversidad de .leyes
eD tal sentido. '
, '
En un primer grupo eDcoDtramos aquellas leyes que se dictan
c?mo cODsecueDcia de un acuerdo eDtre la NacióD y las provin-
CIas, como es el caso no sólo de la coparticipación. sino también de
distintas leyes qne aprueban cODvenioscelebrados.
PQr ejemplo, la ley '22.172, sobre' el cODveniode comunicación
eDtre tribuDales de distinta jurisdiccióD; o la ley 20.711, de extradi-
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420 RÉGIMEN FEDERAl..
ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 421
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C) 'RELACIONES INTERPROVINCIALES
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~ 135. OBJETIVOS DE LA REGULACIÓN CONS11TUClONAL. - En la or-
ganización constitucional de nuestro Estado se buscó asegurar la ar-
monía existente entre los distintos entes políticos que conformardn
la Nación.
En esa previsión, ei actual arto ,127 expresa que "ninguna pro.
vincia puede declarar. ni hacer la guerra a otra provincia. Sus
quejas deben ser sometidas a la. Corte Suprema de Justicia y diriml'
das por ella.. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil.
calificados de sedici6n 'o asonada, que el Gobierno federal debe so-
focar y reprimir conforme a. la ley".
Aunque no' es una situación cotidiana, la Corte Suprema ha teni-
do que actitar en diversas oportunidades en demandas realizadas en-
tre diversas provincias. .
ción de, criminales. , A esta legislación se la conoce con el nombre
de "legislación intrafederal~'.
Si bien generalmente no lo prevén, lo adecuado es que estos
convenios regulen la posibilidad de su denuncia, dado que, al tratar-
se de mi contrato, éste no puede ser dejado sin efecto ni modificado
por la voluntad unilateral de una sola de las partes. .,
Rigen para tales supuestos, analógicamente, las normas relativas
al derecho de los ,tratados. En consecuencia,' si fueron celebrados
en habilitación tanto de la Constitución nacional como de las provin-
ciales respectivas, ~tegran los ordenamientos con jerarquía superior
a las leyes, pudiendo solamente perder vigencia por acuerdo de vo-
luntades, o por disposición en contrario de la Constitución nacional
o de los tratados internacionales. ¡
Distinto es lo que ocurre con un segundo grupo de normas que
dicta eLCongreso federal, .que invita a las provincias a adherirse •.las
cuales lo hace¡¡ por léy. ,¡
Tal es el ~aso, por ejemplo" de la ley nacional de tránsito, que
rige en la jurisdicción federal, pero también en muchas provincias,
como consecuencia de haberse adherido a ella.
En estos supuestos no estamos en presencia de un verdadero tra.
tado o convenio interjurisdiccional, sino simplementede una recep-
ción, efectuada'por ley, que puede ser dejada sin efecto de la misma
manera. ,
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ESTRUcnrRA', COMPETENCIAS . 423
En sus comienzos, ¡as pro~inCias de Buenos Aires, Córdoba y'
Santa Fe sometieron la compron¡risb arbitral del alto tribunal sus con-
flictos por la fiJ'ación de los Iímitds interprovinciales (Fallos 24'62), I I I ' . .
Ni en ese precedente ni en la recusación planteada ,dos pocos
días, el alto tribunal Inencionó jasl atribuciones concedidas por el art.
109 [actual art. 127],1sino que 9as,ó su, decisión en actuación arbitral. ,
Aun cuando los conflictos interprovinciales encuadren en las atri-,
I . I . .
buciones del arto 121' el. tribunal pimero se encarga de remarcar que:
los planteas a ella sometIdos deben ser presentados mediante deman'
da judicial y con lod requisitos¡ db. ésta (Fallos, '165:83;-269:378).
, En la demanda ~ue la prov"inbia de La Pampa 'je inició a la pro-
vincia de Mendoza p¡or la utili~a¿lón de las aguas,: el máriino tribu-
nal desarrolló con mayor precisión los alcances del arto 127 de la
Constitución, entendiendo quel ehs atribuCiones le .son conferidas
para asegurar la armbnía y el ~esp'eto.recíproco .de los Estarlos pro-
vinciales y como mddio de garantizar la paz interior. 'Expresó que
como estos cpnflicto's tienen mi ¿arácter distinto del de aquellos en
los que participa un~ provincia eh vfrt,!d del art. 116, no encuadra
en el' concepto de dusa civil; ~a'ra' su solución cuenta con amplias
facultades para dete~ar el derbcho',aplicable, por lo que desecha
la aplic.ación del de,echo priv~dd y aplica "~1 dere~ho ~onstitucio-
nal naCIOnal o comparado y, evenlnalmente. SI su aplicaCión analógi.
ca es posible, lo que ¡la Corte n~itFamericana denomina 'common law
federal' y el derech~ intemáci0Paf público': (Fallos, 310:2478). En'
un precedente poste1or volvió sopre sus pasos. en cuanto al encua-
dramiento de estos juicios, enteriq¡endo que corresponden a su juris-
dicción originaria (Fallos. 323:~8P)"
Cabe remarcar también que las relaciones entre provincias son'
relaciones entre entds carentes idb soberanía, pero con atribuciones
autó~omas, y que, sel encuentr"? 'Jn un pie de igualdad. .
lJentro de ese niarco hay reldciones de cumplimiento ineludible
fijadas por el Estadb nacional) ~Iotr'as, que se desenvuelven en el
marco de lo contracfuaI. ;.
En tal sentido. 11 ConstimCfón naclonal impone el reconocimien-
to de actos públicos y judiciales, ~sí como la extradición de crimina-
les, regulando también las exighnl:iaspara la celebración de los tra-
tados interprovincialfs. I J '
l' .
. ~ .136. RECqN9C1MIENTO nE Ieros PÚBuFoS y PROaD1MIENTOS JU-
DICIALES. - Imperativamente, ellart. 7° de la Const. 'federal expresa. ¡l'
I
RÉGIMEN FEDERAL422
que "los actos públicos y procedimientos judiciales de una provi~cia
gozan de entera fe en las demás; y el Congreso puede por leyes ge-
nerales determinar cuál será la forma probatoria de estos actos y
procedimientos, y los efectos legales que producirán". .
Primó .aquí el sentido de unidad por sobre el reconocimiento de
atribuciones locales.
En uso de esta facultad, el Congreso dictó leyes 'que regulan la
autenticación de los actos públicos y procedimientos judiciales, dis-
poniendo que la autenticidad de esos actos la otorga la misma pro-
vincia que los emite, no pudiendo la que los recepciona imponer
condiciones según s,u propia legislación.
Por ello, la Corte Suprema declaró inconstitucional la ley 10.191
de la provincia de Buenos Aires, en tanto creó una reválida notarial
local de los instrumentos públicos de extraña jurisdicción, descono-
ciendo así su autenticidad (Fallos, 312:2588).
~ 137. EXTRADICIÓN DE CRIMINALES. - La parte final del art, 8'
de la Consto nacional dispone que "la extraiJici6n de los crúninales
es de obligaci6; rec(proca entre todas las provincias".. .
No se recurrió, en esta prescripción, a la exigencia de que sea la
Nación qui~~ regule la forma en que aquélla debe cumplirse. Como
consecnencia se celebró un convenio entre el Estado nacional y la
provincia de Buenos Aires, que fue aprobado por la ley 20.711. A
ese convenio fueron adhiriendo las demás provincias (similar meca-
nismo de acuerdos éntré'las provincia y la Nación se utiliza para la
comunicación entre tribunales de distinta juris!licción, aprobado por
ley 22.172) .
Se contempla allí la ejecutividad de las órdenes de detención
emitidas por tribunales con' competencia penal, así como las exigen-
cias que ellas deben cumplir. También se prevé el procedimiento a
seguir una vez detenida una persona.
Aunque la Constitución considera trascendente este tema e imc
pone la extradición, no dejándola librada al arbitrio provincial, pre-
fiere el sistema de concertación en su desaIr'.'llo y: ejecución.
~ 138. CONVENIOS INTERPROVINCIALES. - La facultad de las pro-
vincias de acordar entre ellas (o con.el Estado nacional) se encuentra
reconocida en el arto 125 de la carta magna, al expresar que "p'ueden
celebrar tratados parciales para fines de administraci6n de justicia,
de intereses econ6micos y trabajos de utilidad común, con conoci-
miento del Congreso federar. .
::.
425ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS
El .objetivo de estos .tratados es regular intereses comunes.
Este artículo presenta interrogante,s sobre la posi~ilidad de que
estos tratados involucren materias ajenas a las mencionadas, el signi-
ficado del conocimiento que debe darse al parlamento, la forma de
realiza;: estos convenios y el, orden jerárquico que ocupan estos ins-
trumentos.
a) MATERIAS INVOLUCRADAS. El artículo analizado define a es-
tos tratados como "parciales" y fija entre las materias. la administra-
.ción.de.justicia, los intereses econpmicos.y los .trabajos .de.utilidad
comlln.
A nuestro entender, que se trate de acuerdos parciales implica
que dós o más provincias no puedan fusionarse en una sola, dado que
para ello requieren no sólp autorización de sus legislaturas sino
también aprobación, y no ya conocimiento, del Congreso:
Las materias involucradas. son amplias, especialmente las fór-
.mulas de intereses económicos o trapajos de utilidad comlln, que in-
cluyen una gama prácticamente ilimitada de posibilidades.
Sin embargo, el art. 126 no permite que esos tratados sean de
naturaleza política. La expresión es ambigua: y parece chocar con
otras disposiciones constitucionales. . .
Incluso cuando pudiera considerarse exclnida de la actividad po-
lítica la administración ~e jus,ticia (lo cual no parece posible por tra-
tarse de la estructuración. del Estado), la creación de reglones por
este mecanismo, cbmo se verá en el apartado signiente, indudable-
mente ostenta tal carácter.
La prohibición busca impedirle a las provincias realizar pactos
sobre facultades que antes poseían, como la de celebrar alianzas o li-
gas, y que fueron cedidas al Estado central. Fuera de la liínitación
referida, dentro de las atribuciones propias de los Estados provincia-
les no hay óbices para la celebración de estos tratados. '
b) CONOCIMIENTO AL CONGRESO. Al igual que sucede con la fa-
cultad de las provincias de celebrar convenios internacionales, cuando
concretan tratados entre sí, deben darle conocimiento al Congreso.
Como ocurre con aquella prescripción, tampoco hay acuerdo so-
bre la implicancia de ese conocimiento, que para algunos autores
-opinión que uo compartimos- implica' aprobacióu.
Para Frías, ese derecho de "conocer" el tratado no excluye el
debate del Congreso ni la. declaración que .pueda ser su cousecuen-
REGIMEN FEDERAL424
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rUCTURAly rOMPETENCIAS 427
A diferencia de 110que oC~:'ie en el derecho internacional, la
Constitución federal 'puede regular la situación de estos acuerdos,
pero no 10 hace. j ; I .
Como primera medida, ha 'de estarse a.las.previsiones que se
hacen en el propio c¿nvenio. y, 'a falta de ellas, le son analógica-
mente aplicables 10sl'criterios y c\lnvenciones sobre derecho de los
tratados.' , . . IPor ello, no resulta posible IClI'retiro unilateral de una provincia
ni la invocación de n¿rmas locales par~ incumplir un tratado. no sólo
Tespecto -de.'.la.otra '~rovincia, sino' también sobre los terceros que
I f I .•puedan gozar de derechos cou o.rme a sus prescnpclOnes.
i,
D) Ü. FGIÓN :
! I I. .
~ 139. INTRODUbcIÓN. - El ¡art~ 124 de la Constitución estable-
ce en su párr . .Jo que "las provihelar podrón crear regiones para el
desarrollo económico y soCial y ~stablecer órganos con facultades
para el cumplimiento de sus fines'f.. .
Al ser un instituto novedo¿o rn el derecho público provincial,
cahe preguntarse qué Ise entiende Piar región y cuál es el alcance que
le corresponde a ~telDuevo est4mento~
Al respecto, Bianchi dice qhelhay un regionalismo natural y un
regionalismo polIticolo jurldicoJ ~l regionalismo natural es un fe-
nómeno sociológico que surge ¿amo consecuencia de procesos his-
t6ricos similares entre distintos hsbacios territoriales, por la existen-
cia de sociedades, ter4torios y objeüvos se~ejantes. El regionalismo
po1(tico nace de un acto jurícllcd adoptado por quienes detentan
., -~~.- I 1
I
I...•. }Iv.......... 1; .
.' La región tiene un mayor desarrollo dentro de países unitarios,
. que conceden -medi..pte ella- cieto gI-ado de autonomía a diversas
localidades (como Italia); pero es ¡mdudahle que no es ésta la clase
de organización que Je ha tenido en vista al momento de reconocer
esta atribución a las provincias.: I '. .
Por ello resulta aaecuado recorrer algunas experiencias naciona-
les que puedan servirj c?mo antec¿dentes.
I ; I .
~ 140. EXPERlEfCIAS NACIONALES. - En la Argentina, por ley
16.964, de 1966, se crearon las 6libnas regionales de desarrollo, y a
I I
I
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. '.
... .
' ....: .-/
1':' "::.:
l. :::""'1:""¡.. .~:';"". -",
426 RÉGIMEN FEDERAL
cia, pero un pronunciamiento degatiyo no lo deja sin efecto, po~que
no cuenta con facultades de desaprobación. .
Claro que esta comunicación resulta innecesaria cuando el Esta-
do nacional participa del tratado, que es aprobado por ley, como'su_
cede con la extradición de criminales O la comunicación entre tribu-
nales de distinta jurisdicción. .!.
e) FORMA DE LOS CONVENIOS. La Constitución no exige ningUna
forma especial para la celebración de estos acuerdos, salvo cuando
se trata de cedeLterritorio para conformar la Capital Federal o "para i.
formar nuevas provincias, donde requiere consentimieuto de las !le- 1. .".;:.:., .•.
gislaturas locales.
Esta materia .es disciplinada por las constituciones provinciales.
Todas las cartas locales, con fórmnlas similares a .las que utiliza
la Constitución federal en la celebración de los tratados, recOllOceri.la
poteStad del.gob~mador de celebrar estos convenios y la facultadide
la legislal1lra' de aprobarlos o desecharlos. . ' .
. ,
d) ORLJEN iERÁRQUICO DEL DERECHO INTERPROVINCIAL. La rela-
ción jeráiquica que ocupan estos tratados es una de las materias dpn- i'
de existe poco desarrollo y no hay grandes consensos.
Estos tratados si bien deben cumplir las prescripciones consti-
tucioDale~/ fund~entalmente en cuanto a no invadir competencias
privativas del gobiernn federal:' .110 forman p.arte de la legislación fe-
deral, sino .solamente de la provincial. Por ello, su interpretación i
no da. lugar al recurso extraordinario federal, .en tanto no colisionen ,.
con normas federales. '
Cabe preguntarse cuál es la posición jerárquica. que a ellos ~es
corresponde en la órbita provincial. .
HRV Ron! l111Aniferenci~ imnQrt~nte con los tratados que cele-
br.::. 1"; p;'vincias con particip:ción del Estado .central, dado ~ue I
esas normas tienen un carácter federal del que carecen estos conve-
nios y, por tanto, no les resultan aplicables las relaciones jerárquicas
lijadas por la Constitución n,,:cional <en tanto, claro está, no hayan
invadido sus competencias).
El tema no' cuenta con un importante desarrollo en el constitu-
cionalismo provincial ...
Sólo las provincias de Córdoba, Neuquén, Santiago del Estero y
TIerra del Fuego lo regulan, dándole preeminencia sohre la legisla- ,.
ción general. Nada dicen, al respecto, las demás. '
ese fm se estableció el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade).
Por decr. 1907/67, modificado por decr. 7597169, se dividió el. terri-
torio nacional en ocho regiones. La distribución no respondió ni a
una realidad sociopolítica ni económica, y.el sistema de planeamien_
to era tan complicado que ni ~iq~iera los funcionarios a su carg~ lo-
graron entenderlo. Por ello, y por no responder a una necesIdad
real ni histórica, la regionalizacióit fracasó. I
El la de octubre de 1985 nueve provincias de la.región norte se
reunieron en la ciudad de Salta con la presencia del ministro Idel
Interior de. la Nación"ysuscribieron-un "documento.titulado "Declara-
ción para la Integración del Norte Grande Argentino" 00 firm¥on
las provincias de Catarnarca, Corrientes, el Chaco, Formosa, Jujuy,
Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tncumán), donde iniciaron la
negociación de un tratado interprovincial para alcanzar una seri¿ de
objetivos de interés común. . .
Se establecieron como fines programar el desarrollo regional,
descentrali.zar servi~ios.promoyer ferias regionales e implementar
una red de transporte transversal multimodal que, entre otros objeti-
vos, procuraba la salida bioceánica de sus productos.
Para cumplir los propósitos comunes se creó la Junta de Gober-
nadares' como la instancia máxiDia.en la gestión política, una Comi-
sión Técnica Permanente, integrada por cada uno de los secretarios
de planeamieuto provincial, y la Secretaría de 'la Comisión Técnica
Permanente, responsable de la gestión administrativa y de la gestión
del trabajo. de dicha Comisión.
Pese a ello no se emprendieron acciones conjuntas ni se estable-
cieron los órganos e instituciones necesarios a nivel regional para
propulsar los objetivos expuestos en los enunciados de. sn creación.
A nuestro entender, las regiones sólo pueden nacer como conse-
cuencia del acuerdo de los distritos interesados, sin necesidad de
participación del gobierno central, aun cuando resulta .'mvechoso
que los distintos órdenes políticos coordinen y organicen ~us tareas.
En ese sentido se orienta la reforma. COl¡stitu"ionaly así se de-
sarrollan las experiencias. existentes, en la Creaci6n de las regiones
del Norte Grande, del Nuevo Cuyo, Patagónica y Centro.
A la Región Centro de la República Argentina, constituida ori-
ginariamente por Santa Fe y Córdoba, mediante la firma del Tratado
de Integración Regional del 15 de agosto de 1998, se incorporó lne-
go (el 6 de abril de 1999) la provincia de Entre Ríos. Este Tratado
es complementado por protocolos adicionales.
429ESTRUcrURA y COMPETENCIAS
Por el Tratado se crea la región, con el fin de promover el desa-
rrollo económico, social y humano, la salud, la'educación, la ciencia,
el conocimiento y la cultura.
Se instituye la Junta de Gobernadores como órgano máximo de
decisión ejecutiva; a cargo de la conducción política. . Debe buscar
la participación de la región en la formulación y ejecución de políti-
cas del Mercosur que la afecten, así .como la participación de lbs go-
biernos municipales en las políticas regionales.
Es esta Junta la que decide y ap!'Uebalos programas de desarro-
llo económico y social, negocia y firma los acuerdos, crea y regula
los órganos. que considere necesarios, dicta las normas necesarias
para la conducción de la r.egión, homologa los estatutos internos de
.los demás órganos y designa al titular de la Secretaría AdIDinistrati-
va. entre otras funciones.
Se reúne en sesión ordinaria, al menos dos veces al año, de ma-
nera alternada y por orden alfabético en cada una de las provincias
miembro, o en sesión extraordinaria (realizada en cualquier momento
a solicitud de alguna provincia miembro, o cuando las circunstancias
del caso así lo requieran. en la provincia. qu.c se convenga de comt1n
acuerdo). Se expide por decisiones (enumeradas correlativamente y"
con indicación dei año, identificadas con las siglas RegiónCentral
JG/decr. n"), adoptadas por consenso.
La implementación de las políticas regionales se encuentra a
cargo del Comité Ejecutivo, compuesto por los ministros provincia-
les, qnienes deben proponer proyectos y programas, crear snbgrupos
de trabajos y ejecutar las medidas.necesarias para el"cumplimiento de
la:. decisiones adoptadas.", ."
Se regula una instancia a fi͡ de deliberar, atender conSultas y
formular propuestas, a cÍlrgo de la Comisión Parlamentaria Conjunta,
integrada por legisl¡¡dores de las distintas provincias, elegidos por
sus cámaras, con representación de las ~orías.
También se crea nna Secretaría Administrativa. cuyos secretarios
pueden ser removidos del cargo por la Junta de Gobernadores, por
falta grave. .
El Tratado fue apJ;llbadopor las leg;slaturas lo~ales y puesto a
conocimiento del Congreso, en cumplimiento de la exigencia previs-
ta en el ~ 124 de la Const. nacional.
Por -medio del Protocolo de Córdoba se creó una comisión para
analizar la factibilidad de que la región adquiera personalidad jurldi-
I
IREGIMEN FEDERAL428
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ca de derecho público, para realizar los actos necesarios para lle~ar
adelante sus cometidos.' .'
También se acordó que las !decisiones se adoptan por consens~
de todas las provincias integran'tes y que cada una se compromete
para que, dentro de su territorio,'se cumplan las normas emanadas de
los órganos regionales.
Cualquier provincia puede denunciar el Tratado y su Protocolo
pero la adhesión o denuncia al Tratado de Integración Regional o aí
Protocolo significan, ipso iure, la adhesión Odenuncia a todo.
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ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS 431~ ' I
Las .facultades nohnativas d6 las regiones son escasas y deben
asumirse por consensol to~al d~ lás pro~inci~ actuantes, requiriendo
además, para entrar e~ vlgencla,ll~ rattficaclón en el ámbito local.
Estos nuevos organismos no dictan leyes, sólo las proponen para qne
sean dictadas por las l~gislaturasIp~ovinciales respectivas. .
Cabe preguntarse ~i las provincias pueden delegar competencias
(especialmente legislativas o judiCi,hes) en estas regiones.
Es indudable que ~i las cons,titbciones locales así lo establecen
h b"ó a!' , , 'no ay o 1eC1n guna. Debe recordarse que, de las pocas provin-
cias qu~ prevén, c~ns?~cionaIment4~1. regionalismo, sólo admiten la '
d~le?aclón de Junsdlcf1ón en orga¡usmos suprarregionales las pre-
VInClasde Chubut, Fo~osa y Santtago. del Estero. El interrogante
se plantea cuando nada dicen. I I
A nuestro entende~,el'art. 1~4, en. cuanto establece que podrán
"establecer 6rganos.coJ¡acultade.! pbra el cumplimiento de sus fines"
habilita la posibilidad de delegar coJnpetencias propias de las provin~
cias,' aun fuera de las previsionesid~ las constituciones locales. Cla-
ro que resulta más adecUadoel recpnocimiento local de esta atribución.
En cambio, no pube admitiÍs¿ la delegación en caso de que la
carta magna loca! la ptohfba, ni t!mJpocofuera de las mayorías espe-
ciales establecidas pad delegar. I~Iuna facultad .provincial y no un
deber, porque puede s9r renuncia~ O reglamentada.
Las regiones creadas, más allá e las atribuciones con que cuen-
ten, pueden tener persbnalidad ju'ríclica,' segúu lo dispongan los pac-
tos de creación o sus tomplementaÍios, los que deben regular la fa-
cultad de las regiones ¡en cuanto la ¡os .acto~que pueda realizar.
Se trata, claro es á, de pers0'f'S Jurídicas de derecho público
dependiendo la amplittld de su p~rSrnalidad de las competenci¥ co~
que resulten dotadas p:or los pactos interprovinciales.
En definitiva, la <j:onstitucióh.¡pese a lo escueto de su enuncia-
do, ha. dejado un amp¥o margen ip'fra que las provinci;¡s se agrupen
en reglones. Su mayor o menor ¡desarrollo dependerá de la decisión
de l?s Estados localesf sÍempre -<jaro está- respetando las compe-
tencIas que se encuentran delegaf"¡ en, el Gobierno federal.
E) EL kmNIeu.IO
~ 142. NIúURALEZA. - En nLltro sistema constitucional convi-
ve una organización federal conl gibiernOs provinciales. Respecto
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UGlMEN FEDERAL430
~ 141. EL MARCO CONSTITUCIONAL. - Como se expresó anterior-
mente, la Constitución desarrolló muy escuetamente la atribución
provincial de crear regiones.
En el ámbito de las constituciones locales, las previsiones son
muy escasas, dado que, si bien muchas se refieren a la organización
regional, lo hacen dentro de su ámbito interno, y no en su integra-
ción con otras provincias. '.
Dentro del marco del art. 124 de la Const. nacional respecto
de la org8lÜzl!ciónen regiones, sólo cuentan con previsiones expresaS
las. proVÍ¡1ciasdel Chaco, Chubut, Entre Rios, Formosa, La Pamp~,
Rio Negro, Santa. Cruz. Santiago del Estero y la Ciudad de Buenos
Aires. • .
El escaso marco regulatorio impone estudiar la situación a la
luz de los acontecimientos. '
De las experiencias analizadas, es la región Centro la que más
desarrolló las estructuras organizativas. Una de las características
.. comunes es que la integración se des~nvuelve en sentido semejante
a las organizaciones supranacionales, especialmente al Mercosur.
Nada impide que se creen órganos específicos propios de la región,
aunque PUC(ir:. no rcs~ltarel sistema más aconsej:lhlf':, debido SIc J~_ 5\1-
perposición de funcionarios y el aumento de costos que ello conUe-
v~. Como bien apunta Benvennti, la importancia de la región no ra-
dica en sumar más. burocracia, sino en convertirse en un' Ufactor de
equilibrio y realización en' orden al desarrollo armónico del país".
Con excepción de la Secretaría de la Región Centro, no hay, '~n
las experiencias nacionales. ninguna autoridad propia de estos entes,
sino que los órganos creados están integrados por funCionarios pro-
vinciales (gobernadores, ministros o legisladores). Se evidenciá una
fuerte impronta de los poderes ejecutivos, que en todos los casos son
integrantes de los máximos estamentos de conducción y decisión.'
del municipio se ha planteado el interrogante, especialmente después
de la reforma de 199:4,de si su estructura debe ser organizada por la
propia provincia o si viene fijada por la Constitución nacionaL
~ 143. EL DEBATE CON ANTERIORIDAD A 1994. --Es indudable que
nuestros constituyentes originarios entendieron la trascendencia que el
régimen municipal presenta para la vida institucional del país, y por
ello le impusieron a las provincias la obligaci6n de asegurarlo Gunto
con la administraci6n de justicia y la educaci6n primaria, según lo
dispone el arto 5. de-la Consto nacional), garantizando s6loen 'esos
casos el goce y ejercicio de sus instituciones .
El origen del municipio divide las interpretaciones sobre sus
atribuciones. Quienes entienden que sus antecedentes fueron los
cabildos, son procliv,es a un amplio reconocimiento de autonomIa,
dado qne las funciones de éstos involucraban no s610 las propias-de
una ciudad, sinn además policía y administraci6n de justicia, entre
otras tantas, ~iendo su poder de alcance regiol\al. Una opini6n con-
traria defienden los que postulan que los cabildos eran antecedentes
de las provincias. _
La doctrina nacional discute ampliamente-sobre las facultades y
atribucinnes que corresponden a los municipios en la Argentina.
El tema fue planteado bajo el rótulo, no siempre preciso, de au-
tonomia o autarquía-municipal, entendiendo los defensores-del primer-
concepto que las municipalidades tienen, por reconocimiento de la
Constituci6n nacional y del derecho natnral, facultades similares a las
de las provincias, aunque dentro de un ámbito de competencia menor.
Los partidarios ele la segunda postura, en cambio, afirman que
los municipios' son meras delegaciones del gobierno provincial, suje-
tos a sus reglamentaciones.
Una postura intermedia fue sostenida por la doctora Reiriz, pro-
curadora fiscal, en el dictamen emitido con motivo de