Derecho municipal

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ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
Derecho
municipal
Parte general
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
DERECHO MUNICIPAL
PARTE GENERAL
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA , Núm. 159
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero
Edición y formación en computadora:
Karla Beatriz Templos Nuñez y Wendy Vanesa Rocha Cacho
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`ANTONIO MARIA HERNANDEZ
DERECHO
MUNICIPAL
PARTE GENERAL
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
MÉXICO, 2003
Primera edición: 2003
DR © 2003. Universidad Nacional Autónoma de Mé xico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 970-32-1101 -1
CONTENIDO
Prólogo . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	XIII
Pedro J. FRÍAS
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
CAPÍTULO PRIMERO
DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMÍA
CIENTÍFICA Y DIDÁCTICA, RELACIONES Y FUENTES
I. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	1
II. Autonomía científica y didáctica . . . . . . . . . . . 	 4
III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 	 19
IV. Fuentes del derecho municipal . . . . . . . . . . . 	21
CAPÍTULO SEGUNDO
LA CIUDAD
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	25
II. Causas que originan las ciudades . . . . . . . . . . 	27
III. Compendio histórico de la ciudad . . . . . . . . . . 	30
IV. Concepto y definiciones de la ciudad . . . . . . . . .	 72
V. Clasificación de las ciudades . . . . . . . . . . . . 	 76
VI. Breve síntesis histórica de los modelos de planificación
	urbana	 .	 . .	 .	 .	 .	 . .	 .	 .	 .	 . .	 .	 .	 .	 . .	 .	 .	 .	 81
VII. El futuro de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . .	 83
VIII. Anexo. Programa de Desarrollo Económico . . . . . .	 86
VII
VIII	 CONTENIDO
CAPÍTULO TERCERO
COMPENDIO HISTÓRICO DEL MUNICIPIO
I. Origen	 . 	 . 	 . .	 . 	 . 	 . 	 . .	 . 	 . 	 . 	 . .	 . 	 . 	 . 	 . .	 . 	 . 	91
II. El municipio romano . . . . . . . . . . . . . . . 	92
III. El municipio medieval . . . . . . . . . . . . . . . 	93
IV. El cabildo indiano	 . . . . . . . . . . . . . . . . 	102
V. Los cabildos argentinos después de 1810 y su supresión . 106
VI. Restablecimiento del régimen municipal. El artículo 5o.
	de la Constitución nacional . . . . . . . . . . . . . 	109
VII. Otros antecedentes históricos del régimen municipal ar-
gentino	 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	120
VIII. Reflexiones sobre la evolución histórica del municipio en
nuestro país hasta 1983	 . . . . . . . . . . . . . . 	133
IX. El ciclo de reformas constitucionales provinciales comen-
	
zado en 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	135
X. La sanción de cartas orgánicas municipales . . . . . . 140
	XI. La reforma constitucional de 1994 . . . . . . . . . .	146
CAPÍTULO CUARTO
NATURALEZA, DEFINICIONES, ELEMENTOS, FINES
Y PERSONALIDAD DEL MUNICIPIO
I. Naturaleza del municipio . . . . . . . . . . . . . . 	173
II. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	201
III. Elementos del municipio . . . . . . . . . . . . . . 	202
IV. Fin del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . 	221
	V. Personalidad del municipio . . . . . . . . . . . . . 	224
CONTENIDO	 IX
CAPÍTULO QUINTO
EL MUNICIPIO Y LA REGIÓN. INTERRELACIONES
Y PROBLEMÁTICA
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	229
II. Conceptos de región . . . . . . . . . . . . . . . . 	230
III. Interrelaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	231
IV. El problema municipal en la zona y áreas de frontera . . 279
CAPÍTULO SEXTO
EL MUNICIPIO EN EL ESTADO.
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	283
II. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	285
III. Significado del problema de la autonomía municipal . . 286
IV. La doctrina europea . . . . . . . . . . . . . . . . 	288
V. La doctrina norteamericana . . . . . . . . . . . . . 	296
VI. La influencia norteamericana en la doctrina y legislación
	americanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	 300
VII. Distintos conceptos utilizados para caracterizar la natura-
	
leza jurídica del municipio . . . . . . . . . . . . . 	 305
VIII. Análisis de la cuestión en el derecho argentino . . . . . 324
CAPÍTULO SÉPTIMO
COMPETENCIA GENERAL DE LA MUNICIPALIDAD
I. Concepto de competencia . . . . . . . . . . . . .	 353
II. Sistemas de determinación de la competencia municipal . 355
X	 CONTENIDO
III. Clasificación de las competencias municipales . . . . . 357
IV. La competencia general de la municipalidad en nuestro
país	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 . 	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 368
CAPÍTULO OCTAVO
LA DEMOCRACIA LOCAL. LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL MUNICIPIO
I. Concepto e importancia . . . . . . . . . . . . . . 	381
II. La falta de participación o seudo participación en el muni-
	
cipio totalitario o autocrático . . . . . . . . . . . . 	 383
III. Las formas de participación en el municipio democrático 388
IV. El municipio debe ser escuela de democracia . . . . . 421
CAPÍTULO NOVENO
LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES
Y SUS FORMAS DE PRESTACIÓN Y GESTIÓN
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	431
II. Conceptos de servicio público, caracteres y la crisis pro-
ducida	 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	431
III. Competencia municipal en materia de servicios públicos . 437
IV. Normas constitucionales regulatorias de los servicios pú-
blicos en la Federación argentina . . . . . . . . . . 443
V. Formas de prestación y gestión de los servicios públicos
	en Argentina y España . . . . . . . . . . . . . . . 	449
VI. Las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales y
	los servicios locales . . . . . . . . . . . . . . . . 	465
	VII. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . 	473
CONTENIDO	 XI
CAPÍTULO DÉCIMO
RELACIONES INTERMUNICIPALES
E INTERJURISDICCIONALES Y DESARROLLO
SUSTENTABLE
I. Las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales . . 477
II. La distribución de competencias en materia ambiental y
	de desarrollo sustentable . . . . . . . . . . . . . . 	482
III. La integración regional, el desarrollo sustentable y los go-
	
biernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	490
IV. Algunas experiencias de relaciones intermunicipales en la
	materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	497
	V. Conclusiones y propuestas . . . . . . . . . . . . . 	 502
CAPÍTULO DECIMOPRIMERO
ORGANIZACIÓN DE LA JUSTICIA DE FALTAS
DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
I. Los antecedentes legislativos . . . . . . . . . . . .	 505
II. La constitucionalidad de los tribunales municipales de fal-
tas	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 .	 506
III. La Constitución de la Ciudad autónoma de Buenos Aires
	y la justicia contravencional y de faltas . . . . . . . .	 510
IV. La organización de la justicia contravencional y la sanción
	del Código de Convivencia . . . . . . . . . . . . . 	512
V. El ejercicio del poder de policía . . . . . . . . . . . 	515
VI. Algunas experiencias europeas en la materia . . . . . . 517
VII. La propuesta de organización de la nueva justicia de faltas 519
VIII. El Anteproyecto de Ley de Organización y Procedimiento
	de la nueva Justicia de Faltas . . . . . . . . . . . . 	521
A mi padre, ciudadano de la República
A mi madre, ejemplo de bondad
A mi mujer, que con estoicismo y amor acompaña
mi vocación por el derecho y la política
Derecho municipal. Parte general , editado
por el Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas de la UNAM, se terminó de imprimir
el 14 de octubre de 2003 en los talleres
de Enach. Impresión de Libros y Revis-
tas. En su edición se empleó papel cultural
70 x 95 de 50 kgs. para las páginas inte-
riores y cartulina couché de 162 kgs. para
los forros. Consta de 500 ejemplares.
PRÓLOGO
El autor ha volcado en las páginas de este libro ideas y experiencias.Las ideas se han formado en la cátedra de derecho público provincial y
municipal que compartimos, en los textos legales y en la literatura ar-
gentina y comparada. Las experiencias han nacido del desempeño de
responsables funciones de apoyo a los municipios, que no sólo desnudan
la realidad sino que la transforman. Con talento y vocación, su civismo
se ha comprometido con el más desvalido de los órganos de poder en la
Argentina.
El más desvalido pero el que se ha revelado menos frágil en el cum-
plimiento de sus misiones esenciales, si se tiene en cuenta que los gran-
des problemas de infraestructura que conlleva el fenómeno urbano re-
quieren lectura a nivel de sociedad más que de poder. Los municipios
no se han distinguido en la generación del déficit público y no debe
imputárseles, sino parcialmente, las carencias en abastecimiento, vivien-
da y circulación.
Pero si han dado mejor prueba de su servicio, sólo es porque su mi-
sión específica ha estado menos expuesta a las alteraciones que destem-
plan hoy la vida cotidiana. Sus prestaciones son aceptables en el corto
plazo pero inciertas en su calidad en el futuro. Su función cívica de
participación y formación de ciudadanos no ha tenido la intensidad re-
querida por una vida pública debilitada que es indispensable realimentar.
Las ciudades argentinas nos desafían a que las pensemos. Hernández
lo hace desde el municipio, es decir, desde la ciudad jurídicamente orga-
nizada. Nos ofrece un curso de derecho municipal que inicia en este
volumen, y que una notoria orfandad bibliográfica torna único e indis-
pensable, tanto en su vertiente didáctica, como en la de investigación. E
innova sobre los aportes precedentes del derecho argentino, no sólo en
la información actualizada sino en la jerarquía de la institución: el mu-
nicipio autónomo. No autónomo para oponerlo al autárquico de la tradi-
ción de Bielsa y de una antigua composición de la Corte Suprema, no
XIII
XIV PRÓLOGO
autónomo para radicalizar una contienda no sólo doctrinal sino también
política, sino autónomo para señalar esencialmente que el hecho técnico
del municipio debe ser conducido políticamente.
El municipio ----en cuanto organización de una estrecha vecindad para
todos los fines de la vida humana---- renueva muy de cerca la tensión
entre políticos y expertos. También en el municipio el experto propone
y el político dispone. Pero las instituciones municipales debieran habi-
tuarse a una relación más matizada: la corresponsabilidad del político y
del experto debe superar ----no abolir---- la subordinación del hecho téc-
nico al hecho político.
El municipio electivo engendra al dirigente agonal que en su faz in-
corporativa instaura por agregación de voluntades el consenso cívico. El
municipio técnico exige especialistas en servicios y “generalistas” del
fenómeno urbano. La analogía con la medicina es pertinente porque no
hay ciudad que no tenga su patología. Entre esos “generalistas”, el po-
der de decisión se concentra en el político.
Al servicio de esta hegemonía, el municipio ha organizado desde
siempre sus órganos de gobierno. La administración parece arrastrada
por el torbellino de las competencias por el poder, desmerecida en con-
sideración y en garantías, frenada en un esquema sin exigencias de su-
peración.
Éste es el desafío: que el gobierno municipal haga de la administra-
ción su honra y que la política municipal se vuelque a la participación
en la gestión y el control ----descentralizado cuanto convenga---- de me-
jores servicios.
Es como si el estilo democrático debiera especificarse en el munici-
pio: más que competir por el poder, confrontarse por la oferta más favo-
rable; más que movilizar emociones, agitar intereses locales; más que
proponer líderes, proponer servidores.
Bienvenida la política municipal para animar una gestión participativa
sobre problemas bien definidos y soluciones idóneas.
He dicho que la primera clave para leer existencialmente este libro es
el municipio autónomo, o si se prefiere la entrañable fórmula de las
Constituciones provinciales, “independiente de todo otro poder”. La se-
gunda clave es la corresponsabilidad de gobierno y administración, de
política y gestión. La tercera es obvia: querer la ciudad. Pensarla, asu-
mirla y respetarla porque es nuestro hábitat y nuestra comunión y se
acrecientan las amenazas contra la convivencia y el entero ecosistema.
PRÓLOGO XV
Quien quiere la ciudad por arriba de su bienestar atendiendo al íntimo
sustento que da a la vida diaria, quien se sensibiliza a la cultura urbana,
quien se las arregla para percibir más que ruido su “rumor” y más que
su agitación su animación, quien es portador de sus mensajes aunque
sea sin saberlo, vive con más naturalidad ese espacio jurídico del muni-
cipio, en paz con las instituciones y más allá de las rutinas de gestión.
Es capaz también de corregirlas, innovar y humanizar el sistema.
La ciudad no es inocente porque la sociedad no lo es. En la megaló-
polis se degrada la energía social por su exceso. Un derecho municipal
en que la ciudad del hombre es querida y pensada, habrá de favorecer la
vecindad que libera, y no la aglomeración que constriñe.
Dejo este libro al lector: en su elogio baste decir que ha sido escrito
con fe en la ciudad. O si se prefiere citar a Pascal, con un optimismo sin
ilusiones. Que es también el mío.
Pedro J. FRÍAS
PREFACIO
En esta obra abordamos los temas fundamentales del derecho municipal:
la autonomía científica y didáctica de esta rama del derecho público; la
base sociológica del municipio que es la ciudad; el compendio histórico
del municipio; la naturaleza del municipio, sus elementos, fines y perso-
nalidad; el municipio y la región; la autonomía municipal; la competen-
cia de los gobiernos locales; la democracia local; los servicios públicos
municipales; las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales y la
justicia municipal de faltas.
Aunque existe en el desarrollo de la temática una referencia específi-
ca al régimen local de mi país, Argentina, estimamos que la misma re-
sultará de interés para profesores, abogados y estudiantes de otras nacio-
nes por la similitud de problemas y porque en general se trata de lo que
denominamos la teoría general del municipio que, por cierto, es común
a todas las entidades locales.
Además de ello, resulta incuestionable que conforme al avance del
principio de la descentralización del poder en la organización del Estado
----lo que se verifica a escala mundial----, la importancia de los gobiernos
locales se hace cada día más evidente.
Esta importancia se encuentra reafirmada además por las siguientes
razones. Por una parte, porque la profundización de la democracia como
régimen político exige la democracia local como condición necesaria, ya
que los municipios son los primeros teatros en que los hombres ejercitan
sus derechos y por tanto ellos deben constituirse en las escuelas sociales
de la democracia. Y por otra parte, porque el proceso de globalización
en que estamos insertos, también requiere gobiernos locales fuertes y
participativos para el ejercicio de las autonomías locales como espacios
de libertad que permitan el mantenimiento de las fisonomías de los di-
versos pueblos y personas. A ello apunta el nuevo neologismo “glocal”,
que significa que debemos pensar ubicados en el mundo global, pero sin
dejar de actuar localmente.
XVII
XVIII PREFACIO
Para nosotros, la autonomía municipal es uno de los principios que
más se ha reconocido en las leyes supremas de los Estados, como base
de la organización política democrática. Pero en nuestra América Latina
debemos realizar un enorme esfuerzo para lograr la vigencia del mismo,
superando la brecha siempre presente entre norma y realidad.
Del fortalecimiento y modernización de los gobiernos locales también
dependerá en gran parte la posibilidad de cambiar las graves condicio-
nes sociales y económicas que se observan en nuestras ciudades, carac-
terizadas por la marginación, pobreza y bajos índices de desarrollo hu-mano.
Estamos convencidos que el destino del hombre está íntimamente
unido al de la ciudad y si queremos un hombre para la libertad, la paz y
la justicia, necesitamos ciudades que sean su exacto correlato, ya que
hoy la vida humana es vida urbana.
Esta frase de Pericles debería inscribirse en el espíritu de los latinoa-
mericanos: “El hombre que no presta atención a los problemas de su
ciudad, no es un pacífico habitante sino un mal ciudadano”.
Reiteramos finalmente nuestro más profundo agradecimiento al Insti-
tuto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma
de México, que posibilita esta publicación, y a su infatigable director y
eminente jurista doctor Diego Valadés.
CAPÍTULO PRIMERO
DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMÍA
CIENTÍFICA Y DIDÁCTICA, RELACIONES Y FUENTES
I. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	1
II. Autonomía científica y didáctica . . . . . . . . . . . 	4
III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . .	 19
IV. Fuentes del derecho municipal . . . . . . . . . . . 	21
CAPÍTULO PRIMERO
DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMÍA
CIENTÍFICA Y DIDÁCTICA, RELACIONES Y FUENTES
I. DEFINICIONES
1. En la doctrina extranjera y nacional
1. Adriano G. Carmona Romay, 1 ilustre municipalista cubano, definió al
derecho municipal como “el conjunto de principios legales y normas de
jurisprudencia referentes a la integración, organización y funcionamiento
de los gobiernos locales”.
2. Otro distinguido municipalista americano, el brasileño Ives de Oli-
veira,2 lo hizo como “el ordenamiento jurídico de la administración pú-
blica del municipio, y atañe a las respectivas relaciones en un radio de
acción tan amplio que tiene por límite las propias manifestaciones de la
vida municipal”.
3. En la doctrina nacional, Adolfo Korn Villafañe, 3 fundador de la
Escuela de La Plata, expresó: “En síntesis, podemos decir que el dere-
cho municipal es una rama científicamente autónoma del derecho públi-
co político, con acción pública, que estudia los problemas políticos, ju-
rídicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el
derecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural,
con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo”; y Salvador
Dana Montaño, 4 eminente representante de la Universidad del Litoral,
distingue entre derecho municipal “científico” y derecho municipal
“positivo”, definiendo al primero como “una porción de la ciencia del
1 Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.
2 Curso de derecho municipal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1960, p. 49.
3 La república representativa municipal , La Plata, 1944, p. 36.
4 Estudios de política y derecho municipal , Maracaibo, Venezuela, Universidad del
Zulia, 1962, pp. 18 y 19.
1
2	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el
municipio, como entidad política de existencia necesaria”, y al segundo,
como “una rama del derecho público interno”.
El municipio puede ser estudiado desde no pocos puntos de vista.
Alfredo Poviña, en su trabajo “La integración regional y el munici-
pio”,5 postuló la creación de la “municipología” o “ciencia general del
municipio”, integrada por las siguientes ciencias “contribuyentes” del mu-
nicipio:
1) El municipio como fenómeno político teórico, como forma de la de-
mocracia y sustento de la libertad.
2) El estudio del municipio propiamente dicho, como figura, tanto
concreta y específica, como general y comparativa con otros municipios
en el espacio.
3) Análisis del municipio desde el punto de vista de la ciencia de la
administración, como institución burocrática y administrativa.
4) El municipio como régimen de gobierno, junto a la provincia, el
departamento y el Estado, integrando el campo de la ciencia constitucio-
nal.
5) La sistemática jurídica, como persona de derecho público y de de-
recho privado; con sus sistemas de leyes, reglamentos y ordenanzas, en
relación a su funcionamiento y la vida de la comunidad municipal.
6) La presencia de las ciencias técnicas, en relación al urbanismo,
bienestar, salud, educación y bien del municipio.
7) Historia de la institución, desde el punto de vista universal, nacio-
nal, como también particular de cada uno de los municipios.
8) Geografía del municipio como expresión de un área territorial li-
mitada, su fraccionamiento y propiedad de la tierra.
9) La ética como conjunto de principios morales que el municipio es-
tablece y vigila en la vida de la comunidad.
10) Demografía del municipio, referida al núcleo de la población que
lo constituye.
11) La economía y las finanzas desde el punto de vista particular de
la institución.
12) Los principios de la religión en su aplicación a los distintos tipos
de municipios.
13) El estilo de vida y la policía de las costumbres.
5 Revista de la Universidad Nacional de Córdoba , año X, núms. 3 y 4, julio-octu-
bre de 1969, pp. 677-679.
DERECHO MUNICIPAL	 3
14) La sociología del municipio, que lo estudia como una figura de
contorno social, en sí misma y en relación a grupos mayores; y análisis
de los elementos que lo constituyen, para aplicarlo, según nuestro punto de
vista, en su estructura y en su funcionamiento.
No estamos seguros de que nuestra enumeración ----sigue diciendo el
sociólogo cordobés---- sea completa y totalmente significativa; pero sí la
creemos suficientemente representativa, para abonar la sugerencia de
crear una ciencia única y general del municipio, integrada por distintas
vertientes de diferentes campos del conocimiento.
Adriano G. Carmona Romay 6 realizó el siguiente esquema de la enci-
clopedia de las ciencias municipales:
I. Sociología municipal, que comprende la sociología urbana y la so-
ciología rural.
II. Gobierno municipal o ciencia municipal, que es la disciplina que
tiene por objeto el estudio de los principios y problemas de naturaleza
política propios de la integración, sistemas y funcionamiento de los ór-
ganos o poderes de la sociedad local, políticamente organizada.
III. Administración municipal.
IV. Derecho municipal, dividido en derecho municipal, derecho admi-
nistrativo municipal y régimen municipal.
V. Urbanismo.
En parecida línea de pensamiento, Salvador Dana Montaño 7 sostiene
que el municipio “puede y debe ser estudiado en tres planos distintos”:
1) El natural o social: cómo es el ser municipal en todas partes; qué es
y cómo es el municipio, por su naturaleza, como entidad social y cómo
ha sido siempre.
2) El formal o jurídico: cómo debe ser, o se considera que debe ser el
municipio en la legislación positiva de un país determinado; el derecho
municipal comparado suministrará, a su turno, una imagen universal de
cómo debe ser considerado el municipio, como organización universal.
3) El ideal o político propiamente dicho: cómo debiera ser el muni-
cipio, para llenar del modo más satisfactorio sus fines propios.
Trasladando estos conceptos al municipio, estos tres órdenes de co-
nocimiento: el natural o social, el formal o jurídico y el político o ideal,
6 Programa de gobierno municipal , La Habana, 1950, pp. 29 y 30.
7 Estudios de política y derecho municipal , cit., p. 26.
4	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
dan lugar, respectivamente, a la sociología municipal, al derecho muni-
cipal y a la política municipal o ciencia del gobierno del municipio.
2. Nuestra definición
4. Para nosotros, es la parte del derecho público que estudia lo relati-
vo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurídica destinado a
investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines
de la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus rela-
ciones, competencia y demás aspectos del gobierno, administración y
finanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad. De
ahí su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos de
esplendor y luminosidad en Grecia y Roma y en la Edad Media, y que
hoy está en permanente evolución, ya que marchamos a Ecumenópolis,la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, de
vigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia del
hombre.
II. AUTONOMÍA CIENTÍFICA Y DIDÁCTICA
1. Distintas opiniones
5. Se discute todavía la autonomía científica y didáctica del derecho
municipal. Hay quienes negaron y niegan dichos aspectos. Otros, entre
los cuales nos contamos, defendemos ambas autonomías.
Entre los primeros, que incluyen el estudio de la materia en otras
ramas jurídicas, podemos efectuar esta clasificación:
6. a) Como parte especializada del derecho administrativo: fue la pri-
mera posición de Alcides Greca, 8 siguiendo a Rafael Bielsa. Éste así
manifestaba su pensamiento al respecto: ‘‘Lo que ha dado cuerpo al de-
recho municipal, así llamado, ha sido más que lo jurídico, el elemento
político del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno
8 ‘‘El derecho municipal, parte especializada del derecho administrativo, se encuen-
tra, como éste, en constante evolución, adaptándose al proceso que se opera en la estruc-
tura social y que a su vez repercute en las instituciones del Estado” (‘‘Prefacio” de la
primera edición de su Derecho y ciencia de la administración municipal, Rosario, 1937,
incluido en el t. I de la misma obra, en su segunda edición de 1943, p. 18).
DERECHO MUNICIPAL	 5
propio (no sólo de propia administración). En este sentido, el derecho
municipal tiene, sin duda, su razón de ser, aun cuando cuestionemos su
«autonomía orgánica»”. 9 Y más adelante decía: “Y en la esfera comu-
nal, el derecho administrativo y ----aunque no tanto---- el derecho finan-
ciero dominan sobre todo”.
Desde luego, es bien distinto suponer un derecho administrativo comu-
nal, de sostener la existencia de un derecho comunal o municipal. El de-
recho administrativo comunal no es sino el conjunto de preceptos o prin-
cipios de derecho administrativo general aplicables en la esfera comunal.
No se trata, por eso, de normas específicas que constituyan un derecho
autónomo con caracteres propios o diferenciales; sino, repito, de princi-
pios generales, a lo sumo con modalidades determinadas por la aplica-
ción especial a un organismo esencialmente administrativo, más bien au-
tárquico, no siempre autónomo. 10
Es el criterio seguido por la mayoría de los administrativistas, tanto
argentinos como extranjeros; v. gr. , Marienhoff,11 Fiorini, 12 Villegas Ba-
savilbaso, 13 Daniel Hugo Martins,14 Otto Gönnenwein, 15 etcétera.
7. b) Como parte especializada del derecho constitucional: esta opi-
nión se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institu-
cional del país, siempre se hace referencia al municipio; además, que
normalmente las Constituciones tienen normas al respecto.
8. c) Como parte especializada del derecho público provincial: lo que
puede ocurrir únicamente en los países de organización federal, donde
existen tres órdenes gubernamentales. En consecuencia, las razones del
caso anterior se aplican al estado provincial, cuyas instituciones ----entre
las cuales se cuenta la municipal---- son investigadas por el derecho pú-
blico provincial.
9 “Prefacio’’, Principios de régimen municipal , Buenos Aires, Lajouane, 1930, p. 7.
10 Op. cit. , p. 8.
11 Tratado de derecho administrativo , Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, t. I,
p. 169.
12 Manual de derecho administrativo , Buenos Aires, La Ley, 1968, t. I, pp. 102
y 103.
13 Tratado de derecho administrativo , Buenos Aires, Tea, 1949, t. I, pp. 186-188.
14 El municipio contemporáneo , Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria,
pp. 71-74.
15 Derecho municipal alemán , Madrid, Instituto de Estudios de Administración Lo-
cal, 1967, capítulo II, p. 11 .
6	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
9. d) Como parte especializada del derecho político: así postulado por
Luis R. Longhi, quien expresaba: ‘‘por sus antecedentes de carácter uni-
versal, por la naturaleza de sus relaciones de carácter político y por las
proyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado como
una de las tantas ramas que integran el derecho político’’. 16
10. Sostienen, en cambio, la autonomía científica y didáctica del de-
recho municipal la mayoría de los municipalistas. El precursor en esta
cuestión fue el fundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villa-
fañe, que al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza del
derecho municipal con la Escuela del Litoral, que tenía como represen-
tantes a Rafael Bielsa y Alcides Greca, dijo, en su renombrada obra: 17
En nuestra opinión, no es lícito identificar al derecho municipal ni con el
derecho administrativo ni con el derecho constitucional, aunque mantiene
con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de interdependencia cien-
tífica. El derecho municipal es una rama científicamente autónoma dentro
del derecho público político; y posee problemas propios, los problemas del
urbanismo, que lo diferencian ontológicamente del derecho constitucional
y del derecho administrativo.
Y agregó más adelante:
Aceptar la existencia de un derecho municipal ontológicamente cataloga-
do como un breve capítulo del derecho administrativo, implica aceptar
municipios que se definen automáticamente como simples oficinas buro-
cráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmar
la existencia de un derecho municipal político, con autonomía científica
propia y dotado de un contenido ontológicamente diferencial frente al de-
recho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las
municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, do-
tados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas. La
discusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doc-
trinaria, sino el planteo científico de un problema real de consecuencias
prácticas evidentes. 18
16 Génesis del derecho constitucional e historia constitucional argentina , Buenos
Aires, 1941, p. 13.
17 ‘‘La república representativa municipal’’, Boletín de la Biblioteca del Congreso
Nacional , núm. 42, 1941, p. 1032.
18 Ibidem , pp. 1034 y 1035.
DERECHO MUNICIPAL 7
11. Su posición fue seguida posteriormente por Clodomiro Zavalía,
que en el prefacio de su Tratado de derecho municipal expresó: “Inte-
resa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como
rama autónoma dentro de la disciplina jurídica”. “Doctrinariamente se
acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira sólo a la
necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el núcleo urbano que,
grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles
de estudiarse con arreglo a conceptos específicos, tanto en su contenido
como en la forma de enunciarse’’. 19
12. Greca, que modificó su pensamiento inicial, se constituyó en
abanderado de la defensa de la cátedra de derecho municipal y luego de
la autonomía científica y docente de la materia. Dicha cátedra había sido
fundada en la Universidad del Litoral en 1921, corriendo el riesgo de
desaparecer en 1944. Entonces se produjo la defensa de ella desde la
Revista de Derecho y Administración Municipal, en el núm. 173, aunque
allí reprodujo sus conceptos sobre la naturaleza del derecho municipal
como capítulo especializado del derecho administrativo. Pero ya en
1953, en su trabajo “Ubicación y jerarquía del derecho municipal’’, 20
dijo: “El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en la
ciudad-Estado, que precede a la formación de los reinos y naciones. En
un comienzo, todas las instituciones políticas, jurídicas y administrativas
son esencialmente locales”. “La única institución de derecho público
que existe desde los albores de la civilización y que subsiste y subsistirá
siempre, es la del gobierno comunal”. “El derecho municipal es al de-
recho público lo que la familia y la propiedad son a las instituciones de
derecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el de-
recho público. Los derechos políticos y las libertades cívicas nacieron en
las comunas”.
Y más adelante agregaba:
En el derecho municipalexiste, como expresamos más adelante, una par-
te que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios
públicos y organización financiera, que son comunes a la organización
administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra más in-
mutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estado
mismo, en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la insti-
19 Tratado de derecho municipal , Buenos Aires, Kraft, 1941, p. 13.
20 Publicado en el Anuario del Instituto de Derecho Público, Rosario, t. X, p. 10.
8	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
tución municipal no debe ser considerada como una creación del derecho
constitucional. Es una consecuencia, una derivación del derecho comu-
nal.21
Después sostuvo que así como existen derechos naturales del hombre,
también hay un derecho municipal natural para todos los núcleos urba-
nos del mundo, que comprende: a) libre autodeterminación del vecinda-
rio para elegir sus gobernantes; b) legislación local propia referente a
problemas también locales (costumbres, tránsito, edilidad, etcétera), y
c) organización de servicios públicos locales (sanidad, desagües, agua
potable, alumbrado, policía, transportes, comunicaciones, etcétera).
En 1954 ratificó esta opinión en una conferencia precisamente titula-
da “Autonomía científica y didáctica del derecho municipal”, pronun-
ciada en San Lorenzo, Minas Gerais, en el III Congreso Nacional de
Municipios de Brasil. Allí expresó:
En la institución municipal, debemos atender, por consiguiente, dos as-
pectos: el histórico-institucional, que debe ser estudiado a la luz de una
ciencia propia (el derecho público municipal), y el estrictamente adminis-
trativo, en que se aplican las reglas y principios que dan forma al derecho
y a la ciencia de la administración. Este derecho y esta ciencia son co-
munes a todos los organismos del Estado donde haya administración y
donde se organicen servicios públicos, pertenezcan éstos a la nación, a
las provincias o a los municipios.
Consideremos, primeramente, el aspecto histórico-institucional y vea-
mos cómo el derecho municipal tiene categoría científica para ser con-
siderado como una rama autónoma dentro de las ciencias jurídicas. 22
13. Mouchet, que se expide sobre el tema en una carta enviada a Ives
Orlando Tito de Oliveira el 29 de marzo de 1952, sostiene que las tres
disciplinas científicas municipales que caracteriza Carmona Romay:
“ciencia del gobierno municipal”, “derecho municipal” y “administra-
ción municipal”, pueden ser resumidas en una sola: “derecho munici-
’ 23pal’.
21 Idem.
22 Cfr . Oliveira, Ives de, Curso de derecho municipal , Buenos Aires, Abeledo-Pe-
rrot, 1960, pp. 20-22.
23 Cfr. ibidem, pp. 23 y 24.
DERECHO MUNICIPAL	 9
14. Dana Montaño igualmente postula esta opinión.24
15. También se ubicaron en esta posición los americanos Ives de Oli-
veira 25 y Adriano G. Carmona Romay. Este último manifestó su pensa-
miento al respecto, en carta enviada el 7 de enero de 1951 al doctor Ives
Orlando Tito de Oliveira, y al que antes hicimos referencia, o sea, la
división en tres disciplinas con autonomía científica: ‘‘ciencia del go-
bierno municipal”, que forma parte de la enciclopedia de las ciencias
políticas; ‘‘derecho municipal”, que es de naturaleza jurídica, y ‘‘admi-
nistración municipal”, que es ciencia administrativa. Decía que para
reunir estas disciplinas en una omnicomprensiva, ésta debería llamarse
‘‘derecho y administración municipal”. 26
16. Entre los europeos, podemos mencionar al español Bermejo Giro-
nés. 27 Este autor destaca las opiniones dadas en el Congreso Municipa-
lista de Lyon acerca de la viabilidad del derecho municipal. Allí, el pro-
fesor Tverdojhleboff sostuvo que era una ‘‘materia”, aunque no una
ciencia propiamente dicha, pero que debe estudiársela científicamente;
el profesor Hill, de Inglaterra, que se debía reconocer la autonomía
científica, por la particularidad o especificidad de su objeto propio; el
profesor Borsi, de Bologna, que existía sólo la autonomía didáctica, por
considerarse solamente una aplicación particular de las doctrinas econó-
micas, jurídicas y técnicas a la organización municipal; y el profesor
Van der Berg, de Holanda, que el derecho municipal es una disciplina
integrada por contribuciones de otras varias ciencias, una ‘‘amalgama de
disciplinas”, pero siempre distinta de las ramas del derecho público que
generalmente se estudian en los institutos superiores (derecho adminis-
trativo, derecho constitucional, etcétera). 28
24 Véanse sus trabajos ‘‘La autonomía científica del derecho municipal”, Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, núm. 3,
septiembre-diciembre de 196 1, pp. 21-3 5, y Estudios de política y derecho municipal,
Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962, capítulo I, entre otros.
25 Véase su Curso de derecho municipal, capítulo I: ‘‘Autonomía científica y didác-
tica del derecho municipal”, y capítulo II: ‘‘Ontología del derecho municipal”, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1960, pp. 19-51, entre otros.
26 Cfr. ibidem, pp. 22 y 23.
27 Con su trabajo ‘‘Método y sustantividad del derecho municipal’’, Estudios dedica-
dos al profesor Gascón y Marín en el cincuentenario de su docencia , Madrid, 1952, pp.
306 y ss.
28 Cfr. Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal , p. 20,
nota 5.
10	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
2. Objeto
17. No se puede defender el carácter científico del derecho municipal,
sin analizar especialmente dos aspectos esenciales para ello: el objeto y
el método .
Concordamos en este sentido con quien, con mayor profundidad, in-
vestigó estos temas, el profesor Dana Montaño. El maestro santafesino
considera que el objeto propio es “la materia del derecho municipal
científico y del positivo vigente en el país de que se trate”, atribuyendo
al derecho municipal “el carácter de ciencia jurídica autónoma, distinta
de la sociología municipal y de la ciencia del gobierno municipal, pero
no independiente o separada de éstas”. 29 Recordemos que consideraba
esta disciplina jurídica como integrada por el derecho municipal “cien-
tífico”, que es “una porción de la ciencia del derecho que estudia en
general las relaciones jurídicas a que da lugar el municipio, como enti-
dad política de existencia necesaria”, y por el derecho municipal “posi-
tivo”, que es “una rama del derecho público interno”. 30
18. Esto es coincidente con nuestra definición sobre el derecho muni-
cipal, y en consecuencia, el objeto de esta disciplina jurídica no puede
ser otro que el municipio. Como antes lo dijimos, se trata del enfoque
de la ciencia jurídica sobre el origen histórico, la naturaleza, definición,
elementos y fines de la institución municipal, así como su inserción en
el Estado, competencia y demás aspectos del gobierno, administración y
finanzas locales. Al ser el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar el
basamento sociológico de la institución municipal, constituido obvia-
mente por la ciudad y las relaciones de vecindad. Tampoco escapa a
esta parte del derecho público lo relativo al derecho municipal compara-
do, ya que estamos en presencia de una institución de vigencia univer-
sal, cualquiera que sea el régimen político imperante en los Estados.
Esta enunciación, que sólo abarca los temas centrales del derecho
municipal y que desarrollaremos a lo largo de esta obra, muestra acaba-
damente que existe un objeto propio, específico, con máxima suficiencia
para postular la autonomía científica del derecho municipal, y, por ende,
su autonomía didáctica.
29 Ibidem , capítulo I, p. 33.
30 Ibidem , pp. 18 y 19.
DERECHO MUNICIPAL 11
19. Más adelante veremos las relaciones de esta disciplina con otras
de tipo jurídico y, en particular, con el derecho público, pero ello en
modo alguno autoriza a considerar ----según lo hacen las teorías negato-
rias de la autonomía científica---- al derecho municipal como un capítulo
especializado del derecho político, o constitucional, o público provincialo administrativo. Cualquiera de los enfoques realizados por estas otras
ramas del derecho público no alcanzan entidad válida para abrazar en
forma sistemática un fenómeno de tan vasta extensión, profundidad y
riqueza como el municipal.
Nadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ra-
mas para el derecho municipal; pero, reiteramos, la única manera racio-
nal y sistemática de conocer al municipio es mediante una disciplina
que lo comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurídico. Piénse-
se, para corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado
----como antes lo dijimos---- desde otras muchas ciencias, que no son
jurídicas (recuérdense las opiniones de Poviña, Carmona Romay y Dana
Montaño en el apartado I: Definiciones). Por estas razones nos unimos a
los municipalistas que exaltaron la autonomía científica del derecho mu-
nicipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y tratan
de convertir a la materia en un capítulo de otra disciplina de derecho
público.
20. Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociológi-
ca y del análisis histórico de la institución comunal, debe abarcar el de-
recho municipal “político” (que estudia la teoría del municipio), el dere-
cho municipal “constitucional” (referido a las estructuras gubernativas
locales), el derecho municipal “administrativo” (que investiga al muni-
cipio como administración local) y el derecho municipal “financiero”
(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derecho
municipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Sólo de tal
modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y compleja
temática municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derecho
municipal comparado.
3. Método
21. Respecto del método, expresa Dana Montaño: “Materias como el
derecho municipal requieren, por su naturaleza, el método histórico-po-
lítico, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del
12	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
Estado y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etcéte-
ra) no pueden prescindir de la historia y de la política científica”. 31
Compartimos el criterio de que a esta disciplina le resulta insuficiente
para aprehender su objeto el método exegético, más propio del derecho
privado, y que sólo alcanza al análisis de los textos legales. Aquí es
menester abrir juicios de valor sobre las leyes, las instituciones y el
régimen municipal. No se puede prescindir, pues, de enfoques históri-
cos, sociológicos y políticos, que son fundamentales para conocer la rea-
lidad del municipio, más allá de lo que disponen las normas jurídicas.
César Enrique Romero 32 expresaba:
Adoptamos, por eso, el enfoque que caracteriza a la ciencia política, que
computa los datos no solamente formales de las cuestiones constitucio-
nales, sino los que ofrece la realidad de su vigencia. Es cierto que el
esquema básico, el punto de partida, son las instituciones tal cual aparecen
legisladas en los textos constitucionales. Pero no se trata de llegar a ellas
con criterios dogmáticos, propios del positivismo jurídico, que solamente
atienden a los elementos formales o teóricos. Si no se abandona ese dog-
matismo tradicional no será posible lograr una comprensión fecunda de
los problemas constitucionales, pues muchos de los esquemas estrictamen-
te jurídicos descritos en la Constitución, sólo se los interpreta cabalmente
si se tienen presentes los condicionamientos histórico-sociales que una
vez influyeron sobre el legislador para que los impusiera; ni menos podría
darse una interpretación que, recogiendo las realidades vivas del presente,
permita conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra épo-
ca, pero que aún la comunidad mantiene como válidos.
De otra parte, hay instituciones jurídicas que han perdido todo arraigo
en la vida y en los hábitos de los pueblos. Por ello es importante superar
el criterio clásico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar de
cosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad, porque
la realidad transita por otras sendas (op. cit. , p. 13).
Y agregaba más adelante:
Una posición metodológica como la asumida aquí, tiene que ver con el
reconocimiento de que asistimos a una época de cambio histórico, en la
31 Ibidem , p. 28.
32 Introducción al derecho constitucional , Buenos Aires, Zavalía, 1976, capítulo I:
“El derecho constitucional como realismo jurídico”.
DERECHO MUNICIPAL 13
cual nos hallamos irremediablemente inmersos. Los cambios socioeconó-
micos, políticos y culturales hacen su impacto, en primer lugar y en for-
ma bastante inmediata, en el ámbito constitucional, cuyo soporte y «há-
bitat» son las estructuras políticas (op. cit. , p. 15).
22. Trátase de una óptica “realista” que es la hoy imperante en el
estudio del derecho público. En efecto, luego de los aportes de Duguit,
Hauriou, Smend y Heller, se ha impuesto prácticamente en forma unáni-
me, no sólo en el país sino en el mundo, esta corriente del derecho
público que incorpora elementos sociológicos y políticos para desentra-
ñar la verdad y realidad de las instituciones.
Siendo el derecho municipal parte incuestionable del derecho público,
resulta de aplicación este criterio metodológico, que además encuentra
fundamento en la propia ontología del orden jurídico, conformado por
normas, hechos y valores, según lo destaca la teoría tridimensionalista. 33
23. Recientemente Fernando Martínez Paz, académico de derecho de
Córdoba, se ha referido en un estudio a La enseñanza del derecho. Mo-
delos jurídico-didácticos , 34 donde señala tres modelos: el jurídico unidi-
mensional, el derecho como experiencia jurídica tridimensional y el
mundo jurídico multidimensional.
Los dos primeros modelos se corresponden a las distintas visiones
que antes mencionamos del derecho sólo considerado como ciencia de
las normas, o por el contrario, en tres dimensiones: hechos, normas y
valores. Al referirse al tercer modelo, como el más actual y correcto,
33 Cfr. Romero, César Enrique, op. cit. , p. 28, y Bidart Campos, Germán, Derecho
constitucional, Ediar, t. I, capítulo I, p. 11 .
Pensaba el gran profesor de Córdoba: “...que el derecho constitucional de nuestro
tiempo ----acaso respondiendo al signo de los mismos, que se alude en la encíclica
Pacem in Terris (Juan XXIII, 1963)---- no se agota ya con el solo estudio de las Cons-
tituciones o leyes fundamentales de la comunidad contemporánea, sino que debe nece-
sariamente esclarecer aspectos fácticos y considerar valores. No es ya sólo puridad nor-
mativa; es ello, sin duda ----y en gran proporción----, pero hay otros aspectos que los
procesos históricos promueven ----incluso sus propias distorsiones---- que deben compu-
tarse para arribar a la «verdad de su funcionamiento».
El dogmatismo conduce, en gran medida, a la ficción política, esto es, a un área
donde los cambios sociales e históricos producen sus primeros impactos. La senda cog-
noscitiva propuesta nos parece el único procedimiento o técnica idónea para rescatar la fe
en el derecho, como supremo instrumento de paz, justicia y libertad que hacen a la vida
digna” (op. cit. , p. 29).
34 Córdoba, Argentina, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cór-
doba, Instituto de Educación, El Copista, 1995, pp. 14 y ss.
14	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
señala las siguientes dimensiones del mundo jurídico: la antropológica,
la social, la cultural y la ética, y, en consecuencia, menciona un nuevo
punto de vista metodológico, designado “el pluralismo metodológico
apoyado en la investigación científica interdisciplinaria”.
Concluimos afirmando que estos modernos criterios son de aplicación
al estudio de nuestra disciplina. 35
4. Autonomía didáctica
24. En cuanto a la autonomía didáctica del derecho municipal, tal
como lo anticipamos, también está discutida, ya que es un aspecto liga-
do a la autonomía científica. Quienes la rechazan consideran a la mate-
ria como parte de otras disciplinas, ya mencionadas.Con base en estas
posiciones, se encuentran estudios referentes al municipio en los progra-
mas y obras de ciencia o derecho político, derecho constitucional, dere-
cho financiero y, en mayor medida, derecho administrativo. Esto ocurre
tanto en América como en Europa, siendo menester destacar los aportes
de los administrativistas, que consideran esencialmente al municipio
como “administración local”.
25. Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la auto-
nomía didáctica del derecho municipal, lográndolo en pocos casos. En
Europa, según Bermejo Gironés, fueron Alemania y Dinamarca los pri-
meros países en establecer cátedras especiales de derecho y ciencia mu-
nicipal. En España, en 1910, se creó en la Universidad de Madrid la
cátedra de derecho municipal comparado, confiada al eminente maestro
35 Martínez Paz caracteriza al programa interdisciplinario propio del mundo jurídico
multidimensional de la siguiente manera: “ a) se entiende por disciplina el conjunto de
hechos, de conceptos, de relaciones y de estructuras pertenecientes a una misma catego-
ría de fenómenos, vinculados por principios organizadores; b) una manera eficaz de
identificar una disciplina consiste en reconocer su método, es decir, el modo en que se
dan las diversas operaciones en la realización de la disciplina. Cada una de estas ope-
raciones, descriptiva, analítica, explicativa y constructiva, es distinta según los objetos
con que se enfrenta; c) las disciplinas tienen un campo semántico coherente con su
método de producción del conocimiento y un modo de legitimar el conocimiento pro-
ducido; d) toda disciplina puede ser considerada como una actividad cuyo objetivo es
crear y utilizar modelos, por lo cual cada uno construye sus propios y distintos esque-
mas; e) toda disciplina es producto de un desarrollo histórico. Las contingencias históri-
cas que aceleran, o no, el progreso de una disciplina, están unidas, por una parte, a su
lógica interna, y por otra, se ven sometidas a fuerzas externas (valores socio-culturales,
ideologías, etcétera) que están en constante cambio” (op. cit. , p. 26).
DERECHO MUNICIPAL	 15
Adolfo Posada, de notable influencia en los estudiosos de la materia, en
virtud de su libro El régimen municipal de la ciudad moderna .
En América, Cuba, como resultado del accionar de municipalistas de
la talla de Carrera Jústiz, Angulo y Pérez, Capablanca y Carmona Ro-
may, tuvo en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Público de la
Universidad de La Habana, las cátedras de gobierno municipal, derecho
municipal comparado y la de historia de las instituciones locales de
Cuba.36 También hubo cátedras de derecho municipal en universidades
de Venezuela, Estados Unidos, Ecuador y Brasil. En este último país el
diputado Aliomar Baleeiro presentó en 1951, en el Congreso nacional,
el proyecto 788 de creación de la cátedra de “Derecho, gobierno y fi-
nanzas municipales”. Sin embargo, en virtud del proyecto 1122, de
1952, iniciado en la Asamblea Legislativa del estado de San Pablo y que
recibió sanción aprobatoria en 1954, se creó la primera cátedra de dere-
cho municipal en la Universidad de San Pablo.37
Actualmente existen cátedras de derecho municipal (‘‘ Local Govern-
ment Law”) en los programas de las facultades de derecho de las uni-
versidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard, Idaho,
Kansas y Wyoming, entre otras casas de estudio estadounidenses, como
cursos electivos en los años superiores de la carrera.
26. América siempre tuvo conciencia municipalista, manifestada en
conferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios,
que constituyen importantísimos cuerpos de doctrina, donde sugirió la
creación de cátedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal senti-
do la III, IV y V Conferencia de la Federación Interamericana de Abo-
gados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y la III y IV
Reunión Interamericana de Municipios. 38
27. En posición concordante con esta tendencia se expidió el VII
Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en
1958. Las recomendaciones adoptadas fueron redactadas por el relator,
doctor Dana Montaño, y habían sido aprobadas previamente por el Pri-
mer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, organizado por
la Escuela de Sociología y Política de la Universidad de San Pablo.
Ellas expresan:
36 Cfr. Dana Montaño, Salvador, op. cit. , p. 22.
37 Cfr. Oliveira, Ives de, op. cit. , pp. 24-33.
38 Cfr. ibidem, pp. 39-42.
16	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
Primero: recomendar a las universidades del continente la intensificación
de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple as-
pecto sociológico, jurídico y político, estableciendo cátedras de Sociolo-
gía Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin per-
juicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado,
teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio para la vida
individual, familiar y estatal; segundo: propiciar la autonomía científica
del llamado «Derecho Municipal», dada la importancia adquirida por su
objeto propio, como medio de promover la investigación y la enseñanza
de los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomía
comunal; tercero: recomendar a los municipios de América el fomento
de la investigación y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su tri-
ple aspecto sociológico, jurídico y político, instituyendo centros de es-
tudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones,
bolsas y premios para los estudios municipales.
Y con respecto al asesoramiento:
... que se estimule por todos los medios y especialmente por el aseso-
ramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del derecho mu-
nicipal científico en la elaboración de las normas legales, incluyendo
como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal
y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictáme-
nes y consultas, cuando fuera el caso, y además expedientes de la mo-
derna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter ge-
neral sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la
oportunidad de las normas que contenga. 39
28. En la Argentina, la primera cátedra fue la de derecho municipal
comparado, creada en 1921 en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional del Litoral, siendo delegado organizador de la Facultad el doc-
tor Benito Nazar Anchorena, bajo la presidencia del doctor Hipólito Yri-
goyen.
En las facultades de derecho de las universidades nacionales de Cór-
doba y Buenos Aires, también se dictó derecho municipal a partir de
1923 y 1926, respectivamente, aunque en la primera junto al derecho
39 Cfr. ‘‘La autonomía científica del derecho municipal’’, Revista de la Facultad de
Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, núm. 3, septiembre-diciem-
bre de 1961, p. 43.
DERECHO MUNICIPAL 17
público provincial, mientras ejercía la titularidad el doctor Luis Eduardo
Molina. Lo mismo ocurrió luego en la Facultad de Derecho de La Plata.
Al correr riesgo de ser suprimida en 1944 la cátedra en la del Litoral,
asumió con brillantez su defensa el maestro Alcides Greca, como antes
lo dijimos. Sin embargo, la cátedra fue abolida del mismo modo que la
porteña, en 1948.
29. Al referirse a tal eliminación, Carlos Mouchet expresó que, no
obstante la defensa de Greca, “esta disminución del interés por los estu-
dios sobre el municipio, es paralela con el proceso de centralización del
poder y de la administración que ha venido padeciendo nuestro país des-
de hace muchos años, poniendo en crisis el federalismo y las institucio-
nes municipales ”.40 Asimismo, Dana Montaño sostiene que la supresión
de las cátedras fue resultado de las ideas políticas imperantes en el go-
bierno, que al poco tiempo, en 1949, con las reformas a las Constitucio-
nes nacional y provinciales, afectaron decisivamente las pocas autono-
mías municipales existentes. 41
No obstante la derogación de dichasreformas constitucionales y la
afirmación de las modernas tendencias imperantes en el actual régimen
municipal argentino, no se reimplantó el estudio del derecho municipal
en las universidades citadas.
Actualmente existe una cátedra de derecho municipal en la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Además
la materia se estudia junto a derecho público provincial en las facultades
de derecho de las universidades nacionales del Comahue, Córdoba, Co-
rrientes, Cuyo y La Plata, y de las universidades de Belgrano y Morón.
Ocurre lo propio en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
de Buenos Aires, pero con el carácter de “optativa” en el ciclo profesio-
nal orientado, lo que esperamos que se modifique, incluso en razón de
la autonomía plena reconocida por la Constitución nacional a la ciudad
de Buenos Aires.
30. Deploramos profundamente esta realidad. Consideramos funda-
mental el estudio del derecho municipal en cátedras específicas en todas
las facultades de derecho. Esta afirmación es válida para el estudio del
derecho público provincial, que ha seguido similar suerte. En consecuen-
40 Citado por Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal ,
p. 29.
41 Cfr. ibidem, p. 28.
18	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
cia, propugnamos la reforma de los planes de estudio de las facultades
de derecho del país, mediante la inclusión de los siguientes cursos de
derecho público político, a razón de uno por año de carrera y en este
orden: derecho político, derecho constitucional, derecho público provin-
cial, derecho municipal y derecho administrativo. Caso contrario, por
una parte abjuraríamos del federalismo, y por otra, nos resignaríamos a
prescindir con falencia inexcusable del análisis jurídico sobre la ciudad,
que es una de las más formidables obras humanas.
31. La importancia teórica y práctica del derecho municipal no sólo
aconseja su estudio en cátedras de las facultades de derecho, para la
formación de abogados. Es imprescindible la creación de organismos
dedicados al examen e investigación del municipio y del urbanismo,
para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones
locales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar anteceden-
tes y experiencias con otros países. Creemos que debería existir uno en
cada provincia y a nivel federal.42
Esa es la vía expedita para superar el notorio abandono en que se
hallan los estudios de temas locales en el país, en contraste con la reali-
dad de no pocos países americanos y europeos, dotados de esta clase de
instituciones, como el Instituto Brasileño de Administración Municipal,
42 Así lo propiciamos en el artículo 207 de nuestro “Anteproyecto de Ley Orgánica
Municipal para la Provincia de Córdoba”, con el nombre de Instituto Provincial de Es-
tudios Municipales.
Ese fue el directo antecedente del artículo 186 de la ley 8102, vigente Ley Orgánica
Municipal de la Provincia de Córdoba, que establece: “Créase el Instituto Provincial de
Capacitación Municipal que tendrá como fines: a) estudio e investigación de temas mu-
nicipales; b) organización de cursos permanentes y transitorios de perfeccionamiento
del personal que actúe en materia municipal; c) organización de congresos municipales;
d) toda otra actividad tendente al afianzamiento del régimen municipal, pudiendo por tal
motivo vincularse con organismos similares del país o del extranjero. La reglamentación
deberá prever la participación de autoridades municipales en la conducción de este orga-
nismo”. Lamentablemente no fue reglamentado el artículo y todavía no funciona este
importante organismo.
En nuestro carácter de diputado de la nación presentamos a la Cámara un proyecto
de creación del Instituto Nacional de Estudios Municipales, con fecha 15 de septiembre de
1992, con similares objetivos del que logramos sancionar en la provincia de Córdoba.
Postulamos que su presidente debía ser designado por el presidente de la República,
pero a propuesta de los intendentes de las ciudades capitales de provincia. Véase en
detalle el proyecto y su fundamentación en nuestro libro Labor parlamentaria , diciem-
bre de 1991-abril de 1994, t. 1, pp. 276 y 277, editado en 1995 por la Imprenta de la H.
Cámara de Diputados de la Nación Argentina.
DERECHO MUNICIPAL 19
el Fundacomun en Venezuela, el Instituto de Estudios Municipales del
Uruguay, etcétera. El modelo fue, desde nuestro punto de vista, el Insti-
tuto de Estudios de Administración Local de España, que cumplió, con
elevada eficiencia, no sólo las funciones que mencionábamos, sino que
además fue un importantísimo centro de difusión de la problemática lo-
cal mediante sus cursos para alumnos americanos. 43
32. Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivos
son: la realización de congresos, seminarios, cursos o ateneos y la inten-
sificación de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios y
sus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de otros
países y a entidades de la importancia de la Organización Iberoamerica-
na de Cooperación Intermunicipal (OICI) o la Unión Internacional de
Autoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de exaltar el munici-
palismo como medio de unión y fraternidad entre los pueblos y ciudades
del mundo.
III. RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS
1. Según Carmona Romay
33. Carmona Romay vinculó a la ciencia del gobierno municipal con
ciencias auxiliares y ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestan
sus primeros principios, son:
1) La sociología.
2) Las ciencias políticas:
a) Historia de las instituciones políticas.
b) Teoría general del Estado.
c) Ciencia del gobierno.
d) Ciencia de la administración.
3) Las ciencias jurídicas:
a) Derecho constitucional.
b) Derecho administrativo.
43 Recordamos con cariño nuestra participación en el II Curso de Administración
Municipal y Desarrollo Rural, al cual asistimos becados por concurso, por el Ministerio
de Relaciones Exteriores de España y la Organización de Estados Americanos.
20	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
c) Derecho municipal.
d)Derecho fiscal.
e) Derecho civil.
f) Derecho penal.
g)Derecho procesal.
h) Derecho mercantil.
4) Administración pública y administración municipal.
5) Economía política.
6) Urbanismo.
7) Estadística.
8) Higiene pública.
Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan da-
tos y noticias, son:
1) Historia de las ideas políticas.
2) Historia general.
3) Derecho internacional (público y privado).
4) Geografía, etcétera. 44
2. Según Salvador Dana Montaño
34. Salvador Dana Montaño señala las siguientes relaciones del dere-
cho municipal: en primer lugar, con las demás ramas del derecho, y en
particular con las de derecho público; en segundo lugar, con la sociolo-
gía, que es la “ciencia social general’’, y otras ciencias de “carácter
especulativo, físico-naturales, como la psicología aplicada y la antropo-
logía aplicada y las ciencias descriptivas, como la historia (general e
institucional, o política), la geografía y la historia de las doctrinas polí-
ticas, y también con algunas artes liberales, como la medicina, la higie-
ne, la administración pública, etcétera, y estéticas, como la arquitectura,
etcétera’’. 45 Destaca especialmente las vinculaciones con la sociología,
la historia, la economía y, sobre todo, la política, ya que el derecho
municipal utiliza el método de esta ciencia.46
44 Citado por Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal, p. 35.
45 Ibidem , p. 34.
46 Idem .
DERECHO MUNICIPAL	 21
3. Con el derecho político, constitucional,
administrativo y financiero
35. De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar específica-
mente, por ser más estrechas y próximas, las que tienen lugar con el
derecho político, derecho constitucional, derecho administrativo y dere-
cho financiero. La aplicación a la institución municipal de los principios
de estas disciplinas conforma, bajo nuestro punto de vista, distintas par-
tes del derecho municipal: el “político”,“constitucional”, “administra-
tivo” y “financiero”, que como antes lo expresamos, son aspectos esen-
ciales de la materia.
36. El derecho político brinda su método y sus estudios sobre teoría
del Estado, régimen político, descentralización, participación política, et-
cétera, de aplicación en la teoría del municipio, la democracia local, la
posición del municipio en el Estado, etcétera.
37. El derecho constitucional establece los principios fundamentales
del régimen municipal y de la organización política y administrativa del
país, lo que resulta básico para el derecho municipal.
38. El derecho administrativo ofrece su amplia temática para el estu-
dio del municipio como administración local, que tiene entre sus clási-
cas funciones la de prestar servicios públicos, ejercitar poder de policía,
ser titular de dominio público, realizar contratos administrativos, etcéte-
ra, y que revelan la importancia de estas relaciones. Además, una rama
del derecho administrativo, el derecho urbanístico, ha alcanzado extraor-
dinaria dimensión, mostrando la interdependencia de estas disciplinas.
39. El derecho financiero, con su tríada de gasto público, recurso pú-
blico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal
en los aspectos relativos a las finanzas locales.
IV. FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL
1. La Constitución nacional
40. La primera fuente del derecho municipal es la Constitución nacio-
nal. Naturalmente, varía en cada ley suprema el alcance de la regulación
atinente al municipio. En la nuestra, antes de la reforma de 1994, sólo
existía una referencia general, la del artículo 5o., que obliga imperativa-
22	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
mente a las provincias a asegurar “el régimen municipal”, y otras parti-
culares, relativas al municipio de la capital federal, en los artículos 67,
inciso 27; 81 y 86, inciso 3.
La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atención al
gran tema municipal. Por una parte, en el artículo 123 se asegura el prin-
cipio de la autonomía municipal en todos sus aspectos. Por otra parte, en
el artículo 129 y sus correlativos, se reconoce una especial jerarquía a la
ciudad de Buenos Aires, modificándose en profundidad el régimen ante-
rior. Además se fortalece el ejercicio de los poderes de policía e impo-
sición provinciales y municipales en el artículo 75, inciso 30.
En otros países, el régimen local ha merecido mayor atención por
parte del Constituyente, existiendo normas que establecen las bases de
él; v. gr. , la nueva Constitución española de 1978, en los artículos 140,
141 y 142, o la Constitución de Venezuela, que le destina los artículos
12, 16, 17, 25-34, 47, 124, 126, 134-137, 140, 215, 224, 225, 229, 233
y 235.
2. Las leyes que se dicten en consecuencia
de la Constitución
41. Destacamos el Código Civil, que se refiere a las municipalidades
en varios artículos. En el 33, con respecto a la personalidad jurídica; en
el 2344, relativo al patrimonio comunal; en el 1624, atribuyendo a las
municipalidades la competencia para reglar el servicio doméstico; en el
2069, que hace lo propio con las loterías y rifas, y en el 2535, dispo-
niendo que el producto de la subasta de un bien perdido corresponde a
la municipalidad del lugar donde se lo halló.
3. Las Constituciones provinciales
42. Los países federales, como el nuestro, legislan con mayor detalle
lo atinente al régimen municipal, ampliando los postulados prescritos
por la Constitución nacional.
4. Las leyes orgánicas municipales
43. Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normas
constitucionales. Estas leyes, en los países unitarios, son dictadas por el
DERECHO MUNICIPAL 23
gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de los go-
biernos estaduales o provinciales. Éste es el caso de la Argentina, Brasil,
México, Estados Unidos, Suiza, Alemania Federal, etcétera, variando la
legislación en cada provincia, estado o Lander .
5. Las cartas orgánicas municipales
44. Prácticamente cumplen la función de las leyes orgánicas munici-
pales, en los municipios que pueden dictarlas, en reconocimiento de una
especie de poder constituyente local.
6. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales
45. Se trata, con más adelante se verá, del ejercicio de funciones le-
gislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de mayor enti-
dad en este sentido son las ordenanzas ----también llamadas acuerdos en
otros países----, que en muchos casos son verdaderas leyes locales, por
sus caracteres de generalidad. En otros casos, por ser particulares o
referirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancio-
nadas por cuerpos deliberativos, comúnmente designados concejos deli-
berantes.
46. Los decretos, reglamentarios o no, emanan casi siempre del de-
partamento ejecutivo, lo mismo que las resoluciones, aunque estas últi-
mas también pueden originarse en autoridades inferiores a aquél.
47. Esta legislación municipal puede ser dividida en interna y exter-
na. La primera “se refiere esencialmente a la organización y el procedi-
miento administrativo, la actividad de su personal, la gestión financiera,
la formalización y el cumplimiento de contratos administrativos y la
prestación de servicios públicos ”. 47 La segunda
...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder de
policía. Mediante éste, por vía legislativa se limita o reglamenta el ejer-
cicio de los derechos individuales reconocidos constitucionalmente a los
habitantes (artículo 14 de la Constitución nacional), para salvaguardar la
seguridad, salubridad, comodidad y moralidad públicas y, en definitiva,
47 Cfr. y ampliar en el Manual de gobierno y administración municipal, CFI, pp. 45
y ss.
24	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
para tutelar el orden público y promover el bienestar general. Las prin-
cipales materias a las que se refiere esta legislación son: urbanismo, edi-
ficación, tránsito, higiene pública, moralidad, uso de bienes públicos mu-
nicipales y tributación. 48
7. Otras fuentes
48. Después cabe señalar como fuentes la jurisprudencia , la doctrina ,
las costumbres, las instituciones locales anteriores y el derecho compa-
rado .
8. La técnica
49. También debe mencionarse a la técnica como fuente del derecho
municipal. Ello se advierte con los descubrimientos científicos, que a
partir de la máquina de vapor revolucionaron la vida humana, produ-
ciendo formidables modificaciones en la estructura social. En efecto,
hasta el advenimiento del industrialismo, no existían mayores diferen-
cias entre la forma de vida de los patricios del Bajo Imperio y los nobles
del Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los de
Europa en tiempos de la Revolución francesa. Pero luego de la Revolu-
ción Industrial comenzó a forjarse una nueva sociedad con el capitalis-
mo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.49
Estos cambios ----como no podía ser de otra manera---- afectaron pro-
fundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las ramas
que en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y como
la sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continúan su evo-
lución, es impredecible el grado de desarrollo que podrá alcanzar esta
parte del derecho público que tiene en la técnica una de sus fuentes más
dinámicas.50
48 Cfr. y ampliar en ibidem, pp. 47 y ss.
49 Cfr . Greca, Alcides, ‘‘Las modernas fuentes del derecho municipal”, Revista de
Derecho y Administración Municipal, vol. XV, núm. 111, enero-junio de 1939, mayo de
1939, p. 10.
50 Para un análisis más detenido véase el trabajo antes citado de Alcides Greca.
CAPÍTULO SEGUNDO
LA CIUDAD
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 	25
II. Causas que originan las ciudades . . . . . . . . . . 	 27
III. Compendio histórico de la ciudad . . . . . . . . . . 	30
IV. Concepto y definiciones de la ciudad . . . . . . . . . 	72
V. Clasificación de las ciudades . . . . . . . . . . . . 	76
VI. Breve síntesis histórica de los modelos de planificación
urbana	 .	 . ..	 . .	 .	 . .	 . .	 .	 . .	 .	 . .	 . .	 .	 .	 81
VII. El futuro de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . 	83
VIII. Anexo. Programa de Desarrollo Económico . . . . . . 	86
CAPÍTULO SEGUNDO
LA CIUDAD
I. INTRODUCCIÓN
50. La problemática de la ciudad, para Henri Lefebvre, 1 importa distin-
guir claramente: a) los filósofos y las filosofías de la ciudad que definen
a ésta especulativamente como globalidad; b) los conocimientos parcia-
les que interesan a la ciudad; c) las aplicaciones técnicas de estos cono-
cimientos, y d) el urbanismo como doctrina, es decir, como ideología,
en cuanto interpreta los conocimientos parciales y justifica las aplica-
ciones.
51. La ciudad fue objeto de meditación desde los comienzos de la
filosofía clásica. Ahí están, pues, las obras imperecederas de Platón, que
se refirió a ella en el Critias, en La república y en Las leyes, y de
Aristóteles, en La política. De ahí en adelante, no estuvo ausente del
pensamiento de muchos filósofos, cuya enumeración excede nuestro
propósito.
52. Entre los conocimientos parciales de la ciudad se destacan los
provenientes de la “sociología urbana’’, que trata “del impacto de la
vida de la sociedad sobre las acciones sociales, las relaciones sociales,
las instituciones sociales y todos los tipos de civilizaciones derivadas de
los modos de vida urbanos’’. 2 Estos estudios abarcan autores clásicos
como Marx, Max Weber y Durkheim, los aportes de la Escuela de Chi-
cago y las orientaciones actuales que se advierten en los Estados Unidos
y en Francia.3
1 El derecho a la ciudad, Barcelona, Península, p. 59.
2 Egon Ernes Bergel, Sociología urbana , Buenos Aires, Bibliográfica Argentina, p. 17.
3 Para una síntesis de este pensamiento científico, véase la tercera parte, titulada
“Régimen histórico de la sociología urbana’’, pp. 195-292, de La ciudad y la urbaniza-
ción , de Jean Remy y Liliana Voyé, Madrid, Instituto de Estudios de Administración
Local, 1976, colección Nuevo Urbanismo.
25
26	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
53. En 1910 apareció por primera vez la palabra ‘‘urbanismo’’, 4 mo-
mento de la reunión en Londres de los pioneros de esta disciplina: 5
Stübben, Patrick Geddes, Louis Bonnier, Thomas Adam, Eugene Hé-
nard, E. Howard, Liliemberg, Raymond, Unwin, etcétera. Así nació esta
ciencia interdisciplinaria, de notable desarrollo sobre todo en Europa y
los Estados Unidos, que ha producido obras clásicas como La cultura de
las ciudades , de Lewis Mumford.
54. Además de los enfoques históricos, económicos, arquitectónicos y
geográficos ----de gran importancia para comprender el fenómeno urba-
no---- se aprecia, entre otras materias particulares que también estudian
la ciudad, la intención de dar nacimiento a otra ciencia interdisciplina-
ria: la equística.
La arquitectura, la planificación de ciudades, el estudio de las comunica-
ciones ----afirma Arnold J. Toynbee----, 6 la economía, sociología, medici-
na, biología, están todas comprometidas, y las estudiemos por separado
o asociadas unas con otras, tenemos que analizarlas en el tiempo-dimen-
sión, a fin de hacerlo en forma realista. Debo mi iniciación en equística al
doctor Constantino Doxiadis, el pionero del estudio unificado de las co-
lonizaciones humanas que acuñó un nuevo nombre para un tema nuevo.
55. Presente la ciudad para políticos, literatos 7 y hombres de Estado,
no fue extraña a los sueños de filósofos y poetas, como se aquilata en
algunas utopías y ciudades ideales imaginadas. Recuérdese a Platón,
Aristóteles, San Agustín, Tomás Moro, el paralelogramo de la armonía
y la cooperación de Robert Owen, el falansterio de Charles Fourier, la
4 Bardet, Gastón, El urbanismo , Cuadernos de Eudeba, p. 13, quien refiere que ello
ocurrió en un artículo de Paul Clerget en el Bulletin de la Société Géographique de
Neufchâtel .
5 Bardet, op. cit. , p. 13. ‘‘La aparición del urbanismo entre las ciencias y de los
urbanistas entre los investigadores es, pues, consecuencia de problemas nuevos, impues-
tos por fenómenos de una amplitud que no reconoce igual en la historia. Es preciso
----dice el autor en la p. 6---- no confundir las grandes realizaciones del arte urbano, que
resolvieron magistralmente problemas que no eran de la misma escala, complejidad ni
sustancia que los nuestros, con las soluciones del urbanismo, hoy necesarias’’. En tal
sentido deberíamos reconocer el carácter de artistas inmortales a Hipódamo del Mileto,
Fidias o Vitrubio, pero no asignarles la calidad de urbanistas con la significación que
acabamos de mencionar.
6 Ciudades en marcha , Madrid, Alianza Editorial, 1973, p. 8.
7 Véase La cultura de las ciudades, Buenos Aires, Emecé, t. III, pp. 28-30.
DERECHO MUNICIPAL	 27
ciudad jardín de Ebenezer Howard, la ciudad industrial de Tony Gar-
nier, o la ciudad contemporánea de Le Corbusier. Para un desarrollo
sintético de esos proyectos se puede consultar Ciudad y utopía, del Cen-
tro Editor de América Latina, con notas de Alberto Soto.
56. Destacada la notable complejidad del tema, podemos expresar que
con este capítulo aspiramos sólo a introducir al estudioso del derecho
municipal en la materia, exponiendo los conceptos básicos sobre la ciu-
dad, su origen, estructura, historia y otros asuntos fundamentales.
II. CAUSAS QUE ORIGINAN LAS CIUDADES
Opiniones de Aristóteles, Fustel de Coulanges,
Ihering, Posada, Weber, Lefebvre y Mumford
Distintos pensadores han opinado sobre las causas que originan las
ciudades.
57. Aristóteles pensó en las necesidades de la vida. En La política8
expresa:
Cuando se unen varios pueblos en una sola y completa comunidad, lo
bastante numerosa para procurarse casi todo lo que requieren, se origina
la ciudad, nacida a causa de las necesidades de la vida, subsistiendo de-
bido al anhelo que sienten de vivir bien. Si las primitivas formas de so-
ciedad son naturales, lo es también la ciudad, por ser ese el fin que se
proponen, pues la naturaleza de una cosa es su propio fin; llamando na-
turaleza a lo que es la cosa una vez desarrollada por completo... Ade-
más, la causa final y objeto de una cosa es lo mejor y el bastarse a sí
mismo es el fin y lo mejor. De ello se evidencia que la ciudad es crea-
ción de la naturaleza y que el hombre es animal sociable por naturaleza.
El que por naturaleza y no debido a mero accidente no pertenezca a ciu-
dad alguna, o es un mal hombre o superior a la humanidad.
58. Fustel de Coulanges postuló el origen religioso de la ciudad anti-
gua. En su conocida obra9 dice:
8 Obras selectas de Aristóteles , Buenos Aires, El Ateneo, p. 17.
9 La ciudad antigua , Buenos Aires, Emecé, pp. 207 y 208.
28	 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
Es necesario pensar en la excesiva dificultad que para las sociedades pri-
mitivas implicaba el fundar sociedades regulares. No es fácil establecer
un lazo social entre seres humanos que son tan diversos, tan libres, tan
inconstantes. Para darles reglas comunes, para instituir el mando y ha-
cerles aceptar la obediencia, para subordinar la pasión a la razón y la
razón individual a la razón pública, seguramente se necesita algo más
fuerte que la fuerza material, más respetable que el interés, más seguro
que una teoría filosófica, más inmutable que una convención, algo que
se halle igualmente en el fondo de todos los corazones y que en ellos
mande con imperio. Este algo es una creencia. Nada hay de más poderío
en el alma. Una creencia es la obra de nuestro espíritu, pero no somos
libres para modificarla a nuestro gusto. Ella es nuestra creación, pero no
lo sabemos. Es humana y la creemos un dios... Pues bien, una antigua
creencia ordenaba al hombre que honrase al antepasado; el culto del an-
tepasado agrupó a la familia en torno del altar. De ahí la primera reli-
gión, las primeras oraciones, la primera idea del saber y la primera mo-
ral; de ahí también el establecimiento de la propiedad, la fijación del
orden de la sucesión; de ahí, en fin, todo el derecho privado y todas
las reglas de la organización doméstica. Luego se engrandecen la creen-
cia y la asociación al mismo tiempo.