Nicolaides pp 24 a 32

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CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL 
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION 
 
 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: 
Opciones de Políticas Públicas y 
Requerimientos de Gestión" 
 
DT 02 / 1993
 
© copyright CEFIR 
 
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esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo 
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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan 
necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). 
 
Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Albert Hazeloop, Phedon Nicolaides, Richardt Vork y 
Declan Kearney no han sido revisadas por los autores. 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
 
 
Tabla de Contenido 
 
 
 
Albert HAZELOOP p. 4 
El Establecimiento y la Gestión de la Integración Aduanera en Europa: Opciones de Políticas Posibles y 
Desarrollo del Sistema 
 
Fernando GONZALEZ VIGIL p. 10 
Unión Aduanera y Política Comercial Común: Prioridades y Desafíos Principales de Carácter Comercial y 
Aduanero para la Integración Regional 
 
Fernando PORTA p. 18 
Problemas para el Establecimiento de una Política Comercial Común en el Marco de un Modelo de 
Integración Abierta: el caso del MERCOSUR 
 
Phedon NICOLAIDES p. 24 
La Supresión de las Barreras al Comercio dentro de las Uniones Aduaneras: Requisitos Previos, 
Consecuencias 
 
Humberto RIOS RODRIGUEZ p. 33 
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera 
 
Juan Francisco ROJAS p. 44 
Las Experiencias Europeas y la Eliminación de Barreras Aduaneras al Comercio en la Integración 
Latinoamericana 
 
Richardt VORK p. 53 
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera 
 
Ricardo FFRENCH DAVIS p. 61 
Integración Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Richardt Vork 
 
Albert HAZELOOP p. 64 
¿Qué Grado de Armonización de Normas Aduaneras se Considera Necesario y de qué Instrumentos se 
Dispone para Lograr el Nivel Deseado 
 
Gustavo MAGARIÑOS p. 66 
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloop 
 
Declan KEARNEY p. 70 
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Aspectos de la Gestión 
 
César CALVACHE p. 77 
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera 
 
Phedon NICOLAIDES p. 85 
La Política Comercial de las Comunidades Europeas: Dirección Liberal, Reglas Complejas 
 
Alexandre CARNELUTTI p. 94 
La Distribución de Competencias dentro de una Unión Aduanera, con Referencia a la Toma de Decisiones 
en la Política Comercial, la Negociación de Acuerdos con Terceros Países,la Admisibilidad de Medidas 
Nacionales 
 
Alexandre CARNELUTTI p. 99 
Supresión de las Barreras Técnicas al Comercio en la Comunidad Europea 
 
 2 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
Laura PALMA p. 103 
Algunas Reflexiones acerca de las Implicancias Prácticas del Levantamiento de Barreras no Arancelarias 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTION DE LA INTEGRACION ADUANERA EN EUROPA: 
Opciones de Políticas Posibles y Desarrollo del Sistema 
 
 
Albert HAZELOOP 
Ex-Director, DG XXI (Unión Aduanera y Fiscalidad Indirecta), 
Comisión de las Comunidades Europeas 
 
 
Reseña de los acontecimientos pasados y presentes 
 
1.1 El origen 
 
La integración aduanera no es un concepto que haya sido inventado después de la segunda Guerra 
Mundial. 
 
El siglo XIX nos muestra numerosos ejemplos de intentos por dar fin a la profusión de barreras aduaneras 
existentes entre las entidades territoriales y entre poblaciones. Por ejemplo, al comienzo de la "Zollverein" 
(literalmente: asociación aduanera), no menos de 38 barreras internas enclaustraban las diferentes partes 
de la Confederación Germana. En otros lugares de Europa la situación a menudo era muy similar. 
 
Debe reconocerse que la ciencia floreciente de la economía política desempeñó un papel muy importante 
en ese período, ya que sus propulsores -de los cuales uno de los más famosos fue Friedrich Liszt de 
Alemania- subrayaban la importancia de la facilitación del comercio "interregional" de modo de beneficiarse 
al máximo de la división del trabajo entre las diferentes áreas, logrando así el incremento de la prosperidad 
general. 
 
Incluso, más allá de sus fines económicos inmediatos, la integración aduanera se esperaba que reforzara la 
cohesión política entre las entidades participantes y allanara el camino hacia el nacimiento de los modernos 
estados nacionales. 
 
1.2. El auge luego de la Segunda Guerra Mundial 
 
Si bien los intentos por promover la causa de la integración aduanera en Europa fueron infructuosos (1) en 
el período entre las dos Guerras Mundiales, una vez finalizada la Segunda, dicho concepto tuvo un éxito 
avasallador. 
 
El primer logro -el establecimiento de una unión aduanera entre los países del Benelux- todavía estuvo 
motivado por razones puramente económicas: la necesidad de unir sus fuerzas para superar los efectos 
devastadores de la guerra. 
 
Por el contrario, la integración que se alcanzó en virtud del Tratado que estableció la Comunidad Europea 
del Carbón y del Acero (CECA), claramente perseguía un fin político: se trataba de colocar a las industrias 
nacionales bajo el control de una autoridad supranacional para garantizar una paz duradera entre los países 
miembros, ya que el carbón y el acero son ingredientes indispensables para el material de guerra. 
 
En forma similar, el Tratado que establece la Comunidad Económica Europea (CEE) caracteriza a su unión 
aduanera como una fundación para una "unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa" (2) 
 
Justamente, debido a las ambiciones políticas del proceso de integración que significa una transferencia de 
vasto alcance de las competencias nacionales a las instituciones comunitarias, el Reino Unido al principio 
se negó a unirse a las Comunidades. Al proponer una zona europea de libre comercio que incluyera a la 
mayoría de los países europeos, hizo todavía un último intento por evitar el comienzo exitoso de la nueva 
Comunidad. Una vez rechazada esta propuesta de manera concluyente, el Reino Unido y los países 
Escandinavos junto con Austria, Suiza y Portugal decidieron llevar adelante una zona de libre comercio 
geográficamente reducida, conocida bajo el nombre de EFTA. 
 
El efecto perjudicial de la división de Europa Occidental en dos bloques comerciales en la práctica quedó 
anulado en 1973, cuando el Reino Unido y Dinamarca se unieron a la Comunidad, y ésta última concluyó 
acuerdos de libre comercio con los restantes países de la EFTA. 
 
 4 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
Con el acceso de Portugal a la Comunidad en 1986 (al mismo tiempo que España), y con la solicitud de 
ingreso por parte de otros cuatro países de la EFTA, se espera que la fórmula de la zona libre como 
instrumento de integración de Europa Occidental termine por desaparecer. 
 
Aún si por el momento el concepto de zona de libre comercio subsiste en las relaciones con los estados de 
Europa Central y Oriental -supeditado al fortalecimiento de sus economías como unaprecondición para 
poder ser miembros de la Comunidad en el futuro- cabe la probabilidad de que en un futuro no muy lejano la 
Unión Aduanera Europea incluya la mayoría de los países europeos, si no todos. 
 
A la luz de los acontecimientos descritos, parece justificado ver a la evolución de la integración aduanera de 
Europa como una confirmación de la exactitud de la aseveración de que la unión aduanera es "el punto de 
partida más confiable para una asociación duradera y coherente de estados independientes" (3). 
 
El establecimiento de la Unión Aduanera del Tratado de la Comunidad Económica Europea. 
 
2.1. Introducción 
 
Las disposiciones pertinentes del Tratado revelan que sus autores no tenían ideas claras en cuanto a los 
requisitos que debe satisfacer una unión aduanera efectiva. 
 
De acuerdo con el artículo 9, las características de una unión aduanera consisten en la prohibición a los 
Estados Miembros (EM) de gravar sus importaciones y exportaciones con derechos aduaneros o cualquier 
otro gravamen que tenga un efecto equivalente, y en la adopción de un arancel común en sus relaciones 
con terceros países. 
 
En el contexto del siglo XIX en que los derechos aduaneros específicos, en oposición a los ad valorem, eran 
la barrera aduanera tradicional y característica, la definición hubiera sido satisfactoria, pero esta definición 
no tiene para nada en cuenta la variedad infinita de medidas que hoy día regulan los movimientos 
transfronterizos de mercancías. 
 
En este sentido, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio propone en su artículo XXIV 
una definición mucho mejor, a la vez que señala el requisito de que los derechos aduaneros y toda otra 
reglamentación aplicable en cada uno de los países socios para comerciar con el mundo exterior, tienen 
que ser idénticos en sustancia. 
 
Sin embargo y a pesar de la imperfección de las disposiciones legales, la unión aduanera tal como se había 
desarrollado en el curso de un período de más de treinta años puede considerarse como una base sólida 
para la Comunidad, aun si -como se señalará más adelante- puedan ser deseables o hasta necesarias 
algunas mejoras. 
 
En las secciones a continuación se analizarán los principales aspectos de la construcción de esa unión 
aduanera de modo de lograr una mejor comprensión de los objetivos que fueron perseguidos por los países 
y los obstáculos que tuvieron que superar (4). 
 
2.2. Operación arancel 
 
Durante el período de transición (1959-1979), los esfuerzos se concentraron principalmente en los aspectos 
arancelarios de la unión aduanera: la abolición de los derechos entre los EM y la introducción de un arancel 
aduanero común. 
Esta operación se vio grandemente facilitada por lo detallado de las disposiciones del Tratado con respecto 
al establecimiento del arancel común, así como al cronograma estricto que se estableció para las sucesivas 
reducciones de los derechos internos y para la alineación gradual de los aranceles nacionales al arancel 
común. Más aún, la circunstancia de que los ingresos generados por el arancel aduanero no fuera una parte 
importante del presupuesto de los EM contribuyó a la conclusión exitosa y oportuna de dicho período. 
 
El paralelismo entre los dos movimientos arancelarios -el interno y el externo- permitió desde un comienzo 
que los bienes que se importaban desde terceros países para consumo interno de un EM se asimilaran a 
los bienes de producción comunitaria cuando se les volvía a enviar hacia otro de los EM, aún sin haber sido 
procesados o utilizados en una operación de manufactura. En otras palabras, el beneficio de las tarifas 
reducidas no estaba restringido a las mercancías originarias de un EM (5). 
 
Se necesitaban normas especiales para las mercancías manufacturadas con materiales de terceros países 
que habían sido importados en virtud de un convenio de transformación hacia adentro o que tenían derecho 
 5 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
a reintegros. Dada la importancia de la llamada industria de transformación, era impensable excluir esos 
bienes del tratamiento preferencial cuando se les exportaba a otro EM. Sin embargo, debido al contenido 
del tercer país por el cual no se habían pagado derechos (o se habían devuelto), el beneficio completo de la 
tarifa reducida parecía como una ventaja injustificada. 
 
Para resolver el problema se decidió conceder tratamiento preferencial en la medida en que los materiales 
de terceros países hubieran pagado los llamados impuestos compensatorios, cuya cantidad correspondía al 
porcentaje de derecho pertinente del arancel común. El porcentaje en sí mismo, que incrementaba con cada 
reducción adicional de derechos internos, correspondía en grandes rasgos al nivel de reducción lograda. De 
esta forma, el sistema de transformación hacia adentro y el reintegro fueron eliminados gradualmente del 
comercio dentro de la comunidad de tal forma que desaparecieron al mismo tiempo que los últimos 
derechos internos. 
 
2.3. Armonización del derecho aduanero 
 
Aunque evidentemente la armonización o, mejor aún la uniformización, es algo necesario para asegurar el 
tratamiento idéntico de las importaciones y las exportaciones en todas partes del territorio aduanero, el 
Tratado no establecía una base legal clara. Solamente estipulaba que durante la primera etapa de la 
introducción del arancel común, los EM "deberían tomar las medidas que fueran necesarias para aproximar 
sus disposiciones legales y administrativas en lo que respecta a asuntos aduaneros". 
 
Es comprensible que, dada la ausencia de disposiciones obligatorias, el establecimiento de una legislación 
aduanera comunitaria se haya tornado tan difícil e insumiera tanto tiempo. 
 
No solamente el apego natural de parte de los EM a su autonomía en materias legislativas, sino también el 
hecho de que cada derecho aduanero está firmemente arraigado en la historia del país y refleja un enfoque 
más o menos liberal o proteccionista frente al comercio internacional y a las tradiciones legales y 
administrativas de los países, contribuyen a la complejidad de la tarea. Teniendo también en cuenta el 
requisito de unanimidad en el proceso de toma de decisiones (6), no puede sorprender que el derecho 
aduanero de la Comunidad se haya establecido paso a paso en el curso de un período de unos treinta años. 
 
Finalmente, el conglomerado de un gran número de actos separados -cuya presentación varía ampliamente 
de un período a otro- se remodeló en un código aduanero coherente que entrará en vigencia en enero de 
1994, al mismo tiempo que las disposiciones detalladas para su implantación. 
 
El resultado puede calificarse de instrumento amistoso plenamente adaptado a la necesidad de facilitar el 
comercio internacional. Se presta mucha atención a la simplificación de los procedimientos y las 
formalidades de modo de acelerar el despacho de las mercancías y reducir así el costo inherente a los 
movimientos transfonterizos. 
2.4. Medidas de política comercial 
 
Por fortuna el Tratado incluye disposiciones bastante detalladas en vista de la eliminación de las 
restricciones cuantitativas en el comercio dentro de la comunidad. Su aplicación no dio lugar a problemas 
especiales. 
 
Por el contrario, la coordinación de las políticas comerciales nacionales y, luego del período de transición, la 
implantación de una política comercial común resultaron ser una tarea compleja y delicada debido a los 
intereses a menudo en conflicto entre los EM. Aunque las medidas de política comercial se deciden por 
mayoría calificada, debe admitirse que un proceso de decisión acelerado aumentaría muchísimo la 
efectividad de la política común. 
 
2.5. Impuestos y otras medidas de efecto equivalente 
 
La eliminación entre EM de impuestos cuyo efecto era equivalente al de los derechos aduaneros fue una 
operación más difícil que la abolición de estos últimos. El primer tema a resolver fue el de ladefinición de un 
concepto un tanto vago, de modo de poder distinguir entre por un lado, impuestos prohibidos por la 
legislación comunitaria, y por el otro, gravámenes fiscales legales o tasas por servicios brindados a los 
usuarios. 
 
La Corte de Justicia resultó ser de gran ayuda al aprobar una interpretación amplia que extendía 
sustancialmente la causa de la libre circulación. 
 
 6 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
Con mayor razón aún, la eliminación de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas dio 
lugar a problemas considerables. En efecto, la Comunidad tenía que abordar un problema que nunca había 
sido analizado en forma global en el pasado. Una vez que la comunidad comercial hubo entendido las 
potencialidades de esta prohibición, surgieron a la luz un número sorprendente de medidas de todo tipo. 
Nuevamente los criterios de la Corte de Justicia contribuyeron a la aclaración del concepto. En particular, la 
interpretación estricta de la Corte de las disposiciones del articulo 36 que evitó que los EM recurrieran con 
demasiada facilidad a "justificaciones" de salud y seguridad. Se abolieron muchos impedimentos y barreras 
al comercio que se habían generado en el curso de décadas debido a la acción gubernamental, ya fuera a 
propósito o en forma accidental. Para citar un ejemplo solamente: la Corte calificó como medida de efecto 
equivalente toda punición pecuniaria aplicada a un transgresor del derecho aduanero, si su monto era 
desproporcionado a la gravedad de la infracción. 
 
2.6. Libre circulación: el mercado interno sin fronteras internas 
 
De acuerdo con la redacción del Tratado, la eliminación total de los derechos aduaneros y de las 
restricciones cuantitativas y todas las medidas de efecto equivalente instauraban la "libre circulación" dentro 
del territorio aduanero. 
 
Evidentemente, este concepto legal no significaba que, debido al levantamiento de las barreras 
anteriormente mencionadas, las mercancías fueran a circular dentro de la Comunidad bajo las mismas 
condiciones que en un mercado nacional. En efecto, las fronteras internas se mantendrían con el control 
aduanero y otras formalidades con el fin de proteger numerosos objetivos de políticas nacionales tales como 
la implantación de la ley fiscal (impuesto al valor agregado, al consumo), el cuidado de la salud humana, la 
protección a las plantas y los animales, la lucha contra los estupefacientes, el tráfico de armas, etc.. 
 
Mediante la conclusión de la llamada Acta Unica de 1986, los EM decidieron establecer, para el 1º de enero 
de 1993, un verdadero mercado interno en el que las fronteras internas dejaran de existir. Con anterioridad 
a esa fecha tenían que promulgarse aproximadamente 300 acciones legislativas con el fin de crear las 
condiciones bajo las cuales los EM pudieran efectivamente abstenerse de los controles fronterizos. 
 
En la mayoría de los casos, la solución al problema se encontró en la sustitución de la ley nacional por la ley 
comunitaria y en la transferencia de los controles y formalidades a las fronteras externas de la Comunidad, 
o al EM en el que se iniciara el movimiento de bienes. En otros casos, el reconocimiento de la equivalencia 
de las disposiciones nacionales existentes permitía la abolición de los controles fronterizos. 
 
No es de sorprender que el sector fiscal resultara el hueso duro de roer en la operación de mercado interno. 
Surgieron dos problemas principales: por un lado, la imposibilidad de acordar tarifas uniformes, y por el otro, 
el principio según el cual sin importar dónde se recaudaba el impuesto, el importe del impuesto debía 
asignarse al EM donde tenía lugar el consumo. 
 
En lo que se refiere al impuesto al valor agregado, la lógica del mercado interno dicta que todas las 
transacciones de bienes dentro de la Comunidad deban manejarse de la misma manera ya sea que el 
comprador y el proveedor se encuentren establecidos en el mismo EM o no, en todos los casos el IVA se 
incluirá en la factura y se cobrará al proveedor. El problema de la asignación del importe del impuesto 
deberá resolverse mediante el establecimiento de un sistema de compensaciones. 
 
Sin embargo y por el momento, la situación es que en realidad las mercancías son enviadas a otro EM 
exentas de impuestos -al igual que los bienes exportados a terceros países-, la razón principal de ello es el 
temor a la complejidad de la operación de compensación. De todas formas, la introducción de un sistema de 
vigilancia administrativa basada en un intercambio periódico de información a nivel de toda la comunidad, 
que todo comerciante debe trasmitir lo referente a sus transacciones intracomunitaria, ha permitido liberarse 
de los controles y formalidades fronterizos y de su respectiva documentación. 
 
Es así que, finalmente, la libre circulación en su acepción legal se ha transformado en una circulación sin 
papeles y sin la detención obligatoria en el cruce de las fronteras geográficas entre los EM. Aparte de 
alguna "enfermedad infantil" que incidentalmente pueda llegar a ocurrir, podría decirse que el objetivo fijado 
por el Acta Unica se ha vuelto una realidad. 
 
2.7. La Comunidad como protagonista en el escenario internacional 
 
Los autores del Tratado entendieron que el establecimiento de una unión aduanera entre los EM tiene 
consecuencias importantes a nivel internacional. 
 
 7 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
En lo que respecta a los asuntos arancelarios, desde un comienzo las negociaciones con terceros países y 
dentro de la organización del GATT estuvieron a cargo de la Comisión en base a los lineamientos 
acordados por el Consejo de Ministros. El mismo procedimiento se aplicó a todas las negociaciones 
comerciales al final del período de transición. Por ejemplo, los acuerdos preferenciales entre la Comunidad 
y un número siempre creciente de terceros países han sido celebrados por la Comunidad en su capacidad 
de tal, actuando los EM como cosignatarios en los casos en que el acuerdo contuviera disposiciones cuya 
competencia había permanecido a nivel nacional, tales como la ayuda financiera, la asistencia técnica, etc. 
De igual forma, en aquellos organismos bilaterales o multilaterales instaurados para asegurar la aplicación 
de un convenio, las presentaciones hechas por parte de la Comunidad son aceptadas como posiciones 
comunes. En otros asuntos aduaneros que no sean las cuestiones arancelarias, la necesidad de acciones 
conjuntas y posiciones comunes no fueron inmediatamente reconocidas. La Corte de Justicia señaló en su 
Sentencia 1/75 del 11 de noviembre de 1975, y en varias sentencias más que la transferencia de 
competencia por parte de los EM a la Comunidad, como es el caso en los asuntos de políticas aduaneras y 
comerciales, significa una pérdida de competencia externa para los EM. Por ejemplo, si la ausencia de una 
disposición apropiada impide a la Comunidad ser parte contratante de un instrumento internacional, los EM 
no están facultados a adherir individualmente a ese convenio (ejemplo la Convención de Ginebra sobre 
Contenedores de 1972). 
 
2.8. Hacia una mayor homogeneidad 
 
Las actividades descritas en las secciones anteriores tenían el propósito de asegurar la uniformidad o, en 
algunas áreas fuera del campo aduanero, la equivalencia de las leyes aplicables a las importaciones y 
exportaciones de mercancías de terceros países. 
 
Ya que el objetivo de eliminar las fronteras internas prácticamente ha sido logrado, la tarea que queda y que 
también es muy importante se refiere a la gestión: las reglamentaciones aduaneras y otras 
reglamentaciones pertinentes tienen que aplicarse de modo tal que el impacto sea el mismo en todas las 
partes del territorio aduanero. Esto significa que, entre otras tareas, los asuntos relacionados con los 
métodos de trabajo, la capacitación vocacional,la lucha contra el fraude, y quizás los aspectos 
organizativos de las administraciones aduaneras se volverán una preocupación importante para las 
autoridades responsables del funcionamiento de la unión aduanera. Cuando no se hace lo necesario en 
esos campos, inevitablemente surgen distorsiones de competencia y cambios en los padrones comerciales 
a favor de aquellos EM que concedieron las mayores facilidades al comercio, ya sea debido a demasiada 
flexibilidad en la aplicación de las normas, o bien como resultado de la regla de la reciprocidad en la 
aplicación. 
 
Siguiendo las mismas líneas, las dificultades e ineficacias del control de fronteras externas en uno de los 
EM podría conducir al incremento de las operaciones fraudulentas con los consecuentes efectos 
perjudiciales para la Comunidad en su totalidad. 
Al evaluar los riesgos y consecuencias de ciertas disparidades entre administraciones nacionales, es 
importante darse cuenta que los servicios aduaneros tienen una responsabilidad que va mucho más allá de 
la tarea de asegurar la aplicación de las medidas de políticas aduaneras y comerciales. 
 
En realidad, debido a su tarea general de vigilancia y su derecho a inspeccionar todos los cargamentos de 
mercancías que entran y que salen, las aduanas tiene la oportunidad y el deber de constatar además que 
se cumplan otras políticas que las comerciales-aduaneras, ya sea por su propia acción o recurriendo a la 
intervención de servicios específicamente competentes (ej.: los servicios veterinarios). 
 
La acción en el campo de la gestión está apenas comenzando (a excepción de un desarrollo promisorio de 
cooperación mutua en la lucha contra el fraude), pero resulta absolutamente necesaria para alcanzar el 
objetivo final: el establecimiento de un organismo aduanero que en términos de homogeneidad y efectividad 
sea comparable al de los estados nacionales. 
 
NOTAS 
 
1. A excepción de la unión económica entre Bélgica y Luxemburgo (Convención del 25 de julio de 1921). 
 
2. El Prof. Hallstein, primer Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas comparó a la 
integración con un cohete en tres etapas, la primera etapa es la de la Unión Aduanera, la segunda y la 
tercera representan la unión económica y política respectivamente. 
 
3. Ver Prof. Lasok: "El Derecho Aduanero de la Comunidad Económica Europea" 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
4. Algunos de estos aspectos serán considerados en mayor detalle en otras presentaciones orales o 
escritas. 
 
5. En caso de disparidades entre las medidas de políticas comerciales nacionales se podía aplicar una 
cláusula de salvaguardia (art. 115). 
 
6. El Acta Unica Europea de 1986 introduce la regla de la mayoría calificada para todos los asuntos 
aduaneros. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL COMUN: Prioridades y Desafíos 
Principales de Carácter Comercial y Aduanero para la Integración Regional 
 
 
Fernando GONZALEZ VIGIL 
Asesor Principal del Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del 
Congreso Constituyente Democrático - Lima, PERU; 
Ex-jefe de la Unidad de Prospectiva y Asesoría de la 
Junta del Acuerdo de Cartagena (Grupo Andino) 
 
 
El destino de todo proceso de integración, en sus etapas iniciales, se juega al momento de decidir si 
continúa como un simple espacio de preferencias recíprocas, que cuando llegan a ser totales lo convierten 
en una zona de libre comercio, o si opta por formas más avanzadas de integración, en cuyo caso debe 
necesariamente dar el paso de constituirse en una unión aduanera. El nivel de integración comercial y 
aduanera resultante de este paso afirma los cimientos para la edificación de una política comercial común y 
para la armonización progresiva de otras políticas económicas, proveyendo así de una base mínima para 
empezar a operar como una sola entidad económica, al interior y ante terceros. Los procesos de integración 
entre países de América Latina y el Caribe, no obstante la ya larga trayectoria de algunos, no han sido aún 
capaces de configurar sus respectivas uniones aduaneras. Este sigue siendo el principal desafío de la 
integración en la región. 
 
A primera vista, el contexto regional y mundial actual facilita la adopción de dicho paso consolidador. La 
apertura y liberalización inherente a las reformas económicas emprendidas por la mayor parte de los países 
de la región, despejan las reticencias al desmonte de barreras comerciales y de otros tipos, que otrora 
trabaron la integración. La prioridad al desarrollo de la oferta de bienes transables, en general y sin 
protecciones excesivas a la producción nacional, otorga una nueva racionalidad a la vieja aspiración de 
conformar mercados ampliados para impulsar y diversificar el sector exportador así como para dar sustento 
a una nueva sustitución eficiente de importaciones. Los bloques económicos que se configuran en otras 
partes del mundo muestran que internacionalización y regionalismo no se excluyen entre sí, que la 
búsqueda de mayor competitividad con miras al mercado mundial no exige sacrificar los compromisos 
preferenciales con determinados mercados subregionales o regionales. 
 
Los esquemas de integración existentes en la región se han renovado para ponerse a tono con las nuevas 
prioridades y tendencias. El énfasis actual en una integración abierta al mundo exterior busca compatibilizar 
el compromiso subregional o regional con la apertura al mercado mundial. La aceleración de la 
desgravación interna para el pronto completamiento de zonas de libre comercio, y la negociación de 
estructuras tarifarias externas de niveles bajos y lo más uniformes posibles, responden a la necesidad de 
asegurar que el mercado ampliado funcione en un clima de competencia y esté articulado eficientemente 
con la economía internacional. 
 
Bajo tales premisas, la mayoría de los esquemas subregionales de la región siguen anunciando su intención 
de convertirse en uniones aduaneras, y algunos se han fijado cronogramas concretos con plazos cercanos 
a fin de honrar este compromiso. Las perspectivas inquietantes de negociaciones individuales harto 
asimétricas con países industrializados cada vez más nucleados en bloques comerciales, contribuyen sin 
duda a la reiteración de tal objetivo. 
 
Y sin embargo, pese a todo lo anterior, el cumplimiento del objetivo de configurar uniones aduaneras dista 
mucho de estar garantizado. El contexto regional y hemisférico prevaleciente también emite señales en 
favor de la conformación de simples zonas de libre comercio, que presionan a los esquemas subregionales 
por limitarse a esta meta. Los plazos para la adopción del Arancel Externo Común (AEC) se van dilatando 
con diversos pretextos, y su incumplimiento ha desencadenado crisis graves en algunos casos como el del 
Grupo Andino. 
 
Es necesario, entonces, insistir en el esclarecimiento de las ventajas de la Unión Aduanera, de la 
conveniencia de la definición de una Política Comercial Común, y de su importancia para el futuro de la 
integración regional. Es menester, asimismo, tener una percepción clara de los factores que empujan hacia 
la conformación de simples zonas de libre comercio, y precisar las desventajas inherentes a esta forma 
limitada de integración. Esta ponencia se inscribe en tal labor informativa. 
 
 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
1. Ventajas de la unión aduanera 
 
Existen poderosas razones, tanto de orden conceptual como de índole estratégico, que aconsejan la 
incursión en la etapa de la unión aduanera. En el plano conceptual, se sabe que la teoría económica 
recomienda un sistema abierto de libre comerciocomo la mejor ("first best") política para la correcta 
asignación de recursos a escala internacional. El logro del bienestar mundial, en condiciones de óptimo 
paretiano, implica que los países "pequeños" (o sea, aquellos sin capacidad de influir decisivamente sobre 
la magnitud y los términos del intercambio internacional) tiendan a aplicar un arancel cero "flat". Los países 
"grandes" (aquellos con capacidad de modificar a su favor los términos del intercambio) sí pueden aplicar un 
arancel óptimo a niveles que compatibilicen su bienestar nacional con el bienestar mundial (1). Pero la 
evidente asimetría de esta recomendación, unida al hecho de que las condiciones para el óptimo paretiano 
no se cumplen prácticamente en ningún país y menos aún en los países en desarrollo, ha llevado a la teoría 
económica a reconocer la pertinencia de que todos los países, incluyendo los "pequeños", apliquen políticas 
sub-optimales ("second best") atendiendo a sus objetivos e intereses nacionales. Es en este orden de 
cosas, de sub-optimalidad realista, que entra a tallar la teoría de los acuerdos comerciales preferenciales, 
en general, y de las uniones aduaneras, en particular. Para que tenga sentido práctico la comparación de 
las ventajas relativas de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP), sea este de zona de libre comercio 
(ZLC) o de unión aduanera (UA), respecto a la liberalización unilateral de tarifas (LUT), hay que tomar como 
punto de partida el importante grado de liberalización comercial ya alcanzado por buena parte de los países 
de la región. En tales circunstancias, se argumenta que un ACP es mejor garantía de una liberalización 
completa que la LUT, ya que no sólo actúa como un freno a posibles reversiones de la liberalización previa 
sino que también compromete su continuación en el futuro hasta hacerla total. Por ende, un ACP también 
significa un estímulo mayor y más estable a las inversiones y otras transacciones internacionales vinculadas 
al comercio (2). La vieja preocupación por la desviación de comercio resultante de un ACP resulta bastante 
menos válida hoy en día, ante el importante desmonte de los regímenes proteccionistas que están 
implementando los países de la región, y su preferencia por una integración abierta al mundo con márgenes 
de preferencia comunitaria razonables. 
 
Una vez establecida la conveniencia del ACP respecto a la LUT, en términos comerciales la UA es una 
opción superior a la de una simple ZLC. En primer lugar, un AEC razonablemente bajo y uniforme 
contrarresta las presiones que suelen aparecer en todo ACP para incrementar la protección frente a 
terceros, especialmente en sectores sensibles o de gran comercio. 
 
Segundo, la ZLC no dispone de un deflector eficaz como el AEC para evitar flujos de comercio 
distorsionadores que se infiltran a través del país con aranceles externos nacionales más bajos; como se 
sabe, las normas de origen, por sí solas, no aseguran este cometido. Tercero, el AEC y la política comercial 
común dan a las condiciones de competencia, en el mercado ampliado y en las relaciones con terceros, un 
nivel de homogeneidad y estabilidad mucho mayor que el de una simple ZLC. Esto redunda en un mayor 
creación de comercio e inversión, y en un reparto de los beneficios resultantes más equitativo que en el 
caso de la ZLC (donde en el corto y mediano plazo las ganancias tienden a concentrarse asimétricamente 
en los países de mayor desarrollo relativo). La UA convalida así la existencia efectiva de una reciprocidad 
dinamizadora (promesa que hace preferible el ACP a la LUT, pero que la ZLC difícilmente puede cumplir), y 
asegura por tanto la viabilidad de la integración a largo plazo. 
 
Pero la superioridad de la UA no se limita al ámbito comercial de la integración. De hecho, la teoría 
económica despliega una serie de otros argumentos favorables, relativos a la asignación de recursos en 
situación de eficiencia sub-optimal, a economías de escala, a los efectos benéficos sobre los términos de 
intercambio, sobre la motivación de competir (eficiencia-X), sobre la incertidumbre en mercados imperfectos, 
y en términos de economías externas (3). El denominador común de tales planteamientos es el 
reconocimiento de la existencia de fallas de mercado, y de distorsiones internas y externas, que obligan a 
reflexionar partiendo de situaciones distintas al óptimo paretiano. Destacan, en esta línea, los argumentos 
que bajo el enfoque del Bien Común rescatan la pertinencia de objetivos e intereses nacionales o grupales 
regionales, cuyo desconocimiento convierte al Bienestar Mundial en una mera abstracción sin referentes 
prácticos verdaderamente incluyentes, y que sólo moviliza entonces a aquellos que se benefician 
asimétricamente con el orden internacional vigente. En tal sentido, la UA responde mejor que la ALC a las 
preferencias colectivas por la industrialización, el desarrollo tecnológico, y la mejora de la capacidad de 
negociación ante contrapartes poderosas. Es decir, la UA es un instrumento bastante más eficaz que la ZLC 
para que un grupo de países "pequeños" se vaya dotando colectivamente de los atributos propios a un país 
"grande", en la connotación teórica de ambos términos. 
 
Esto último nos conduce a las razones estratégicas en favor de la integración tipo UA. Como bien muestra 
la conducta de varios países desarrollados, que sin dejar de armar sus propios bloques económicos 
subrayan la importancia del sistema multilateral que se está negociando en la Ronda de Uruguay, el 
 11 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
multilateralismo y el regionalismo no son opciones excluyentes sino complementarias. Esto es aún más 
válido para los países en desarrollo, que por su condición de tales son los que más requieren de un sistema 
multilateral efectivamente abierto y plural, que amortigüe las pronunciadas asimetrías existentes entre 
países individuales. Para la mayoría de los países en desarrollo (a excepción, quizás, del puñado de países 
de reciente y rápida industrialización) este objetivo estratégico no se logra con relaciones bilaterales. 
 
Tampoco con integraciones limitadas y endebles estilo ZLC. Hay que constituirse en un bloque 
comercial consistente, entrando en la etapa de la UA, para poder negociar en mejores condiciones en el 
ámbito multilateral. 
 
Más aún, está verificado que para las tres principales regiones económicas del mundo (Europa, 
Norteamérica y Asia-Pacífico) el comercio extraregional es muy importante en volumen y en dinamismo (4). 
El escenario, actual y prospectivo, de apertura con integración, que se desprende de ello es muy 
aleccionador, especialmente para aquellos países suramericanos cuyo comercio con esas tres regiones 
está repartido en proporciones bastante semejantes (5). 
 
Si a lo anterior se agrega que la realidad y tendencia contemporánea apunta, afortunadamente, a que el 
poder económico de esas tres regiones esté distribuido más parejamente, se deduce que la opción 
"natural", de primera mano, no es engancharse con una sola de esas regiones en circunstancias que la 
economía mundial está ya siendo propulsada por un número mayor de "locomotoras". La opción estratégica 
pasa por una genuina integración entre países de nuestra región, manteniendo una apertura diversificada 
con el mundo, y logrando así un mínimo de capacidad de negociación para que los bloques que se 
conformen en esas principales regiones no discriminen indeseablemente contra los no participantes ni 
mellen el sistema multilateral. La probabilidad de que esto ocurra, con grave daño al bienestar mundial, es 
mayor en el escenario de que sólo queden en pie los tres bloques liderados cada uno de ellos por potencias 
económicas (6). La edificación, mediante la UA, de un bloque sólido entre nuestros países, es entonces un 
paso trascendental no sólo para la región sino también para que en el futuro sea posible un sistema 
multilateral efectivamenteabierto y plural. Otro argumento importante en pro de la integración tipo UA tiene 
que ver con los programas de ajuste estructural en curso en la región. Sus propósitos de modernización y 
elevación de la competitividad externa suponen, además de la estabilización correspondiente, la puesta en 
práctica de una combinación de políticas activas de transformación productiva y desarrollo tecnológico con 
políticas comerciales de nuevo cuño, que se basan menos en aranceles o instrumentos para-arancelarios y 
más en el tipo de cambio real y un manejo macroeconómico sano y estable. Este cometido es precisamente 
facilitado por la armonización arancelaria y aduanera inherente a la UA, la cual releva la incidencia de 
desalineamientos en las otras variables económicas principales e impulsa por ende el proceso gradual y 
progresivo de armonización de políticas económicas, contribuyendo así a la estabilidad macroeconómica 
indispensable para las inversiones y el crecimiento sostenido. 
 
En tales condiciones, se incrementaría la contribución potencial de la integración a una nueva 
especialización productiva regional que de sustento a un sector exportador moderno y dinámico (7). En el 
pasado, pese a todos los problemas y limitaciones de la integración en la región, ya tuvo lugar un 
incremento significativo en la participación de las exportaciones no tradicionales y manufactureras en el 
comercio intraregional. Es cierto que esto fue obra de varios factores, entre los cuales el desempeño de los 
esquemas formales de integración no ha sido determinante (8). Pero también es cierto que no es mera 
coincidencia el hecho de que el mercado ampliado de algunos de esos esquemas formales sea el destino 
de proporciones no desdeñables de las exportaciones no tradicionales de sus países miembros. Además, 
con la renovación de esos esquemas implementada desde fines de los ochenta, el comercio recíproco ha 
ido evolucionando con gran dinamismo en varios casos (9). La prosecución de la integración en serio, vía 
UA, ciertamente consolidaría y potenciaría estos resultados. 
 
2. Zonas de libre comercio: factores explicativos y limitaciones 
 
El análisis precedente muestra que tanto la razón conceptual como la razón estratégica aconsejan la 
entrada en la etapa de la UA. Sin embargo, en tiempos recientes la región registra más bien un 
resurgimiento de la integración limitada a simples ZLC, por vías bilaterales sobretodo aunque también 
plurilaterales en ciertos casos (como el Grupo de los Tres, por ejemplo). A continuación se examinan los 
principales factores explicativos de dicho resurgimiento, y sus respectivas limitaciones. 
 
a) En primer lugar, la región presenta ahora una mayor heterogeneidad de situaciones económicas y 
sociales entre países, y un cuadro de la ubicación de estos según niveles de desarrollo relativo que es 
diferente al de veinte o treinta años atrás, como resultado de sus distintas capacidades de reacción ante la 
larga crisis desencadenada a mediados de los setenta. Esto ha modificado las afinidades objetivas y 
subjetivas sobre las cuales se agruparon los esquemas de integración más antiguos de la región. Aquellos 
 12 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
si sus países miembros que mejor han sobrevivido la crisis tienden entonces a entablar nuevas 
asociaciones con otros países que en la actualidad ostentan iguales o mayores niveles de desarrollo 
relativo, y reevalúan hasta qué punto les conviene seguir integrándose con viejos socios que se han 
quedado rezagados en cuanto a nivel de desarrollo relativo, especialmente si con éstos hay por delante 
compromisos de la envergadura y profundidad que demanda la entrada en la etapa de la UA con miras al 
Mercado Común. Este es el caso, por ejemplo, de las recientes aproximaciones de Colombia y Venezuela 
con México, con Chile, con países centroamericanos y caribeños, y del dilema que esos dos países andinos 
confrontan respecto a sus compromisos en el marco del Acuerdo de Cartagena. 
 
Ahora bien, si bien es evidente que los esquemas de integración más antiguos de la región ya no 
representan lo mismo que antes para cada uno de los países que los conforman, su importancia actual y el 
destino que les aguarda dependen también de otras consideraciones tanto económicas como políticas. 
Entre las primeras, destaca el avance acumulado en el desmonte arancelario intra-comunitario y los 
incrementos resultantes en el comercio recíproco. 
 
A mayor avance en tal sentido (y en el caso del Grupo Andino, por ejemplo, este ha sido muy 
significativo en los últimos años) mayores son los intereses empresariales generados por el proceso y más 
difícil es que sea frenado por los países miembros, especialmente por aquellos de mayor desarrollo relativo 
los cuales, por su condición de tales, son los que más rápido consolidan posiciones dominantes en el 
mercado ampliado. Estos países saben que, en el mediano plazo al menos, no lograrán posiciones tan 
ventajosas en los mercados de los países de igual o mayor nivel de desarrollo relativo con los cuales están 
concertando nuevos acuerdos, donde la competencia es más reñida. Respecto al segundo tipo de 
consideraciones, nunca hay que olvidar que un proyecto de integración es ante todo un proyecto político. 
Los tres esquemas subregionales de mayor trayectoria (Grupo Andino, MCCA y CARICOM) reflejan 
realidades geográficas bien definidas y responden a intereses geopolíticos que tienen hoy tanto o mayor 
vigencia que en el pasado. 
 
Debido a estas consideraciones económicas y políticas, la recomposición de afinidades y alianzas que sigue 
a la nueva heterogeneidad de la región no conlleva -necesariamente- el estancamiento definitivo o la 
desaparición de los esquemas subregionales más antiguos. Pero sí genera tensiones que de ser mal 
administradas pueden producir entrampamientos prolongados. La tensión más importante resulta de los 
intentos o presiones, abiertos o solapados, por reducir el nivel de los compromisos limitándolos a los más 
directamente conectados con la ZLC, sobretodo a través de situaciones de facto (postergaciones a la 
puesta en aplicación del AEC, reticencias a cumplir con las medidas previstas para asegurar condiciones 
equitativas de competencia comercial, utilización de los nuevos acuerdos con terceros países como hechos 
consumados para conservar manejo unilateral ante una eventual gestión comunitaria en materia arancelaria 
y comercial, etc.) ya que una modificación formal del enfoque de integración acarrearía costos políticos y 
pérdida de imagen solamente aceptables en circunstancias extremas. 
 
b) Otro importante factor que explica el renovado atractivo del enfoque de ZLC se desprende de la definida 
prioridad conferida a la apertura al mercado mundial (en general y a secas, sin distingos por regiones o 
países) por el tipo de estrategias de crecimiento hacia afuera que están ahora en boga en la región. En 
realidad, esta posición parte de un consenso ampliamente mayoritario en la actualidad, pues ya casi nadie 
prescribe autarquías totales o parciales y muy pocos objetan que una de las vigas del crecimiento pasa por 
el desarrollo de interdependencias económicas a escala mundial lo más amplias y diversificadas posibles. A 
este consenso adscriben todos los esquemas de integración existentes, los que hoy en día ya no se 
postulan como espacios cerrados sino como instrumentos de articulación competitiva con el mundo exterior. 
 
Pese a esto, hay quienes en nombre del mercado mundial recusan por completo la integración, o la toleran 
nada más que como táctica de liberalización. En su versión más extrema, la prioridad a la inserción mundial 
se convierte en una especie de fundamentalismo globalista. 
 
Sus exponentes radicales rechazan la integración porque a su entender toda opción preferencial o 
discriminatoria en favor de un determinado mercado se traduce en una indeseable compartimentalización 
del mercadomundial, que distorsiona su funcionamiento impidiendo la materialización de los beneficios 
optimales en eficiencia y competitividad que axiomáticamente provendrían de una apertura planetaria 
indiscriminada e irrestricta. Los exponentes moderados asumen en cambio una posición más balanceada, 
que da cabida para la integración siempre y cuando no obstaculice el movimiento general de apertura al 
vasto mercado mundial. Se prefiere entonces el enfoque de ZLC porque este implica un menor nivel de 
compromiso con los respectivos ámbitos subregionales o binacionales, y permite que cada país conserve un 
mayor margen de libertad para su proyección individual hacia el mercado mundial. 
 
 13 
"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
Pero esta posición, supuestamente pragmática, difícilmente convence porque no solamente adolece de 
debilidades conceptuales sino que también choca contra algunas realidades macizas de la economía 
internacional. La mayor debilidad conceptual reside en la noción misma del mercado mundial, visto como si 
se tratara de un solo espacio homogéneo cuando en realidad se trata de un espacio heterogéneo donde el 
proceso de globalización de las actividades económicas coexiste con las conformaciones de bloques 
regionales o subregionales que sirven para posicionarse mejor en la competencia y en el reparto de los 
beneficios por mayor eficiencia. Ambos procesos son consustanciales al mercado mundial realmente 
existente. Levantan así un falso dilema quienes contraponen la apertura al mercado mundial y la integración 
subregional o regional fabricando un conflicto de prioridades a partir de esa artificiosa disyuntiva. 
 
De otro lado, es cuestionable que la constitución de una simple ZLC obstaculice menos (o facilite más) la 
apertura con el resto del mundo. Como se está viendo en el caso de la NAFTA, las preferencias negociadas 
preocupan ostensiblemente a poderosos socios comerciales de Asia y Europa, no pudiéndose descartar 
estrategias defensivas o retaliadoras. Además, ya que una ZLC implica preferencias limitadas y de incierta 
estabilidad en el tiempo, difícilmente puede ofrecer un espacio ampliado sólidamente cimentado y con 
reglas de juego uniformes e irreversibles, condiciones estas necesarias para que la integración 
desencadene sus potenciales efectos dinámicos de atracción de inversiones de largo aliento y de estímulo a 
la modernización productiva y al progreso tecnológico. Los países que se integran necesitan percibir que 
estos efectos dinámicos de la integración se distribuyen equitativamente entre ellos, para lo cual se requiere 
de ciertas armonizaciones básicas de política económica que van más allá de una simple ZLC. Asimismo, 
dichos efectos dinámicos están asociados a economías de escala y de especialización, que sólo muy 
limitadamente pueden resultar de cada uno de los acuerdos bilaterales que están ahora proliferando en la 
región, por lo que hay un fundado escepticismo sobre la magnitud y equidad de los réditos que 
efectivamente resultarán de esos acuerdos que hoy se yerguen como alternativas supuestamente más 
eficaces que los esquemas plurilaterales. 
 
c) El tercer factor que ha impulsado el renacimiento del enfoque de ZLC en la región es el anuncio, a 
mediados de 1990, de la Iniciativa para las Américas (IA) con su objetivo de conformación de una Zona de 
Libre Comercio a escala Hemisférica (ZLCH). Dada la gran importancia económica y ascendencia política 
de los Estados Unidos, a partir de entonces la casi totalidad de los países de la región reajustaron las 
orientaciones de sus relaciones internacionales con el fin de posicionarse de la forma más ventajosa posible 
para beneficiarse de dicha Iniciativa y para incorporarse en la ZLCH. La mayoría de los países de la región 
han tenido que iniciar un proceso de incorporación bastante gradual, suscribiendo Acuerdos Marco de 
Comercio e Inversión, mientras que varios países de mayor desarrollo relativo han manifestado a los 
Estados Unidos su deseo de incorporarse lo antes posible, y para acelerar este proceso algunos de esos 
países establecieron inmediatamente negociaciones con México a objeto de subrayar de este modo su 
opción prioritaria por el gran mercado norteamericano que resultaría de la NAFTA. 
 
Este realineamiento de los países de la región con miras a la ZLCH ha propiciado la aparición de nuevos 
acuerdos de libre comercio. La racionalidad subyacente consistiría en que las ZLCs resultantes de estos 
entendimientos recientes serían algo así como las expresiones de avanzada de la ZLCH, como sus 
concreciones cercanas que anticipen y faciliten su paulatina propagación a toda la región. La integración 
con Norteamérica y la integración regional formarían parte de un mismo proyecto estratégico. El enfoque de 
UA con miras al Mercado Común, por sus exigentes compromisos, es visto entonces como un amarrarse 
innecesariamente a "clubes de pobres" que podrían estorbar la vía libre para sacar máxima ventaja del 
nuevo proyecto estratégico con los países "ricos" del continente. 
 
Pero la ZLCH es un objetivo de largo plazo cuya construcción comporta complejidades e incertidumbres 
considerables. En efecto, la cantidad de países que pretende abarcar la ZLCH la perfila como una obra de 
ingeniería harto compleja, tanto más (por comparación con la Comunidad Europea) cuando se considera las 
enormes asimetrías entre los países del Norte y del Sur del continente. La inevitable secuencialidad que 
tendría la conformación de la ZLCH, el ritmo y los plazos con que se vayan incorporando a ella los distintos 
países de la región, plantean problemas no sólo operativos sino también de repercusiones desfavorables 
para aquellos que no ocupen los primeros lugares en la fila de incorporación. 
 
Lo anterior hace temer, además, que la ZLCH acarrearía consigo factores de inestabilidad e inequidad 
adicionales a los intrínsecos a todo proyecto de simple ZLC. Culminar a cabalidad una ZLCH con apertura 
comercial verdaderamente completa, y darle estabilidad en el tiempo, será probablemente mucho más difícil 
entre países con tan disímiles niveles de desarrollo, pues toda ZLC -por definición- beneficia más rápida y 
contundentemente a los países de mayor desarrollo relativo. Con el agravante de que en este caso es muy 
improbable que las distorsiones e inequidades propias a la ZLC puedan ser neutralizadas mediante un 
manejo comunitario de la política comercial, pues ningún país de la región se atrevería a plantear a los 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
Estados Unidos que comparta soberanía económica, fijando un AEC por ejemplo. Ni siquiera Canadá ha 
sido capaz de plantear formalmente esto todavía. 
 
Consideraciones como estas hacen que para varios países de la región la integración entre sí no sólo sigue 
teniendo una importancia intrínseca que no cabe desvalorizar en aras de un proyecto de tan incierto y 
complejo trámite como es la ZLCH, sino que aumenta su utilidad para negociar como grupo y obtener 
mayores ventajas de la relación con los Estados Unidos en el marco de la IA. Afortunadamente, este país se 
manifiesta ahora dispuesto a negociar con agrupaciones de países. En tal perspectiva, resulta crucial la 
forma como se integren entre sí los países de la región, ya que el reconocimiento efectivo de contraparte 
negociadora grupal se logra cuando se da el paso de la UA y se construye un Mercado Común, mientras 
que cuando se trata de simples ZLCs algunas formas genéricas de relación con terceros pueden ser 
grupales pero las negociaciones comerciales efectivas son básicamente bilaterales, abriéndose entonces 
las compuertas a todas las potenciales inequidades e inestabilidades ya mencionadas. 
 
3. Hacia una Política Comercial Común 
 
La armonización arancelaria y aduanera necesaria para la UA hace progresivamente evidente la 
conveniencia dearmonizar instrumentos y políticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la 
fiscal, los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia al 
mercado ampliado. En tal sentido, hay acciones que emprender respecto a cuatro grupos principales de 
instrumentos y políticas económicas (10). 
 
Un primer grupo de instrumentos armonizados lo conforman aquellos mecanismos indispensables para 
brindar un entorno favorable a la Unión Aduanera, como son: 
 
a) La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común, que en las actuales circunstancias corresponde al 
Sistema Armonizado, el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de 
comercio exterior comparables. 
 
b) Una misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas 
desde terceros países, como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT, evitando así 
distorsiones de la competencia. 
 
c) La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte, mediante la implementación de 
formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernización y 
automatización de los procedimientos aduaneros. 
 
d) La libre circulación de mercancías y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre 
tránsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminación de la 
reserva de carga, de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio 
económico ampliado, acompañada de facilidades para los servicios financieros. 
 
Un segundo grupo de instrumentos consiste en mecanismos para corregir prácticas que generen 
distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentación y uso de normas 
que corrijan de manera ex-post prácticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicación de derechos 
antidumping y de derechos compensatorios. 
 
Un tercer grupo lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten 
transparencia al espacio económico ampliado, representados por la armonización de instrumentos de 
política económica, tales como: 
 
a) La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción, que en el caso de las Franquicias 
Arancelarias para despachos a consumo, se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el 
margen de preferencia; y en el caso de los Regímenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de 
exportaciones, se procuraría su armonización, orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del 
espacio económico ampliado y a unificar su uso en exportaciones hacia terceros países. 
 
b) La armonización de instrumentos cambiarios, que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren 
subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple, y se procuraría la aproximación gradual a tipos de 
cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. 
 
c) La armonización de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a 
las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de producción y comercialización; y a la vez, 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado en tasas de interés 
promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad. 
 
d) La armonización de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminación de aquellos 
mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneración o 
devolución de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de 
fletes menores para bienes de exportación; y la armonización de otros mecanismos como la devolución de 
impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo. 
 
Finalmente, la adopción del AEC y la instrumentalización o el perfeccionamiento de otras medidas de 
armonización de mecanismos del comercio exterior, hacen indispensable la definición de una política 
comercial externa común. En efecto, sucede que, de un lado, aumenta la interdependencia entre las 
economías y consecuentemente las acciones que cualquier país individual adelante con terceros países 
tendrán una creciente repercusión sobre sus socios así como sobre el funcionamiento mismo del mercado 
ampliado, y de otro lado, surge la condición de interlocutor grupal válido en la escena internacional que 
obliga a disponer de un conjunto coherente de normas y procedimientos comunitarios para relacionarse 
comercialmente con terceros. 
 
En concordancia con lo anterior, la política comercial externa común debe comprender por lo menos cuatro 
elementos centrales: 
 
a) Como condición necesaria, debe garantizarse que el Arancel Externo Común solamente pueda ser 
modificado o alterado con aprobación comunitaria. El manejo comunitario del AEC es un requisito 
consustancial al carácter mismo de este instrumento, que debe ser cumplido en las negociaciones de todo 
tipo con terceros países o grupos de países. Asimismo, las preferencias arancelarias que sean materia de 
esas negociaciones con terceros, deben contemplarse sobre la base del AEC. 
 
Se trata de evitar la eventualidad de que un acuerdo bilateral suscrito por un país miembro elimine o 
reduzca unilateralmente las preferencias otorgadas en el mercado ampliado a otro país miembro, 
introduciendo en consecuencia una asimetría entre las preferencias comerciales recíprocas que emanen de 
la Unión Aduanera, y generando una desviación de comercio que afecte al socio comunitario. Esta 
eventualidad justifica que los acuerdos bilaterales pasen por el mecanismo de aprobación y supervisión 
comunitaria, así como la necesidad de conformar una lista de productos de interés común, los cuales no 
podrán ser inconsultamente objeto de negociaciones bilaterales. 
 
En cuanto a la permanencia en el tiempo de las uniones aduaneras subregionales, se debe contemplar un 
importante elemento de flexibilidad respecto al ámbito de América Latina y el Caribe, ya que en virtud del 
objetivo de construir el mercado común regional, el AEC subregional podría ser progresivamente 
reemplazado por un AEC regional conforme se vaya perfeccionando la convergencia entre los distintos 
esquemas y acuerdos de integración de la región. 
 
b) La política comercial externa común debe comprender el conjunto de disposiciones interrelacionadas 
necesarias para garantizar condiciones equilibradas de competencia entre los países miembros y en sus 
relaciones comerciales con terceros. Es así que el marco comunitario correspondiente debe incluir aspectos 
referentes al tipo de preferencias y al ámbito del universo arancelario que son negociables con terceros, 
normas de origen, normas para prevenir y corregir las distorsiones en la competencia, cláusula de 
salvaguardia, solución de controversias, entre otros. Estos aspectos se referirán tanto a las negociaciones 
grupales con terceros como, con la flexibilidad del caso, a las bilaterales. 
 
c) Es importante asegurar la compatibilidad entre los compromisos multilaterales globales asumidos por los 
países y la política comercial externa común. De este modo, las relaciones comerciales externas de los 
países podrán respetar simultáneamente los derechos y obligaciones que hayan contraído como partes 
contratantes de esquemas multilaterales globales, en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles 
Aduaneros y Comercio por ejemplo, y los que les corresponde como socios de la Unión Aduanera, los 
cuales son reconocidos por el mencionado ordenamiento multilateral global. 
 
d) Al dotarse de una política comercial externa común, los países miembros podrán perfeccionar su 
condición de interlocutor grupal válido ante terceros, privilegiando la actuación conjunta especialmente 
cuandose trata de relacionarse comercialmente con otros esquemas de integración, y estableciendo 
mecanismos de consulta y coordinación eficaces que permitan articular posiciones sobre temas de interés 
comunitario en los foros y negociaciones multilaterales. 
 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
NOTAS Y REFERENCIAS 
 
(1) Chacholiadis, Miltiades: Economía Internacional, Mc Graw Hill Latinoamericana, Bogotá, 1982 (2ª ed.), 
Capítulo 11; Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: International Economics - theory and policy, Harper - 
Collins, New York, 1991, Cap.9. 
 
(2) Corden, Max: "A Western Free Trade Area: posible implications for Latin America", The Johns Hopkins 
University, Washington D.C., Mayo 1992. 
 
(3) Para un cuidadoso escrutinio de los argumentos esgrimidos por economistas como Rudiger Dornbusch, 
Paul y Ronald Wonnacott, Earl Grinols, Murray Kemp, Henry Wan, Bela Balassa, John Williamson, J.F. 
Pearce, Harry Johnson, William Cline, Anthony Venables, Jay Young Choi, Eden Yu, James Meade, Janus 
Vanek, Harvey Leibenstein, Timothy Fries, Oliver Hart, C.A. Cooper y B.F. Massell, entre otros, ver Andrés 
J. Simons: Uniones Aduaneras: el caso del Perú dentro del Grupo Andino, Tesis para el Título Profesional 
de Licenciado en Economía, Universidad del Pacífico, Lima, 1992, Primera Parte. 
 
(4) Kuwayama, Mikio:"América Latina, y la Internacionalización de la Economía Mundial", Revista de la 
CEPAL, Nº46, Abril 1992. 
 
(5) Ver idem, y también: "Síntesis de la Quinta Reunión de Funcionarios Responsables del Comercio 
Exterior de los Países Miembros de la ALADI - Santiago, Chile, 23 y 24 de noviembre de 1992", CEPAL 
LC/R.1246, 13 de enero de 1993, pp. 4-5; así como González Vigil Fernando: "Alternativas de Integración 
para el Perú en el contexto Regional Hemisférico", en El Perú y el Grupo Andino: elementos para un debate 
nacional (Basombrío I y González Vigil, F. eds.) Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), 
Documentos de Trabajo 16, Lima, Enero 1993. 
 
(6) Krugman, Paul R.: "Is Bilateralism Bad?", en Helpman, Elhanan y Razin, Assaf, International Trade and 
Trade Policy, The MIT Press, Cambridge MA, 1991. 
 
(7) Fuentes, Alfredo y Villanueva, Javier; Economía Mundial e Integración de América Latina, INTAL-BID, 
Editorial Tesis, Buenos Aires, 1989, Cuarta Parte. 
 
(8) Idem, Tercera Parte, y Thoumi, Francisco: Las Exportaciones Intraregionales y la Integración 
Latinoamericana y del Caribe en perspectiva, BID, Washington D.C., Enero de 1989, Capítulos III y IV. 
 
(9) Por ejemplo, según cifras de la Junta del Acuerdo de Cartagena, entre 1980-1989 el mercado 
subregional andino absorbió el 18.3% del total de las exportaciones no tradicionales de los cinco países del 
GRAN, y el 20.5% del total de sus exportaciones manufactureras. En cuanto al dinamismo del comercio 
intrasubregional andino, su crecimiento fue de 6.9% en 1989, 27.9% en 1990, 35.4% en 1991 y 19.8% en 
1992, llegando este último año a un monto de 2,156 millones de dólares, el cual duplica los 1,038 millones 
registrados en 1989, año en que el GRAN inició una fase de reactivación. 
 
(10) La descripción de los tres primeros grupos de instrumentos y mecanismos de política económica está 
tomada de Vieira, Edgar: Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional - Unión Aduanera y 
Política Comercial, Ponencia presentada ante el primer Seminario del Programa Comunidad Europea - 
Grupo de Río de Formación para la Integración Regional, Montevideo, Marzo de 1993, pp. 9-11. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN 
EN EL MARCO DE UN MODELO DE INTEGRACION ABIERTA: el Caso del MERCOSUR 
 
 
Fernando PORTA 
Coordinador de Investigaciones, Centro de Investigación para la 
Transformación (CENIT), Buenos Aires, ARGENTINA 
 
 
I. Introducción 
 
Los cuatro países signatarios del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se comprometieron en 1991 a 
constituir una Unión Aduanera para fines de 1994. En ese breve lapso deberán liberalizar totalmente el 
comercio intrazonal, adoptar un arancel externo común y coordinar sus políticas macroeconómicas. Todos 
ellos atraviesan una fase de su evolución en la que las preocupaciones principales de la política económica 
están dirigidas a conseguir y consolidar la estabilización y a avanzar y profundizar en la apertura comercial y 
financiera. 
 
El proceso de integración comercial en MERCOSUR está afectado no sólo por las dificultades propias de la 
coordinación de políticas y de la gestión de los múltiples aspectos a ser armonizados y consensuados en un 
período tan corto de tiempo, sino también -y de modo dramático- por la persistencia de fuertes fluctuaciones 
y desequilibrios macroeconómicos y por la tensión que tiende a establecerse entre la secuencia de apertura 
a nivel subregional y la apertura frente a terceros. 
 
Para diferenciar la actual etapa de la integración regional en América Latina de los objetivos y la 
funcionalidad esperados en las décadas de 1960 y 1970, se la ha designado como una "integración abierta". 
Se alude específicamente a la reactivación de los compromisos a escala regional o subregional en el marco 
de un proceso mucho más amplio de liberalización y desregulación de las economías. Sin embargo, más 
allá de declarados objetivos de mejoras en la competitividad internacional, la relación funcional y de gestión 
entre "ambas aperturas" no aparece clara ni resuelta. 
 
Algunas consideraciones sobre problemas generales de la integración comercial en el actual escenario 
latinoamericano son incorporados en la siguiente sección de este artículo. 
 
Posteriormente, se trata con más detalles el caso de MERCOSUR. Se analizan los principales instrumentos 
y las metas establecidas, se consideran las dificultades atribuibles al "ruido macroeconómico" y a la 
evolución de los programas de reformas estructurales y, finalmente, se consideran las posibilidades de 
coordinación de las políticas comerciales, con énfasis en la cuestión del arancel externo común. 
 
II. Problemas de la integración abierta en América Latina 
 
Transitada durante buena parte de los años 80 una fase de ajuste externo contradictoria con el avance de 
los esquemas de integración regional, en el último lustro se ha configurado un "boom" de integración en 
América Latina. Se han reactivado y acelerado los programas de desgravación arancelaria existentes a 
escala regional o subregional y se han suscrito nuevos acuerdos "minilaterales" que tienden a la formación 
de áreas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras (UA). El ingreso de México al NAFTA inauguró una 
etapa de mayor involucramiento de los Estados Unidos en este aspecto, planteada en el lanzamiento de la 
Iniciativa para las Américas (IA). Si bien difusamente por el momento, la IA prevé acuerdos de 
complementación en materia de comercio, inversiones, financiamiento y deuda. 
 
La consolidación de los bloques internacionales debe ser considerada como una hipótesis de contexto que 
favorece las nuevas tendencias de integración en la región. Con ella interactúan otros factores explicativos, 
siendo el más importante la aparición de una nueva fase en el proceso de ajuste estructural que promueve 
una mayor internacionalización productiva y financiera. 
 
El actual escenario de la integración latinoamericana está cruzado por tres problemáticas que se desarrollan 
paralelamente: 
 
• los cambios en las políticas comerciales y cambiarias a nivel nacional que tienden hacia una 
estructura de protección de bajo nivel y fundamentalmente basada en aranceles, 
• la reactivación y aceleración de los programas de liberalización de comercio dentro de los acuerdos 
regionales y subregionales existentes, 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de PolíticasPúblicas y Requerimientos de Gestión" 
• la proliferación de acuerdos multilaterales de reducción de aranceles con el propósito de conformar 
ALC a corto plazo. 
 
Anteriormente, los altos niveles de protección frente a terceros otorgaban la posibilidad de márgenes de 
preferencia significativos para los socios regionales. Cuanto más alto sea el margen de preferencia menor 
es la importancia de su certidumbre en el tiempo. Esta situación "disimulaba" los problemas de 
convergencia entre los regímenes nacionales de comercio y los compromisos regionales. Los márgenes 
podían ser inciertos y fluctuantes pero, en tanto permanecieran altos, cumplían con su cometido de 
tratamiento preferencial. 
 
Las políticas de apertura comercial cambiaron radicalmente este panorama. Achicaron el margen de 
preferencia, el que, por lo tanto, pierde fuerza como "señal de mercado" para eventuales socios regionales. 
Además, sigue siendo incierto por dos motivos: en la mayoría de los casos, la secuencia de desgravación 
arancelaria y sus metas finales no están plenamente definidas o se modifican reiteradamente. A su vez, 
difieren entre los socios de un mismo esquema subregional, por lo que varían las condiciones de 
competencia para un mismo producto o sector en los distintos mercados asociados. 
 
A efectos de constituir un mercado ampliado la liberalización de comercio es esencial pero de ningún modo 
suficiente. Se requieren márgenes de preferencia selectivos, ciertos y previsibles frente a terceros, 
regulaciones comunes que orienten y promuevan la especialización y reconversión productiva deseadas y 
una gestión macroeconómica que tienda a estabilizar las condiciones de competencia. 
 
Varias condiciones estructurales afectan las posibilidades de coordinación de políticas dentro de la región, 
entre ellas, la relativamente escasa interrelación productiva y la persistencia de fuertes desequilibrios 
macroeconómicos que se traducen en presiones inflacionarias y recesivas. A esto se suma la existencia de 
estructuras de producción muchas veces competitivas y no complementarias y también ofertas productivas y 
políticas de promoción que compiten entre sí en terceros mercados. En este marco, la coordinación de 
políticas se hace particularmente difícil, ya sea porque enfrenta situaciones de imprevisibilidad y alta 
incertidumbre en la evolución de las variables en el corto plazo o porque implica, en lo que respecta a 
decisiones sobre la capacidad productiva instalada, grados importantes de cesión de soberanía. 
 
El margen de maniobra para un proceso de armonización de políticas depende estrechamente de la 
superación de los desequilibrios macroeconómicos actuales, especialmente del levantamiento de la 
restricción financiera externa y de la restitución de la soberanía fiscal, a efectos de recuperar grados 
importantes de control sobre la política cambiaria y de fijación de las tasas de interés. 
 
De una mayor apertura y exposición a la economía internacional pueden derivarse dos tipos de efectos: los 
asociados generalmente a una mayor competencia -mejoras en la calidad, precios y variedad de los bienes- 
y los que se generan dinámicamente de las posibilidades de complementación -aprovechamiento de 
economías de escala y especialización, mejoras en la asignación de recursos y desarrollo de 
especialización intraindustrial-. A su vez, la generación de efectos dinámicos de complementación requiere 
de la utilización de políticas industriales activas basadas en criterios de selectividad, gradualismo y 
temporalidad. 
Este enfoque sugiere un modo de articulación posible dentro del proceso de integración "abierta". Los 
efectos de competencia estarían asociados a la definición de una política comercial hacia los países de 
extrazona y los efectos de complementación a la efectiva definición de un mercado ampliado regional. 
 
Para que esta modalidad de articulación y convergencia entre ambos procesos pueda desarrollarse se 
requiere: 
 
• definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel será definido dinámicamente, si bien a 
partir de las actuales condiciones será siempre relativamente bajo. 
• evitar fluctuaciones bruscas y periódicas en las paridades relativas. Depende en primera instancia 
de la resolución de los desequilibrios macroeconómicos básicos. 
• armonizar políticas de desarrollo industrial y tecnológico e inducir programas de inversión comunes 
dentro de cada uno de los esquemas. 
 
La existencia de definiciones sobre el arancel externo común (AEC) o sobre los rangos y tiempos de la 
apertura frente a terceros constituye la principal fuente de certeza del margen de preferencia. A su vez, la 
ausencia de un AEC, en un contexto de estructuras arancelarias nacionales disímiles, introduce diferentes 
condiciones de competencia para un mismo producto en los mercados de los países miembros. 
 
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"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" 
El nivel, la certidumbre y la simetría (igualación de las condiciones de competencia en cada mercado) del 
margen de preferencia están en función del modo en que se combinan en cada esquema en particular el 
programa de desgravación arancelaria y los acuerdos sobre el AEC, por una parte, con la tendencia de 
evolución de los regímenes comerciales nacionales, por la otra. Cuanto menor tienda a ser el nivel de las 
preferencias mayor importancia cobran las condiciones de certeza y simetría. 
 
En aquellos casos en que las reformas comerciales nacionales tiendan a ser convergentes, las preferencias 
arancelarias reciben condiciones de certidumbre e igualan las condiciones de competencia entre los 
respectivos mercados nacionales, independientemente de la secuencia de liberación intrazona adoptada. 
Esta, de todas maneras, tendrá incidencia sobre el nivel del margen de preferencia y sobre la competitividad 
de los productores locales en su propio mercado en relación a importaciones intrazonales. Este último 
aspecto es importante cuando el grado de desarrollo de los países miembros es relativamente heterogéneo. 
 
En cambio, cuando los regímenes comerciales no son convergentes o su secuencia no aparece definida, la 
adopción de un AEC es el único elemento que puede otorgarle certeza a las preferencias regionales. Es 
evidente que, en todos los casos, la utilización de Barreras No Tarifarias (BNT) para importaciones 
extraregionales no sólo tiende a incrementar el nivel de la preferencia sino a otorgarle mayor efectividad. De 
hecho, éste parece ser el principal instrumento del "nuevo proteccionismo" aplicado por los bloques 
comerciales de los países industrializados. 
 
En ausencia de BNT significativas y, fundamentalmente, a partir de la aplicación de aranceles nominales 
relativamente bajos, el margen de preferencia y las condiciones de competencia en el mercado regional 
resultan sumamente sensibles a las fluctuaciones del tipo de cambio. Las posibilidades de coordinar 
políticas en esta materia -establecimiento de franjas permitidas y estrechas de flotación, consolidación de 
una unidad de cuenta "desdolarizada", fortalecimiento de los sistemas de compensación y financiamiento de 
pagos regionales, etc.- depende de tres factores que se definen en el marco de cada una de las economías 
nacionales: a) el problema de la volatilidad del tipo de cambio; b) el problema de la alineación del tipo de 
cambio; c) el sistema cambiario, en particular las regulaciones de acceso al mercado y de fijación de la 
paridad nominal. 
 
La evolución del primer factor, que es el de mayor importancia en la actualidad por su impacto sobre las 
condiciones de competencia en el mercado regional, depende fundamentalmente de la marcha del proceso 
de estabilización. El problema de la alineación respecto de la divisa clave, si bien está influido en la 
coyuntura por la situación macroeconómica, se relaciona principalmente con la estrategia productiva y de 
inserción internacional adoptada. Finalmente, eventuales