DE_M7_U1_S1_TA

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Módulo 7 
Procedimiento administrativo 
 
Unidad 1 
La organización de la administración 
pública y la función pública 
 
Sesión 1 
Derecho Administrativo y servicio 
público 
 
Texto de apoyo 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
Texto de apoyo 
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Índice 
 
Presentación .......................................................................................................................................... 3 
El Estado y sus fines ............................................................................................................................. 3 
El Derecho Administrativo ...................................................................................................................... 4 
Fuentes .............................................................................................................................................. 5 
Administración pública ........................................................................................................................... 5 
Centralización administrativa .............................................................................................................. 6 
Poderes que se derivan de la centralización ................................................................................... 8 
Órganos intermedios .................................................................................................................... 12 
Delegación de facultades .............................................................................................................. 16 
Régimen de suplencias................................................................................................................. 17 
La desconcentración administrativa ................................................................................................. 18 
Elementos..................................................................................................................................... 19 
Creación ....................................................................................................................................... 19 
La descentralización administrativa .................................................................................................. 20 
La administración paraestatal ........................................................................................................... 23 
Función pública.................................................................................................................................... 24 
Teoría de la función administrativa ................................................................................................... 25 
Objeto de la función administrativa ................................................................................................... 26 
Teoría jurídica de la función pública ................................................................................................. 26 
El servicio público ................................................................................................................................ 27 
El servicio público en la legislación mexicana ............................................................................... 30 
Clasificación de los servicios públicos .......................................................................................... 30 
Los servidores públicos ....................................................................................................................... 33 
Clasificación doctrinaria ................................................................................................................... 33 
Clasificación de los servidores públicos conforme a la legislación laboral ........................................ 33 
Régimen laboral burocrático Artículo 123, CPEUM, apartado B ....................................................... 35 
Cierre ................................................................................................................................................... 36 
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Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 37 
 
Presentación 
 
 
Administración pública 
Fuente: Pixabay 
 
Las instituciones públicas son objeto de estudio del Derecho Administrativo, disciplina jurídica 
encargada de analizar su respectiva estructura, así como la forma de relacionarse con la población. En 
esta sesión iniciarás el recorrido hacia el estudio de la administración pública, para que al finalizar 
puedas entender su estructura y funcionamiento, a través de órganos que expresan la voluntad estatal 
de acuerdo con las atribuciones que le son asignadas. 
 
En esta sesión, se analizará la importancia que en la vida de todo habitante tiene la función pública 
respecto de las funciones de los servidores públicos con determinadas facultades para atender 
necesidades que la ciudadanía plantea. 
 
El Estado y sus fines 
 
Para Ruiz (2000: 1013), “los fines del Estado se logran mediante la realización de la actividades de 
diversa índole, las cuales se podrían agrupar en funciones públicas, servicios públicos y obras 
públicas; además, suele realizar el Estado lo que podríamos identificar como actividades económicas 
residuales”. 
 
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Para Serra Rojas (1977: 39), “los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o 
tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y se consagran en la 
legislación. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso histórico que se 
caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va desde el Estado abstencionista, con un 
número limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad 
privada. Las funciones de Estado son los medios o formas diversas que adopta el Derecho para 
realizar los fines del Estado”. 
 
El Derecho Administrativo 
 
Aguirre citando a Miguel Acosta Rimero señala que el Derecho Administrativo 
 
…abarca normas, instituciones, principios, procedimientos y teorías de Derecho público, privado y social, 
que atienden la estructura y funcionamiento de la administración pública, así como sus relaciones con los 
gobernados, con los otros Poderes de la Unión, con las entidades federativas, los municipios y la 
comunidad internacional, mediante la regulación de factores de naturaleza política, social, económica, 
cultural e ideológica y en busca permanente de los fines del Estado y la sociedad, como la paz, la 
seguridad, la justicia, la libertad y el bien común (1997:10). 
 
Por otro lado, de acuerdo con Fraga, 
 
…el Derecho Administrativo es la rama del Derecho público que tiene por objeto regular la actividad del 
Estado que se realiza en forma de función administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de 
la colectividad. El poder encargado normalmente de la administración pública es el Ejecutivo, aunque no 
es el único. 
 
El Derecho Administrativo regula, salvo algunas variantes: 
 
 La estructura y organización del poder encargado normalmente de la función administrativa. 
 Los medios patrimonialesy financieros que la administración pública necesita para su sostenimiento 
y para garantizar la regularidad de su actuación. 
 El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función 
administrativa. 
 La situación de los particulares con respecto a la administración (2000:93). 
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Fuentes 
 
El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), señala lo 
siguiente: 
 
Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén 
de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con 
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa 
se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda 
haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas. 
 
Asimismo, establece que, en el ejercicio de la función jurisdiccional, los jueces deberán aplicarla por 
encima de disposiciones en contrario que existan en las constituciones o leyes de las entidades 
federativas. 
 
 
Para profundizar en las fuentes del Derecho Administrativo, se sugiere la revisión del 
“Título segundo. Fuentes de Derecho Administrativo”, de la siguiente fuente de 
consulta: 
 
 Serra Rojas, A. (1977). Derecho Administrativo, doctrina, legislación y 
jurisprudencia. México: Porrúa. Recuperado de: 
http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo%20vol%20
1.pdf 
 
Administración pública 
 
Son las formas en que se estructuran los entes que integran el Poder Ejecutivo, encargados de la 
función administrativa del Estado. 
 
Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es: 
 
http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo%20vol%201.pdf
http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo%20vol%201.pdf
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La parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; éste 
tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y 
permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y 
cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d) 
procedimientos técnicos (2002:263). 
 
En México, el Poder Ejecutivo es unipersonal y es depositado en el Presidente de la República, titular 
de la administración pública, al igual que su función administrativa. El sistema federal en el cual se 
constituye el Estado Mexicano, existen diversos niveles de gobierno, los cuales son el municipal, 
estatal y federal, que tienen su correspondiente nivel administrativo. 
 
La administración pública, como parte del aparato administrativo, se rige por el principio del Estado de 
Derecho, por lo que su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurídica. 
 
Para constituir y dar unidad a la administración pública en el ámbito federal, el artículo 90 
constitucional establece: 
 
La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida 
el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo 
de las secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y 
la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. 
 
Centralización administrativa 
 
Es la forma de organización administrativa, en la que los órganos se agrupan colocándose unos 
respecto a otros, en una situación de dependencia tal, que entre todos ellos existe un vínculo partiendo 
del órgano situado en el más alto grado de ese orden, ligándose hasta el órgano de ínfima categoría a 
través de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relación jurídica que liga a los 
diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina 
relación de jerarquía. 
 
En México, el régimen centralizado constituye la forma principal de la organización administrativa. Su 
estudio es el de la organización del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra principalmente la 
mayor parte de la función administrativa. Como autoridad administrativa, el Presidente de la República 
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constituye el jefe de la Administración Pública Federal, ocupa el lugar más alto de la jerarquía 
administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios 
para mantener la unidad en la administración. Se presentan a continuación las reglas comunes a la 
centralización administrativa, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: 
 
 Entre las Secretarías de Estado existe el mismo rango jerárquico (artículo 10). 
 Los conflictos de competencia entre dichas Secretarías, de acuerdo con la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, son resueltos por acuerdo del titular del Ejecutivo, por conducto 
de la Secretaría de Gobernación (art. 24). 
 Cada dependencia debe refrendar los reglamentos, acuerdos, circulares y decretos 
presidenciales, relacionados con el ámbito de su competencia (artículo 13). 
 Sus titulares deben comparecer en caso necesario, ante el órgano legislativo para explicar algún 
asunto de su competencia o alguna iniciativa (artículo 23). 
 Preparar proyectos de ley, reglamentos, acuerdos, circulares y decretos presidenciales de su ramo 
(artículo 12). 
 Cuentan con reglamento interior, expedido por el Presidente de la República, así como con 
manuales de organización, procedimientos y servicios públicos (artículos 18 y 19). 
 Cuentan con una estructura jerarquizada en forma vertical (artículo 14). 
 Pueden tener órganos desconcentrados (artículo 17). 
 Sus titulares o representantes forman parte de comisiones intersecretariales (artículo 21). 
 Pueden integrar gabinetes (artículo 7). 
 Ejercen tutela administrativa o vigilancia sobre órganos paraestatales, a través de la sectorización 
(artículos 48 y 49). 
 Se encuentra regulado el sistema de suplencia y delegación de facultades (artículos 16 y 18). 
 
Asimismo, los elementos de la centralización administrativa son los siguientes: 
 
 Órganos estructurados bajo el mando y dirección de un órgano central, el cual ejerce poder 
público, los que guardan un orden y acatan los imperativos emitidos por el órgano central. 
 Facultades específicas del órgano central en relación al nombramiento de funcionarios y 
empleados, es decir, tiene la atribución para designarlos, así como removerlos. 
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 El órgano central tiene el poder de decisión y la competencia técnica, a través de la división del 
trabajo. 
 
Por otra parte, la jerarquía es un vínculo que liga a las unidades que integran una organización, 
colocándolas unas respecto de otras en una relación de dependencia que les da estabilidad y 
cohesión. La relaciónde dependencia implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los 
inferiores. A partir de cada grado de la jerarquía, hasta el Presidente de la República, que es el jefe 
jerárquico superior de la Administración Pública Federal. La presencia de la jerarquía requiere que los 
entes públicos tengan idéntica competencia por materia, lo que implica que esta relación entre las 
diversas unidades sujetas a la misma, deriven de la estructura de un solo ente público centralizado. 
Asimismo, la característica esencial es la superioridad de un órgano sobre otro, donde prevalece la 
subordinación que se proyecta en el mando y la obediencia. 
 
Poderes que se derivan de la centralización 
 
 Presidencia de la República: De acuerdo con Serra: 
 
El Presidente de la República tiene un doble carácter: funge como Jefe de Estado, representando a la 
Nación, protocolariamente se le rinden los honores que corresponden a esa investidura, y tiene todas las 
funciones inherentes a la misma. Como jefe de Gobierno, encabeza la Administración Pública Federal, 
da contenido político a su estructura, señala las líneas fundamentales de actividad política y 
administrativa del Estado (1977:307). 
 
 Oficina de la Presidencia de la República: El Presidente de la República como titular del Poder 
Ejecutivo, en términos de lo que dispone el artículo 80 constitucional, así como de la 
administración de acuerdo al artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 
con relación al artículo 8° del mismo ordenamiento, prevé que para el ejercicio de sus atribuciones 
y el despacho de sus negocios, contará con el apoyo directo de la Oficina de la Presidencia de la 
República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y su 
evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones, sin perjuicio 
de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal 
en el ámbito de sus respectivas competencias. En ejercicio de estas atribuciones, el actual titular 
del Ejecutivo expide el Reglamento de la Oficina de la Presidencia de la República para hacer más 
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ágil y eficiente la conducción de la Administración Pública Federal. De acuerdo con dicho 
ordenamiento, esta dependencia: 
 
- Dará seguimiento al cumplimiento de los programas, proyectos especiales o demás 
responsabilidades a cargo de las dependencias o entidades de la Administración Pública 
Federal. 
- Conducirá las tareas propias de la imagen y opinión pública vinculadas con el Presidente. 
 
En su estructura la Oficina de la Presidencia de la República cuenta con unidades administrativas, 
encargadas de la organización, coordinación, colaboración, asesoría, apoyo técnico y despacho de 
asuntos que les encomiende, cuyos titulares son nombrados y removidos libremente por el titular del 
Ejecutivo y serán coordinadas por el Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República: 
 
 Secretarías de Despacho y Consejería Jurídica de la Presidencia de la República: Para ejercer 
sus funciones el Presidente de la República distribuye, en dependencias que le están 
subordinadas, diversas competencias para buscar la satisfacción de las exigencias que plantea la 
población. Sobre ellas ejerce un control inmediato por conducto de su titular, el Secretario de 
Estado, situado en el nivel más alto de la jerarquía, únicamente por debajo del Presidente de la 
República. 
 
De acuerdo con Acosta las secretarías pueden definirse como 
 
…el órgano superior político administrativo compuesto por la estructura jurídica y el conjunto de personas 
y elementos materiales a su disposición, para ejercitar su competencia, bajo la autoridad del titular, quien 
a su vez, depende del Ejecutivo (2002:372). 
 
Estas dependencias son órganos administrativos de la Administración Pública Centralizada, cuya 
función es desarrollar y atender los asuntos que por ley se les atribuye en alguna determinada rama o 
materia de la administración pública. 
 
De acuerdo con lo que previene el artículo 89, fracción II, de la Constitución, el titular del Ejecutivo 
tiene libertad para nombrar a sus colaboradores inmediatos, los Secretarios de Estado, quienes actúan 
en el ámbito de sus respectivas competencias, obran en representación del mismo. 
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Por otra parte, Acosta menciona que el Secretario de Estado es “un funcionario político-administrativo, 
nombrado y removido por el Presidente de la República, acuerda con este último y es subordinado 
jerárquicamente del mismo, teniendo a su cargo y encabezado una Secretaría de Estado” (2002:372). 
 
Además de los deberes y obligaciones de los titulares de las secretarías previstas en la Constitución, 
refrendo, formación de gabinete y rendición de cuentas al legislativo, la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, adiciona las siguientes: 
 
 Formular los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la 
República (artículo 12). 
 Tramitar y resolver los asuntos de su competencia, pudiendo para este efecto delegar funciones, 
siempre que las mismas no sean exclusivas (artículo 16, primer párrafo). 
 Adscribir orgánicamente unidades administrativas, debiendo publicar el uso de esta facultad en el 
Diario Oficial de la Federación (artículo 16, segundo y tercer párrafo). 
 Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para 
su funcionamiento, publicarlos en el Diario Oficial de la Federación y mantenerlos actualizados, 
debiendo contener (artículo 19): 
- Estructura orgánica 
- Funciones de cada unidad administrativa 
- Sistemas de comunicación y coordinación 
- Procedimientos administrativos 
 Establecer unidades administrativas que realicen servicios de planeación, programación, 
presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, 
fiscalización y archivos (artículo 20). A su vez, las secretarías de Estado deben contar con una 
estructura mínima, para cumplir con las funciones que la ley les encomienda, por lo que de 
acuerdo con lo que previene el artículo 14, se auxiliarán de: 
- Subsecretarios 
- Oficial mayor 
- Directores 
- Jefes y subjefes de: 
o Departamento 
o Oficina 
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o Sección 
o Mesa 
o Los demás que el reglamento interior de la dependencia y otras disposiciones legales 
señalen. 
 
En términos del artículo 26, el Ejecutivo contará con las siguientes secretarías: 
 
 Secretaría de Gobernación 
 Secretaría de Relaciones Exteriores 
 Secretaría de la Defensa Nacional 
 Secretaría de Marina 
 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
 Secretaría de Desarrollo Social 
 Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales 
 Secretaría de Energía 
 Secretaría de Economía 
 Secretaría de Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 
 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 
 Secretaría de la Función Pública 
 Secretaría de Educación Pública 
 Secretaría de Salud 
 Secretaría de Trabajo y Previsión Social 
 Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 
 Secretaría de Turismo 
 Consejería JurídicaPara conocer las funciones de cada una de estas secretarías, consulta la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal. 
 
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Órganos intermedios 
 
Para adaptar la estructura jurídica de la administración pública, existe la posibilidad de crear órganos, 
sean temporales o permanentes, como los siguientes: 
 
Gabinete 
 
Siendo una figura del Derecho Parlamentario, en México se ha denominado así a la facultad que tiene 
el Titular del Ejecutivo para convocar a reuniones ya sea en grupos o por separado de los secretarios 
de Estado, así como el Procurador, para tomar decisiones colectivas las cuales el presidente puede 
considerar o no. 
 
El artículo 7º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que su establecimiento 
será para definir y evaluar la política del Gobierno Federal en asuntos prioritarios de la administración; 
cuando las circunstancias políticas, administrativas o estratégicas del gobierno lo ameriten; o para 
atender asuntos que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la 
Administración Pública Federal. 
 
El “Acuerdo por el que se establece la integración y el funcionamiento de los gabinetes”, emitido por el 
titular de la presidencia y publicado el 1 de abril de 2013, señala que el Gabinete se integra por los 
titulares de las secretarías de Estado, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, el Procurador 
General de la República y el Jefe de la Oficina de la Presidencia. 
 
Gabinete ampliado: Será aquél en el que además concurran titulares de entidades paraestatales u 
otros funcionarios de la Administración Pública Federal. 
 
Gabinete especializado: Se integrará para el efecto de analizar, definir, coordinar, dar seguimiento y 
evaluar las políticas, estrategias y acciones que sean de la competencia concurrente de varias 
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. 
 
 
 
 
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Se crean cinco gabinetes especializados: 
 
 México en paz 
 México incluyente 
 México con Educación de Calidad 
 México Próspero 
 México con Responsabilidad Global 
 
Comisiones Intersecretariales 
 
Son organismos intermedios creados para atención de asuntos que implican el ejercicio de la actividad 
administrativa en diversas ramas o materias; están integradas por uno o varios secretarios de Estado o 
jefes de departamento o directores generales de organismos descentralizados o de empresas de 
estado o representantes de ellas, incluso instituciones educativas. El artículo 21 de la Ley Orgánica de 
la Administración Pública Federal faculta al titular del Ejecutivo para crear organismos a los que 
encomendará la atención de asuntos que requieran la intervención de varias secretarías de Estado, 
pudiendo participar entidades de la administración pública paraestatal en aquellos casos relacionados 
con su objeto. Sus características son: 
 
 El Presidente de la República goza de libertad para designar al titular de las comisiones 
intersecretariales, mismo que se encontrará señalado en el instrumento de su creación. 
 Pueden ser permanentes o transitorias, tomando en consideración la finalidad de creación. 
 Realizan labores de asesoría y consulta y de manera excepcional tareas ejecutivas. 
 Son creadas por ley del Congreso o por decreto del Ejecutivo. 
 Su objeto es la satisfacción de necesidades o solución de problemas cuya naturaleza haga 
necesario que intervengan dos o más secretarías de Estado u organismos descentralizados o 
sociedades mercantiles del Estado. 
 
Estado Mayor Presidencial 
 
Es un órgano especial cuya competencia se encuentra en los artículos 15, 104 y 105 de la Ley 
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y el objetivo del mismo es proporcionar auxilio y 
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asesoría al Presidente de la República, como titular de las Fuerzas Armadas Mexicanas (Ejército 
Mexicano, Armada de México y Fuerza Aérea Mexicana), además de ser el órgano de seguridad del 
titular del Ejecutivo. Se encarga de garantizar la seguridad del Presidente de la República, de su 
familia, de jefes de Estado y/o de Gobierno extranjeros que visiten el territorio nacional, de los ex 
Presidentes de la República, y de otras personas que por la importancia de su cargo o encomienda, o 
por su situación, expresamente ordene el titular del Ejecutivo Federal. 
 
Consejo de Salubridad General 
 
Es una comisión intersecretarial dependiente de manera directa del Ejecutivo, que tiene como base 
constitucional, el artículo 73, fracción XVI, cuyas características son: 
 
 Ninguna secretaría de Estado o algún otro órgano tiene intervención en la misma. 
 Las disposiciones generales que emita son obligatorias. 
 Realiza sus funciones en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de 
enfermedades exóticas en nuestro país. 
 La actuación de este órgano debe ser inmediata para emitir medidas preventivas indispensables. 
 La autoridad será ejecutiva y deberá ser acatada por las autoridades administrativas de todo el 
país. 
 Serán objeto de revisión por parte del Congreso de la Unión campañas tendientes a combatir la 
producción, la venta y el consumo de drogas, trátese de alcohol, tabaco u otras sustancias tóxicas 
que envenenan o degeneran la especie humana o combatir la contaminación. 
 Emite opinión sobre los programas y proyectos de investigación científica relacionados con la 
atención a la salud. 
 Opina y formula sugerencias al Ejecutivo tendientes a mejorar el Sistema Nacional de Salud. 
 Analizar las disposiciones legales en materia de salud y formular propuestas de reformas y 
adiciones a las mismas. 
 Elaborar el cuadro básico de los insumos del sector salud. 
 
 
 
 
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Fiscalía General de la República 
 
A partir de la reforma publicada el 10 de febrero de 2014, se modifica la naturaleza jurídica y estructura 
del órgano estatal encargado de la investigación y persecución de los delitos, que de ser Procuraduría 
General de la República se convierte en Fiscalía General de la República. Se encuentra previsto en el 
apartado A del artículo 102 de la CPEUM, reforma que lo instituye como órgano público autónomo, 
dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. 
 
Gobierno de la Ciudad de México 
 
 
Anteriormente este territorio era denominado Distrito Federal. El contenido de este 
apartado funge como antecedente histórico, el cual es importante conocer, para 
comprender cómo nace, a la vez que reconocer cómo se ha ido modificando su 
administración pública. 
 
Para consultar la legislación actualizada, se sugiere la visita al sitio oficial del 
gobierno de la Ciudad de México: http://www.cdmx.gob.mx/gobierno 
 
El Distrito Federal se constituye como sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos 
Mexicanos. El gobierno del mismo se encontraba a cargo de los Poderes Federales y de los órganos 
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. 
 
Las autoridadeslocales del Distrito Federal eran la Asamblea Legislativa, encargada de la función 
legislativa. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal era el titular del Ejecutivo que, a su vez, tenía a su 
cargo la administración pública en la entidad y el Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la 
Judicatura, con los demás órganos que estableciera el Estatuto de Gobierno, ejerciendo la función 
jurisdiccional en el territorio. 
 
A la Federación por conducto del Congreso de la Unión le correspondía legislar en lo relativo al Distrito 
Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, por lo 
tanto expedía el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, legislando en materia de deuda pública, así 
como dictaba las disposiciones generales asegurando el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de 
los Poderes de la Unión, además de otras atribuciones señalas en la Constitución. 
http://www.cdmx.gob.mx/gobierno
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 16 
 
El Presidente era el facultado para iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito 
Federal; proponía al Senado a la persona que debía sustituir al Jefe de Gobierno, en caso de remoción 
de éste; integraba con el presupuesto de egresos federal la propuesta de los montos de 
endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal, así 
como la emisión de reglamentos encaminados a la exacta observancia de las leyes expedidas por el 
Congreso con relación al Distrito Federal. 
 
En cuanto a la materia de Administración Pública local, la Asamblea Legislativa del D. F. se 
encontraba facultada para legislar en cuanto a su régimen interno y de procedimiento administrativo. 
 
Con relación a la estructura administrativa de la Administración Pública del Distrito Federal, el Jefe de 
Gobierno a través de lineamientos generales distribuirá las atribuciones entre los órganos centrales, 
desconcentrados y descentralizados, y establecerá los órganos político-administrativos en cada una de 
las demarcaciones territoriales en que se divida su territorio. 
 
Delegación de facultades 
 
Se presenta cuando existe la transmisión total o parcial de atribuciones de un órgano a favor de otro 
inferior, cuya finalidad es facilitar la organización del trabajo, seleccionando el órgano superior las 
facultades que personalmente debe conocer, presenta las siguientes características: 
 
 La ley debe otorgar al órgano delegante para hacer uso de esta atribución. 
 Las facultades que se transmiten no deben estar señaladas en la ley como exclusivas del órgano 
delegante. 
 El acuerdo por el que se transmiten facultades debe publicarse en el Diario Oficial, de acuerdo con 
lo indicado la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el artículo 16 en su último 
párrafo. 
 El superior jerárquico conserva su derecho para actuar en las materias que ha delegado. 
 El superior jerárquico es el responsable del ejercicio de las facultades que trasmite al órgano 
inferior. 
 Ejerce control, con relación a las facultades delegadas, ejercicio de los poderes de vigilancia y 
revisión. 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 17 
 
Asimismo, el artículo 16 de la misma ley establece que los titulares de las dependencias deben ejercer 
las funciones que conforme a la ley les corresponden, pero a su vez autoriza a delegarlas siempre que 
no se trate de las que por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas 
precisamente por dichos titulares. 
 
Avocación es la potestad que goza el órgano superior para asumir las facultades y atribuciones que 
por ley o delegación le corresponden a un órgano inferior. 
 
Régimen de suplencias 
 
Se ha expuesto que los órganos de la administración pública, exteriorizan la voluntad del Estado, con 
base en la ley y por conducto del servidor público debidamente legitimado, como persona idónea para 
actuar en su representación. El titular del órgano u oficina administrativa, podrá ausentarse 
temporalmente en el ejercicio de sus funciones y ante tal situación, resulta ineludible la regulación 
sobre la forma de reemplazarlo, garantizando así el mantenimiento de la operación del despacho en 
los asuntos de su competencia y respetar la jerarquía. La Ley Orgánica de la Administración Pública 
Federal prevé que sea a través de los reglamentos interiores de las dependencias, los cuales son 
expedidos por el Presidente de la República. 
 
La suplencia no implica que se desconozca al titular del ente público u oficina administrativa, el que 
conserva su nombramiento como representante de éste, sino únicamente la sustitución del mismo 
durante un lapso de tiempo determinado, en el cual se ejercerán las funciones del servidor público 
ausente. En consecuencia, quien ocupe el cargo temporalmente será el que reúna los requisitos 
legales necesarios como si fuese el titular. El principio que se aplica es que será suplido por el inferior 
inmediato, y en caso de ser varios de la misma jerarquía los que se encuentren en posibilidad de 
suplirlo, el propio reglamento interno disponga cuál de ellos deberá ejercer sus funciones. 
 
Por otra parte, existe la figura administrativa de la firma por ausencia, cuyo objeto es hacer eficiente la 
labor encomendada a los servidores públicos de las dependencias y organismos de la Administración 
Pública, para que su labor no sea interrumpida y sea prestada en forma eficiente, regular, continua y 
nunca verse paralizada por alguna eventualidad o impedimento del servidor público correspondiente. 
Con esta figura, se permite a un servidor que otro servidor público cumpla con la legalidad que debe 
revestir el acto de autoridad. Para tal efecto, se requiere lo siguiente: 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 18 
 
 Señalar el cargo del servidor público suplido e invocar el precepto legal que lo faculta a emitir el 
acto de autoridad. 
 Señalar el cargo del servidor público que firma por ausencia, señalando a su vez el precepto legal 
que lo faculta a actuar por suplencia, o en su caso referir el acuerdo por el cual fue autorizado 
para firmar por ausencia. 
 
La desconcentración administrativa 
 
Es una forma de organización estructurada en unidades administrativas con funciones, facultades y 
características señaladas en el decreto desde el cual se crean. Auxilian a las secretarías de Estado en 
la realización de sus funciones. 
 
Para el jurista español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es el “principio jurídico de 
organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada 
competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar 
la cúspide de la misma” (1961:88). 
 
La desconcentración está regulada en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública 
Federal, que indica: 
 
Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de 
Estado y los Departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados 
que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver la materia y 
dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con lasdisposiciones legales 
aplicables. 
 
En esta forma de organización administrativa, los entes públicos aunque dependen jerárquicamente de 
un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional, por medio de un acto 
materialmente legislativo (ley o reglamento) o decreto de Ejecutivo, se les otorgan determinadas 
facultades de decisión y ejecución limitadas, que le permite actuar con mayor rapidez, eficacia y 
flexibilidad. 
 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 19 
Elementos 
 
Para el establecimiento de la desconcentración administrativa, debe cubrirse lo siguiente: 
 
 Dependen siempre de organismos centralizados. 
 Este tipo de organismos nace a través de una ley, reglamento o decreto del ejecutivo. 
 Su competencia, deriva de las facultades de la administración central. 
 Las atribuciones que le son trasmitidas no incluyen la totalidad de las facultades del órgano central 
del que dependen, sino sólo una parte de éstas. 
 Su patrimonio es el mismo que el de la federación, ya que no cuentan con patrimonio propio. 
 Las decisiones más importantes requieren de la aprobación del órgano del cual dependen. 
 Tienen autonomía técnica. 
 Su nomenclatura jurídica se determina en cada caso. 
 En ocasiones tiene personalidad jurídica. Sin embargo, por lo general no posee personalidad 
jurídica, ya que tan sólo implica el traslado de competencia de unos órganos. 
 Los organismos desconcentrados no gozan de autonomía económica, están englobados dentro 
del presupuesto general de la dependencia, están desprovistos de un presupuesto independiente 
y no cuenta con una autonomía orgánica. 
 La competencia exclusiva de los órganos desconcentrados es limitada, ya que está sometida al 
poder central. 
 
Creación 
 
Con base en lo que dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la 
creación de órganos desconcentrados se realiza en diversas formas, ya sea por ley expedida por el 
Congreso que regule alguna materia específica y dentro de la misma, se establezca el órgano que se 
encargara de determinadas atribuciones, señalando además su naturaleza jurídica. Como ejemplo de 
lo anterior, tenemos el caso del organismo denominado Servicio de Administración Tributaria, cuyo 
fundamento se encuentra en el artículo 1 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, mismo 
que lo ubica como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el 
carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas señaladas por la Ley. 
 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 20 
Otros son creados por decreto del Ejecutivo, tal es el caso del Centro de Investigación y Seguridad 
Nacional (CISEN); este órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, es de inteligencia 
civil al servicio del Estado Mexicano cuyo propósito es generar inteligencia estratégica, táctica y 
operativa que permita preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, dar 
sustento a la gobernabilidad y fortalecer al Estado de Derecho; se encuentra indicado por el artículo 18 
de la Ley de Seguridad Nacional. Otro ejemplo es la Comisión Nacional de Bioética creada por decreto 
del Ejecutivo, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 7 de septiembre de 2005. En cambio el 
órgano desconcentrado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, denominado 
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, fue decretado por acuerdo presidencial el 3 
de octubre de 1978. 
 
La descentralización administrativa 
 
Es una forma de organización administrativa integrada por entidades creadas por ley o decreto del 
Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio 
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Esto, conforme al artículo 45 de la Ley 
Orgánica de la Administración Pública Federal. Sus características son las siguientes: 
 
 Tiene su fundamento constitucional en el artículo 90. 
 Forma parte del sistema de organización administrativa paraestatal. 
 Existe una relación horizontal entre los órganos que lo integran. 
 Se crean por ley del Congreso o decreto del Ejecutivo. 
 Asumen personalidad jurídica y patrimonio propios. 
 Cuentan con órganos de dirección, administración y representación. 
 Son autosuficientes. 
 Su objetivo consiste en la explotación de bienes del Estado o la prestación de servicios públicos. 
 Se rigen por Estatuto Orgánico. 
 Tienen denominación. 
 
Fraga plantea que la descentralización administrativa consiste en la confianza de “algunas actividades 
administrativas a órganos que guardan con la administración centralizada una relación diversa de la 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
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Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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jerarquía, pero sin que deje de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la 
unidad del poder” (2000:198). 
 
La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política en que la primera se 
realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, mientras que la segunda implica una 
independencia de los poderes estatales, frente a los poderes federales. Asimismo, en tanto la 
descentralización administrativa es creada por el poder central, en la descentralización federal los 
estados miembros son los que crean al Estado federal, participando en la formación de la voluntad de 
éste. Su competencia no se derivada como en el caso de los órganos administrativos 
descentralizados, pues sus facultades, atribuidas expresamente al Estado federal, se entienden 
reservadas a los Estados miembros. 
 
La descentralización para el Derecho Administrativo es una forma jurídica en que se organiza la 
administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de 
personalidad jurídica y patrimonio propios y que son responsables de una actividad específica de 
interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas se atienden 
fundamentalmente servicios públicos específicos. 
 
 
Cabe resaltar, conforme a Serra, que “descentralizar no es independizar, sino 
solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central 
limitadas facultades de vigilancia y control” (1977:469). 
 
La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, 
esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y 
patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, 
pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su 
patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de 
ninguna autoridad central. 
 
 
 
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Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes: 
 
1. Descentralización por región: 
 
Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses 
colectivosque correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Las 
razones que han conducido a este régimen de descentralización por región consisten fundamentalmente 
en que él se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, […] además, desde el 
punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores 
públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden 
(Fraga, 2000:218). 
 
2. Descentralización por servicio: 
 
El Estado por medio de una ley crea un régimen jurídico apropiado para el servicio público, le asigna una 
personalidad jurídica, un patrimonio propio y un régimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio 
se maneja en forma autónoma, y el Estado sólo se reserva determinadas facultades respecto de los 
órganos superiores del servicio y del poder de vigilancia o fiscalización, que mantengan la regularidad del 
servicio (Serra, 1977:121-122). 
 
3. Descentralización por colaboración: 
 
Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que 
la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por 
colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor injerencia en la vida privada y cuando, como 
consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que 
carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o 
autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función 
administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio 
privado de las funciones públicas (Fraga, 2000:208). 
 
De acuerdo con Serra (1977:487), la descentralización se distingue de la desconcentración, ya que la 
desconcentración… 
 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 23 
…se sitúa en el cuadro de la centralización, es extraña a la descentralización y consiste en aumentar las 
facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se descongestionan técnicamente, porque 
no rompen los vínculos jerárquicos en provecho de los entes desconcentrados. La experiencia 
administrativa revela la presencia de órganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con 
propósitos administrativos. En principio todos los órganos son susceptibles de un proceso de 
desconcentración. 
 
El artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales indica que son organismos 
descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: 
 
 La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, 
considerándose como estratégicas las expresamente determinadas en el artículo 28 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: correos, telégrafos y radiotelegrafía; 
minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema 
eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, la 
exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, emisión de billetes y las 
actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. 
 Se consideran áreas prioritarias las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y 
necesidades populares. 
 La prestación de un servicio público o social. 
 La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social. 
 
La administración paraestatal 
 
Respecto a la conformación de la administración paraestatal, Osornio menciona lo siguiente: 
 
El Estado, a través de la empresa pública, materializa la parte más importante de su intervención en la 
economía nacional. Por medio de ella se canaliza la mayoría de los recursos financieros de los que 
dispone el Estado y, a su vez, éste conduce la mayor proporción de la inversión pública, misma que 
condiciona en buena medida el comportamiento de la economía nacional (1992:103). 
 
 
 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 24 
Asimismo, Chuayffet, a cerca de su desarrollo en el país, nos menciona que: 
 
La especialización técnica y la participación en el desarrollo económico y social fueron las banderas que 
ampararon el surgimiento de los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los 
fideicomisos públicos. Cada una de las etapas que siguieron a la Revolución se caracterizó por la 
creación de estos entes, justificándolos genéricamente por las dos razones antes expuestas y 
específicamente por la necesidad de llevar a cabo una estrategia gubernamental determinada (1983:19). 
 
 
Para conocer más sobre este sector del Estado, se sugiere la revisión del siguiente 
material de consulta: 
 
 Chuayffet, E. (1983). La Administración Pública Federal Paraestatal. En Derecho 
Administrativo. México: UNAM. Disponible en 
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/321/3.pdf 
 
Función pública 
 
Parada refiere que “El término de función pública suele designarse tanto el conjunto de hombres a 
disposición del Estado que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos, como el régimen jurídico 
a que están sometidos y la organización que les encuadra” (1995: 372). Por otra parte, de acuerdo con 
Carré de Malberg: 
 
Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora 
del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una 
función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de 
desempeñar las diversas funciones del poder (1948:249). 
 
O como lo refiere Manuel María Diez, “el término función pública debe reservarse para designar los 
modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del 
Estado, legislativa, ejecutiva y judicial” (1967: 187). De tal forma que la teoría jurídica de la función 
pública explica que los diferentes órdenes de gobierno (federal, local y municipal) ejercen potestad, 
imperio o autoridad, a través de actos que realizan sus servidores públicos. Entonces, se vislumbran 
dos acepciones del término función pública: 
 
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/321/3.pdf
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Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
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 La que se desarrolla bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno hace a través de sus 
servidores públicos para dar cumplimiento a los fines y cometidos del Estado. 
 La que se desarrolla bajo la perspectiva de regular la relación laboral del gobierno con sus 
servidores públicos (a la que diversos autores mexicanos llaman Derecho Burocrático). 
 
Algunos autores desarrollan una tercera, bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno 
desarrolla a través de particulares, para dar cumplimiento a fines y cometidos del Estado, como es el 
caso de la concesión o contratación de obra pública, entre otros. 
 
Teoría de la función administrativa 
 
La división tradicional de poderes que ideó Montesquieu en legislativo,ejecutivo y judicial, es retomada 
en la Constitución federal mexicana y en la totalidad de las Constituciones locales, por lo que esos 
poderes, para su ejercicio práctico, tienen funciones que la teoría jurídica denomina teoría de la 
función legislativa para el caso del Congreso y teoría de la función jurisdiccional para el caso del Poder 
Judicial. Para el poder ejecutivo del que depende tradicionalmente la administración pública 
centralizada, se denomina teoría de la función administrativa. 
 
 
La función administrativa también pueden aplicarla los poderes legislativos y 
judiciales, en casos como el de nombramiento, sanción y fiscalización de sus 
servidores públicos. 
 
De acuerdo con Ruiz: 
 
La función administrativa requiere de ejercicio permanente y constante. Prueba de ello es que los 
órganos legislativos se reúnen sólo durante sus periodos de sesiones, y los órganos judiciales actúan 
dentro de ciertos horarios de determinados días de la semana en ejercicio de sus funciones, en tanto que 
las funciones administrativas se desempeñan permanente y constantemente, así las corporaciones 
policiales, por ejemplo, actúan en el mantenimiento del orden público y de la seguridad pública las 
veinticuatro horas de los 365 o 366 días del año (2000: 1020). 
 
 
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Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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Objeto de la función administrativa 
 
Respecto a sus objetivos, Ruiz menciona que: 
 
La función administrativa, como todas las funciones públicas tiene por objeto la satisfacción de 
necesidades públicas, distintas de las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades 
individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la función 
administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado, 
concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden públicos 
(2000: 1021). 
 
En el ámbito municipal, esta función, materialmente, es propia de los directores que jerárquicamente 
dependen del presidente municipal y, en el local, de los titulares de secretarías y dependencias. 
Además de los organismos que en ambos órdenes de gobierno forman parte de la administración 
pública descentralizada. Por estos motivos, la función administrativa tiene una relación directa con la 
emisión de actos administrativos que puede un ciudadano impugnar ante tribunales administrativos 
locales y federales. 
 
Teoría jurídica de la función pública 
 
La función pública tiene relación directa con elementos descritos en la teoría del Estado, como poder 
estatal, órgano administrativo y función estatal, de tal forma que la función pública se basa en el poder 
que el Estado tiene. Sin embargo, ese poder del Estado es regido por normas jurídicas dentro de un 
sistema. En ese sistema, está también el órgano administrativo como ente que genera actos 
administrativos o prestación de servicios públicos; estos órganos administrativos tienen funciones que 
ejecutan a través de personas que son servidores públicos. Debe recordarse siempre que el fin o 
cometido de la función pública son los mismos que los del Estado. 
 
De acuerdo con Serra: 
 
Las teorías de derecho público se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en las que predomina 
el interés público, sin menoscabo de cualquier otro interés, que puede ser considerado en la estructura 
general de una institución administrativa” (1977: 372). 
 
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Asimismo, conforme a las opiniones publicistas, señala diversas definiciones sobre la relación entre los 
funcionarios y empleados con el Estado: 
 
 Tesis unilateral: “La relación del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se 
requiere del consentimiento del agente público, porque se trata de una obligación impuesta por el 
orden público. Desde luego en nuestro régimen constitucional no es admisible esta tesis porque es 
contraria al artículo 5 constitucional”. 
 Tesis contractual. “Sostiene que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación 
contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurídico 
se perfecciona -res inter alias acta- o ambas voluntades se subordinan al orden jurídico para 
definir su propia situación”. 
 Tesis del acto condición. “Deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto 
jurídico que origina, o sea condicionar la aplicación a ese caso particular de las disposiciones 
legales preexistentes, que regulan la relación establecida”. 
 Tesis del estatuto legal y reglamentario: “Las relaciones del Estado con sus trabajadores se 
regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servicios 
públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que fija las 
condiciones que juzga necesarias para el servicio, sin que intervenga la voluntad del agente, pues 
es facultad exclusiva de los Poderes de la Unión” (Serra, 1977:372-373). 
 
El servicio público 
 
Serra señala que el Estado en tanto divide sus actos entre los de autoridad y de gestión, siendo los 
primeros de mandar y los segundos actuando como particular; respecto a estos segundos, al asumir la 
responsabilidad de proporcionar bienes y servicios a quienes administra, ejerce el servicio público. 
Éste tiene un doble carácter: “satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio Estado” 
(1977:100). 
 
Por su parte, Fraga (2000:21), conforme a la doctrina francesa, señala que la noción de servicio 
público se coloca como “fundamento, justificación y límite de la existencia del Derecho Administrativo”. 
 
Para hablar de este tema, Fraga menciona, desde la doctrina francesa, que la noción de servicio 
público se ha construido en sustitución del criterio de soberanía y poder público, justificando de este 
Módulo 7. Procedimiento administrativo 
Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 28 
modo la existencia del Derecho Administrativo. Fundamenta este criterio a partir del jurista Duguit, que 
expresa como idea fundamental la negación de derechos de soberanía y poder público, ante la 
afirmación de que lo único existente en el Estado “son individuos gobernantes con deberes de servir la 
causa de la solidaridad social” (2000: 21). 
 
Para él el servicio público se define como “toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, 
regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable 
para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser 
realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental” (2000: 21-22). 
 
Para caracterizar al servicio público, Serra señala los siguientes criterios: 
 
 Criterio orgánico: “Designa a la organización pública, es decir, al conjunto de órganos y medios de 
que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos.” 
 Criterio material: “Actividad de interés general que la administración pública tiene a su cargo.” 
 Criterio jurídico: “Hay servicio jurídico cuando esa actividad está sometida a un régimen jurídico 
especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las 
excepciones a este principio.” 
 Criterio técnico:“Se refiere al servicio público como medio para satisfacer las necesidades 
sociales” (1977:103). 
 
Por otra parte, Fraga menciona, desde Jéze, que el servicio público es la piedra angular del Derecho 
Administrativo, ya que: 
 
[…] para dar satisfacción regular y continua a una categoría de necesidades de interés general, los 
agentes públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico 
especial, y que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por las 
leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse (Jéze citado 
por Fraga, 2000: 22). 
 
 
 
 
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Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 29 
Sobre Bonnard, indica que, al igual que Duguit y Jéze, señala que: 
 
[…] los servicios públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado, […] y para 
emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos son las celdillas 
componentes del cuerpo que es el Estado (Bonnard citado por Fraga, 2000: 22). 
 
Como se aprecia, entre los exponentes de la escuela del servicio público existen consensos definidos 
para su conceptualización. Por otra parte, Fraga menciona que “existen servicios públicos a cargo del 
Estado, pero no creemos que toda la actividad de éste pueda llamarse servicio público” (Fraga, 2000: 
23), sobre todo porque existen servicios públicos manejados por particulares, al no considerarse que el 
Estado tenga el monopolio para su satisfacción. 
 
[…] la actual doctrina francesa considera que en realidad la acción administrativa se efectúa no sólo por 
medio del servicio público cuyo procedimiento normal es la prestación, sino también por medidas de 
policía ,cuyo procedimiento también normal es el mandato, la orden, la prescripción, y por medio de una 
gestión privada que se caracteriza porque ella no tiene la preocupación de satisfacer las necesidades del 
público sino de administrar su patrimonio con un fin puramente pecuniario (Fraga, 2000: 23). 
 
Por lo tanto, la doctrina del servicio público no es la noción única para fundar la existencia del Derecho 
Administrativo: 
 
[…] dicho concepto no excluye, sino por el contrario se compagina con las nociones de poder y de 
servicio público, ya que si la ley otorga la atribución al Estado es por una parte en razón de que tal 
otorgamiento se hace porque el Estado puede proceder en forma distinta de como proceden los 
particulares en sus mutuas relaciones y por la otra, porque sólo el propio Estado puede prestar servicios 
que, o bien exceden de las posibilidades de la iniciativa privada, o bien no tienen un carácter 
remunerativo pero que de todos modos son indispensables para satisfacer las necesidades públicas 
(Fraga, 2000: 24). 
 
 
Por otra parte, Fraga menciona que “ninguna de las funciones que la doctrina 
asignaba al concepto de servicio público queda sin cubrir por la noción de atribución, 
en la inteligencia de que ésta, además, no está determinada por el régimen de la 
norma sino que, por el contrario, ella es la que determina el régimen jurídico que le 
conviene” (Fraga, 2000: 24). 
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División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 30 
 
Conforme a lo anterior, con base en Fraga, se establece una serie de conclusiones: 
 
 La característica del régimen jurídico de los agentes públicos debe inspirarse en la necesidad de 
asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público que tienen encomendado. 
 La idea de servicio público está en la base de todas las reglas del régimen jurídico que se llama 
régimen del dominio público y del de los dineros o fondos públicos. 
 Cuando se habla de un trabajo sobre un inmueble para un servicio público rigen reglas especiales, 
entre las que se encuentran las relativas a la expropiación y ocupación temporal de propiedades 
particulares. 
 Los actos jurídicos relativos a los servicios públicos son actos jurídicos de Derecho Público, actos 
administrativos; que la responsabilidad del patrimonio y de los agentes de un servicio público está 
sujeta también a reglas especiales (contratos administrativos sujetos a un régimen especial). 
 Las reglas de organización y funcionamiento de un servicio público son modificables en cualquier 
momento por las leyes y reglamentos, de acuerdo con las necesidades del interés general 
(2000:24). 
 
El servicio público en la legislación mexicana 
 
En la norma fundante mexicana, Yanome menciona al respecto: 
 
[…] si bien no existe una definición formal de “servicio público”, sí se realiza una clasificación de éstos, 
en sus numerales 73, 115, 116, 122 y 124, delimitando los que corresponden a cada orden de gobierno. 
Así, en el primero establece los servicios públicos a cargo de la Federación; en el segundo, a los 
municipios; en el tercero, a las entidades federativas; en el cuarto, al Distrito Federal (ciudad de México) 
y en el quinto señala las facultades residuales (en Cienfuegos y Rodríguez, 2008: 696). 
 
Clasificación de los servicios públicos 
 
Como se ha dicho, no todas las actividades del Estado se desarrollan en la forma de servicios 
públicos. Existen dos grandes divisiones de servicio público de acuerdo con Serra (1977): 
 
 Los servicios públicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo. 
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 Los demás servicios, que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen carácter de 
autoridades. 
 
Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los 
señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los servicios públicos facultativos que quedan a discreción 
de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telégrafos y otros (1977: 117). 
 
Por otra parte, Serra ofrece otra clasificación, partiendo de la competencia de los diversos órganos del 
Estado federal mexicano (1977: 117-118): 
 
 Servicios públicos federales: Es determinada por las facultades de los órganos federales. De 
acuerdo con el artículo 124 constitucional: 
 
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios 
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus 
respectivas competencias. 
 
El artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: 
 
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios 
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus 
respectivas competencias. 
 
 Servicios públicos municipales: 
 
[…] son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una 
ciudad, o de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable, alumbrado, policía, 
transportes, jardines, cementerios, diversiones públicas. Municipalizar un servicio es entregar a las 
autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares (Serra, 1977:118). 
 
 Servicios públicos internacionales: 
 
[…] son creados por la acción de la organización de las Naciones Unidas en determinados ramos que 
interesan a todas las naciones. Los servicios públicos internacionales crean organizaciones que se regulan 
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por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, económicos y 
otros (Serra, 1977: 118). 
 
Existe otra clasificación (señalada también por Serra), que hace referencia a servicios públicos propios 
y servicios públicos impropios o servicios públicos manejados por particulares, la cual, subraya, ha 
sido objeto de críticas al no existir unanimidad en la doctrina, si bien es útil para fijar el campo de 
acción de la administración pública y particulares. Se presenta a continuación: 
 
 Servicio público propio: 
 
[…] son los servicios prestados directamente por la administración pública, como el servicio de agua 
potable; o a través de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de 
transportes eléctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y 
otros (Serra, 1977: 119). 
 
 Servicio público impropio (servicio reglamentado o virtual): 
 
[…] satisface una necesidad de interés general y corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y 
reglamentos de policía, como el servicio de farmacias, panaderías, lecherías, carnicerías, 
supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervención 
de la administración pública se justifica por el mudable interés público que ellas prestan (Serra, 1977: 
119). 
 
 
Sobre el servicio público impropio, Serra indica: 
 
Propiamente estas actividades sometidas por la administración a medidas de orden, 
salubridad, tarifas, precios, etcétera, no constituyen un servicio público, aunque 
satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por 
la propia administración o en concurrencia por los particulares, como en el caso de 
las tiendas, panaderías, lecherías y demás servicios de la CONASUPO (Compañía 
Nacional de Subsistencias Populares) (Serra, 1977: 119-120). 
 
 
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Los servidores públicos 
 
De acuerdo con Acosta, el servidor público “es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o 
función pública, ligado por un vínculo de régimen jurídico, profesionalmente, por tanto, al cuadro de 
personal del poder público. Tal vinculación puede ser directa (servidor de la administración pública 
centralizada) o indirecta (servidor de la administración pública paraestatal)” (1995: 106). 
 
Clasificación doctrinaria 
 
Conforme a Acosta Romero, se tiene la siguiente clasificación: 
 
 Empleado público: “Es aquel ciudadano que presta un servicio determinado de carácter 
permanente a un órgano público mediante salario, caracterizado por un vínculo laboral que tiene 
su origen en la ley”. 
 Funcionario público: “Aquel ciudadano que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración 
pública y que no es empleado público, por lo que asume un carácter de autoridad”. 
 Cargo público: “Es el lugar instituido en la organización pública, con denominación propia, 
atribuciones específicas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un titular en la 
forma establecida por la ley” (1995: 105-107). 
 
 
Sin embargo, no todas las personas que trabajan para el gobierno o incluso que 
reciben un pago del gobierno, son trabajadores al servicio del Estado. Casos de 
excepción son quienes están contratados por contratistas o concesionarios que 
prestan un servicio al gobierno. 
 
Clasificación de los servidores públicos conforme a la legislación laboral 
 
Para complementar la clasificación, se cita la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, 
reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional, ya que esta norma jurídica expone dos 
tipos de servidores públicos: 
 
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 Trabajadores de confianza (Artículo 5°): Todas aquellas personas físicas que ocupan cargos 
tradicionalmente denominados de “alta administración Pública”, que realizan funciones de 
autoridad y que tienen facultades mediante ley o reglamento. 
 Trabajadores de base (Artículo 6°): Se denominan así aun cuando no ocupan un cargo de alto 
rango, pero tienen encomendado el manejo de recursos materiales en almacén o el manejo de 
parte del erario público asignado a su dependencia. Destaca su derecho a la sindicalización y a la 
estabilidad en casos específicos, incluso permanentemente. 
 
Asimismo, se aplica a los trabajadores de confianza la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la 
Administración Pública Federal, que define una subclasificación de trabajadores de confianza, que de 
acuerdo con el artículo 4°, señala: 
 
Los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los 
eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se encuentran en su primer año de 
desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales que señala el artículo 34 
y aquellos que ingresen por motivo de un convenio. 
 
El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser 
nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos por esta Ley. 
 
Por ello, se forma un sistema jurídico especializado, para regular las relaciones laborales o la función 
pública burocrática. Describe las condiciones laborales y norma la promoción de asensos por méritos 
propios y profesionales, estableciendo, además, la resolución de controversias laborales al Tribunal 
Federal de Conciliación y Arbitraje. En materia del régimen de responsabilidades de los servidores 
públicos, las controversias deberán resolverse en términos de la reforma constitucional, derivada del 
Sistema Nacional Anticorrupción del año 2015, ante el tribunal federal administrativo o sus referentes 
locales, cuando se trate de servidores públicos estatales o municipales. 
 
 
 
 
 
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Régimen laboral burocrático Artículo 123, CPEUM, apartado B 
 
Béjar y Orrico (2014:14-15), señalan la relación de la naturaleza jurídica de las relaciones del gobierno 
y sus trabajadores, bajo los siguientes puntos: 
 
 Como relación del Derecho Laboral: regulada por el apartado B del Artículo 123 constitucional y 
regula un aspecto del trabajo entre el trabajador y el Estado. 
 Con relación de Derecho Administrativo: el Derecho Laboral y la función pública como tal, forman 
parte de las ramas del Derecho Administrativo. 
 Como una rama del Derecho: se le denomina Derecho Burocrático o Derecho Laboral Burocrático, 
en virtud de la legislación en que se rige con carácter mixto de Derecho Laboral y Derecho 
Administrativo. Por lo tanto, el Derecho Burocrático aglutina las relaciones entre el Estado y una 
persona física que lo representa o trabaja para él, y por lo tanto, tiene diversas formas de 
relaciones jurídico-administrativas o jurídico-laborales dentro de su esfera. 
 
 
La función pública como una relación de Derecho Laboral patrón-gobierno y su 
trabajador-servidor público, además de su regimiento constitucional por el artículo 
123,