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Módulo 7 Procedimiento administrativo Unidad 1 Nombre Sesión 2 El régimen de responsabilidad de la función pública Texto de apoyo Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 1 Índice Presentación .......................................................................................................................................... 2 El Estado y sus fines ............................................................................................................................. 3 Teoría jurídica de la función pública ....................................................................................................... 3 Diversas acepciones del término función pública ................................................................................... 5 Teoría de la función administrativa ........................................................................................................ 6 Objeto de la función administrativa ........................................................................................................ 7 Los servidores públicos ......................................................................................................................... 7 Límites a la facultad de nombramiento. Constitucionales y Servicio Profesional de Carrera ......... 11 El servicio público ................................................................................................................................ 16 Características del servicio público .................................................................................................. 19 El servicio público en la legislación mexicana .................................................................................. 19 Clasificación de los servicios públicos .............................................................................................. 20 Cierre ................................................................................................................................................... 22 Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 23 Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 2 Presentación Servicio público y función pública Fuente: http://bit.ly/2eCxkxp En esta sesión, se analizará la importancia que en la vida de todo habitante tiene la función pública, a partir de la cual, en cada oficina de gobierno hay servidores públicos con determinadas facultades y funciones para atender necesidades que la ciudadanía plantea. La figura de la función pública es motor del cumplimiento de satisfactores sociales, los cuales son, en sí mismos, los fines de la existencia del Estado. Estos pensamientos son, filosóficamente, planteados por las corrientes contractualistas, de las que destacan autores como Juan Jacobo Rousseau, entre otros. A la vez, estos pensamientos son materialmente aplicados en la relación gobierno-sociedad. Debe recordarse que el Estado se conforma de territorio, población y gobierno, de tal forma que debe realizar acciones en su carácter de gobierno, denominadas acciones internas y externas. Las primeras son propias para el funcionamiento de la administración pública; las segundas, inciden en los ciudadanos. Por ello, la Constitución, leyes y reglamentos, otorgan al gobierno facultades, funciones, deberes y obligaciones. Entre ellas, están: el cumplimiento de cometidos, tales como la seguridad pública, salud, educación, entre otras. En la presente sesión, se conocerá los fundamentos, tanto del servicio público, como de la función pública. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 3 El Estado y sus fines Para Ruiz (2000: 1013), “los fines del Estado se logran mediante la realización de la actividades de diversa índole, las cuales se podrían agrupar en funciones públicas, servicios públicos y obras públicas; además, suele realizar el Estado lo que podríamos identificar como actividades económicas residuales”. Para Serra Rojas (1977: 39), “los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y se consagran en la legislación. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso histórico que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va desde el Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad privada. Las funciones de Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado”. Teoría jurídica de la función pública La función pública tiene relación directa con elementos descritos en la teoría del Estado, como poder estatal, órgano administrativo y función estatal, de tal forma que la función pública se basa en el poder que el Estado tiene. Sin embargo, ese poder del Estado es regido por normas jurídicas dentro de un sistema. En ese sistema, está también el órgano administrativo como ente que genera actos administrativos o prestación de servicios públicos; estos órganos administrativos tienen funciones que ejecutan a través de personas que son servidores públicos. Debe recordarse siempre que el fin o cometido de la función pública son los mismos que los del Estado. El Estado Fuente: http://bit.ly/2fWcx5K Teoría jurídica de la función pública Fuente: http://bit.ly/1TSM87l Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 4 De acuerdo con Serra, “las teorías de derecho público se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en las que predomina el interés público, sin menoscabo de cualquier otro interés, que puede ser considerado en la estructura general de una institución administrativa” (1977: 372). Asimismo, conforme a las opiniones publicistas, señala diversas definiciones sobre la relación entre los funcionarios y empleados con el Estado: Tesis unilateral: “La relación del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se requiere del consentimiento del agente público, porque se trata de una obligación impuesta por el orden público. Desde luego en nuestro régimen constitucional no es admisible esta tesis porque es contraria al artículo 5 constitucional”. Tesis contractual. “Sostiene que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurídico se perfecciona -res inter alias acta- o ambas voluntades se subordinan al orden jurídico para definir su propia situación”. Tesis del acto condición. “Deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto jurídico que origina, o sea condicionar la aplicación a ese caso particular de las disposiciones legales preexistentes, que regulan la relación establecida”. Tesis del estatuto legal y reglamentario: “Las relaciones del Estado con sus trabajadores se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servicios públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estadoque fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio, sin que intervenga la voluntad del agente, pues es facultad exclusiva de los Poderes de la Unión” (372-373). Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 5 Diversas acepciones del término función pública Parada refiere que “El término de función pública suele designarse tanto el conjunto de hombres a disposición del Estado que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos, como el régimen jurídico a que están sometidos y la organización que les encuadra” (1995: 372). Más aún, es importante precisar que función pública es diferente a servicio público, ya que la primera es: “el conjunto de actividades encomendadas a un poder específico del gobierno tendientes a alcanzar los fines públicos del Estado” (Béjar y Orrico 2014: 13), mientras que la segunda “es la actividad de prestación que realiza la administración pública con el fin de satisfacer necesidades colectivas con el carácter de continuas y universales” (Béjar y Orrico, 2014: 11). Por otra parte, de acuerdo con Carré de Malberg: Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder (1948: 249). O como lo refiere Manuel María Diez, “el término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial” (1967: 187). De tal forma que la teoría jurídica de la función pública explica que los diferentes órdenes de gobierno (federal, local y municipal) ejercen potestad, imperio o autoridad, a través de actos que realizan sus servidores públicos. Entonces, se vislumbran dos acepciones del término función pública: La que se desarrolla bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno hace a través de sus servidores públicos para dar cumplimiento a los fines y cometidos del Estado. La que se desarrolla bajo la perspectiva de regular la relación laboral del gobierno con sus servidores públicos (a la que diversos autores mexicanos llaman derecho burocrático). Poderes de la unión Fuente: http://bit.ly/2eCHgqI Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 6 Algunos autores desarrollan una tercera, bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno desarrolla a través de particulares, para dar cumplimiento a fines y cometidos del Estado, como es el caso de la concesión o contratación de obra pública, entre otros. Teoría de la función administrativa La división tradicional de poderes que ideó Montesquieu en legislativo, ejecutivo y judicial, es retomada en la Constitución federal mexicana y en la totalidad de las constituciones locales, por lo que esos poderes, para su ejercicio práctico, tienen funciones que la teoría jurídica denomina teoría de la función legislativa para el caso del congreso y teoría de la función jurisdiccional para el caso del poder judicial. Para el poder ejecutivo del que depende tradicionalmente la administración pública centralizada, se denomina teoría de la función administrativa. La función administrativa también pueden aplicarla los poderes legislativos y judiciales, en casos como el de nombramiento, sanción y fiscalización de sus servidores públicos. De acuerdo con Ruiz: La función administrativa requiere de ejercicio permanente y constante. Prueba de ello es que los órganos legislativos se reúnen sólo durante sus periodos de sesiones, y los órganos judiciales actúan dentro de ciertos horarios de determinados días de la semana en ejercicio de sus funciones, en tanto que las funciones administrativas se desempeñan permanente y constantemente, así las corporaciones policiales, por ejemplo, actúan en el mantenimiento del orden público y de la seguridad pública las veinticuatro horas de los 365 o 366 días del año (2000: 1020). Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 7 Objeto de la función administrativa Respecto a sus objetivos, Ruiz menciona que: La función administrativa, como todas las funciones públicas tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, distintas de las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la función administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado, concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden públicos (2000: 1021). En el ámbito municipal, esta función, materialmente, es propia de los directores que jerárquicamente dependen del presidente municipal y, en el local, de los titulares de secretarías y dependencias. Además de los organismos que en ambos órdenes de gobierno forman parte de la administración pública descentralizada. Por estos motivos, la función administrativa tiene una relación directa con la emisión de actos administrativos que puede un ciudadano impugnar ante tribunales administrativos locales y federales. Los servidores públicos De acuerdo con Acosta, el servidor público “es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o función pública, ligado por un vínculo de régimen jurídico, profesionalmente, por tanto, al cuadro de personal del poder público. Tal vinculación puede ser directa (servidor de la administración pública centralizada) o indirecta (servidor de la administración pública paraestatal)” (1995: 106). Los servidores públicos Fuente: http://bit.ly/2geetcg Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 8 Clasificación doctrinaria Conforme a Acosta Romero, se tiene la siguiente clasificación: Empleado público: “Es aquel ciudadano que presta un servicio determinado de carácter permanente a un órgano público mediante salario, caracterizado por un vínculo laboral que tiene su origen en la ley”. Funcionario público: “Aquel ciudadano que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración pública y que no es empleado público, por lo que asume un carácter de autoridad”. Cargo público: “Es el lugar instituido en la organización pública, con denominación propia, atribuciones específicas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un titular en la forma establecida por la ley” (1995: 105-107). Sin embargo, no todas las personas que trabajan para el gobierno o incluso que reciben un pago del gobierno, son trabajadores al servicio del Estado. Casos de excepción son quienes están contratados por contratistas o concesionarios que prestan un servicio al gobierno. Clasificación de los servidores públicos conforme a la legislación laboral Para complementar la clasificación, se cita la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional, ya que esta norma jurídica expone dos tipos de servidores públicos: Trabajadores de confianza (Artículo 5°): Todas aquellas personas físicas que ocupan cargos tradicionalmente denominados de “alta administración Pública”, que realizan funciones de autoridad y que tienen facultades mediante ley o reglamento. Trabajadores de base (Artículo 6°): Se denominan así aun cuando no ocupan un cargo de alto rango, pero tienen encomendado el manejo de recursos materiales en almacén o el manejo de parte del erario público asignado a su dependencia. Destaca su derecho a la sindicalización y a la estabilidad en casos específicos, incluso permanente. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 9 Asimismo, se aplica a los trabajadores de confianza la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, que define una subclasificación de trabajadores de confianza, que de acuerdo con el Artículo 4°, señala: Los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se encuentran en su primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales que señala el artículo 34 y aquellos que ingresen por motivo de un convenio. El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos por esta Ley. Por ello, se forma un sistema jurídico especializado, para regular las relaciones laborales o la función pública burocrática. Describe las condiciones laborales y norma la promoción de asensos por méritos propios y profesionales, estableciendo, además, la resolución de controversias laborales al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. En materia del régimen de responsabilidades de los servidores públicos, las controversias deberán resolverse en términos de la reforma constitucional, derivada del Sistema Nacional Anticorrupción del año 2015, ante el tribunal federal administrativo o sus referentes locales, cuando se trate de servidores públicos estatales o municipales. Formas de designación de los servidores públicos Es importante describir la forma de designar a los servidores públicos, la cual Béjar y Orrico (2014) presentan de la siguiente forma: electos por voto directo del pueblo dentro del sistema democrático prestablecido: Elección: La constitución señala que serán designados como funcionarios públicos, conforme a la Constitución Federal y sus respectivas locales: - El presidente de la República (Artículo 81). - Los diputados (Artículo 52). - Senadores (Artículo 56). Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 10 - Gobernadores de los estados (Artículo 116, fracción I, párrafo segundo). - Jefe de gobierno el Distrito Federal (Artículo 122, párrafo cuarto). - Los miembros de los ayuntamientos (Artículo 115, fracción I). 2. El nombramiento: para Acosta (Citado por López Olvera, 2014: 77) es la “designación de un empleado o funcionario público, hecho por una persona para el desempeño de un cargo o empleo, conforme a las disposiciones legales aplicables. Se precisa su fundamento constitucional en el Artículo 89, fracción II, como facultad y como acto unilateral de voluntad, para integrar el equipo de trabajo con el titular del Ejecutivo federal. Esta figura se repite en las entidades federativas a favor de los gobernadores y en los municipios a favor del ayuntamiento o del presidente municipal en algunos casos. Los tipos de nombramientos son: Discrecional. Se presenta cuando existe libertad completa de la autoridad administrativa para designar a un funcionario público. Condicionado. Debe subordinarse a ciertas formalidades establecidas en la ley, como el concurso o la aprobación senatorial. Reservado. Se presenta cuando la designación debe determinarse entre las personas que han prestado servicios al estado con anterioridad. Así mismo, Béjar y Orrico (2014: 40) proponen un contenido mínimo para este acto unilateral: Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio. Servicio que deba prestarse. Carácter de nombramiento. Duración de la jornada de trabajo. Sueldo y demás prestaciones que habrá de percibir el trabajador. Lugar en que prestará sus servicios. La diferencia entre nombramiento y contrato radica en que el nombramiento “tiene su origen en las facultades del Presidente de la República (artículo 89 constitucional). Se trata de un acto unilateral de la autoridad administrativa, que se perfecciona con la aceptación y protesta que hace el funcionario Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 11 público, mientras que el contrato es un acuerdo de voluntades, que tiene por objeto regular cuestiones de carácter económico-social” (Béjar y Orrico, 2014: 40). Límites a la facultad de nombramiento. Constitucionales y Servicio Profesional de Carrera La facultad de otorgar a alguien un cargo o empleo, deriva en principio de forma directa e indirecta de una elección. La Constitución autoriza a servidores públicos para designar a personas físicas en el desempeño de un empleo o cargo. Los nombramientos que realiza el titular del Ejecutivo, ordinariamente son resultado de una voluntad, independientemente de que, en algunos casos, se requiera una ratificación por parte del Senado o de la Comisión permanente, siendo necesario que los sujetos que ha seleccionado deban reunir los requisitos legales que la ley exige para ocupar dicho cargo. Existen diversas formas en que la Constitución autoriza o limita la facultad de nombramiento del presidente de la República: Nombramiento y remoción libres: El titular del Ejecutivo ejerce esta facultad durante toda su gestión, la única limitación es la Constitución y la ley. En ellas, existen cargos cuyos titulares pueden ser designados y removidos libremente por el presidente de la República, entre ellos los secretarios de Estado (Artículo 89, fracción I constitucional), con excepción del titular de la Secretaría de Hacienda que, de acuerdo a lo previsto por el Artículo 74, fracción III de la Constitución, será ratificado por la Cámara de Diputados. En caso de optar por un gobierno de coalición, la designación de los secretarios de despacho se realizará con ratificación de la Cámara de Senadores. De conformidad con este precepto, está facultado para nombrar y remover libremente a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo por la Constitución o las leyes. El director general de los organismos descentralizados será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los requisitos legales, conforme al Artículo 21 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. La remoción, a su vez, es una facultad libre del presidente, independiente del origen justificado por alguna causa prevista conforme a la Ley de Responsabilidad correspondiente. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 12 Nombramientos que requieren aprobación o ratificación: en algunos casos (conformeal Artículo 89, fracciones III y IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), la facultad conferida al titular del Ejecutivo para nombrar servidores públicos requiere la ratificación de órganos colegiados. Tal es el caso del Senado con los embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, así como coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales. El Senado, para someter a votación la ratificación, autentifica si el candidato reúne o no los requisitos que la Constitución y la ley indican. En algunos casos, se cita a la persona propuesta para interrogarla y examinarla en relación con su capacidad e idoneidad y, en su caso, se rechaza y notifica la determinación al titular del Ejecutivo. Esta restricción a la libertad de decisión del titular del Ejecutivo responde a la necesidad de neutralizar un excesivo poder y permitir la colaboración de otros órganos, con la finalidad de evitar favoritismos e influencias, permitiendo además la transparencia en su designación. Generalmente, la ratificación es expresa; mientras no exista ésta, la persona propuesta está impedida para iniciar el desempeño de las funciones del cargo que pretende conferírsele. Nombramientos conforme a la ley: la designación de personal específico requiere, aparte de la libertad del titular del Ejecutivo, la verificación del cumplimiento de ciertos requisitos. Tal es el caso del nombramiento de los demás oficiales del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo a la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en la que dado el sistema jerárquico de las fuerzas armadas mexicanas, para el ascenso se requiere disciplina militar, antigüedad en la prestación de servicios y entre otros requisitos. Mediante intervención en su designación: otra limitación en los nombramientos por colaboración es aquella en la que se concede la intervención en la designación del fiscal general de la República, para lo cual se requerirá (conforme al Artículo 102, apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos): Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 13 - La elaboración por parte del Senado de una lista de al menos diez candidatos, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes de dicho cuerpo colegiado, para ser enviada al Ejecutivo federal (20 días después de la ausencia definitiva del fiscal en funciones). - Si el titular del Ejecutivo no recibe la lista en este plazo, entonces el presidente de la República enviará una terna al Senado y designará provisionalmente al fiscal general. - Si el presidente de la República recibe la lista, de las personas enlistadas formulará una terna. - El Senado solicitará la comparecencia de las personas propuestas y seleccionará en diez días, mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. - Si el Senado no recibe la terna, designará al fiscal general de entre los candidatos de la lista enviada al presidente de la República. Objeción de nombramientos por otros órganos En el caso del nombramiento de los comisionados que integran el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (cuya designación se realiza previa consulta a la sociedad a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes), el presidente de la República tiene facultad para objetar los nombramientos realizados de los comisionados del organismo garante (Artículo 6, A, fracción VIII, párrafo nueve de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Servicio Profesional de Carrera A partir del 10 de abril de 2003, con la publicación la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Centralizada, se implementó el Sistema del Servicio Profesional de Carrera para otorgar a los servidores públicos la posibilidad de desarrollar una carrera en el servicio público con base en el mérito profesional. Por lo tanto, los servidores públicos que ingresan al sistema son beneficiados con el ingreso o permanencia, así como la promoción a diversos cargos en la administración pública, sin que exista intervención directa del titular del Ejecutivo. El Sistema de Servicio Profesional de Carrera comprende los puestos de enlace al director general, incluyendo los niveles de adjunto, homólogo o cualquier otro equivalente en las dependencias de la administración pública federal centralizada. Se otorga el nombramiento de servidor público de carrera Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 14 a aquella persona que resulte ganadora de un concurso de selección, o bien, a servidores públicos de libre designación que estén ocupando puestos del sistema, mediante alguno de los siguientes procedimientos: Concluir su proceso de certificación de ingreso, con base en las reglas vigentes al momento en que lo iniciaron. Acreditar el resultado satisfactorio en, por lo menos, una evaluación anual de desempeño, así como la aprobación de las evaluaciones en desarrollo administrativo y calidad. Resultar ganador en el concurso del puesto que ocupa. Los servidores públicos de carrera se clasifican en: Eventuales - Los de primer nivel de ingreso, que se encuentran en su primer año de desempeño. - Los nombrados con motivo de los casos excepcionales. - Los que ocupen temporalmente un puesto del sistema. Titulares - Los que ingresan al sistema mediante concurso público y abierto. - Los que ingresan al sistema al acreditar cumplir los requisitos y las evaluaciones que se hayan establecido para ese propósito. Para conocer más sobre el Sistema de Servicio Profesional de Carrera, se recomienda consultar su sitio oficial: ttp://www.spc.gob.mx/inicio_ciudadanos.htm Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 15 Régimen laboral burocrático Artículo 123, CPEUM, apartado B Béjar y Orrico (2014: 14-15), señalan la relación de la naturaleza jurídica de las relaciones del gobierno y sus trabajadores, bajo los siguientes puntos: Como relación del derecho laboral: regulada por el apartado B del Artículo 123 constitucional y regula un aspecto del trabajo entre el trabajador y el Estado. Con relación de derecho administrativo: el derecho laboral y la función pública como tal, forman parte de las ramas del derecho administrativo. Como una rama del derecho: se le denomina derecho burocrático o derecho laboral burocrático, en virtud de la legislación en que se rige con carácter mixto de derecho laboral y derecho administrativo. Por lo tanto, el derecho burocrático aglutina las relaciones entre el Estado y una persona física que lo representa o trabaja para él, y por lo tanto, tiene diversas formas de relaciones jurídico-administrativas o jurídico-laborales dentro de su esfera. La función pública como una relación de derecho laboral patrón-gobierno y su trabajador-servidor público, además de su regimiento constitucional por el Artículo 123, apartado B, deben considerarse las dos siguientes excepciones, señaladas jurisprudencialmente por el Poder Judicial Federal: “Organismos descentralizados de carácter federal. Su inclusión en elArtículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado es inconstitucional“. “Policías municipales y judiciales al servicio del gobierno del estado de México y de sus municipios. Su relación jurídica es de naturaleza administrativa”. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 16 Para profundizar sobre estas jurisprudencias se da a disposición la siguiente: Competencia 235/98. Suscitada entre la primera sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y la tercera sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Semanario Judicial de la Federación y su gaceta. (1998), VIII. Tribunales Colegiados de Circuito. Recuperado de http://200.38.163.178/SJFSist/paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=5325&Clase =DetalleTesisEjecutorias&IdTe=194909 Para conocer más sobre el Artículo 123 constitucional, se recomienda su consulta, principalmente en el inciso B. El servicio público Para hablar de este tema, Fraga menciona, desde la doctrina francesa, que la noción de servicio público se ha construido en sustitución del criterio de soberanía y poder público, justificando de este modo la existencia del derecho administrativo. Fundamenta este criterio a partir del jurista Duguit, que expresa como idea fundamental la negación de derechos de soberanía y poder público, ante la afirmación de que lo único existente en el Estado “son individuos gobernantes con deberes de servir la causa de la solidaridad social” (2000: 21). Para él el servicio público se define como “toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental” (2000: 21-22). http://200.38.163.178/SJFSist/paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=5325&Clase=DetalleTesisEjecutorias&IdTe=194909 http://200.38.163.178/SJFSist/paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=5325&Clase=DetalleTesisEjecutorias&IdTe=194909 Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 17 Por otra parte, Fraga menciona, desde Jéze, que el servicio público es la piedra angular del derecho administrativo, ya que: […] para dar satisfacción regular y continua a una categoría de necesidades de interés general, los agentes públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico especial, y que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por las leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse (Jéze citado por Fraga, 2000: 22). Sobre Bonnard, indica que, al igual que Duguit y Jéze, señala que: […] los servicios públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado, […] y para emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado (Bonnard citado por Fraga, 2000: 22). Como se aprecia, entre los exponentes de la escuela del servicio público existen consensos definidos para su conceptualización y, de acuerdo con Fraga, desde un principio claro el servicio público “no abarca toda la actividad del Estado como sus mismos sostenedores lo llegaron a reconocer” (Fraga, 2000: 22); es decir, los juristas que se acaban de exponer. Desde la primera edición de esta obra (1934) al impugnarse la teoría expuesta del servicio público afirmamos que es indudable que dentro de la actividad del Estado se pueden distinguir dos maneras de realizarla: una, dando órdenes, otra prestando servicios. Estas dos actividades no son fácilmente confundibles ni pueden ser comprendidas en una misma denominación (Fraga, 2000: 22-23). En otros términos, Fraga menciona que “existen servicios públicos a cargo del Estado, pero no creemos que toda la actividad de éste pueda llamarse servicio público” (Fraga, 2000: 23), sobre todo porque existen servicios públicos manejados por particulares, al no considerarse que el Estado tenga el monopolio para su satisfacción. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 18 […] la actual doctrina francesa considera que en realidad la acción administrativa se efectúa no sólo por medio del servicio público cuyo procedimiento normal es la prestación, sino también por medidas de policía ,cuyo procedimiento también normal es el mandato, la orden, la prescripción, y por medio de una gestión privada que se caracteriza porque ella no tiene la preocupación de satisfacer las necesidades del público sino de administrar su patrimonio con un fin puramente pecuniario (Fraga, 2000: 23). Por lo tanto, la doctrina del servicio público no es la noción única para fundar la existencia del derecho administrativo: […] dicho concepto no excluye, sino por el contrario se compagina con las nociones de poder y de servicio público, ya que si la ley otorga la atribución al Estado es por una parte en razón de que tal otorgamiento se hace porque el Estado puede proceder en forma distinta de como proceden los particulares en sus mutuas relaciones y por la otra, porque sólo el propio Estado puede prestar servicios que, o bien exceden de las posibilidades de la iniciativa privada, o bien no tienen un carácter remunerativo pero que de todos modos son indispensables para satisfacer las necesidades públicas (Fraga, 2000: 24). Por otra parte, Fraga menciona que “ninguna de las funciones que la doctrina asignaba al concepto de servicio público queda sin cubrir por la noción de atribución, en la inteligencia de que ésta, además, no está determinada por el régimen de la norma sino que, por el contrario, ella es la que determina el régimen jurídico que le conviene” (Fraga, 2000: 24). Conforme a lo anterior, con base en Fraga, se establece una serie de conclusiones: La característica del régimen jurídico de los agentes públicos debe inspirarse en la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público que tienen encomendado. La idea de servicio público está en la base de todas las reglas del régimen jurídico que se llama régimen del dominio público y del de los dineros o fondos públicos. Cuando se habla de un trabajo sobre un inmueble para un servicio público rigen reglas especiales, entre las que se encuentran las relativas a la expropiación y ocupación temporal de propiedades particulares. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 19 Los actos jurídicos relativos a los servicios públicos son actos jurídicos de derecho público, actos administrativos; que la responsabilidad del patrimonio y de los agentes de un servicio público está sujeta también a reglas especiales (contratos administrativos sujetos a un régimen especial). Las reglas de organización y funcionamiento de un servicio público son modificables en cualquier momento por las leyes y reglamentos, de acuerdo con las necesidades del interés general (2000: 24). Características del servicio público Para caracterizar al servicio público, Serra señala los siguientes criterios: Criterioorgánico: “Designa a la organización pública, es decir, al conjunto de órganos y medios de que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos.” Criterio material: “Actividad de interés general que la administración pública tiene a su cargo.” Criterio jurídico: “Hay servicio jurídico cuando esa actividad está sometida a un régimen jurídico especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las excepciones a este principio.” Criterio técnico: “Se refiere al servicio público como medio para satisfacer las necesidades sociales” (1977: 103). El servicio público en la legislación mexicana En la norma fundante mexicana, Yanome menciona al respecto: […] si bien no existe una definición formal de “servicio público”, sí se realiza una clasificación de éstos, en sus numerales 73, 115, 116, 122 y 124, delimitando los que corresponden a cada orden de gobierno. Así, en el primero establece los servicios públicos a cargo de la Federación; en el segundo, a los municipios; en el tercero, a las entidades federativas; en el cuarto, al Distrito Federal (ciudad de México) y en el quinto señala las facultades residuales (en Cienfuegos y Rodríguez, 2008: 696). Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 20 Clasificación de los servicios públicos Como se ha dicho, no todas las actividades del Estado se desarrollan en la forma de servicios públicos. Existen dos grandes divisiones de servicio público de acuerdo con Serra (1977): Los servicios públicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo. Los demás servicios, que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen carácter de autoridades. Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los servicios públicos facultativos que quedan a discreción de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telégrafos y otros (1977: 117). Por otra parte, Serra ofrece otra clasificación, partiendo de la competencia de los diversos órganos del Estado federal mexicano (1977: 117-118): Servicios públicos federales: Es determinada por las facultades de los órganos federales. De acuerdo con el Artículo 124 constitucional: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias. El Artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 21 Servicios públicos municipales: […] son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable, alumbrado, policía, transportes, jardines, cementerios, diversiones públicas. Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares (Serra, 1977: 118). Servicios públicos internacionales: […] son creados por la acción de la organización de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las naciones. Los servicios públicos internacionales crean organizaciones que se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, económicos y otros (Serra, 1977: 118). Existe otra clasificación (señalada también por Serra), que hace referencia a servicios públicos propios y servicios públicos impropios o servicios públicos manejados por particulares, la cual, subraya, ha sido objeto de críticas al no existir unanimidad en la doctrina, si bien es útil para fijar el campo de acción de la administración pública y particulares. Se presenta a continuación: Servicio público propio: […] son los servicios prestados directamente por la administración pública, como el servicio de agua potable; o a través de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes eléctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros (Serra, 1977: 119). Servicio público impropio (servicio reglamentado o virtual): […] satisface una necesidad de interés general y corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de policía, como el servicio de farmacias, panaderías, lecherías, carnicerías, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervención de la administración pública se justifica por el mudable interés público que ellas prestan (Serra, 1977: 119). Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 22 Sobre el servicio público impropio, Serra indica: Propiamente estas actividades sometidas por la administración a medidas de orden, salubridad, tarifas, precios, etcétera, no constituyen un servicio público, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administración o en concurrencia por los particulares, como en el caso de las tiendas, panaderías, lecherías y demás servicios de la CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) (Serra, 1977: 119-120). Cierre Cierre Fuente: Flaticon En esta sesión se ha distinguido la función pública del servicio público, que tienen en común los fines del Estado. Asimismo, se ha identificado el marco normativo desde el cual se regula la relación laboral de los servidores públicos con el Estado y cuáles son los mecanismos con que cuentan para su inserción y permanencia en la administración pública. Módulo 7. Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 2. Servidor público y función pública Texto de apoyo División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 23 Fuentes de consulta Fuentes de consulta Fuente: Flaticon Acosta, M. (1995). Derecho Burocrático Mexicano. México: Porrúa. Béjar, L. y Orrico, A. (2014). Régimen de la función pública y régimen de Responsabilidades administrativas de los servidores públicos. México: Espress/Universidad Panamericana. Carré, R. (1948). Teoría general del Estado. México: FCE. Cienfuegos, D. y Rodríguez, L. (Coords). (2008). Actualidad de los servicios públicos en Iberoamérica. México: UNAM. Diez, M. (1967). Derecho administrativo. Argentina: Bibliográfica Omeba. 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