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DERECHO ADUANERO MÁXIMO CARVAJAL CONTRERAS OOCfOR EN DERECHO POR lA U.NAM., M..\ESTRfA EN DERECHO POR LA U.N.A.M., DIPLOMADO EN FIN,\NZAS PÚBl.IC\s POR LA U.N.A.M., PROFESOR DE CARRERA DE Lo\U.N.A.M., PROFESOR TITUL,\R POROPOSICiÓN OE LAC\TEDRA nt DERECHOADUI\NEl{Q EN l.A I.JCF.NCIATURA y EL DOCTORADO DE I.AFACULTI\D OEDERECIIO DE L\ U.N.A.M., PROFESOR m: ASIGNATURA DE L\C\TEnRt\ DE CIEN. CIA l'üLfTICA DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA U.N.A.M., PROFESOR VISITANTE DE LA DIVI- SiÓN DE ESfUDIOS SUPERfORES DE LA F,\CUl:TAD DE DERECHO DE u..UNIVERSIDAD AlfTÓNOMA DE"¡¡\MAUUrAS, YUC'.ATAN, TL\X('"AIA VV~:AACRU"... DIRECfQR DE LA FACULTAD DE DERF.CHQ DE LA U.N,A.M., t99I-19!JO. DOCTOR HONORIS CAUSA m: LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHIAPAS, DOC- TOR HONORiS CAUSA DE LA UNIVERSIDAD LASSALLlSTA BENAVENTE, PROFESOR HONORARIO DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE &\N'in DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA, MAESTRO EMfRITO m: l.A F,\CULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDADAUTONOMA DE CHIAPAS, DOCTOR HONORIS CAUSA DE L\ UNIVERSIDAD Gt\I.II.EA DE AGUASCALlENTES. PROFESOR HONORIS CAUSA DE LA UNIVERSIDAD nESAN ANTONIO ABAD DELCUZC:O. PERÚ. DIPLOMADO EN SEGURIDAD NACIONAL Y GOBERNABlI.[[lAD, DIPLOMADO EN DERECHO ELECTORAL. DERECHO ADUANERO Prólogo de l'E0l10 ZOmJlLLA MAl1TÍNEZ DÉCIMA QUINTA EDICiÓN CORREGIDA. AUMENTADA Y ACTUALIZADA • EDITORIAL PORRÚA AV. REPÚBLICA ARGENTINA. 15 MÉXICO. 2009 Primera edición, 1985 Décima quinta edición, 2009 Derechos reservados Copyright lO 2009 por MÁXIMO CARVAJAL CONTRERAS Brisa, 260, Jardines del Pedregal 09100. México, D. F. Esta edición y sus características son propiedad de la EDITORIAL POR RÚA, S, A, DE C.V.-6 Av. República Argentina, 15, 06020, México, D. F. Queda hecho el depósito que marca la ley ISBN 978-607-09-0148-5 IMPRE.SO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO A mi madre: AtInaBA CONTREHAS VE CAUVAJAL Gracias, porque me diste todo eH la cilla A mi hiio: M.w~[o CAH"AJAL UDAVE Gracias, porque me diste plenamente los 19 años de tu vitUl A mi tío: NARCISO CONTRERAS CONTIlERAS Gracias, por haber sido el gran hombre que fuiste. Nunca te oloidaré. Dominus dedü, Dominus abstulit; Sit nomen damini benedictum A n¡,i esposa ROSALINDA UDAVE DE CARVAJAL Con mi amor y reconocimiento a su calidad humana A mis hiíos HOSALl1\"DA l ALBEHTOl JORGE LUIS y GEllAlmo Deseando que siempre el amor de cinco se dütribuya en cuatro y el allwr de cuatro valga lo de cinco A mis nietos SEUASTIÁN. MARIA JOSÉ, MÁXIMO, SILKE y ALBERTO nueva luz en mi vida y faros que la continuarán irradiando. A mi familia CONCEPCIÓN, AURORA y A MIS PEQUEÑOS ROSA AURORA y MAX ALEXANIHU:. Por ser parte muy querida de mi existencia. Non omnis moriar Al ilustre maestro LIC. DON JOSÉ CAMPILLO SAIN'".l Humanista del siglo xx a mis hijas por afinidad ARQ. SILKE GONzALEZ FORSTNER LIc. MARCHA PtREZ CARetA LIC. ]ESSICA SAlO BADIN A mi querido lío LIC MÁXIMO CONTRJ::R.-\S CAMACHO con mi más especial cariño y admiración , PREFACIO A LA TERCERA EDICIÓN· IMPERPETUA MEMORIAM A MÁXIMO CARVAJAL UDAVE Cuando mis pasos que la ausencia anima. y le siguen en pos, le den alcance, juntos los dos ante el cristal que funde. liberadas del tiempo las imágenes. Veré su faz y miraré su frente en el hombro paterno desmayarse. Allí sabremos ambos quién ordena partir un día, y la razón del viaje. ENRIQUE GoN"ZÁLEZ MARTíNEZ Fragmento del poema a la muerte de su hijo. Dedico este libro junto con Rosalinda mi esposa; Rosalinda, Alber- to, Jorge Luis y Cerardo, a Máximo que el 18 de abril de 1988 en- contró la senda luminosa a la que los seres humanos aspiramos, Sé que ya has descubierto el arcano y desde ahí nos contemplas y llenas de bendiciones, porflue tu vida fue plena de amor, de amis- tad, de lealtad, de los más altos valores que la juventud debe tener. Tu misma muerte fue una prueba de tu comportamiento huma- no, moriste salvando una vida y, nadie ama más a sus semejantes que quien da la vida por salvar otra. Querido Máximo que puedo contarte si tú todo lo estás mirando ccn tus ojos llenos de amor, de ternura, con tu sonrisa siempre en los labios, esa sonrisa que entre tus amigos y compañeros te era tan característica y peculiar. Más que decirte, quiero recordar unos pasajes de esos días acia- gos del mes de abril. Nunca podré olvidar al llegar al hospital a tu tía Margarita Ma- luf, angustiada porgue la ropa que tenían las trabajadoras sociales, o Esta obra ya no tendrá prefacios. El último fue el de la tercera edición. XI XII PREFACIO A LA TEHCERA EDICIÓN no fuera la tuya. La cara desencajada y agobiada de tu tío Antonio Maluf al decirme "compadre perdimos a Máximo". La llegada de tus compañeros y amigos, esos hermanos tuyos de la escuela Ale- xander Bain, que como locos se golpeaban en las paredes, se revol- caban en el piso, llorando como niños pequeños, quién puede olvidar a José Alberto Balbuena, Luis Acosta, Eduardo Arana, Antonio Mal- donado, Francisco ~vIuñoz "el abuelo", José Manuel Muñíz, Solange Karina Markuz y tu profesor Roberto Sánchez, Cómo no recordar cuando tu madre, la mujer más maravillosa que he encontrado en la vida, les dio la infausta noticia de tu muerte a tus hermanos; Rosi, la confidente amiga; como loca corría por todo el jardín; Alberto, tu compañero inseparable rompió a llorar deses- peradamente; Jorge Luis, con sus grandes ojos azorados, comiéndose su dolor derramaba sus lágrimas; Gerardo, sollozando desesperada- mente clamaba por ti. Cómo te han añorado tus hermanos, tus abue- los, tus tíos y tías, tus primas y primos, René y hasta tus penos In Shashy, el Rex y el Snoopy. Es imposible no traer a la mente los centenares de personas qne desfilaron en la capilla mortuoria y te acompañaron hasta el pan- teón; sus muestras de cariño y solidaridad se derramaron ante ti, como bendiciones; es como dijo mi maestro el Dr. Guillermo Floris Margadant, en unas palabras de aliento que mc envió, al mencionar un proverbio judío "cuenta tus bendiciones" y desde entonces, las cuento como bendiciones para tu familia. Sirvan estas letras para expresar mi reconocimiento a quienes nos hrindaron aliento en los momentos supremos. El día que tu escuela te rindió un homenaje póstumo, presente quien Juera la directora de tu primaria la señora Grenier, dijo "lle- gaste al Alexander Bain en 1979, te adelantaste en el camino un día del mes de abril de 1988. Nos dejaste tu sonrisa, tu alegría y tu inquietud de vivir. Estarás en nuestro recuerdo siempre". Después cuatro de tus compañeros hicieron uso de la palabra, Luis Acosta manifestó "entre nosotros existe un espacio hoy. Pero sólo es un es- pacio no un vacío. Es un espacio que se llena de recuerdos, en la escuela, en su casa, con amigos", Lorena Fuertes en su alocución en inglés expresó "Queremos que sepas que eras algo especial en nuestras mentes y en nuestras plega- rias, eras una persona tan hermosa y una persona tan adorable; diste tanto de ti a otros y esperamos que muchas bendiciones de Dios sean tuyas hoy y siempre. Eras una bendición para tantos y te queremos mucho, no queremos dejar de tener tus recuerdos porque los que tenemos son tan hermosos, son algo de lo que hemos aprendido a DERECHO ADUANERO xru depender de ellos. Nunca estarás lejos de nuestros corazones y de todos los días por venir, siempre serás algo muy especial, nunca aca- bará el día en que nos sonreías y digamos cosas que sólo se han dicho para ti. Tú con ese toque gentil y ese agarre de la mano tibio y con esos ojos tan tiernos que jamás llegamos a olvidar; eras algo tan diferente que pasaremos la vida pensando en ti y hemos descu- bierto que necesitamos compartir esa fineza y queremos y deseamos esos sentimientos para comprenderlos, para continuar día a día y en nuestro mañana de lo cual somos parte de ti". Vino luego Ismael Cantú y en forma expresiva afirmó "pienso quc cada uno de nosotros tenemos muy presente la imagen del hombre noble y bueno, de hombre siempre alegre, de persona responsable, de hombre íntegro y de fiel amigo. Yo creo que cada uno denosotros lleva un cachito de ti en su corazón y yo, en lo personal, sólo llevo una palabra dentro de mí que quiero regalarte, esa palabra es gra- cías que abarca todo un agradecimiento a esa manera de ser tan in- tegral como lo fue la tuya y que dejará un ejemplo y una huella en nosotros que difícilmente se podrá borrar". Por último Francisco Muñoz quien sentenció "te quedaste en cI camino a la mitad de la montaña, Mañana voy a recordar y voy a llorar, ~oy todavía no lo acabo de creer, Máximo te quiero y te re- cuerdo. Qué pensar de esa fecha que con tanta alegría esperábamos llegar el día de tu graduación del bachillerato, ese día llegó, pero ya no fue de felicidad, sabemos que se te recordó y que tu maestro de Cívil, el licenciado Borrego hizo alusión hacia ti, al igual que tu compaiiero Ignacio Perales. Mi agradecimiento y reconocimiento a todos ellos por sus emo- tívas palabras. Después en la fiesta de graduación Evita Bríngas en forma im- provisada se dirigió a ti como si estuvieras presente en la reunión; pidió que imperara un clima de alegría, ya que tú estabas presente y gozarías viendo a tus compañeros divertirse, que ese era tu deseo y no el de la tristeza que se manifestaba. Hiio: Te voy hacer una confesión, hace cinco meses que partiste y ni un solo momento te has apartado de mi pensamiento, estás en él más profundamente que cuando convivíamos. Es como dice En- rique Herrera, hombre extraordinario que sabe también del dolor de perder un hijo, "mientras haya amor dentro del alma el hombre pen- sará en sus muertos, mientras haya luz dentro de las inteligencias los huesos de nuestros padres y nuestros hijos serán reliquias" XIV PllEFACm A LA TEllCERA EDICiÓN Cuánta razón tiene el admirado poeta León Felipe al decir (jue Jos muertos crecen. ¡Cómo creccn los muertos! [Oh, sí! Los muertos crecen. El último traje que se hicieron, al amortajarlos ya les viene pequeño, Crecen. Y apenas los entierran, rompen los tablones de pino y los catafalcos de acero; crecen después en la tumba, fuera de la caja, abren la tierra como las semillas del centeno y ya, bajo el sol y la lluvia, en el aire, sueltos, )' sin raíces, síguen creclendo. Yo me vaya crecer con los muertos Qué verdad tan profunda, qué sensibilidad )' qué manera de decir las cosas, cómo quisiera tener ese don )' esas cualidades para poder expresarte lo que siento, lo que duele, lo que lloro por tu ausencia física. Para decirse que conservo mucha paz, tranquilidad )' consuelo de saber que estás junto a tu santa abuela Aurora, tu bisabue- la Tilita y tu tío Cüeríto, quién podría pensar que ellos te tendrían más que nosotros, como dijo tu madre "ellos fueron los ganones" y en buena hora porque sé que te cuidarán y prodigarán en atenciones y estoy seguro que tú serás el báculo en que se apoyen y juntos fundi- dos en el tiempo y en el espacio llenarán de buenaventura a quien aún transitamos por la vida en busca del sendero luminoso. Maky: Tú sabes <jue los seres humanos mueren una vez, sin embargo hay quienes mueren dos veces; una cuando termina su vida material, la otra cuando muere alguno de sus hijos. Yo he muerto una vez)' sin alentar la segunda muerte porque aún tengo la misión de velar por mis otros hijos)' tu madre COn la esperanza de reunirme contigo aguardo dichoso mi segunda muerte. Máximo Carvajal Contreras Septiembre 18, 1988. ADVERTENCIA A LA SEGUNDA EDICIÓN Ha sido motivo de profunda satisfacción para el autor que en el transo curso dc cinco meses de haber salido a la luz pública el libro Derecho Adllanero, éstc se haya agotado y hecho necesario realizar la segunda edición. . La demanda quc ha teuido entre el público lector, es el mejor ejemplo que demuestra la carencia de bibliografía nacional sobre esta disciplina jurídica tan importante en las tareas básicas de cualquier país. Es necesario destacar la complejidad que reviste la elaboración de un libro sobre el derecho aduanero. La problemática estriba en que la dinámica propia y natural de este derecho es tan grande qne C0l110 dice atinadamente Rodolfo Espinoza Caviña en su libro Pro- cedimiento Administratico Aduanero, "no sabemos cuál es la últimu disposición existente ya que mientras estamos escribiendo esta adver- tencia, pueden dictarse disposiciones que nos desactualicen en lo que hemos puesto al día". La segunda edición de este libro ha sido adecuada a la actual organización administrativa del ente que en nuestro país tiene la función de materializar la política y la legislación aduanera. De igual manera, se han incorporado todas las reformas a las disposiciones aduaneras al 31 de diciembre de 1985; así como las re- lacionadas con la Ley Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional en materia de comercio exterior. Además Cama punto importante a destacar, se ha incluido la nueva nomenclatura producto del esfuerzo del Comité dcl Sistema Armoni- zado del Consejo ele Cooperación Aduanera de Bruselas, que a partir del primero de enero de 1987, entrará en vigor sustituyendo a la no- menclatura que rige en nuestro país actualmente. Es necesario enfa- tizar sobre la utilidad de este tema, ya que en un futuro próximo, nuestro país para no quedarse a la zaga en el concierto internacional del comercio exterior, deberá de adoptar este sistema de clasifica- ción aduanera como lo hizo en su momento oportuno, con la nomen- clatura elaborada por el Consejo de Cooperación Aduanera. xv XVI ADVERTENCJA A LA SEGUNDA EDICIÓN Se ha tratado de perfeccionar el texto jurídico incluyendo algu- nas definiciones, aumentando la bibliografía para que el lector tenga mayores puntos de referencia, en cuanto a obras especializadas en esta materia. Se han adicionado algunos puntos de vista que conside- ro contribuyen al enriquecimiento de esta segunda edición con la finalidad de cumplir con el compromiso trazado de hacer llegar a los lectores un texto serio, profundo y actualizado. La benevolencia del público lector en su aceptación a este libro es el mejor aliciente que he podido encontrar para seguir investi- gando en esta materia tan ardua, compleja y cambiante, por ello mi agradecimiento a quienes así me estimulan y mi reconocimiento a quienes de una u otra forma han hecho posible la primera y segunda edición de este libro. Mee PR6LOGO Varias y diversas experiencias profesionales del Dr. Máximo Carva- jal Contreras, así como la reconocida capacidad que posee, están presentes en esta obra quc versa sobre "Derecho Aduanero" y que me honro en prologar. El Dr. Carvajal Contreras ha sido durante muchos años un des- tacado servidor público; a una sólida preparación jurídica une su competencia en cuestiones de administración, y de manera especial una clara vocación pública que se traducen y manifiestan en su tra- bajo, tanto como su experiencia de profesor de la Facultad de Dere- cho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Asimismo, hay inteligencia y honestidad intelectual en este libro; la investigación, la presentación de documentos relevantes cn forma cabal, los señalamientos bibliográficos, la exposición de opiniones doctrinales y la estructura misma del trabajo así lo demuestran. Dc todo ello resulta una obra que se constituye en respuesta a múlti- ples y válidos afanes de saber e intereses en aprender, y quc tienc, por ello, una evidente utilidad para distintos lectores. En primer término, diría yo, está la utilidad del nuevo libro para los estudiantes dc derecho en nuestras universidades. La claridad en la presentación y en el desarrollo del tema, la metodología del trabajo, la ordenación de los capítulos y un lenguajedirecto y didác- tico, aseguran el aprovechamiento de la obra por los estudiosos de jurisprudencia desde luego, pero también por los investigadores y estudiantes de economía, de administración pública, de adminis- tración de empresas, de ciencia política y de' relaciones internacio- nales; y sólo cito algunos de entre quienes seguramente verán satis- fecha su necesidad o su deseo de conocer un tema que ocupa el centro de preocupacionesque si bien han estado presentes entre los mexicanos desde hace muchos años -como lo demuestra el autor- en el momento actual y en el futuro previsible, tienen y tendrán un lugar prioritario en la reflexión y en la acción, sobre todo pública, en México. La importancia que con sobrada razón da a su tema Carvajal XVII xvnr PRÓLOGO Contreras deriva de que el autor tiene amplios conocimientos y vi- vencias en el orden de lo político. En apretada síntesis, son políticas las acciones que con una amo plia gama de matices y desde posiciones diversas, tienden a asegu- rar la supervivencia y el mejoramiento de una comunidad en el tiempo por venir. Tanto el perfeccionamiento de la comunidad, que habría de impulsarse de modo conforme a las opciones políticas y a la fílosofía de convivencia de la propia comunidad, como su pro- yección en el futuro, tienen que realizarse por vía de acciones en el espacio interno de una parte y de la otra, en el ámbito externo a la propia comunidad; es decir, en lo internacional. La recreación de consensos y la procuración de una armonía fundamental y de una identidad y unidad básicas, -que suponen una capacidad de orientación y arbitraje de los representantes po- líticos del grupo socíal- constituyen la esencia de lo que ha de hacerse internamente. La tarea, en lo internacional, consiste en pre- servar y defender la integridad de la comunidad y su soberanía y autonomía en todos los órdenes respecto del exterior, tanto en lo político y en lo cultural, como en lo que se refiere a la salvaguarda territorial y en lo que atañe a la economía nacional. La autonomía de decisión de una nación en los capítulos más importantes y estratégicos de su economía, es así una elemental obligación política. Muy variados han de ser el instrumental y los medios de acción del Estado para asegurar esta defensa de la auto- nomía económica, en el mundo interdependiente y de desiguales relaciones del tiempo actual. En toda evidencia el derecho aduane- ro, los mecanismos que en él se apoyan y las organizacioncs que del propio derecho derivan, son importantes y útiles instrumentos de defensa y de relación. Por esto creo que son relevantes razones de política, en su más elevada y última finalidad, las que en la más alta instancia expli- can tanto la importancia de la obra como el que el derecho cons- titncional incluya, entre las normas que son realmente constitutivas y fundamentales de una sociedad, aquellas que dan atribuciones al poder político institucional y constituyen sus obligaciones respecto de cuestiones de economía, comercio internacional y aduanas. Estas leyes, entre otras de contenido económico, apuntan a los mismos fines de asegurar que la autonomía económica estratégica sea base de la soberanía política y al propio tiempo, se consolide como ci- micnto de la posibilidad real de proyección en el tiempo futuro, de la comunidad nacional. Al hacer la historia del derecho aduanero en el capítulo segun- DERECHO ADUANERO XIX do, y muy particulannente cuando se hace referencia al desenvol- vimiento del propio derecho en las etapas colonial, independiente y revolucionaria de México, el autor va destacando la importancia y modalidades que se han reconocido al derecho aduanero como ins- trumento de salvaguarda de la economía, de equilibrio en el comer- cio internacional, de fortalecimiento del mercado interno y como útil condición y medio para el impulso a la industrialización. . Antes, en el capitulo primero, el tratadista demuestra con preci- sión jurídica y apoyándose en convincentes argumentos, la autono- mía que ha adquirido y sin duda tiene el derecho aduanero; hace justo énfasis en la base constitucional del mismo y explica las rela- ciones del derecho aduanero con otras disciplinas jurídicas y socia- les; el profesor de Derecho que es Carvajal Contreras está lúcidamen- te presente cuando en el mismo capitulo escribe y enseña acerca de las fuentes del derecho, de la seguridad jurídica y de la impor- tancia que en el derecho aduanero tienen de manera diversa la ley, la costumbre, la jurisprudencia, la doctrina, los principios generales del derecho y los tratados internacionales. En el capitulo tercero, el autor describe y explica la estructura del sistema aduanero mexicano, para pasar luego a describir con sencillez los sistemas tarifarios y de valores aduaneros mexicanos y los que existen en el mundo, que sirven en la obra para hacer com- paraciones y relaciones con el nuestro. Los dos últimos capitulas se refieren a la nonnatividad aduane- ra y a los regímenes, a los ilícitos, a los procedimientos y a los recursos aduaneros. Cada tema, tratado dentro de la estructura que someramente he descrito, significa motivo de interés y ocasión de consulta para muy diversos lectores; y la obra es siempre un excelente texto para el aprendizaje del derecho aduanero, expresado en un lenguaje y con recursos didácticos muy bien logrados a mi parecer. La bibliografía mencionada al final de cada capitulo es muy vasta, tanto por lo que respecta a autores mexicanos como a tratadis- tas extranjeros; así, las opiniones del profesor Carvajal Contreras pueden ser confrontadas con las de otros especialistas, en el enten- dido de que en beneficio del carácter pedagógico de la obra, en múltiples ocasiones el autor explicita, al lado de las propias, otras opiniones en relación a temas importantes. Vivimos una hora en la que el desorden económico mundial, la falta de equidad en el comercio internacional y la crisis en múltiples y entrecruzados espacios de la economía del mundo hacen particu- larmente importantes y dífíoíles la defensa de la autonomía eco- xx PRÓLOGO nómica nacional, la procuración interna de libertades concretas, la paz, la vigencia del derecho, la salud del mercado interno y la mejor integración y mejoramiento de los diversos procesos económicos na- cionales. Por ello la obra de Máximo Carvajal Contreras exige, no sólo para satisfacer muy legítimos requerimientos de conocimiento inmediato, sino para colmar una necesidad nacional verdaderamen- te esencial de trascendencia, una lectura llena de sentido y de la in- .tención de conocer y entender a fondo un derecho y una de las administraciones e instrumentos más útiles para la defensa y la equi- tativa interrelación de nuestra economía con la del resto del mundo. En este libro, cuya lectura y consulta harán muchos, se encuentra una concepción de la administración pública -en la que creo- que tiene muy presente la realidad social y económica de México, así como nuestra historia, en lo que al tema más atañe. También se halla, en un entretejido bien visible en todas las partes del trabajo, un nacionalismo sereno y ecuánime, en cuanto "sin hostilidades ni exclusivismos" -empleando el texto constitucio- nal- este nacionalismo atiende "a la comprensión de nuestros pro- blemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra indepen- dencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura". Es decir, que vela por la vida presente y futura de México, y por la trascendencia de la nación. Así lo concibe el autor de "Derecho Aduanero" y así también, en toda certeza, lo entenderán quienes se adentren en la obra. PEDRO ZORI\TLLA MARTÍNEz -. CAPITULO PRIMERO DERECHO ADUANERO SUMARIO 1. Concepto.-2. Naturaleza Jurídica del Derecho Aduanero.- 3. Autonomía del Derecho Aduanero.-4. El Derecho Adua- nero y sus relaciones con otras disciplinas.-5. Base Consti- tucional del Derecho Aduanero Mexícano.e-S. Fuentes del Derecho.-7. Proceso Legíslatívo.s-S. Proceso Consuetudínarío, 9. Proceso ]urisprudencial.-10. La Doctrina.-ll. Los Prín- cípíos Generales del Derecho.-l2. Los Tratados Internacio- nales.-13. Teoría de las Formas de Integración Aduanera.- 14. Bibliografía. 1. CONCEPTO Para obtener el concepto del Derecho Aduanero es necesario señalar algunas definiciones que autores extranjeros y nacionales han reali- zado sobre este punto. Pedro Fernández Lálannedefine al Derecho Aduanero como "las normas legales y reglamentarias que determinan el régimen fiscal al cual deben someterse los importadores, exportadores, agentes ma- rítimos, despachantes de aduanas y, en general, quienes realicen ope- raciones con mercaderías a i:ravés dé las fronteras de la República, por las vías marítimas, aéreas, terrestres y postales".' Para Mario di Lorenzo el Derecho Aduanero es "el conjunto de normas que disciplinan y condicionan el paso de las cosas por las aguas jurisdiccionales y a través de las fronteras, así como su depó- sito en el territorio del Estado, en relación con su procedencia (ex- tranjera o nacional), con el destino aduanero que los propietarios declaran para tales cosas, con las obligaciones, límítacíones y contro- les impuestos por la tutela de los diferentes intereses públicos"." Jean .Amphoux, Asesor Jurídico de la Comunidad Econ6mica Europea, dice que el Derecho Aduanero "es la parte esencial de la legislación de un país sobre el comercio exterior, este .sístenra nor- mativo también se refiere a las relaciones entre importadores y ex- , Pedro Femándee Lalanne. Derecho Aduanero, p'g. 73. 2 Mario di Lorenzo.' Princlpi di Diritto Doganale, ~g. 118. 1 2 MÁXIMO CAlIVAJAL CONTRERAS portadores, ya sean personas físicas o juridicas, con las autoridades administrativas y financieras"." Octavio Gutiérrez 'Carrasco, profesor chileno manifiesta que el Derecho Aduanero "es el conjunto de normas legales que determi- nan el régimen fiscal a que deben someterse los intervenientes en el tráfico internacional de mercancías a través de las fronteras na- cionales o aduaneras, por las vías marítima, terrestre, aérea y pos- tal, que organizan el servicio público destinado a su control, le fijan sus funciones, señalan las clases y formalidades de las operaciones sobre tales mercancías y establecen por último, los tribunales es- peciales y el procedimiento de las causas a que dichos tráficos die- ren lugar",' ' Efraín Polo Bernal afirma que el Derecho Aduanero "entraña un conjunto de normas juridicas, instituciones y principios de Dere- cho Público que se aplican en el tráfico y desempeño de los bienes, mercancías o efectos que entran y salen de un país determinado, al gravamen, así como a su afectación económica y social"," Santos Dattola, lo define: "Se entiende por Derecho Aduanero conjunto de los institutos y de. las normas jurídicas que en relació~ con el intercambio comercial entre Estados, regulan el movímíentó' de las mercaderías a través de 'la linea aduanera, con.el fin de percí-' bír el tributo y proteger la economía nacional"," ( Para Manuel Ovilla Mandujano el Derecho Aduanero "es un conjunto de normas coactivas que regulano se refieren a una serie de actividades encuadradas dentro del comercio exterior, que con- sisten básicamente en las operaciones que se realizan por importa- cióny exportación de mercancías",' Hugo Opazo Ramos dice .que "si se acepta que -la legislación adua- nera en su acepción más amplia es por su sustancia un conjunto de normas 'jurídicas que objetiva al llamado Derecho Aduanero",8 Ariosto D, González manifiesta gue el Derecho Aduanero "es un conjunto de normas juridicas que tiene individualidad destacada en s?s fundamentos y en sus métodos, frente al Derecho Fiscal; se dís- tmgu~, además, de la restante actividad fiscal en algunas teorías y soluciones que afectan a la legislación de fondo y a los presupues- tos procesales"." j¡ Ican Amphoux, señalado por Hugo Gorda Coneélee. Naturaleza lur/dlca del Impuesto General de Importación, pág. 44. 4 Octevío GutiétTez Carrasco. Nociones de Derecho Adrlanero Chlleno. pág. 31. " Efraín Polo Bemol Tratado Sobre Derecho Aduanero, C6dlgo Aduanero, pág. 4. G Santos Dártela, citado por Ricardo Xavier Basaldúa, I Dm-echo AdUanero, pág. 65. 1 Manuel Ovilla Mandujano. Derecho AdtlanSro. pág. 3. 8 Rugo Opazo Ramos. Leg/8/acf6n Aduanera, pá". l~. 9 Ariosto D. González. Tratado Sobre Derecho Aduanero Uruguayo, pág. 41. DERECHO ADUANERO 3 En su libro Fernando Muñoz Oarcía díce que el Derecho Adua- nero es "aquélla parte del Derecho Objetivo que expone los princi- pios y normas referentes a la organización aduanera en general y al establecimiento de unos territorios especiales, .en particular, de- nominados territorios aduaneros, que no tienen por qué coincidir con el territorio político de los Estados, y que, regula la entrada, salida, permanencia y tránsito de las cosas por dichos territorios, asi como las relaciones jurídicas, que surgen en tomo a dichas cosas entre el ente público (normalmente el Estado) titular de la sobera- nía (imperium) sobre ese territorio y los particulares que .ostentan la propiedad, posesión, el simple control o cualquier otra forma de dominio privado (dominium) sobre las cosas que entran, salen o permanecen en el territorio sobre el que se ejerce esa soberanía"." Carlos Anabalón Ramirez define el Derecho Tributario Aduanero como "aquella rama del Derecho Público que estudia las normas le- galeS, reglamentarias y administrativas aplicable a los regímenes, for- malidades, tramitaciones y operaciones aduaneras a que deben so- meterse las personas, mercanclas y medios de transporte con motivo de su paso a través de las fronteras aduaneras; para la fiscalización y aplicación de los eventuales gravámenes que pudieran afectarles o las franquicias aduaneras que les favorezcan; la ejecución de las me- didas adoptadas por el estado para la regulación de su comercio exterior y el estudio e investigación de todas las materias que tienen relación con la técnica aduanera y los factores económicos por ella afectados.u Ricardo Xavier Basaldúa dice que "El Derecho Aduanero queda delineado como un conjunto de normas atinentes a la importación y exportación de mercaderías, cuya aplicación se .encomienda a la aduana, para lo cual se regula su estructura y sus funciones; se deter- minan los regímenes a las cuales debe someterse la mercadería que se importa o exporta y se establecen diversas normas referidas a los tri- butos aduaneros, a los ilícitos aduaneros y a los procedimientos y recursos ante las aduanas"." A continuación se resumen los diferentes conceptos que en las diversas defínícíones se han señalado. Primera. Todas coinciden en que el Derecho Aduanero es un conjunto de normas jurídicas. Segunda. Todas afirman que la regulación de las normas [urídí- cas se basa en el comercio exterior de mercanclas. 1(1 Fernando Muñoz Carda. Introducción al Derecho Aduanero. pág. 2. u Carlos Anaba16n Hamírez. El Derecho Tributa'*' Aduanero. pág. 10. 1Jl Ricardo Xavier Basaldua, Introducción al Derecha Aduanero. pág. 166. 4 MÁXIMO CARVAJAL CONTRERAS Tercero. La aplicación de las normas se genera por el movimien- to de entrada o salida de bienes, efectos o mercancías al territorio de un país, Cuarta. Las -dísposícíones legales se aplican también a las perso- nas que intervienen en esta actividad. Con la unión de estas características comunes y algunas otras que consideramos necesario incluir, formulamos la siguiente defini- ción del Derecho Aduanero. El Derecho Aduanero es el conjunto de normas jurídicas que re- gulan, por medio de un ente administrativo, las actividades o fun- ciones del Estado en relación con el comercio exterior de mercancías que entren o salgan. en sus diferentes regímenes al o del territorio aduanero, así como de los medios y tráficos en que se conduzcan y las personas que intervienen en cualquier fase de la actividad o que violen las disposiciones juridicas. Procederemos a analizar los elementos de nuestra definición. l. Conjunto de nonnas jurídicas. Todo Derecho, como dice el maestro Eduardo García Máynez "en sentido objetivo, es un con- junto de normas. Trátese de preceptos imperativos-atributivos, es decir, de reglas que, además de imponer derechos concede faculta- des"." En consecuencia el conjunto de normas jurídicas aduaneras son los mandatos y disposiciones de orden general y abstractos, con- cretos y singulares, que fijan los limites de laconducta, concilian in- tereses, evitan conflictos e imponen sanciones a quienes violan las disposiciones. 2. Ente Administrativo. El ente que mencionamos es la Aduana, para una mayor comprensión vamos a proporcionar diversas defini- ciones que se han dado sobre ésta. Rafael Bielsa dice que la Aduana "es el órgano de la Adminis- tración Pública que tiene por principal (no único) objeto percibir los derechos fiscales de importación y exportación y hacer cum- plir las disposiciones prohibitivas y de reglamentación del comercio internacional".14 Pedro Fernández Lalanne afirma que "La Aduana constituye uno de los más importantes atributos de la Soberanía de la Nación. Es el medio de ejercer el poder de Policía Fiscal en todo cuanto se rela- ciona .con la importación, exportación y tránsito de mercancias por sus fronteras",'" 18.,Eduardo Carcía Máynez. Introducc/6n al Estudia del Derecho, pág. 36. "'Rafae! Bielsa. Ciencia de la Administración, pág. 184. 1" Pedro Fernández Lalanne, Opus cit., pago 184. Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado DERECHO ADUANERO 5 Para el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas las adua- nas son "los servicios administrativos especialmente encargados de la aplicación de la legislación relativa a la importación y a la expor- tación de las mercaderías y a la percepción de los ingresos públicos provenientes de los derechos e impuestos que se aplican a las mer- caderías".'. Conforme al Glosario de Términos Aduaneros Latinoamericanos la Aduana es "el organismo encargado de aplicar la legislación rela- tiva a la importación y exportación de mercaderiasy a, los otros regimenes aduaneros, de percibir y hacer percibir los gravámenes que les sean aplicables y de cumplir las demás funciones que se les encomienden"." En el capitulo 2 del anexo II de la modificación al Convenio de Kyoto, se define a la Aduana como "el servicio de la administra- ción responsable de la aplicacion de la legislación aduanera y de la recaudación de los derechos e impuestos, y que también tiene res- ponsabilidad en la aplicación de otras leyes y relamento relativos a la importación, exportación, circulación o depósito de mercancías." Luis C. Labastida dice "que se entiende por Aduanas, las ofi- cinas encargadas de percibir los derechos, impuestos sobre las mer- candas a su entrada o salida del territorio nacional y exigir que se realice la importación o exportación en la forma prevenida por la Ley".18 En nuestra Tesis Profesional Las Aduanas de México dijimos que "entendemos por aduana al órgano de la Administración Pública establecido por el Ejecutivo Federal, autorizado para controlar el comercio exterior con las limitaciones y prohibiciones que las leyes fijan a las mercancías, percibiendo los impuestos que se generen y regulando la economía nacional".'. Para Efraín Polo Bernal el término Aduana, "es con el que se designa, en un amplio sentido juridico-administrativo, a las dependen- cias nacionales que intervienen en el tráfico de mercancías con el objeto de recaudar los tributos que gravan a ésta a. su entrada o sa- lida de un país determinado y de vigilar el cumplimiento de las dis- posiciones de carácter público o prohibitivas, así como el de las normas reglamentarias del comercio internacional"." ,. Escuela lnteramerlcana de Admlnish'acl6n Pública, pág. 25. 11 ESClJela lnterarnerlcana de Administracl6n Pública, p~g. 1. '8 Luis C. Lebestíd.. Señalado por Isaac Chayel Volchensky, El Régimen Ad..... nero Mé-.dco-Norteamericano, p~g. 99. '8 Máximo Carvajal Contreras. Las Aduana.J en Mé-.dco, p~g. 100. 20 Efraín Polo Berna!. O",.. cit., p~g. 331. Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado Administrador Resaltado 6 MÁXIMo CARVAJAL CONTBEMS Carlos Anabal6n dice que "es el eficaz instrumento a través del cual el Estado cumple su cometido de gesti6n econ6mica de desa- rrollo; es el instrumento ejecutor de las directrices de la política aduanera"." Juan Carlos Luqui al comentar el libro Derecho Aduanero de Pedro Fernández Lalanne dice: "La Aduana viene a representar un mecanismo que actúa en distintos sectores, entre los cuales sobre- sale el econ6mico, político, jurídíco y admínístranvo"." Para Ricardo Xavier Basaldúa, la aduana considerada como Ins- tituci6n, constituye un servicio administrativo encargado de controlar la importación y la exportaci6n de la mercadería al o del territorio aduanero, aplicando a su respecto el conjunto de disposiciones que regulan el tráfico internacional de mercadería." Por todo lo anteriormente señalado, encontramos que el concep- to de "Aduanas" tiene un lugar básico que hace necesaria su inclu- si6n en cualquier definici6n que se pretenda hacer sobre el Dere- cho Aduanero, por lo tanto, en la nuestra, la hemos incluido. 3. Actividades o funciones del Estado relacionadas con el co- mercio exterior de mercancías que entren o salgan en sus diferentes regímenes al o del territorio aduanero. Las actividades o funciones a que nos referimos las vamos a dividir en: Principales y Secun- darias, dentro de las primeras señalaremos: la Fiscal, la Econ6mica y la Social; y en las segundas: las de Higiene, Vigilancia, Financie- ra e Internacíonal." Para las Principales hemos adoptado la clasificaci6n clásica que diversos autores han realizado, pero encuadrándolas en nuestro De- recho Aduanero Nacional. AcrIVIDAD FISCAL. Esta función la cumple el Estado cuando su objetivo consiste en la simple recaudaci6n de las contribuciones al comercio exterior, como una forma de obtener ingresos para cum- plir con sus fines. 21 Carlos Anaba16n Ramírez. Control y FiscaUzacMn Aduanera al Tráfico Inter- nacional de Merconoíes, pág. 1. 22 Juan Carlos Luqui. En su artículo publicado en la revista "La Ley". Tomo 127, pág. 1450. .2.B Ricardo Xavier Basaldúa, opus cit., pág. 177. 24 Cfr., Ariosto D. González.O~ cit.,_pá&',41. Jorg~ Enri~e Loera. Manual de Introducci6n a la Legislaci6n Aduanera, págs. de la 4 a la 8. Hugo Opazo Ramos. O".,. ce., págs. de la 38 a la 42. Pedro Fernández Lalann e. Opus cit., págs. de la 189 a la 191. Rafael Bielsa. O".,. cit., págs. 184 y 185. Carlos Anabalón Hamírez. OP1l. oit., pág. 2. Administrador Resaltado DERECHO ADUANERO 7 ACTIVIDAD ECONÓMICA. Esta función se materializa cuando el fin fiscal de las contribuciones pasa a un segundo término y las dis- posiciones aduaneras son utilizadas como normas protectoras de la industria, el comercio y la agricultura nacional. De igual manera, cuando se crea una serie de estímulos o incentivos para promover la industria doméstica; como son los casos de devolución de impues- tos, aplicación de cuotas bajas para la importación de mercancías necesarias para fomentar la industria, el régimen de importación temporal, el depósito industrial, la importación para reposición de existencias, la aplicación de la regla octava de las complementa- rias de la tarifa de importación, los desarrollos portuarios, etc. Asi- mismo, esta: función económica sirve para combatir el desempleo del país, como es el caso del establecimiento del régimen de maqui- ladoras e industria automotriz. AcnVIDAD SOCIAL. En algunas ocasiones el Estado hace a un lado la función fiscal y económica para darle paso a la función social, la cual prevalece sobre las otras dos actividades; como es el caso de la creación de las zonas francas, puertos libres, las cuales se han dado como una forma de desarrollo social más equilibrado de las comunidades que habitan dichas zonas y una redistribución más ordenada de la pobla- ción. Otra forma en donde la función social tiene prioridad, son las importanciones que realizan organismos descentralizados del Estado, con el objeto de asegurar el abastecimiento de artículos de primera necesidad como: leche, maíz y frijol. Llevan también un fin social las franquicias concedidas a los habitantes de ciudades fronterizas para la importación de determinados artículos; las franquicia.concedida. a los pasajeros, repatriados e inmigrantes. También las exenciones de im- puestos que se dan con fines culturales, de enseñanza, investigación, o servicio social; el material didáctico que puedan importar estudiantes extranjeros. La prohibición de exportar productos sin que antes se haya satisfecho el mercado nacional. La prohibición de importar publicacio- nes que atenten contra la moral y las buenas costumbres; la importación de aparatos para los minusválidos. Las Secundarias también las encuadramos dentro de nuestro De- recho Positivo. ACTIVIDAD DE HIGIENE PÚBLICA. Esta función consiste en impedir la entrada de productos nocivos a la salud o que por alguna cir- cunstancia estén infestados, adulterados o contengan plagas, o epi- zootias que sean perjudiciales para la salud humana o pudieran causarle un perjuicio a la flora o fauna del país. ACTIVIDAD DE VIGILANCIA. Para cumplir con esta función existe 8 MÁXIMo CARVAJAL CONTIIERAS un cuerpo de tipo militar específico o propio del Derecho Adua- nero, denominado "Policía Fiscal", el cual tiene como función vigi- lar el debido cumplimiento de las actividades anteriormente señaladas y de prevenir y combatir las violaciones de las normas aduaneras. ACTIVIDAD FINANCIERA. Esta función esta enfocada a buscar el equilibrio tanto de la balanza comercial como de la balanza de pagos, fijando los montos máximos de los recursos financieros aplicables a las importaciones, así como la captación de divisas a través de las exportaciones. ACTIVIDAD IrITERNACIONAL. Esta función tiene como finalidad la inte- gración del país a la comunidad internacional, a través de los diferentes convenios de comercio exterior que celebre nuestro país, como es el caso de nuestra participación en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y la zona de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Las franquicias concedidas a las misiones diplomáticas y al personal de los servicios consulares. 4. Regulación de los medios y tráficos en que se conduzcan, y las personas que intervienen en cualquier fase de la actividad o que violen disposiciones jurídicas. Los medios a que hacemos alusión son los diversos sistemas de transportación que son utilizados para trasladar mercancías y personas, que entren o salgan del territorio nacional, quienes deberán de cumplir con las normas aduaneras en la parte que les sean aplicables. Respecto a los tráficos son: el ma- rítimo, terrestre, aéreo, postal, fluvial y otros medios de conducción; los cuales tienen cada uno de ellos una regulación dentro del con- junto de normas del Derecho Aduanero. Las personas que intervienen en la actividad son los importadores y exportadores llamados tam- bién destinatarios o remitentes respectivamente; consignatarios, agen- tes aduanales, responsables solidarios y conductores de los diversos medios de transporte. Por último, a quienes violen o incumplan las disposiciones legales en virtud del poder coercitivo del Derecho, se les aplicará las sanciones correspondientes. 2. NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO ADUANERO Vieja de siglos es la división del Derecho, en Público o Privado, su separación es obra de los Juristas Romanos basados en la doctrina del interés en juego y el criterio de la utilidad. Expuesta por Ulpia- no y recogida en las "Instituciones" se afirma que el Derecho Públi- co es el que mira al estado de la cosa romana y el Derecho Privado el que se refiere al interés de los particulares. Según esto, cuando las normas tutelan el interés colectivo son de Derecho Público y cuando velan por el interés particular son de Derecho Privado. Administrador Resaltado Administrador Resaltado DERECHO ADUANERO 9 Thom sostiene la distinci6n entre Derecho Público y Derecho Privado fundada en la naturaleza de la tutela protectora de cada norma. Serán entonces de Derecho Público las protegidas por una acción pública y de Derecho Privado las protegidas por una acci6n privada." Maggiore, para este autor la distinci6n entre Derecho Público y Privado está en el proceso de subjetívacíón del Derecho. La nor- ma s6lo es un concepto abstracto del derecho y se concretiza en el sujeto, por lo que se da un proceso de subjetivación. La concurren, cia jurídica crea el mundo del derecho, distinguiendo y oponiendo lo que tiene un valor infinito y universal a lo que tiene un valor finito y particular. En el primer caso estamos en presencia del De, recho Público y en el segundo del Derecho Privado." Otra doctrina sobre la dívísíón del Derecho en Público y Priva, do es la denominada de la naturaleza de la relaci6n o del plus valor. Cuando las relaciones son de subordinaci6n o integraci6n j6" rárquica estamos en presencia de normas de Derecho Público; si las relaciones son de eoordíaacíón o de igualdad, las normas serán de Derecho Privado. Kelsen afirma que la diferencia entre Derecho Público y Prí- vado está en la forma de crear la norma, si es creada por un prin- cipio de autonomía, será de Derecho Privado, pero si su principio es de heteronomía será de Derecho Público. Aunque este autor con- cluye resumiendo que todo el Derecho es Públíco." En otra obra sostiene q.ue en la teoría pura del Derecho no cabe la distinci6n entre Derecho Público y Privado ya .que esto obedece a razones hístórícas y políticas, por lo que debemos proclamar la unidad del Derecho." . Juan Antonio Martinez de Id Serna citando aBadbruch dice que '10s conceptos del Derecho Público y Derecho Privado son a priori, precede a toda experiencia jurídica, precisando que son a priori cuan, do a cada concepto se le puede preguntar si pertenece al Derecho Público o al Derecho Privado". Concluyendo el mismo autor que en el "Iíberalísmo el predominio es de Derecho Privado y en el esta- tismo o intervencionismo estatal, será en cambio el Derecho Público el de la preminencia"."" ee Thdm. Señalado por Dem6filo de Buen. Introdueci6n al ESlUtl/o del Dereeh, e/mi, pág. 19. 20 Magglore. Ibid. 21 Hans Kelsen. Teorla del Derecho y del Esuulo, págs. 243 Y 244. 28 Hans Kelsen. Diritto PubbUco e Prl'Vafo, Riviste Intern de Filos del Dírítto, pág. 340 Y siguientes. 29 Juan Antonio Martlnez de la Serna. Derecho e_uclonal Mexicano, pág. 4. 10 MÁXIMo CARVAJAL CONTRERAS Sin seguir profundizando en las teorías que se han elaborado en torno a esta división del Derecho opinamos que; el Derecho Adua- nero es Derecho Público, porque el sujeto esencial y dominante de la relación jurídica es el Estado; sus disposiciones son de orden pú- blico y no pueden ser modificadas por los particulares; con su cum- plimiento está comprometido el, interés general por los fines y ac- tividades de este Derecho; la naturaleza de sus normas son de integración y subordinación jurídica; existiendo una legíslacíón espe- cial que regula lo relacionado con este Derecho." Fernando Muñoz García dice que el Derecho Aduanero además de ser Derecho Público interno tiene siempre una finalidad inter- nacional; contiene un elemento de extranjería, ya sea la mercancía, la persona, el país de origen, el de tránsito, el de destino; por lo que es público por lo interno y por lo internacional." Algunos. autores S2 creen que el Derecho Aduanero es Derecho Social, sin embargo, esta apreciación no es en nuestro' concepto del todo correcta. Reafirmamos nuestra opinión en que el Derecho Adua- nero es Derecho Público por su origen, por su estructura y por su finalidad. 3. AUTONOMIA DEL DERECHO ADUANERO Al abordar el tema de la autonomía de cualquiera de las discipli- nas del Derecho, es conveniente dejar sentado claramente que el Derecho es un todo único e indivisible en su esencia y en su uni- dad superior. Estamos de acuerdo con Antonio Berliri ss y con Sergio Francis- CO de la Garza S4 quienes, al abordar el estudio 'de la autonomía, con- sideran que el Derecho Financiero y el Derecho Tributario no constituyen en ningún caso algo desgajado de las' otras ramas del Derecho, cualquiera de sus ramas aún cuando autónomas, están ne- cesariamente ligadas a todas las demás con las cuales forma un todoúnico e ínescíndíble, es decir, se confirma la proclamación de la máxima de "uno universo íure", También estamos de acuerdo con Cíulíaní Fonrouge, quien afir- ma que para que' una rama del Derecho sea considerada autónoma, debe de disponer "de principios generales propios, y que actúe eoor- SÓ Cfr. Fritz Eleíner. Instituciones del Derecho Adminfmativo, págs, 35, 39 Y 40. 31 Fernando Muñoz García. Opus cit. Sll José Otbón Remírez, Principios Procedimentales en Materia Aduanera, pAgo 26. as Antonio Berliri. Principios del Derecha Tributaria, pAgo 1. 34 Sergio Francisco de la Garza. Derecho Financiero Me.ricano, pág. 19. DERECHO ADUANERO II dinadamente, en permanente conexión e interdependencia con las demás disciplinas, como integrantes de un todo orgánico"." Para que sea aut6noma una disciplina jurídica existen tratadis- tas que piensan que se debe de constituir un Derecho Excepcional; para otros en cambio, basta con que se forme un Derecho Especial. Coincidimos con quienes sostienen este segundo punto de vista, entre ellos, Dem6filo De Buen quien afirma "la raz6n de ser de una dis- ciplina aut6noma hay que buscarla en que los preceptos aplicables a ella sean distintos, aunque s610 sea por el detalle de los aplica- bles a otras disciplinas; y tan numerosos y homogéneos que justifi- quen la formaci6n de un sistema especial".'"' Ugo Rocco da las características de la autonomía de una rama del derecho al afirmar que "para detectar cuando existe una nueva rama jurídica, es decir, cuando existe legíslación sobre de ella, existen procedimientos ad hoc para dicha materia, se enseña en las universi- dades y se registra doctrina al respecto"."' Expuesta esta idea general, señalaremos el criterio de algunos autores dividiéndolo entre los que niegan y los que afirman la auto- nomía del Derecho Aduanero." Dentro de los primeros tenemos a: Octavio García Carrasco, quien dice que el Derecho Aduanero carece de autonomía, ya que no dispone de principios propios, pues los extrae de otras ramas; pero sí tiene principios.particulares, defi- niciones, conceptos y aun institutos de su personal dominio; por lo que sí contiene específícídad.w Hugo Opazo Ramos afirma que el Derecho Aduanero es una rama del Derecho Tributario y éste a su vez del Derecho Financiero, por lo que niega su autonomía, concluyendo que el Derecho Financiero es lo genérico, el Derecho Tributario lo específico y el Aduanero lo típico." Manuel Ovilla Mandujano después de afirmar que el Derecho Aduanero es parte del Financiero y este último es aut6nomo, dice "hablar de autonomía consiste en precisar que hay una disciplina teórica que se ocupa de un mundo de normas que tienen un ám- M Carlos Giuliani Fonrouge. Derecho Financiero, pág. 35. 36 Dem6filo de Buen. Opus cit., pág. 28. 37 Ugo Rocco. Señalado por Javier Ramón Brito Moncada. Derecho Internacional Econ6mlco, págs. 8 y 9. 38 Cfr. Margarita Lomelí Cerezo. Derecho Fiscal Bepreeíoo, págs. 130, 131 Y 132. aa Octavío Gutíérrez Carrasco. Opus cit. ~o Hugo Opazo Ramos. Opus cit., pág. 16. 12 MÁXIMo CARVAJAL CONTIIERAS bito material de validez, en este caso del Derecho Fiscal o del De- recho Aduanero"." Pedro Fernández Lalanne manifiesta que si entendemos al Dere- cho Aduanero como parte del Derecho Tributario, participa en los caracteres que se señalan como indicativos de la autonomía de éste. Por su parte, le asigna a la expresión autonomía un significado su- mamente relativo, como propio de una rama del Derecho que pre- senta instituciones y principios normativos particulares. Por ello prefie- re hablar de especificidad, antes que de autonomía." Dentro de los segundos a: Efrain Polo Bernal quien señala "creemos en la autonomía estruc- tura! del Derecho Aduanero, en razón de que sus necesidades son propias y caen en el campo del Derecho Público y ellas exhiben principios comunes que las rigen, y tiene autonomía dogmática por- que elabora principios especificos"." Ariosto D. González quien fue el primer autor que incluyó el concepto de la autonomía del Derecho Aduanero en el derecho posi- tivo, al introducir la idea en el Código Aduanero de la República de Paraguay, afirma que "uno de los derechos que aparecen con rasgos más típicos y especiales es el Derecho Aduanero". Conclu- yendo que, "el Derecho Aduanero tiene una especificidad dogmática y orgánica, que lo sitúa en el plano de un derecho autónomo, regido por principios y normas propias".·· Para Fernando Muñoz Carcía hay dos razones principales para afirmar que el Derecho Aduanero es completamente diferente al De- recho Tributario y al Derecho Financiero y por lo tanto, es una dis- ciplina jurídica autónoma; la primera,. porque sus condiciones de posibilidades son totalmente distintas a la de los otros Derechos men- cionados; la segunda, porque la relación jurídico-aduanera, cuya re- gulación constituye su principal objeto, es una relación jurídica com- pletamente distinta de la relación tributaria y de todas. las que se ocupa el Derecho Financiero. Agregando que cada rama del De- recho se ocupa de una especial relación jurídica y sólo en la medida que es posible aislar y delimitar una nueva relación tipo, podemos hablar de una disciplina autónoma. Así, sin relación laboral, no hay Derecho Laboral; sin relación administrativa, no hay Derecho Admi- nistrativo y sin relación aduanera, no hay Derecho Aduanero." ., Manuel Ovilla Mandujano. Opus e/t., pág. 7. ea Pedro Fernández Lalanne. Opus cit., pág. 77. .. E!raín Polo Bernal. Opus e/t., págs. 8 y 9. ... Ariosto D. González. Opus e/t., pág. 41. <!1ft Fernando Muñoz Carda. Opus, cit. DERECHO ADUANERO 13 Ricardo Xavier Basaldúa," afirma que hay varias clases de autonomía: a) Científica. Cuando se tiene un objeto propio que se traduce en un léxico, conceptos, institutos, instituciones y principios propios; que constituyen un ámbito normativo que justifica su estudio inde- pendiente, , b) Jurídica. Cuando existe un conjunto orgánico de normas que responden a un objeto y principios propios. e) Legislativa. Es la respuesta del legislador a la autonomía ju- rídica, cuando se incluyen en un cuerpo legal, separado al conjunto, de normas que conforman el sistema. d) Jurisdicción. Es la creación de tribunales especializados para conocer de los conflictos originados en la aplicación de un conjunto de normas. e) Autonomía didáctica o docente. Alude a la existencia de una enseñanza propia, con la inclusión de la disciplina en los programas de estudio y una especialización en la docencia. Concluyendo el autor que el Derecho Aduanero tiene autonomía en sus cinco manifestaciones. En nuestra opinión consideramos que el Derecho Aduanero es autónomo, ya que la existencia de una disciplina autónoma del De- recho se impone cuando hay instituciones que no pueden ser expli- cadas de una manera plena por otra rama del Derecho, es el famoso "residuo" de Maximiliano Lettre que afirma: "cuando una ciencia deja un grupo de fenómenos o un fenómeno sin analizar, surge otra ciencia que toma ese residuo no analizado y lo hace suyo como campo para sus estudios".47 Fundamentados en estas ideas y porque consideramos que el De- recho Aduanero agrupa y explica hechos nuevos o hechos que otras disciplinas no contemplan; por .razón de que cuenta con principios e instituciones propias y se interrelaciona con otras disciplinas del Derecho, además de que, cumple con una autonomía' legislativa, una autonomía didáctica y una autonomía científica como lo señalaremos a continuación, se afirma que el Derecho Aduanero es autónomo. El Derecho Aduanero tiene autonomía legislativa, ya que cuenta con un conjunto de disposiciones legales propias, en forma orgánica y separadas de otras legislaciones. Recuérdese que en nuestro país ·j6 Ricardo Xavier Basaktúa. Derecho Aduanero, pág. 181 y stguientes. 1'1 Maximiliano Lettre. Cita tomada de la Sociologie Generale de Mariano H. Cornejo, pág. 142', 14 MÁXIMO CARVAJAL CONTIIERAS una de las primeras disposiciones del México Independiente, fue de carácter aduanero, me.reñero al arancel del 15 de diciembre de 1821." Como ejemplos de disposiciones legales propias en la. actualidad, nuestro Derecho cuenta COn la Ley Aduanera y las Leyes de los Impuestos Generales de Importación y Exportaci6n. La autonomía didáctica del Derecho Aduanero es plena, ya que para estudiar las instituciones, objeto, sujetos, infracciones y en ge- neral todas las disposiciones sobre esta rama, se cuentan con cátedras y métodos de enseñanza exclusivos que constituyen un campo de estudio diferente a los de cualquier otra disciplina del Derecho. En la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Aut6noma de Méxi- co, se imparten desde 1970, en la Licenciatura y en el Doctorado sendas cátedras de esta materia. Si la autonomía científica consiste en que la disciplina jurídica tenga instituciones, principios propios, conexi6n e interdependencia con otras disciplinas; el Derecho Aduanero cumple cabalmente con estas características. En forma ejemplificativa apuntaremos los principios e ínstitucío- nes que en nuestro concepto le otorgan esta autonomía científica a nuestro Derecho. El Ejecutivo tiene facultades para legislar en esta materia. El impuesto aduanero tiene un fin econ6mico. Los impuestos de comer- cio exterior han sido un medio de coacción, de represión, de un Estado a otro. La ínstítucíón de la aduana. La figura del vista adua- naI. El contrabando. El sistema de valor para efectos aduaneros. El abandono de mercancías. El reconocimiento aduanero. La clasifica- ción arancelaria. El puerto libre. La zona franca. La zona interior. La zona de víguancía, El agente aduanal. La policía fiscal. Las formas de integración aduanera. El hecho generador del impuesto que es un acto de la vida económica. La relación tributaria que es de carácter personal y no real. El depósito aduanero. Los regímenes tempora- les. El draw back. El dumping. El territorio aduanro. El enclave. El exclave. La prohibición de exportar mercancías a un determinado país, como medida de boicot económico-político. Por lo expuesto, reiteramos que el Derecho Aduanero es autóno- mo y por lo tanto, entra en conexi6n e interdependencia con las otras disciplinas que forman ese todo que es el Derecho. 48 Cfr. ~1anuel Dublán y José María Lozano. Legi3lacú5n Mexicana. Tomo 1, pág. 567. DERECHO ADUANERO 15 4. EL DERECHO ADUANERO Y SUS RELACIONES CON OTRAS DISCIPUNAS En su ámbito de validez material el Derecho Aduanero entra en re- lación con otras disciplinas jurídicas," por lo que válidamente pode- mos afirmar que existe un: DERECHO CONSTITUCIONAL ADUANERO. Son normas: que pertenecen al Derecho Constitucional pero que regulan materia aduanera como son: La facultad privativa de la Federación de establecer impuestos al comercio exterior. El establecimiento de las aduanas con su ubi- cación. La facultad de la Federación de gravar, restringir o prohibir la importación, exportación o tránsito de mercancías. DERECHO ADMINISTRATIVO ADUANERO. Son normas de Derecho Ad- ministrativo que al aportar los servicios propios de la actividad de la Administración Pública, hacen que se .materialicen las funciones aduaneras, así como establecer los, órganos O dependencias del.Estado que se encargan de recaudar los impuestos al comercio exterior. DERECHO FISCAL ADUANERO. Son aquellas normas que pertene- ciendo' al Derecho Fiscal se relacionan estrechamente con la materia aduanera, como son: la teoría de las contribuciones. Definiciones de los impuestos al comercio exterior. Los recursos de los particu- lares frente a los actos de la autoridad aduanera. Los procedimientos contenciosos. La regulación del delito de contrabando. DERECHO FINANCIERO ADUANERO. Es el conjunto de normas típicas del Derecho Financiero que se relacionan con el Aduanero, como es el caso de fijar los montos máximos de recursos fínancíeros para la importación de mercancías. :Ca regulación de la balanza de pago y de comercio. La obtención de divisas que por exportaciones ingre- sen. La fijación de la paridad cambíaría de la moneda. DERECHo PENAL ADUANERO. Conjunto de normas de Derecho Pe- nal que apoyan al Derecho Aduanero. Es la aplicación de princi- pios generales para penar todo acto o hecho contrario a la Ley Aduanera." DERECHO INTERNAbONAL ADUANERO. Son aquellas normas de De- recho Internacional que .se relacionan con el Derecho Aduanero para 49 Ch. Sergio Francisco de la Garza. O""" cít., págs. de la 22 a la 25. Cfr. Pedro Femández Lalanne. O""" cit., pág. 79. so Emilio Margaín Manautou. Introduccl6n al tstudlo del Derecho Tributario Me.ricano, pág. 21, se manifiesta en este sentido. 16 MÁXIMo CARVAJAL CONTREl\AS establecer, zonas de integración aduanera, como son: las áreas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes. Tratarlos bilaterales o multinacionales para crear organismos internacionales corno por ejemplo: la OMC, el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas (OMA)con su Nomenclatura Aduanera y su Sistema de Valor. DERECHO ECON6MICO ADUANERO. Son aquellas normas que orga- nizan la actividad econ6mica de un país y que se relacionan con el Derecho Aduanero para favorecer ciertas actividades aduaneras y obtener un beneficio econ6mico. Por ejemplo los regímenes aduane- ros que apoyan las actividades comerciales, industriales y de trans- porte. DERECHO PROCESAL ADUANERO. Son normas procedimentales que tienen aplicaci6n en los casos de infracciones o controversias entre los importadores o exportadores con la autoridad aduanera ya sea en la tramitaci6n del procedimiento administrativo de investigación y audiencia, ya en la utilizaci6n del recurso de revocaci6n, o en el juicio de nulidad; en lo concerniente a notificaciones, recusaciones, probanzas, desahogo de pruebas, competencia; términos, legitima- ci6n, etcétera. DERECHO CIVIL ADUANERO. Es el conjunto de principios o insti- tuciones civiles que se aplican a la materia aduanera como el man- dato, la personalidad, la capacidad, el concepto de obligaci6n, los conceptos de convenios y contratos, la propiedad, la declaraci6n uni- lateral de la voluntad, la condición, el término. DERECHO MERCANTIL ADUANERO. Son aquellas disposiciones típicas mercantiles que tienen ingerencia en la actividad aduanera COmO son: los actos de comercio, comerciantes, títulos de crédito, los manifiestos de carga, las facturas comerciales, las formas de endosar la docu- mentaci6n, la compra-venta internacional, los contratos de fletamien- to y seguros, la comisi6n mercantil, los almacenes generales de depósito. 5. B.,\SE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADUANERO MEXICANO Su base la encontramos en los preceptos que en orden numérico, me voy a permitir a continuación señalar: Artículos 29, 31 Fracción IV; 49, 73 Fracciones VIl, XXIX YXXX; 89 Fracción XIII; 117 Frac- ciones IV, V, VI YVII; 118 Fracción I y 131 de la Constitución Gene- ral de la República. DERECHO ADUANERO 17 ) \ Como un criterio muy personal sistematizaré las disposiciones constitucionales en cuatro agrupamientos: el primero, que denomina- ré Facultades del Poder Legislativo, que son las que se encuentran en el Artículo 73 con sus fracciones correspondientes. El segundo, Prohibiciones a los Estados, que comprenderá los Artículos 117 con sus fracciones y el 11M Fracción I. El tercero, de las facultades del Poder Ejecutivo; aquí encuadramos los Artículo 49, 29, 131 con su Ley Reglamentaria; y el 89 Fracción XIII. El cuarto, Obligacio- nes de los Mexicanos, con el Artículo 31, Fracción IV. FACULTADES DEL PODER LEGISLATIVO EN MATERIA ADUANERA. Ar- tículo 73. "El Congreso tiene facultad ... ": Fracción VII. "Para imponer las contribuciones necesarias a cu- brir el presupuesto". Esta disposici6n da nacimiento a la Ley de Ingresos de la Fede- raci6n que es el acto legislativo en donde se enlístan los ingresos que la Federaci6n percibirá en un año fiscal. En este catálogo de conceptos existen renglones que son de la competencia aduanal: los impuestos de comercio exterior a la importación y a la exporta- ción. Los derechos por prestación de servicios correspondientesa funciones de Derecho Público que se percibirán. Los aprovecha- mientos. Además de la existencia de algunos otros preceptos que inciden en la disciplina aduanera.'! Fracción XXIX. "Para establecer contribuciones": 1Q "Sobre el comercio exterior". La adici6n de esta fracci6n fue publicada en el Diario Oficial de la Federaci6n el 24 de octubre de 1942 entrando en vigor el 1~ de enero de 1943. La fracci6n determina que la tributaci6n del Co- mercio Exterior es facultad exclusiva de la Federaci6n a través de uno de los poderes, el Congreso de la Unión, esta facultad encuentra su antecedente hist6rico desde la Constituci6n de 1824. En la frac- ci6n IX del texto original de la Constituci6n de 1917, literalmente se decía " ... Para expedir aranceles sobre el oomercío exterior y para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones"." Con la reforma del 24 de octubre de 1942, la frac- cíón se desdobl6 para dar nacimiento a la fracci6n XXIX que co- mentamos, y a la propia fracción IX que actualmente no tiene rela- ción con el Derecho Aduanero. 51 Cfr. Ley de Ingresos de la Federación. 52 CoMtituci6n Politica de 108 Estados Unidos Mexicanos. Edici6n Facsimilar del Original. J8 MÁXIMO CARVAJAL CONTRERAS FrlWción XXX. "Para expedir todas las leyes que sean neeesa- rias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión". Esta fracción en el texto original de, la Constituci6n fue la XXXI, pasó a ser la XXIX en la reforma del 20 de agosto de 1928 y tomó el numeral actual con la reforma del 24 de octubre de 1942. La fracción es el fundamento de la Ley Aduanera y las Leyes del Impuesto General de Importación y de Exportación, así como de todas las disposiciones legales que regulen atribuciones de la Federación. Paomarcroxss A LOS ESfADOS. Creemos justificado por razones de carácter histórico incluir los Articulos 117 y 118 de la Constitución General. El argumento histórico consiste en que el texto original de la fracción IX del Articulo 73, hablaba del comercio exterior y de prohi- bir las restricciones al comercio (en términos generales) que se impusieran de Estado a Estado. Es un hecho históricamente válido, que las alcabalas se aplicaban tanto a mercancías extranjeras como nacionales;" por esa razón el constituyente incluyó prohibiciones expresas para abolir prácticas tan perjudiciales como las consigna- das en el Articulo 117. Por otra parte, el texto de estos preceptos se refieren tanto a mercancías nacionales como a extranjeras, y tam- bién en el Articulo 118 se señalan derechos o impuestos a la impor- tación o exportación, materia que forma parte del Derecho Aduane- ro y por lo tanto es competencia de nuestro estudio. A continuación glosaremos los preceptos constitucionales men- cionados: Artículo 117. "Los Estados no pueden, en ningún caso: ...", Fracción IV. "Gravar el tránsito de personas o cosas que atra- viesen su territorio". Dentro del Derecho Aduanero existe la figura del tránsito de mer- cancías que puede ser en dos formas: interno e internacional; por lo tanto, esta fracción está protegiendo a las mercancías para que ningún Estado pueda limitarlas cuando transiten por su territorio. En correlación a esta prohibición, se encuentra la facultad expresa y en forma privativa que tiene la Federaci6n la cual sí puede gravar el tránsito de mercancías que pasen por el territorio nacional. FrlWción V. "Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la en- trada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacio- nal o extranjera". La fracción establece que las mercancías extranjeras no podrán ser gravadas ni prohibida su entrada o salida de una entidad fe- 53 Cfr. Felipe Tena Ramírez. Derecho Constitucwnal Mexicano, pág. 339. DERECHO ADUANERO 19 derativa. Encontramos una de las razones de ser de esta prohibición en el hecho de que el comercio exterior de mercancías es facultad federal, Fracci6n VI. "Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía". La circulación de mercancías extranjeras y el consumo de ellas no pueden ser gravadas con impuestos o derechos que se perciban por aduanas locales, así como tampoco podrán exigirse documentos que deban acompañar a las mercancías ni inspeccionar o registrar los bultos en que se contengan. Ésta es una facultad que compete a la autoridad aduanera en su carácter de autoridad federal. Fracci6n VII. "Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposicio- nes fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de dis- tinta procedencia". La prohibición es clara, ya que es facultad privativa de la Fede- ración, expedir leyes y establecer impuestos respecto a! comercio exterior de mercancías. Artículo ]18. "Tampoco pueden, sin consentimiento del Congre- so de la Unión". Fracci6n l. "Establecer derechos de tonelaje; ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones O exportaciones". . La redacción de esta fracción es poco feliz, ya que históricamen- te y por disposiciones expresas, la materia de comercio exterior ha sido y es facultad exclusiva de los Poderes Federales, al decir el Cons- tituyente que con el consentimiento del Congreso de la Unión, pueden establecer estos tributos, estaba él mismo, el Constituyente, violan- do el Artículo 124 de la Constitución y estaba rompiendo con la facultad privativa consignada en el Artículo 73 y 131 de la Norma Suprema." FACULTAD DEL PODER EJECUTIVO EN MATERIA ADUANERA. Artícu- lo 49. "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejer- cicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial". 54 cfr. Ernesto Flores Zavala. Elementos ele Finanzas Públicas Mexicanas, págs. 213 a 234. Felipe Tena Hamírez. Opus ce., pág. 170. Juan Antonio Martínez de la Serna. Opus cit., pág. 145. 20 MÁXIMo CARVAJAL CONTRERAS "No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola per- sona O corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el Articulo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del articulo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar". El precepto contiene la doctrina de la división de poderes 55 al establecer que la Federación se divide para su ejercicio, en Legis- lativo, Ejecutivo y Judicial; prohibiendo la reunión de dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. El principio general de la división de poderes, sufre en este pre- cepto dos excepciones. La primera, cuando otorga facultades ex- traordinarias para legislar o sea la reunión de dos poderes en uno solo que en este caso, es el Ejecutivo de la Unión, en los términos del Articulo 29 Constitucional. Esta excepción es eventual y tem- poral supeditada a la existencia previa de suspensión de garantías, la cual se da solamente en situación de peligro para el pais y para lo cual deberán de cumplirse previamente con los requisitos y for- malidades que el mismo Articulo 29 establece. La segunda, es también un rompimiento al principio general, pero éste se otorga sin que exista una situación de amenaza para nuestro país. Es una facultad permanente, con una periodicidad anual, en la que se otorgan facultades extraordinarias para legislar en ma- teria de comercio exterior al Ejecutivo de la Unión. Decimos que es permanente ya que es de tracto sucesivo; y anual por la obligación que tiene el Ejecutivo de solicitar la aprobación del uso que hace de esa facultad extraordinaria cada año, al enviar el presupuestode egresos de la Federación al Congreso de la Unión. Este caso de excep- ción se encuentra en la aplicación del segundo párrafo del Artículo 131 de la Constitución. Analicemos los preceptos Constitucionales. Articulo 29. "En los casos de invasión perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de la Secretaría de Estado, y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión, Perrna- 55 Cfr. Daniel Moreno. Derecho Constitucional Mexicano. p~g. 387. Felipe Tena Ramírez. Opus cit., págs. de la 213 a la 243. DERECHO ADUANERO 21 nente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmen- te a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraíga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime ne- cesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde". El precepto se reformó el 14 de abril de 1981 para suprimir el término "Consejo de Ministros", ya que había la duda de que si el Constituyente se refirió a los Ministros de la Suprema Corte de Jus- ticia de la Naci6n o a los Secretarios de Estado, con la reforma se aclara cualquier duda. El articulo concede la suspensi6n de garantías individuales que sean necesarias para que en forma temporal, el Presidente de la República pueda resolver un asunto de emergencia en una parte o en la totalidad del Territorio Nacional. Para proceder la suspen- si6n, se requiere la aprobaci6n del Congreso de la Unión o de la Comisi6n Permanente; el acuerdo de los Secretarios de Estado; de- biendo hacerse la notificación por prevenciones generales y nunca contra una sola persona. El mismo Articulo 49, le otorga al Ejecutivo Federal, otra excep- ci6n que la Constituci6n establece para que este funcionario tenga las denominadas "facultades extraordínarias para legislar". Artículo 131. "Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo, y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulaci6n en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda estable- cer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que ex- presan las fracciones VI y VII del Artículo 117". "El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Uni6n para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de ex- portación e importaci6n, expedidas por el propio Congreso; y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importacio- nes, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de reali- zar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Eje- cutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, 22 MÁXIMO CARVAJAL CONTRERAs someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida". El artículo en su primer párrafo establece la facultad exclusiva de la Federación de gravar las mercancías, siendo esto en cumpli- miento de la fracción XXIX del Artículo 73 que dispone, que el Con- greso tiene la facultad privativa de establecer los impuestos al comer- cio exterior. Este acto de gravar se va a efectuar sobre los tres regímenes audaneros existentes: la importación, la exportación y el tránsito. También se faculta a la Federación para que sea la única que pueda reglamentar y prohibir la circulación en el interior del país de toda clase de mercancías, sin que importe el lugar de su proce- dencia, por razones de seguridad o policía. Sobre el segundo párrafo de este precepto Constitucional, el cual fue aprobado en la sesión del 29 de diciembre de 1950 y entró en vigor el 28 de marzo de 1951, como ya lo afirmamos, es uno de los dos casos en que se otorgan facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, en este caso en materia de comercio exterior. La facultad le permite modificar una ley formal y materialmente expedida como es la Ley del Impuesto General de Importación y de Exportación; las modificaciones pueden consistir en aumentar, dismi- nuir, suprimir y crear cuotas diferentes a las establecidas; restingir o prohibir las importaciones, exportaciones y tránsito de mercancías. La facultad extraordinaria lleva la finalidad de que el Ejecutivo legisle en materia tan dinámica como es la del comercio exterior y con el objeto de regular a éste, a la economia del país y a la esta- bilidad de la producción nacional. El Ejecutivo al remitir al Con- greso cada año el presupuesto de egresos" solicitará la aprobación del uso que hubiese hecho de esta facultad. La aprobación con- siste en un acto "a posteriori" que es sumamente novedoso en nuestro sistema jurídico. Este artículo inicialmente fue reglamentado su segundo párrafo, por una ley que estuvo en vigor hasta el 13 de enero de 1986 en que se promulgó en el Diario Oficial de la Federación de esa fecha la ley denominada: Ley Reglamentaria del artículo 131 de la Constitución ·Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Comercio Exterior y que junto con su reglamento publicado el 25 de' noviembre DERECHO ADUANERO 23 I \ltlti; regulo las relaciones comerciales de Mexico con los mercados mundiales.I" Esta ley fue abrogada por la que está en vigor, al publi- carse en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1\193 Ysu reglamento publicado el 30 de diciembre de 1993. Ley también abrogada por la de 2003. Dicha ley tiene por objeto regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, aplica las restricciones y medidas de regulación a las exportaciones e impor- taciones; regula la introducción de mercancías al territorio nacional cuando se efectúen en condiciones de prácticas desleales de comercio exterior, establece y determina la cuota compensatoria aplicable a (li- cho caso. Fija e! procedimiento a seguir para la aplicación de esta cuo- ta compensatoria; así como la inspección, vigilancia, infracciones, sanciones y recursos administrativos. Promociones a las exportaciones. Artículo 89. "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes": Fracción XIII. "Habilitar toda clase de puertos, establecer adua- nas marítimas y fronterizas y designar su ubicación". El precepto contiene una limitación histórica ya que sólo regu- la las aduanas marítimas y terrestres, únicos tráficos que en 1917 existían. Es necesario modernizarla para incluir otros tipos de aduanas existentes como son las aéreas, postales) interiores o de despacho, evitando la diferencia de las señaladas en la Constiru- ción y las no mencionadas en ella. OBLIGACIONES DE LOS MEXICANOS. Artículo 31. "Son obligaciones de los mexicanos": Fracción Iv. "Contribuir para los gastos públicos, así de la Fede- ración como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las Leyes". El precepto señalado contiene 4 principios: e! de Legalidad, el de Equidad, el de Proporcionalidad y el de Destino. El primero, lo en- contramos en el establecimiento que las Leyes hacen de las contri- buciones a cargo de los paniculares y en los caracteres esenciales de! impuesto, la forma, contenido y alcance de la obligación tribu- taria. El segundo, es la proporción entre las normas y las exigencias de justicia encerradas en cada contribución, sintetizándolo como que el tributo sea justo. El
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