PP Modulo 1 2022

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PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO 
 
MÓDULO 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN. NOCIÓN DE ESTADO. ............................................................................................................. 3 
La existencia del Estado ................................................................................................................................ 3 
PODER, FUNCIONES Y ÓRGANOS ...................................................................................................................... 4 
A-) Precisión conceptual. ............................................................................................................................... 4 
B-) Poder. ....................................................................................................................................................... 5 
C-) Órganos. ................................................................................................................................................... 5 
D-) Funciones. ................................................................................................................................................ 6 
La función gubernativa. ............................................................................................................................. 7 
Función legislativa. .................................................................................................................................... 9 
Función judicial........................................................................................................................................ 11 
Función administrativa. ........................................................................................................................... 12 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUCCIÓN. NOCIÓN DE ESTADO. 
 
 En derecho es inevitable hacer referencia al Estado. Uno de los motivos es 
que la convivencia social impone la relación mando-obediencia (Georges 
Burdeau). 
 
La acción de mandar se da principalmente en el ámbito del estado por medio de 
sus clásicas funciones: ejecutivas, legislativas y judiciales. 
Asimismo, el Estado ha debido “auto organizarse” conforme a una estructura 
funcional de ministerios, secretarias, subsecretarias, entes descentralizados, 
distintas reparticiones, etc., estructura muchas veces burocrática que se halla 
sometida, continuamente, a revisiones y cambios. 
La actividad del estado está dirigida al bien común, y debe ser llevada a cabo por 
“alguien”, y aquí será de importancia el estudio de los “funcionarios” o empleados 
públicos. 
 
 
La existencia del Estado 
 
Respecto de la existencia del Estado, podemos concluir que al igual que la 
sociedad, no es el Estado un ser “sustancial” en la medida en que no tiene 
realidad como una piedra, un río, un animal, una planta o el hombre; es decir, no 
es un todo sustente que tenga existencia “por sí y en sí mismo”. Al contrario, el 
Estado tiene una existencia accidental en el hombre, ya que necesita existir en el 
ser de los individuos que lo sustentan. 
 
La existencia accidental del Estado puede ser sintetizada así: si no hay hombres 
no hay Estado. 
 
 
 
 
Definición de ESTADO: 
“El Estado es la comunidad jurídico política asentada en un territorio 
determinado y con una población que le es propia”. 
 
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Elementos esenciales: 
 Territorio; 
 Población; 
 y Ordenamiento jurídico político (leyes y gobernantes). 
PODER, FUNCIONES Y ÓRGANOS 
 
A-) Precisión conceptual. 
 
Muchas veces los conceptos de “poder”, “órganos” y “funciones” 
han sido utilizados confusamente. 
 
Señala Bosch – a quien seguimos en adelante – que el propio 
Montesquieu no distinguió bien las tres nociones, confundiendo el 
poder del estado, propiamente dicho, con las funciones del 
Estado, y en algunos casos, también, con los órganos del él; 
empleando las expresiones genéricas “poder legislativo”, “poder 
ejecutivo” y “poder judicial”, para denominar con ellas 
sucesivamente, cada una de las tres series de poderes, de 
órganos y funciones. 
 
Por ende se debe eliminar la “expresión genérica” o “amplia” de poder, para 
ceñirla a un sentido restringido. 
Al “dividirse” el Estado en distintas “porciones” (poder ejecutivo, legislativo y 
judicial), estas “porciones” no pueden diferenciarse por su naturaleza, pues son 
secciones de un mismo poder. Entonces la distinción por la “naturaleza” hace a 
las funciones, las que si pueden ser calificadas con propiedad como ejecutivas, 
legislativas o judiciales. 
 
 
 
En síntesis, no 
podemos hablar 
de “poderes” 
legislativo, 
ejecutivo y 
judicial, sino de 
“funciones” 
legislativas, 
ejecutivas y 
judiciales. 
 
 
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B-) Poder. 
 
La palabra “poder” enseña Bidart Campos, sugiere la idea de pujanza, 
fuerza, energía. Para Dromi, demuestra la idea de fortaleza, de capacidad de 
servicio. Es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta (leyes, 
reglamentos, sentencias) o de obrar (retirar un vehículo mal estacionado de la vía 
pública). 
 
Por ello, poder a solas no significa nada, ya que “poder” no es un sustantivo, sino 
un verbo sustantivado que encierra la idea de “medio y relación”. No se puede “a 
secas” sino que se puede “algo”; y este algo es lo que delimita la competencia del 
poder. 
 
El poder es una capacidad, cualitativa y moral del Estado, 
que se presenta como un medio para lograr el bien 
común. Y este poder conlleva la facultad exclusiva del 
Estado de crear el derecho, definirlo y aplicarlo, y si fuera 
necesario utilizar la coacción. 
 
El poder es, como imperium jurídico, una capacidad que 
se proyecta en normatividad. 
 
Como el poder es uno solo, es único, no es correcta, por 
ende, la expresión “división de poderes”, sino que, en 
definitiva, existe “división de funciones” realizadas por 
distintos “órganos” del Estado. 
 
C-) Órganos. 
 
El poder necesita, para realizarse, de una inteligencia, de una voluntad, de 
una fuerza humana que lo concrete, que lo haga efectivo, siendo, por tanto, 
 
En conclusión, 
podríamos sintetizar el 
punto en cuestión 
señalando que… Hay 
que distinguir el poder, 
las funciones del poder 
y los órganos del poder; 
y existe una unidad de 
poder y una pluralidad 
de órganos y funciones. 
 
 
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personas físicas, con inteligencia y voluntad, las que actúan por el Estado, con 
“atribuibilidad” de sus actos a éste. (Sarmiento García). 
 
Por último, y como ya se ha señalado, hoy predomina la “teoría del órgano”, que 
explica la actuación de estas personas físicas (órganos individuos) y la 
imputabilidad de sus acciones al Estado. 
D-) Funciones. 
 
Los órganos a los que hemos hecho referencia anteriormente, realizan 
distintas funciones o actividades mediante las cuales se exterioriza el poder. 
Respecto de ellas se debe emplear la palabra “especialidad”. Por ello, no hay 
distinción de “naturaleza” en los poderes, y sí en las funciones, las cuales pueden 
ser calificadas en legislativas, ejecutivas y judiciales. 
 
En este orden de cosas, se ha llegado a sostener la existencia de hasta siete 
funciones. Además de las tradicionalmente conocidas: legislativas, ejecutivas y 
judiciales, también han sido consideradas como funciones la preconstituyente, la 
constituyente, de gobierno y la de control. 
 
Para distinguir las funciones se suele usar los siguientes criterios: 
 
a-) El criterio orgánico o subjetivo considera la función por el órgano que la 
cumple o ejercita, sin atender a su contenido. Así, se considera como “legislativa” 
cualquier función que ejerza el congreso, sin atender a la forma que revista el 
acto ni a su contenido. La doctrina tradicional de la separación de funciones 
pretendía encargar cada una de estas a un órgano distinto, con el siguiente 
axioma: “una función, un órgano”. 
 
b-) El criterio formal clasifica alas funciones por la “forma” que el acto reviste. 
 
Aquí no se tiene en cuenta la naturaleza de las funciones, ni los órganos que las 
ejercen. Por ejemplo, será ley todo acto con forma de tal, y el órgano legislativo 
 
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ejercerá sus funciones por medio de leyes formales; los órganos ejecutivos 
mediante decretos o actos administrativos, y el órgano judicial con las sentencias. 
 
c-) El criterio material o sustancial, también llamado objetivo, tiende a indagar 
sobre la “sustancia” o “contenido” del acto sin reparar en la forma que adopte o 
en el órgano que la ejerza. Un acto será legislativo por su esencia, y no por tener 
forma de ley ni ser emitido por el parlamento o congreso; y parte de la doctrina 
acude a criterios mixtos para diferenciar las funciones, atendiendo, por ejemplo, a 
aspectos sustantivos y orgánicos, o a estos sumados a los formales. 
 
La función gubernativa. 
 
Consiste primordialmente en el trazado de una política global y en la 
adopción de las decisiones fundamentales destinadas a realizarlas. 
 
La función gubernativa es la que traza las “grandes directrices”, “las pinceladas 
del poder”. Ésta señala el “a dónde vamos” de un determinado momento histórico 
o político, y, según las ideologías de los distintos gobiernos que la ejerzan, esas 
orientaciones o direcciones podrán tener un sentido más democrático, 
autocrático, liberal, proteccionista, estatista, etc. 
 
Esta función, que traza o señala el “destino del Estado”, esta conferida, 
fundamentalmente, al órgano legislativo, ya que será por medio de leyes 
generales por las cuales se establezcan las orientaciones económicas, políticas, 
sociales, etc., de los gobiernos de la hora. 
 
En nuestro país hemos vivido momentos en los cuales estas orientaciones, 
ideologías, modelos, etc., estaban dirigidas hacia el estatismo, la centralización, 
los servicios públicos prestados por empresas del Estado, el Estado interviniendo 
directamente en la economía, fijando precios máximos, mínimos, topes o escalas 
de salarios, etc. 
 
 
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En tiempos actuales, estas “pinceladas de las grandes directrices” se orientan a 
la descentralización, a la desregulación, a las privatizaciones, etc., a la no 
intervención del Estado en la prestación de los servicios públicos, a las 
concesiones, licencias, etc. 
 
También interviene en esta función el órgano ejecutivo, admitiéndose en doctrina 
que el órgano judicial la ejerce igualmente. Así, se ha dicho que la ejercen en 
forma compartida los tres órganos superiores del Estado: el órgano ejecutivo la 
realiza cuando se desempeña como un centro de comando rápido, informado y 
verdaderamente eficaz. El órgano legislativo, por medio de sus mayorías que 
cohesionadas permitan la gestión del ejecutivo. Y el judicial, favoreciendo la 
viabilidad de la política por medio de las sentencias. 
 
Para un sector de la doctrina, la función gubernativa se ejerce mediante los 
denominados actos políticos que comprende los: a-) actos institucionales ( como 
gènero ); y b-) actos de gobierno (como especie). 
 
 
a-) Actos institucionales. 
 
 
Las decisiones más importantes del Estado, las que ejecutan directamente 
una norma constitucional, donde se pone muchas veces en juego la “subsistencia 
misma del Estado” se canalizan por los denominados actos institucionales. 
 
Estos actos se caracterizan porque: a) ejecutan directamente una norma 
constitucional, b) se vinculan a la propia organización o subsistencia del Estado, 
c) no inciden directamente en la esfera jurídica del Estado, d) son unilaterales en 
su estructura y en su alcance, e) no son revisables judicialmente. 
 
Ejemplos de actos institucionales: 1) declaración de guerra; 2) tratados 
internacionales de paz y alianza; 3) nombramiento y remoción de ciertos 
funcionarios constitucionales; 4) prorroga de las sesiones ordinarias, convocatoria 
 
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a sesiones extraordinarias, promulgación de una ley; 5) el juicio por cada Cámara 
del Congreso de la validez de las elecciones; etc. 
 
b-) Actos de gobierno. 
 
La principal diferencia que existe entre los actos institucionales y los actos 
del gobierno, radica en que éstos, si bien trasuntan directivas de carácter 
superior, tiene su órbita dentro del funcionamiento normal (cotidiano) del Estado. 
En cambio, los institucionales, al contrario, son de mayor trascendencia y tienen 
vinculación a la propia “organización y subsistencia” de él. Otra distinción reside 
en que los actos de gobierno son revisables judicialmente y los institucionales, en 
principio no. 
 
El acto de gobierno se caracteriza por: a) ejecutar directa e inmediatamente una 
norma constitucional, b) son actos jurídicos que producen efectos de derecho 
respecto de terceros, c) tienen el mismo régimen jurídico que los actos 
administrativos; d) son revisables judicialmente, ya que inciden directamente en 
la esfera individual del particular; e) son actos unilaterales y de alcance individual. 
 
Ejemplos de actos de gobierno: 1) el indulto; 2) expulsión de extranjeros; 3) 
tratados internacionales de comercio, etc. 
 
Función legislativa. 
La materia legislativa. 
 
La función legislativa es aquella mediante la cual se tiene la capacidad de 
dictar normas generales, impersonales y abstractas con carácter imperativo y 
permanente en el tiempo, y estas normas son dictadas por un órgano 
especializado mediante un procedimiento constitucional. 
 
Por ende, debemos considerar como función legislativa el dictado de normas 
jurídicas generales hecho por la legislatura. 
 
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En cada ordenamiento existe un órgano o conjunto de órganos a los cuales se les 
ha atribuido específicamente esta función. 
 
Es decir que, objetivamente la C.N. y Provincial prevé un sistema especial para el 
dictado de estas reglas generales, con determinadas mayorías, quórum y 
reenvíos entre las cámaras, que posteriormente necesitan de la promulgación del 
órgano ejecutivo y de su publicación para tener validez. 
 
Por ello es frecuente en la doctrina distinguir dos elementos en la función 
legislativa: uno material y otro formal. 
 
El elemento material es el objeto de la ley, cuyas características deben ser la 
impersonalidad, la generalidad y la obligatoriedad. Y el elemento formal es el 
procedimiento y el órgano necesario para sancionarla. No obstante ello, 
importantes sectores de la doctrina aclaran que la función legislativa es la 
realizada únicamente por el Poder Legislativo. Consecuentemente, los 
reglamentos o normas jurídicas generales emitidas por el Poder Ejecutivo, cada 
una de las cámaras legislativas, la Corte Suprema (acordadas), las 
municipalidades (ordenanzas), etc., no integran la función legislativa, pues no 
tiene el mismo régimen jurídico de las normas generales emanadas de la 
Legislatura. 
 
En definitiva, la función legislativa es únicamente realizada por el Poder 
Legislativo o Legislatura, órgano complejo integrado por dos órganos-institución, 
esto es la Cámara de Diputados y el Senado. 
 
Para concluir sobre el particular, conforme a las premisas anteriores, recalcamos 
que el órgano ejecutivo y el judicial no ejercen función legislativa. Al respecto, el 
art. 99, inc.3 de la C.N. prohíbe al presidente, bajo pena de nulidad absoluta e 
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Por su parte, el art. 76 de la 
 
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C.N. prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo las contadas 
excepciones y bajo las modalidades que dichas normas prevén. 
 
Función judicial. 
 
 
a) Perspectiva material. Desde un aspecto material, la función jurisdiccional se 
caracteriza por ser un acto de decisión, efectuado por un órgano del Estado 
(Poder Judicial) a los efectos de efectuar la justicia individual o autodefensa, 
y que dirime la controversia entre partes con fuerza de verdad legal y 
autoridad de cosa juzgada. 
 
La autoridad de cosa juzgadale imprime el carácter de definitividad a la 
sentencia. 
 
b) Perspectiva orgánica. Desde un punto de vista orgánico, la decisión judicial 
debe ser tomada por un órgano encargado constitucionalmente de ejercer la 
función judicial: el Poder Judicial. 
 
El Poder Judicial está integrado por varios órganos-institución, y podríamos 
decir también de él que es un “órgano complejo”. Alguno de los órganos del 
Poder Judicial son individuales, como los juzgados de instrucción, 
correccionales de primera instancia, de paz, etc., en tanto otros son 
colegiados, como las cámaras de apelación, la C.S.N., etc. 
 
c) Medios y fines de la jurisdicción. La decisión judicial se manifiesta en una 
norma concreta, particular y personal, que es la sentencia. 
 
Decimos entonces que el medio para concretar la función jurisdiccional es el 
acto judicial o sentencia. Para llegar a la sentencia es necesario un 
 
 
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“procedimiento”, que esta reglado en las normas procesales, tanto de la 
Nación como de las provincias. 
 
En cuanto a los fines, la función jurisdiccional es esencialmente una “función 
de garantía” del orden jurídico y de los derechos, que tiende a mantener la 
concordia, el orden y la paz social. 
 
Los órganos ejecutivo y legislativo no ejercen función jurisdiccional. 
 
 
Función administrativa. 
 
 a) Diferentes concepciones. 
 
La función administrativa – nos lleva a pensar que la actividad del Estado es de 
gran variedad y diversidad, y abarca actos y acciones que suelen tener un sentido 
y un contenido muy diferente, lo que acarrea que su conceptualización sea 
generalmente difícil. 
 
La función administrativa comprende diversas especies de actividad y su 
contenido es heterogéneo y su concepto muchas veces indefinido. 
 
Administración, proviene de los términos latinos “ad” (a) y “ministrare” 
(servir). Por lo que significa “servir a”. 
 
Debemos distinguir entonces un doble aspecto en la idea de administración: 
 
 En sentido objetivo es una acción, un conjunto de actividades positivas 
dirigidas a un fin determinado, con prescindencia del órgano o autor del 
acto. Desde este punto de vista hay que concluir que existe 
“administración” en los tres órganos del Estado (ejecutivo-legislativo y 
judicial). En síntesis, “administración” en sentido objetivo es función 
administrativa.
 
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
 Al contrario, en sentido subjetivo la Administración implica una 
“estructura orgánica”, es decir, un ente o conjunto de entes.
 
También equivale aquí el concepto subjetivo de “aparato administrativo (Dromi). 
Concluyendo, administración en sentido subjetivo equivale a administración 
pública”. 
 
Si es función administrativa toda la actividad estatal infraconstitucional que no es 
legislativa ni jurisdiccional, se advierte que ella: 
 
 No tiene un contenido único, lo que la diferencia de las demás funciones.
 No es realizada por órganos específicamente creados al efecto.
 Función administrativa no estatal, existen actualmente en el Estado 
numerosas entidades creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de 
funciones administrativas, a las cuales se les confiere legalmente 
determinadas potestades públicas para actuar en nombre del Estado. En 
tales casos, los actos emitidos por esos entes tienen carácter 
administrativo.

 b) Función administrativa de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial, 
extrapoderes y de personas no estatales. 
 
Como hemos señalado, la función administrativa puede ser ejercida por 
cualquiera de los órganos de poder. En este sentido, es el órgano ejecutivo el 
que habitualmente la ejerce con su actividad normal (no en ejercicio de la función 
gubernativa). En esta actividad normal y diaria – podríamos decir – del ejecutivo, 
sobresalen los decretos, reglamentos, dictámenes, actos, disposiciones, 
resoluciones, etc., de carácter administrativo. 
 
Ahora bien, no debemos confundir el “nombre”, “designación” o “ropaje” 
(resolución, decreto, ordenanza, disposición, etc.) con que denominemos o 
 
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“vistamos” a determinada actividad administrativa, sino que habrá que descubrir, 
siempre, la naturaleza de cada una de ellas. 
 
Es decir que, por ejemplo, a un acto administrativo (que dentro de las “formas 
jurídicas de la actividad administrativa” se lo considera como tal por ser una 
declaración unilateral que tiene efectos jurídicos individuales) se lo puede 
“denominar” muchas veces con el nombre de decreto; otras, como resolución; 
otras, como disposición, etc. Lo importante, entonces, será su naturaleza de acto 
“unilateral” con efectos “individuales”, independientemente del nombre que se le 
dé, o del ropaje con que se lo vista”. 
 
 
En cuanto al órgano legislativo, bien se ha señalado que ejerce función 
administrativa en las siguientes actividades: 
 
 Control interorgánico;
 Juicio político;

 Actos de organización, como compra de libros, materiales y muebles de 
oficina;

 Las leyes individuales – como el otorgamiento de una pensión a una 
persona determinada – que carecen de las características de 
generalidad, impersonalidad, etc., que corresponden a la ley;
 Dictarse su propio reglamento interno (art.66 C.N.).
 
El órgano judicial ejerce también la función administrativa en: 
 
 Los “actos de administración”

 En la denominada “jurisdicción voluntaria”, es decir en donde no hay 
contraparte (sucesiones, reconocimiento de personas jurídicas, 
certificaciones, etc.)
 En el dictado de su propio reglamento interno (art.113 C.N.)
 Elección y designación de las autoridades de sala.
 Potestad disciplinaria sobre sus empleados.
 
Por último, los denominados órganos extrapoderes ejercen también función 
administrativa por medio de sus dictámenes, informes, resoluciones, etc. 
 
 
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En síntesis, el órgano judicial es el único que tiene reservado el ejercicio de la 
función jurisdiccional, ya que el procedimiento administrativo no es 
jurisdiccional, la administración no es independiente, y se violaría el principio 
contenido en el art. 109 de la C.N., que veda al Poder Ejecutivo ejercer funciones 
judiciales. 
Estos órganos son llamados así (extrapoderes) porque están previstos en el texto 
constitucional – generalmente en las constituciones provinciales – además de los 
tres órganos clásicos (ejecutivo, legislativo y judicial). Podemos citar como 
ejemplos: Fiscal de Estado, asesor de gobierno, tribunal de cuentas, 
Departamento General de Irrigación, etc. (arts.177, 178, 181 y 186 de la Const. 
de Mendoza). 
 
 c) El problema de la función administrativa jurisdiccional. 
 
 
Alguna doctrina ha pretendido señalar (y ahora aparecen algunas referencias 
legislativas que seguramente levantarán polémica, por ejemplo: ley 24065 y 
24076 en referencia a las facultades de los entes reguladores) que, en ciertos 
casos, cuando el órgano ejecutivo – u otro que ejerza la función administrativa - 
está facultado para decidir alguna controversia, ejerce una función “semejante a 
la jurisdiccional”. 
 
Por nuestra parte, compartimos el criterio de la inexistencia de la función 
administrativa jurisdiccional. 
 
Si bien se puede admitir que ciertos actos de la Administración resuelven – en 
sede administrativa – algún tipo de controversias, a dichos actos le faltan dos de 
los elementos esenciales que son constitutivos de la función jurisdiccional: 1) el 
carácter definitivo de la resolución, y 2) pronunciamiento por un órgano imparcial 
e independiente. 
 
BIBLIOGRAFÍA 
 
 “MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO”. Ismael Farrando (h), Patricia Martínez.