derecho administrativo parte 1

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DERECHO ADMINISTRATIVO
BOLILLA I.
A. EL ESTADO. 
Hasta final de la Edad Media, no existía un concepto que tradujera la expresión jurídico institucional de Estado.
En Grecia no hubo propiamente una instrumentación que comprendiera la organización jurídica a la que se vinculan los habitantes de un territorio. Sin embargo, se puede reconocer que la idea de lo que hoy se denomina Estado estaba subyacente en el concepto de Polis como organización de a ciudad griega.
Los romanos carecían de cuna conceptualización precisa de Estado. Con la denominación de civitas hacían referencia al Estado-Ciudad, utilizando finalmente la noción de res publica para hacer referencia a la existencia de una comunidad política.
La institucionalización del Estado, es la culminación de un proceso que se inicio en las principales ciudades romanas durante el Sigo XV; en donde aparece la expresión Stato para designar a la organización jurídico política y su forma de gobierno (de carácter monárquico republicano).
La Teoría del Estado.
La Teoría General del Estado pertenece al terreno de la Ciencia Política, pero dado que el Derecho Administrativo estudia la organización y la actuación del Estado en sus relaciones con los particulares, no puede prescindirse de sus aspectos esenciales, dado que la Teoría del Estado es el punto de apoyatura de sus instituciones y principios, como también de la actividad de la Administración Pública.
Cada Estado posee una especificidad que lo diferencia de otro; pero al mismo tiempo existen notas generales que permiten hallar un concepto objetivo y concreto del Estado histórico, dado que todos presentan elementos y funciones comunes.
La Teoría del Estado representa el conocimiento de un tipo general de Estado, válido para todo un grupo de comunidades jurídicamente organizadas.
Según Aristóteles, el Estado constituye una asociación política natural y necesaria, cuya esencia radica en la propia naturaleza humana. Esa asociación es necesaria para la perfección del hombre, no constituye una unión transitoria, sino que es estable, orgánica y perfecta, cuya finalidad es la realización de la virtud y de la felicidad humanas. La característica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, es que es autárquica o autosuficiente: se halla integrada de tal forma, que no precisa ni depende de otra comunidad para la realización de sus fines. Aristóteles admite que existen otras asociaciones intermedias entre el Estado y el individuo, a diferencia de Platón. Esas organizaciones son convenientes para la ordenación de la convivencia entre los hombres. Así se llega al concepto de Estado como “comunidad perfecta o soberana”.
Santo Tomás incorpora a la concepción cristiana la aristotélica sobre Estado, dando origen a la Escuela Escolástica. El Estado es la institución necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza social el hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida, sin relegar el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales. La persona humana no puede alcanzar la perfección si no se supedita a los medios y fines de la comunidad estatal. Por ello, el bien común es la fuente en la que deben inspirarse los gobernantes, sin perjudicar la condición y dignidad individual de cada integrante del Estado.
El Principio que unifica y otorga coherencia a la organización estatal es el de la “autoridad” que se mantiene por medio del poder, que actúa con el fin de asegurar el orden social, fundamentalmente a través de la ley (justa, conforme con la naturaleza y apropiada a las costumbres de cada país). El poder del Estado no es absoluto, se encuentra limitado por la ley natural, se localiza en la propia personalidad del Estado, en donde reside en forma exclusiva.
1. Causas y elementos.
Las causas del Estado son los Principios que explican el ser y condicionan su existencia.
Pueden ser Intrínsecas (Causa material y formal) o Extrínsecas o Trascendentes (Causa eficiente y final).
El Principio generador del ser es la Causa Eficiente, que puede ser remota o próxima.
La Causa Eficiente Remota del Estado es dios, quien determina la existencia al crear al hombre y dotarlo de una naturaleza social que lo lleva a procurar una vida suficiente y ordenarse en una comunidad perfecta.
La Causa Eficiente Pròxima indica que el Estado es una entidad natural, producto de la industria humana, que obedece a la sociabilidad natural.
La Causa Material del Estado está constituida por el pueblo y el territorio. El Pueblo es la unidad que aglutina a la suma de individuos en la idea de un ser común. Es la multitud humana concretada en la Nación. El conjunto de personas requiere de un territorio. El territorio es el ámbito de validez normativa de un ordenamiento particular.
La regulación de las relaciones jurídicas que se generan en el marco del territorio estatal, traduce el ejercicio de la Soberanía del Estado, por cuya causa los individuos se encuentran sometidos a su poder, no existiendo en dicho territorio un sometimiento temporal a una autoridad distinta del propio Estado.
Esos elementos – Pueblo y Territorio – conforman la materia del Estado, y se hallan integrados en una unión que es la Causa Formal del Estado, que informa tales elementos y los transforma en el ser estatal. De ese orden surgen como propios la Autoridad y el Ordenamiento jurídico positivo. Es decir que el Orden es la Causa Formal del Estado, y produce el aglutinamiento e integración de los elementos materiales que él contiene. Por ello se hace necesaria la presencia del Poder estatal para que encauce, oriente y dirija la acción de la comunidad; para que dicte normas imperativas; ejerciendo la facultad de utilizar la coacción para lograr la aplicación y efectividad de las conductas.
El Orden, o Causa Formal del Estado, necesita ser determinado en el terreno existencia por medio de una organización jurídico política, cuyos caracteres se regulan en el ordenamiento jurídico básico que se denomina Constitución.
La Causa Final del Estado es el Bien Común, o la razón de ser del Estado. El Bien se torna Común cuando los individuos se agrupan y actúan el mecanismo de la sociabilidad natural, construyendo diversas comunidades, entre las cuales el Estado es la comunidad perfecta.
El Bien Común que persigue el Estado es omnicomprensivo y totalizador de toda su actividad, la cual estará orientada hacia el Bien Común para proporcionar a los individuos las condiciones para la plenitud de su vida espiritual, y los recursos suficientes para vivir una vida digna y completa.
Hay quienes han indicado que el Bien Común equivale a Justicia.
Elementos: Pueblo, Territorio, Poder.
2. Personalidad Jurídica del Estado. 
Si el Estado es una realidad sociológica, es forzoso que el orden positivo le reconozca una personalidad jurídica que le permita actuar en el mundo del Derecho, como Titular de Derechos y Obligaciones hacia los administrados y los entes que dependen de él.
La idea de la personalidad del Estado encuentra sus raíces en una tradición romanista. Su base reside en el sentido romano del Derecho, que concibe a la auctoritas no como algo que está fuera del ius, sino como expresión misma del ius.
En la actualidad, puede decirse que ha sido aceptada la personalidad estatal.
El Estado ostenta personalidad, pero ésta reconoce como sustrato una personalidad preexistente, producto de la realidad social. El Estado constituye un sujeto de Derecho que se apoya o basa en una personalidad moral.
Desde este punto de vista, el Estado ha sido concebido como institución de las instituciones, caracterizado por los siguientes elementos: a) la idea de una obra a realizar por un grupo social; b) el poder organizado puesto al servicio de esa iea directriz; c)la manifestación de comunión de los integrantes de grupo social, tant a la idea de obra a realizar como en los medios a emplear.
3. La Doble personalidad del Estado.
La evolución operada superó las doctrinas tradicionales que distinguían dos personas en el seno del Estado (la persona jurídica privada y la política) comoconsecuencia del desarrollo de la Teoría del Fisco, y la concepción de la doble personalidad del Estado, Pública y Privada, conforme procediera de iure privato o en el campo del Derecho Administrativo.
La personalidad jurídica constituye una cualificación de la persona y la circunstancia de que se acepte la actuación indistinta en los campos del Derecho Público y del Derecho Privado, no tiene nada que ver con la parcialidad de la personalidad. Por ello hay que hablar de dos actividades dentro de la personalidad única del ente Estado.
La personalidad del Estado no admite desdoblamientos, aún cuando la distinta naturaleza de sus actos deba ser sometida a distintos regímenes.
Por ello, ya sea que actúe ejercitando sus competencias de Derecho Público o celebre un acto cuyo objeto se regué por el Derecho Civil o Comercial, el Estado como consecuencia de su personalidad jurídica unitaria, será en ambos casos plenamente responsable.
B. LAS FUNCIONES ESTATALES.
1. Las funciones del Estado y la Doctrina de la Separación de los Poderes.
La doctrina de la Separación de los Poderes reconoce su origen en Francia, a partir de la obra de Montesquieu: “El espíritu de las Leyes”, publicada en el año 1748; aunque existen antecedentes que la remontan a la obra de Aristóteles.
La Teoría constituye un verdadero alegato contra la concentración de poderes, en favor de los derechos de los individuos y se orienta a la división y separación de los órganos. 
Parte de la premisa que todo órgano que tiene poder tiende naturalmente a abusar del mismo, por lo que resulta necesario imponer un sistema de frenos y contrafrenos que permita distribuir el poder estatal a los diferentes órganos: ejecutivo, legislativo y judicial. Así, con el equilibrio de estos poderes se asegura naturalmente la libertad del hombre y se logre el Bien Común.
Pero la formulación de la doctrina de la Separación de Poderes ha sido aplicada de diferentes formas en el ámbito del derecho administrativo:
-Inglaterra: Se reserva el juzgamiento de los actos del poder ejecutivo a los órganos judiciales. Este país no reconoce las prerrogativas de derecho público. La relación entre administración y administrado es de coordinación; encontrándose en igual de situación Estado y administrado. Por lo tanto, los conflictos que puedan surgir entre el Estado y sus adminsitrados se dirimen por las normas del derecho privado, siendo el órgano judicial el que los resuelva.
-Francia: Existe una administración fuertemente centralizada donde se respetan las prerrogativas de poder público dadas a los órganos estatales (inexistentes en Inglaterra). La relación por lo tanto entre administrado y Estado va a ser de subordinación. Desde la Revolución Francesa de 1789 se sostiene que los conflictos o controversias que se susciten entre Estado y particulares serán resueltos por la propia administración (en el ámbito administrativo) y en segunda instancia por tribunales administrativos (Consejo de Estado). Entonces, al reconocérsele al Estado las prerrogativas de poder público, la ley privada queda vedada en este ámbito.
Se ha dicho entonces que esta Doctrina (división de poderes) lo que procura es adjudicar a cada órgano separado una porción del poder del Estado, dotándolo de independencia orgánica. Sin embargo, lo cierto es que la separación de las funciones ni siquiera existe en aquellos países que han querido aplicar estrictamente dicha doctrina.
 ¿Cuál es el sentido actual de la Teoría de la División de Poderes? 
Aparte de la función gubernativa que incumbe al órgano estatal, y que reviste un carácter superior, las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material (Objetivo) en:
· Administrativa: actividad permanente, concreta, práctica, inmediata;
· Legislativa: potestad asignada a un órgano del Estadoactividad para el dictado de las normas generales y obligatorias;
· Jurisdiccional: actividad que se refleja en la resolución de controversias con fuerza de verdad legal.
Las tres funciones deben perseguir fundamentalmente la realización del Bien Común, ya sea en forma directa e indirecta.
Con el devenir del tiempo se ha concluído que dichos órganos nunca van a poder cumplir precisa y concretamente las funciones que les fueron asignadas ya que, desde el punto de vista material u objetivo, estos órganos van a resultar competentes para cumplir algunas funciones que son inherentes a los otros.
En la realidad lo que ocurre es que cada uno de los órganos entre los que se distribuye el poder estatal, tiene asignada como competencia predominante una de las funciones sin que ello obste a la acumulación de funciones materialmente distintas (específicas de otro órgano). Por ej.: el P.E. acumula a la actividad administrativa en sentido material, la actividad reglamentaria, que materialmente es legislativa.
2. La Función Administrativa. Distintas concepciones.
Los antecedentes y orígenes de la Administración Pública contemporánea, en sentido estrictamente subjetivo y orgánico, datan de la era napoleónica, donde surge una transformación fundamental del papel que hasta ese entonces tenía el poder administrador. Se produce el fenómeno de la ampliación progresiva de las competencias, el que ha continuado desarrollándose hasta nuestros días. Ha habido una suerte de abandono (por parte de la Administración) de la idea de la función abstracta dada por Montesquieu, para convertirse en un complejo orgánico que cumple múltiples funciones y actividades.
Analizaremos las teorías o concepciones que actualmente tratan las actividades del Estado. Así tenemos:
a) Concepción Subjetiva u Orgánica: Tiene en cuenta el órgano que ejecuta el acto, sin tener en cuenta el contenido y alcance del mismo.
Por lo tanto, en un principio hubieron autores que sostuvieron que “Administración” era toda la actividad que desarrollaba el Poder Ejecutivo.
La actual doctrina subjetiva considera que la Administración constituye un sector o una zona de la actividad que desarrolla el P.E. Es decir, incluyen dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son las administrativas (las cuales son inherentes a ella). Por ejemplo: la actividad reglamentaria (de naturaleza legislativa) y la resolución de recursos (actividad jurisdiccional).
b) Concepción Objetiva o Material. Apunta a la sustancia o contenido del acto sin tener en cuenta la forma que adopta o el órgano que la ejecuta.
Las notas que caracterizan a la Administración, que la diferencian de la legislación y de la jurisdicción, son su carácter de concreta, continua e inmediata; a la que algunos autores (Marienhoff) le añaden la característica de constituir una actividad Práctica.
Los partidarios de la concepción objetiva completan la noción con respecto al fin que debe perseguir la función administrativa: el “Interés Público o Bien Común”.
Resulta evidente que el fin de la actividad administrativa no se orienta a la realización del bien común. Sin embargo, el bien común puede alcanzarse también a través de formas y regímenes jurídicos reglados por el Derecho Privado, es por eso que debe excluirse de la noción de función administrativa en sentido material toda aquella actividad típicamente privada, especialmente la comercial y la industrial.
En consecuencia, la actividad administrativa, en sentido material, es aquella actividad que en forma concreta, continua, inmediata y (según Marienhoff) práctica, desarrollan los órganos estatales para alcanzar el Bien Común, en el marco de aplicación de normas de derecho público.
c) Concepción Residual (doctrina alemana): La Administración es toda aquella actividad que queda luego de excluir la legislación y la función jurisdiccional 
En definitiva, actividad administrativa es toda la que no es legislativa no judicial.
3. La Función Legislativa en la Administración Pública.
Aunque no hay respecto de la función legislativa de la Administración uniformidad doctrinaria, el concepto de actividad de legislación que se traduce en el dictado de normas jurídicas que tienen como característicapropia su alcance general y su obligatoriedad. 
En este entendimiento, los diversos Reglamentos que se emiten en el ámbito del Poder Ejecutivo constituyen funciones que desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que dicta el Congreso; aún cuando éstas poseen una jerarquía superior. 
La función legislativa. Posturas doctrinarias.
CASSAGNE. LINARES.
La Administración cumple la función legislativa (en sentido material) cuando dicta un reglamento, y éste no se va a diferenciar de las leyes, ya que comparten los caracteres de alcance general y obligatorio. Reconoce:
a) Las leyes que dicta el Congreso poseen una jerarquía normativa superior (prelación jerárquica);
b) El P.E. tiene reconocida la potestad de legislar a través de los Reglamentos (CN art. 99 inc. 2); es la facultad legislativa en sentido material.
c) El P.J. también tiene reconocida la potestad legislativa, a través del dictado de sus reglamentos internos por la Corte Suprema (CN art. 113).
DROMI. GORDILLO.
Sostienen la imposibilidad de una función material legislativa por parte del Poder Ejecutivo, en tanto esta es una actividad originaria, privativa e indelegable; del Poder Legislativo.
La función legislativa se determina 
🡪por el órgano que cumple dicha función
🡪por el procedimiento fijado para la sanción de leyes: CN arts. 77/84.
🡪por el alcance: el espíritu de la Ley en -sentido formal- no puede ser alterado por un reglamento dictado por el P.E., sino por otra Ley del P.L. 
FARRANDO adhiere a esta postura, al sostener que la función legislativa es realizada únicamente por el Poder Legislativo: órgano complejo integrado por dos órganos–institución: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores (el Poder Ejecutivo no tiene esta característica). 
El Poder Ejecutivo y el poder Judicial NO EJERCEN FUNCIONES LEGISLATIVAS. Farrando apunta a lo dispuesto en la CN en su art. 99 inc. 3: que prohíbe al Presidente, bajo pena de nulidad absoluta, emitir disposiciones de carácter legislativo. Además, CN art. 76 prohibe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo salvo contadas excepciones. 
Por otro lado, Farrando hace alusión al art. 99 inc. 2 que habla sobre la potestad del Ejecutivo de emitir normas de alcance general y obligatorio –como son los reglamentos- reconociendo la prelación jerárquica de la ley por sobre los reglamentos y el hecho de que un reglamento no puede alterar lo establecido por la ley.
Además, autores como GORDILLO o FARRANDO sostienen que la Actividad Legislativa es exclusiva del Congreso de la Nación, o de los Poderes Legislativos Provinciales.
4. La Función Jurisdiccional de la Administración Pública. Nociones.
GORDILLO. DROMI. (POSTURA DE LA CÁTEDRA)
La Administración tiene la facultad de resolver conflictos a través de las decisiones que adopta, ejerciendo una actividad semejante a la jurisdiccional; como por ejemplo cuando la resuelve sobre un recurso que plantea el administrado. 
Sin embargo, NUNCA la Administración puede cumplir funciones jurisdiccionales porque carece de dos elementos que las tipifican: 
a) definitividad de las resoluciones (cosa juzgada); 
b) imparcialidad e independencia del órgano emisor o ejecutor.
Asignarle funciones jurisdiccionales a la Administración cercenaría entonces los principios constitucionales como el de Defensa en Juicio y Debido Proceso.
CASSAGNE.
También considera que la adminitstración no va a ejercer la función jurisdiccional, admite el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por parte de órganos administrativos (Tribunal Fiscal de la Nación).
La Función Jurisdiccional en la Práctica - DROMI
El Poder Ejecutivo ha sido facultado para efectuar una actividad semejante a la jurisdiccional.
Por ejemplo cuando resuelve Recursos, aplica sanciones contravencionales (multa) o disciplinarias, funciones del Ministerio de Trabajo, funciones de la DGI.
También existen órganos que ejercen funciones semejantes a las jurisdiccionales. 
Por ejemplo: Tribunal de Cuentas, Consejos Profesionales, Tribunal de Honor, De Etica Profesional.
En definitiva, se transfirió la potestad jurisdiccional al Poder Ejecutivo para suplir la complejidad del Poder Judicial con la expeditividad del poder Ejecutivo. Por ejemplo: Aduana con competencia contencioso-fiscal y aduanera.
La Función Jurisdiccional en el Derecho – DROMI.
1- El agente o funcionario de la administración que resuelve el recurso es juez y parte; 
2- Los actos administrativos adolecen de definitividad en sus resoluciones y;
3- Los órganos administrativos no son independientes e imparciales.
Es por lo anteriormente mencionado que se habla de la inexistencia de la potestad jurisdiccional de la Administración.
La inexistencia de la función jurisdiccional en la Administración, desde el punto de vista jurídico, resulta entonces de:
a) La prohibición constitucional (art. 109 CN);
b) que la potestad jurisdiccional es una potestad privativa, exclusiva y excluyente del Poder Judicial;
c) que la Administración no es independiente, es juez y parte (carece de imparcialidad e independencia);
d) el procedimiento administrativo es diferente al jurisdiccional y, por lo tanto, NO es jurisdiccional;
e) que el administrado cuando no le satisface la decisión de la administración, tiene la opción de declinar renunciar a la vía jurisdiccional y optar por la vía administrativa. Pero para que esto sea posible debe existir una norma que así lo establezca;
f) Control judicial posterior suficiente: Si la decisión de la administración no me satisface o no me favorece tengo derecho a reclamar judicialmente, para que sea la justicia quien revise y controle las decisiones de la administración, en tanto estas carecen de definitividad. Ejemplo: cuando la DGI intima al pago de determinadas obligaciones tributarias y remite la liquidación al ciudadano, permite al contribuyente acudir a la justicia para probar los errores de dichas liquidaciones. (Ej.: Caso “FERNANDEZ ARIAS”);
g) Control administrativo posterior: el control que puede realizar el Poder Ejecutivo de los actos jurisdiccionales (decisiones) que emitan los órganos administrativos dependientes, se limita a la legalidad solamente. Por ejemplo: Recurso de Alzada.
CASO “FERNANDEZ ARIAS” 
Declaró la inconstitucionalidad de las leyes que crearon la Cámaras de Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales, por ser violatorias al art. 109 CN, en atención a que no admitían la revisión judicial de sus decisiones administrativas.
Debe haber un control judicial posterior suficiente.
¡Qué quiere decir?
a) El reconocimiento al administrado a recurrir a los jueces ordinarios, es decir el derecho a acudir a la vía judicial para que las decisiones que adopten los órganos administrativos puedan ser revisadas en la justicia;
b) A pesar de la negación a los tribunales administrativos a dictar resoluciones finales, el administrado cuenta con el derecho de optar por declinar la vía judicial y seguir en la vía administrativa. Pero para que esto resulte procedente esta opción debe estar establecida en una norma que así lo determine ;
c) La mera facultad de interponer recurso extraordinario ante la Corte, basado en la inconstitucionalidad y arbitrariedad, no satisface la exigencia del control judicial suficiente.
EN CONCLUSIÓN. El Control Judicial posterior suficiente implica que el administrado tiene la facultad de ocurrir a la justicia ordinaria, es decir de 1° instancia, Cámara, Corte de Justicia y Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esto garantiza entonces el derecho de Defensa del adminsitrado.
CASO “ANGEL ESTRADA Y CIA S.A. C/Resolución 71/96 Secretaría de Energía y Puertos”.
El usuario Angel Estrada demandó a EDESUR por daños y perjuicios que le ocasionaron los cortes de energía eléctrica. Estrada interpuso el reclamo ante el ENRE (Ente Nacional Regulador de la Energía), quien se declaró incompetente para entender en el reclamo, posición que fue acogida por la Corte Suprema al declarar incompetente al ENRE para resolver sobre los daños y perjuicios, siendo competenteslos jueces naturales para garantizar la defensa en juicio y el dbido proceso (CN art 18).
La Corte Suprema fue más allá que en el caso Fernández Arias, restringiendo aún más la actividad jurisdiccional de la Administración.
Conclusiones que surgen a partir de este fallo:
1) Si bien el artículo 72 del Estatuto del ENRE, que conforme el marco regulatorio de la energía prevé que “ … TODA CONTROVERSIA debe ser sometida a la jurisdicción del Ente Regulador (ENRE) …”, la Corte Suprema sostuvo que NO TODA controversia puede ser válidamente tratada y resuelta por un órgano administrativo, sino SOLAMENTE se circunscribe al régimen estatutario (es decir aquellas a la que el propio cuerpo normativo otorgue competencia).
2) Que la propia norma que le otorgue competencia al órgano administrativo para la resolución de determinadas comtroversias, deberá también dotarlo de potestades suficientes para que este órgano administrativo pueda ejecutar por sí las decisiones que adopte sin necesidad de recurrir a la justicia. Esto importa que una extensión de uno de los pilares básicos de la teoría del acto administrativo fuese el principio de la ejecutoriedad prevista en el art. 12 primera parte de la NPA. 
5. La Función Gubernativa - CASSAGNE – MARIENHOFF.
En un plano distinto a las funciones administrativas, legislativas y jurisdiccionales, se encuentra la denominada función política o de gobierno. Esta función se refiere a la actividad de los órganos superiores del Estado, en lo que respecta a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitución.
La Teoría de la Función de Gobierno se ha conservado como un resabio del absolutismo (donde el soberano ostentaba la suma del poder y sus decisiones no podían ser revisadas), y se torna necesaria al sistema republicano de manera tal que parece no poder subsistir sin ese recurso por el cual se excluyen determinados actos de la revisión judicial. Es así que tiene vigencia en la mayor parte de los países de Europa Continental, particularmente Francia, Alemania e Italia, y hasta se ha encontrado su aplicación en países como EEUU e Inglaterra tienen previstos que determinados actos de lor órganos estatales esten excentos de revisión judicial posterior.
En nuestro país, la doctrina de la función gubernativa -y de las implicancias que ella trae aparejada- quedó plasmada en un fallo jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (caso ORFILA).
CASO ORFILA: El Poder Ejecutivo de manera conjunta con el Congreso de la Nación resuelven en el año 1929 la Intervención Federal de la provincia de Mendoza. En ese entonces el gobernador de Mendoza era Orfila, y plantea la inconstitucionalidad de la Intervención Federal sosteniendo que no se habían respetado las pautas constitucionales, y no se habían garantizado derechos de raigambre constitucional. Sometido a debate, finalmente la CSJN se declara incompetente para entender en la acción planteada por Orfila, por considerar que el acto de la Intervención Federal es de neto corte institucional, de manera tal que si la Corte Suprema se declarara competente y revisara este acto, ello importaría un avasallamiento de los otros dos órganos que resultan ser independientes del judicial (ejecutivo y legislativo).
 de excluir determinados actos de revisión judicial; los que para un sector de tratadistas (DIEZ) revisten el nombre de “actos de gobierno” o “políticos”; y para otros, “actos institucionales” (MARIENHOFF, CASSAGNE).
Entrando al análisis en particular de la Función Gubernativa, encontramos:
a) Actos Institucionales: Para algunos autores (MARIENHOFF, CASSAGNE, DROMI) son las decisiones más importantes del Estado, a tal punto que es donde se pone muchas veces en juego “la subsistencia del Estado”, se canalizan a través de actos institucionales. 
Estos actos se caracterizan porque:
· Ejecutan directamente una norma de rango constitucional;
· Se vinculan a la propia organización y subsistencia del Estado;
· No inciden directamente en la esfera jurídica particular del ciudadano, ya que se trata de actos de alcance general.
· No son revisables judicialmente. Esto porque sólo son revisables en sede judicial los actos administrativos que –según Cassagne- son aquellos que tiene un efecto individual o bilateral. Por lo tanto el carácter general de los actos institucionales los tornan irrevisables.
· Son dictados por el P.E. o por el P.J.;
· Son actos unilaterales en su estructura, y en su alcance;
Ejemplos: Declaración de “guerra”; declaración de “estado de sitio”; “intervención federal”; actos dictados por el Jefe de las Fuerzas Armadas.
b) Actos de Gobierno: La principal diferencia radica en que los actos de gobierno hacen al funcionamiento normal y cotidiano del Estado; mientras que los actos institucionales son de mayor trascendencia y hacen a la “organización y subsistencia del Estado” (DROMI, MARIENHOFF).
Surge entonces la pregunta, ¿Difieren los actos de gobierno de los actos administrativos? Para la doctrina que venimos tratando (MARIENHOFF), acto de gobierno y acto administrativo SE EQUIPARAN. La diferencia es meramente conceptual, ya que el acto de gobierno es de carácter político, mientras que el acto administrativo surge del funcionamiento concreto, común y práctico de la Administración. 
Ahora, el acto de gobierno se caracteriza por: 
1) Ejecutar directa e inmediatamente una norma constitucional.
2) Son actos jurídicos que producen efectos respecto de terceros.
3) Tienen un régimen jurídico idéntico que los actos administrativos.
4) Son revisables judicialmente, cuando inciden directamente sobre la esfera individual del particular y la naturaleza del acto lo permite.
5) Pueden producir efectos individuales o efectos generales. En consecuencia, surge otra característica: los actos de gobierno de alcance individual van a ser revisables en la medida en que resulte procedente. Ej. de acto de Gobierno de alcance individual: indulto. Ej. De acto de Gobierno de alcance general: expulsión de extranjeros, pero para que se trate de un caso que aplique debe tratarse de un caso de explusión de determinados extranjeros y no de todos los extranjeros; ya que nos encontraríamos ante un caso de xenofobia, aunque MARIENHOFF marca una excepción y sostiene que cuando la permanencia de extranjeros resultare nociva y peligrosa para un Estado, el mismo puede disponer la expulsión en masa de ellos.
6) Constituye una decisión unilateral del órgano estatal Poder Ejecutivo.
6. Clasificación de la Función Administrativa – DROMI.
El objeto del Derecho Administrativo es la función o actividad administrativa. Para una mejor comprensión clasificaremos a la actividad o función administrativa en razón de:
a) En razón de la MATERIA o naturaleza de la actividad:
1) Activa: es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva que cumple cotidianamente la administración. También es llamada función administrativa propiamente dicha.
Ejemplo: nombramiento de un empleado público; limpieza de las calles; aplicación de una multa por agente de tránsito.
2) Consultiva: es la actividad administrativa desplegada por órganos competentes que actúan en colaboración de los órganos que ejercen la actividad adminsitrativa activa por medio de: Dictámenes, Opiniones, Informes, Pareceres técnico – jurídicos; de los que se valdrá el órgano decisor para formar la voluntad estatal. Asesoran a a los efectos de colaborar.
3) De Control: es aquella que tiene por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa. 
b) Según la ORGANIZACIÓN, la función administrativa puede ser:
1) Centralizada: los poderes de decisión están concentrados en los órganos superiores de la Administración, y los órganos que integran la administración centralizada tienen una relación piramidal, careciendo los órganos inferiores de poderes de decisión.
2) Desconcentrada: se da cuando a través de una ley, un órgano de la Administración Central confiere en forma permanente, determinadas atribuciones a un órgano inferior; pero éste órgano desconcentrado carece de personería jurídica yde patrimonio propio. Ejemplo: Policía Provincial y Federal; Ejército Argentino.
3) Descentralizada: opera cuando en virtud de un ordenamiento jurídico se confieren atribuciones administrativas en forma permanente a entidades con personería jurídica y patrimonio propio.
La descentralización puede ser política: unitario: centralizado, federal: descentralizado; o administrativa.
c) Según sean sus EFECTOS la función puede ser:
1) Interna: no produce efectos jurídicos inmediatos respecto de terceros administrados o titulares; se da en el ámbito del órgano o entidad donde se desarrolla la actividad en cuestión.
2) Externa: produce efectos jurídicos inmediatos respecto los terceros administrados o titulares. 
 
d) Según su ESTRUCTURA ORGANICA, se habla de:
1) Administración Unipersonal: el órgano o institución que ejerce la función administrativa está integrado por un organo representado por una sola persona.
2) Administración Colegiada: ese órgano, que ejerce la función administrativa es ejercida por un órgano integrado por más de una persona física.
e) Por la REGULACION NORMATIVA, la Administración puede ser:
1) Reglada: cuando una norma predetermina la conducta a seguir por parte del órgano administrativo;
2) Discrecional: cuando el órgano puede decidir según su leal saber y entender.
C) LA TRANSFORMACION DEL ESTADO.
1. Noción. Breve reseña. Principio de Subsidiariedad.
a) Estado de Derecho.
Importa, fundamentalmente, el sometimiento de la Administración a la Ley, y se impone como una necesidad ineludible a medida que las comunidades se van haciendo más complejas.
Es la solución a la lucha ente los individuos que conforman la sociedad y los poderes que tienen los señores soberanos. Fue la lucha entere el pueblo y el rey. Pero “pueblo” no se concebía como la concepción que tenemos e nuestros días, sino que pueblo implicaba estamentos privilegiados (nobles, comerciantes, burgueses). Este grupo social luchó por defender sus bienes más preciados (libertad y propiedad).
Uno de los primeros ejemplos de este movimiento lo constituye la Carta Magna que logran los barones ingleses de su Rey Juan sin Fiena (1215) , pusieron límites al poder soberano.
Cinco siglos más tarde, este movimiento llega a su máximo esplendor, a través de la Revolución Francesa (1789). A partir de aquella revolución, comienza a afianzarse la idea de “Estado de Derecho”, y alcanza su consolidación definitiva en la nueva organización jurídico-social a través de la división de los poderes. 
Esta Teoría encuentra en Francia a su principal propulsor: Montesquieu, quien en 1748 en su obra “El espíritu de las Leyes” planteó la doctrina de la separación de los poderes.
Esta doctrina del Estado de Derecho dio pie a la instauración de un régimen por el cual el Estado se somete y subordina a las leyes, y los derechos fundamentales de los ciudadanos quedan plenamente garantizados.
b) El intervencionismo estatal. 
A principios del Siglo XX( 1914-1918) la idea del Estado de Derecho sufre una transformación, especialmente a partir de la Primera Guerra Mundial, a causa de un acentuado intervencionismo estatal en el campo económico, movimiento al que se le denomina “Estado Benefactor” o “Estado Social de Derecho”.
Este movimiento tendía a instalar al Estado como ordenador social para corregir las desigualdades existentes en la sociedad.
c) Estado Subsidiario.
(Segunda mitad del Siglo XX) Contra el modelo anterior, se inició con posterioridad otro movimiento, que actualmente la doctrina denomina como “Estado Subsidiario”. 
Este movimiento desterró la idea del Estado Benefactor, al impedir que el Estado interviniera activa y directamente en el campo económico y social, asumiendo actividades que les corresponden por derecho propio, a los particulares.
Es así como el Estado conserva sus funciones indelegables e irrenunciables: JUSTICIA, DEFENSA, SEGURIDAD, RELACIONES EXTERIORES; funciones que son inherentes, pero a la par presta servicios o realiza actividades en caso que fuera “insuficiente o deficiente” la iniciativa privada, o complementándola a ésta. Ejemplos: Previsión Social, Salud, Educación, Transporte.