MÓDULO III

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INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
MÓDULO III
Índice
REGLAMENTOS Y OTROS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN...............................................................3
Reglamento Administrativo......................................................................................................3
Concepto..............................................................................................................................3
Naturaleza............................................................................................................................3
Preparación..........................................................................................................................3
Materia u objeto..................................................................................................................3
Forma y publicación.............................................................................................................4
Impugnabilidad....................................................................................................................4
Modificación y revocación....................................................................................................5
Clases...................................................................................................................................5
OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN...................................................................................6
Simples actos de la Administración......................................................................................6
Concepto..............................................................................................................................6
La actividad consultiva.........................................................................................................7
Dictámenes...........................................................................................................................7
La propuesta.........................................................................................................................9
LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS..............................................................................................9
Bibliografía.........................................................................................................................10
REGLAMENTOS Y OTROS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN
Reglamento Administrativo
Concepto
Se denomina “reglamento” a toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa. Si analizamos el
concepto observamos que: a) es una declaración unilateral, es decir, que nace y se perfecciona
por la sola voluntad del órgano público competente; sin requerir la conformidad ni el
asentimiento de las personas a quienes alcanza; b) se efectúa en ejercicio de la actividad
administrativa, aún más, la potestad reglamentaria es inherente a la función administrativa y,
por consiguiente, a la propia Administración; c) produce efectos jurídicos generales y directos
lo que nos permite distinguirlo del acto administrativo y destacar su carácter esencialmente
normativo. (Ver Ley 9003 – Título IV, Capítulo I) 
Naturaleza
El reglamento tiene un régimen jurídico propio, distinto del de los actos administrativos y de
los simples actos de la Administración, sin perjuicio de que, se les pueda aplicar
supletoriamente el régimen jurídico de los actos administrativos, en cuanto sea compatible
con su naturaleza. (art.104 – Ley 9.003) 
Preparación
El órgano competente iniciará la elaboración del reglamento y su iniciativa irá acompañada de
los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la
reglamentación. También podrá someterse la iniciativa a la información pública, cuando su
naturaleza lo justifique.
A este respecto, actualmente, los marcos regulatorios de servicios públicos consagran como
requisito previo e ineludible a la adopción de cualquier decisión, sea esta particular o general,
el mecanismo de las llamadas “audiencias públicas”.
Materia u objeto
Es objeto de reglamentación la usualmente llamada materia administrativa o reglamentaria;
aquella sobre la cual es posible construir un régimen jurídico en cuya aplicación se asigna a la
Administración un rol fundamental.
Respecto de la materia reglamentaria, debemos señalar que:
 Hay materia llamada de “reserva de la ley” que no admite regulación mediante
reglamento (ej.: arts. 14, 19, 75 inc.2 C.N., entre otros);
 Hay cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento y son
las que conciernen fundamentalmente a la organización interna de la Administración,
y;
 Hay materias propias y exclusivas del reglamento, donde la ley no puede intervenir,
por ejemplo los reglamentos del órgano jurisdiccional (art.113 C.N.), los del órgano
legislativo (art. 66 C.N. y art. 91 Const. Prov. Mza.) y los dictados por el órgano
ejecutivo (art. 99 inc.2 C.N.)
Entre las materias administrativas, son las típicamente reglamentarias las que pertenecen al
ámbito organizativo interno de la Administración. Las que implican imposición de obligaciones
o limitación de derechos de los ciudadanos, sólo han de limitarse a ser complemento de la ley,
requiriéndose la habilitación específica que en cada caso la ley haya hecho al reglamento.
Forma y publicación
El reglamento no está sujeto a formalidades especiales, si bien requiere una forma expresa de
declaración. Puede exteriorizarse de distintas formas: decreto, orden ministerial, resolución,
ordenanza, circulares, instrucciones, etc., teniendo en cuenta, a efectos de evitar confusiones,
que el decreto, la orden o la resolución son formas de exteriorización jurídica que asumen los
actos de los órganos estatales, independientemente que sean actos generales o individuales,
normativos o no.
Respecto de la publicación, ella es imprescindible a efectos de que el reglamento tenga
ejecutividad, ya que no son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que ellos
determinen, o, después de los ocho días, computados desde el siguiente al de su publicación
oficial. La falta de publicación o la publicación incompleta no se subsana con la notificación
individual del reglamento.
A los reglamentos internos no se los publica en el Boletín Oficial, sino que comúnmente se los
da a conocer mediante su exposición en vitrinas, murales, avisadores, medios electrónicos de
la Administración Pública. Algunas normas establecen que los reglamentos que se refieren a la
estructura orgánica de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares internas,
entrarán en vigencia sin necesidad de su publicación. (Leer el art. 105 Ley 9003)
Impugnabilidad
Generalmente se contempla la impugnación administrativa directa del reglamento por vía de
reclamación, con miras a la ulterior impugnación judicial, y la impugnación indirecta por vía de
recurso contra los actos aplicativos o particulares que de él resultan, cuando el reglamento ha
tenido un comienzo de aplicación. A su vez, la mayor parte de los códigos procesales
provinciales prevén la acción de inconstitucionalidad y la acción de amparo para impugnar
directamente en sede judicial las normas reglamentarias.
Modificación y revocación
El reglamento mantiene su vigencia mientras no sea derogado por una ley posterior, por otro
reglamento o por otras circunstancias, como puede ser la expiración del plazo en caso de un
reglamento temporario. 
Clases
I. Reglamentos subordinados o de ejecución
Son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales
propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y cumplimiento de las leyes. Por su
contenido son de ejecución, y por su sujeción a la ley se los llamatambién de
subordinación.
La facultad reglamentaria del órgano ejecutivo está consagrada en el art. 99 inc.2 de la
C.N., la que establece como límite a su competencia la prohibición de alterar el espíritu
de la ley con excepciones reglamentarias
Este reglamento tiene por objeto hacer posible y asegurar la ejecución de la ley, por lo
que no son reglamentables las leyes que la Administración no ejecuta. A su vez, éste
solo puede ser dictado por el órgano ejecutivo en los órdenes nacional y provincial y
excepcionalmente por una entidad descentralizada.
II. Reglamentos autorizados o de integración
En este tipo de reglamentos la ley establece el principio jurídico general y deja a la
Administración la facultad de completar, interpretar e integrar ese principio; es decir,
que el órgano ejecutivo los emite en virtud de una habilitación que le confiere
expresamente el órgano legislativo.
Rechazamos denominar a estos reglamentos “delegados” dado que el órgano
legislativo no puede delegar facultades en el órgano ejecutivo. Así lo manifestó la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en distintos fallos.
Aún cuando rechazábamos doctrinariamente la existencia de reglamentos
“delegados”, con el alcance que la delegación importa, la Constitución consagra ahora
verdaderos supuestos de delegación legislativa, que nos colocan frente a la necesidad
de hacer un replanteo del tema, y creemos continua siendo un instituto de excepción.
III. Reglamentos autónomos, independientes o de servicio 
Estos son los reglamentos internos de la Administración dictados para regir su
funcionamiento (organización, deberes, atribuciones de los órganos, etc.) que obligan
a quienes de ella dependen sin que se establezca, en principio, relación jurídica alguna
con el particular o administrado. Se los llama autónomos porque su dictado no
depende de ley alguna. Se manifiestan por medio de instrucciones y circulares de
cumplimiento obligatorio para los agentes subordinados a ellas, so pena de hacerse
pasible de sanciones por el incumplimiento.
IV. Reglamentos de necesidad y urgencia
Son los que dicta el órgano ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas,
regulando materia propia del órgano legislativo. Esta modalidad tiene rango
constitucional, en la segunda parte del inc.3 del artículo 99 de la C.N. se expresa
“Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se traten de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos, podrá dictar decretos de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de
gabinete de ministros”. 
Ahora bien, de la interpretación armónica de esta norma constitucional y del art. 82
C.N., que excluye la voluntad tácita o ficta de las Cámaras, se infiere que las posiciones
doctrinarias contrapuestas han quedado superadas,
Hasta el momento, respecto del valor de asignar al posible silencio del Congreso frente
a un decreto de necesidad y urgencia, se sostuvo: la convalidación ficta del decreto
(tesis positiva) o su derogación (tesis negativa).
Actualmente, por imperio constitucional, el decreto producirá todos sus todos sus
efectos hasta el momento que resulte derogado por una ley, o, al contrario, que una
ley lo ratifique, en cuyo caso dichos efectos continuarán produciéndose.
 
OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
Simples actos de la Administración
Concepto
Se denomina simple acto de la Administración a la declaración interna interorgánica, realizada
en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
indirecta. Estos actos son la manifestación jurídica de las relaciones interorgánicas de los
diversos órganos de un mismo ente o persona pública.
Estas relaciones interorgánicas que dan lugar a los actos de la Administración, se clasifican en
distintas especies:
a) De colaboración (ej.: propuestas);
b) De conflicto (ej.: controversias de competencia);
c) De jerarquía (ej.: instrucciones);
d) De carácter consultivo (ej.: dictámenes) y; 
e) De control (ej.: visto bueno)
Los simples actos tienen un régimen jurídico propio, no obstante aplicarse analógicamente el
régimen jurídico del acto administrativo.
La actividad consultiva 
La actividad estatal es tan amplia y compleja que en la mayoría de los casos necesitan de la
colaboración de órganos de consulta técnicos y profesionales. La función administrativa que
ejercen estos órganos de consulta es preparatoria de las decisiones de los órganos que ejercen
la administración activa y se manifiesta por medio de informes periciales, contables, técnicos y
opiniones jurídicas denominadas genéricamente dictámenes. 
La actividad administrativa consultiva presenta ciertas características jurídicas propias, a saber:
a) El órgano consultivo no actúa de oficio o espontáneamente, sino a requerimiento de
un órgano activo;
b) Las opiniones se emiten para casos concretos, y no para casos abstractos o hipotéticos;
c) El dictamen jurídico es requisito esencial previo a la emisión del acto administrativo
cuando: 
i. Se pudieran con él afectar derechos subjetivos o intereses legítimos;
ii. En caso de conflictos de competencia;
iii. Previo a la resolución de los recursos administrativos que interpongan los
administrados.
Dictámenes 
a) Concepto
Son actos jurídicos de la Administración emitidos por órganos competentes que contienen
informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa. Del
concepto advertimos que: 
1. Se trata de actos jurídicos de la Administración (no de actos administrativos), con
efectos mediatos, indirectos, que constituyen declaraciones internas de juicio y
opinión;
2. Emitidos por órganos competentes, es decir, órganos a los cuales el ordenamiento
jurídico en forma expresa o razonablemente implícita ha asignado la función
administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico-jurídicos;
3. Que contienen informes (mero relato y exposición de los hechos sin valoración
axiológica) u opiniones (juicio que importa una apreciación valorativa); 
4. Técnico-jurídicos, se busca la opinión especializada que puede ser técnica, jurídica, o
técnica y jurídica;
5. Preparatorios de la voluntad administrativa, el dictamen forma parte de los trámites
sustanciales previos a la emisión de la voluntad, integran el procedimiento
administrativo de conformación de la voluntad estatal. Los órganos consultivos no
deciden, sino que se limitan a asesorar, aconsejar, formando una declaración de juicio
u opinión que no obliga, en principio, al órgano ejecutivo decisorio, ni extinguen o
modifican una relación de derecho con efectos respecto de terceros.
b) Caracteres
El dictamen se caracteriza por ser:
1. Preparatorio, es decir, anterior y previo a la emisión de la voluntad para
facilitar su formación;
2. Indelegable, siendo la competencia improrrogable, las excepciones deberán
estar establecidas expresamente por ley; 
3. Irrevocable, a menos que adolezca de graves vicios jurídicos;
4. Irrecurrible, salvo excepciones.
c) Forma y contenido
La forma normal de exteriorización de los pareceres o dictámenes es la escrita, aunque
nada impide que puedan evacuarse oralmente. En cuanto a los requisitos de forma,
además de los comunes a toda actividad administrativa, ellos figuran normalmente
enunciados en las normas de procedimiento administrativo y se relacionan con la
indicación de fecha, lugar, resumen de la cuestión objeto de la consulta, opinión
fundada y conclusiones.
d) Publicidad y alcance
No se requiere publicación ni notificación, solo basta el conocimientodel órgano que
solicito la propuesta o dictamen, salvo los casos mencionados en el punto b anterior,
última parte.
Por otro lado, los dictámenes son públicos para las partes y terceros con interés
jurídico en el procedimiento, por lo que no pueden, en principio, ser declarados
reservados.
e) Plazo para su emisión (ver art. 110 – Ley 9003)
Estos varían según las distintas normativas, se señalan plazos máximos para evacuar
informes técnicos o dictámenes, por ej. 20 días, pudiendo ampliarse a pedido de quien
deba producirlos por un tiempo razonable, si existieren motivos atendibles. Los
informes administrativos no técnicos, deberán evacuarse en plazos menores, por ej. 10
días.
f) Tipos
i. Facultativos. Son aquellos que la Administración no está obligada a requerir,
pero puede voluntariamente solicitarlos y aceptar o no sus conclusiones.
ii. Obligatorios. Los órganos activos están obligados a requerirlos por imposición
del orden normativo, pero no están obligados a conformarse a ellos. Son cuasi-
vinculantes, es obligatorio solicitar el parecer, y facultativo el ser o no
consecuente con él.
iii. Vinculantes. La ley impone la obligación al órgano activo de requerir el
dictamen y también de conformar su voluntad a sus conclusiones. La
vinculación es absoluta, porque obliga a actuar y resolver en el sentido
informado. Este tipo de dictámenes conforma un acto complejo de la
Administración y es, en general, desestimado por la legislación y la doctrina,
en virtud de que excede el alcance consultivo que naturalmente debería
ostentar.
g) Impugnabilidad
Los dictámenes, por principio general, no son impugnables por recursos
administrativos ni judiciales, aunque adolezcan de algún vicio, con excepción del
simple acto de pre-adjudicación en una licitación. Los actos preparatorios de una
posterior decisión son declaraciones internas que no causan perjuicio directo al
administrado, careciendo éste, consecuentemente, de interés directo de impugnación
actual. No obstante, nada impide que se pueda impugnar el acto administrativo que
omitió el dictamen o que se dictó en su consecuencia, en razón de estar viciado por
alguna causal.
La propuesta
Es la decisión por la que un órgano indica o sugiere a otro que emita un acto administrativo
determinado (ej.: a veces en la designación de personal, un órgano propone y otro designa). La
propuesta condiciona al órgano que designa, porque éste no puede introducirle
modificaciones, si bien puede rechazarla obligando al órgano a realizar una nueva propuesta.
Puede surgir dentro de órganos de igual, superior o inferior jerarquía institucional.
LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS 
a) Concepto
Definimos al Hecho Administrativo como aquella actividad material, traducida en
operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función
administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos. Caracteriza
fundamentalmente al hecho administrativo el ser una exteriorización material, no
intelectual de la Administración.
b) Régimen Jurídico: vías de hecho de la Administración
Los hechos administrativos tienen un régimen jurídico propio y autónomo de cada una de
las diversas formas jurídicas de la función administrativa. Constituyen en sí una actividad
neutra, que no es en principio legítima ni ilegítima, a menos que se trate de “vías de hecho
administrativas” que comporten un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden
jurídico.
Diversos textos legislativos manifiestan que, la Administración se abstendrá de
comportamientos materiales que importen vías de hecho lesivas de un derecho o garantía
constitucional y, de poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso
administrativo de los que en virtud de la norma expresa impliquen la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado. 
c) Efectos jurídicos
El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Ahora bien, si el
ordenamiento jurídico exige un acto previo a la actuación administrativa, la falta de aquél
hace responsable al ente público y al agente ejecutante por los daños y perjuicios que se
ocasionen. Los efectos jurídicos del hecho administrativo se reducen a imponer
responsabilidad administrativa si se ha ocasionado un daño.
d) Impugnabilidad
Los hechos son impugnables en sede administrativa, solo por vía de reclamaciones o
denuncias, estando excluidos de la impugnación por vía de recursos. Efectuada la
reclamación, la Administración puede acceder o denegar expresamente lo peticionado
emitiendo un acto administrativo, o denegarla tácitamente.
Algunas leyes provinciales no admiten la impugnación judicial directa de los hechos, siendo
imprescindible la reclamación administrativa previa a efectos de obtener una decisión
impugnable.
Cuando el hecho afecta un derecho subjetivo en forma cierta e inminente, es posible su
impugnación judicial directa, aunque no por vía de acción procesal administrativa, sino
mediante la acción de amparo. 
 Bibliografía
 MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Ismael Farrando (h), Patricia R. Martínez y
otros.
 Ley 9003 Ley de Procedimiento Administrativo de Mendoza.
 Constitución Nacional (C.N.) y Constitución de la Provincia de Mendoza.
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