ADMINISTRATIVO BOLILLA 5

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BOLILLA 5: 
LA ACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACION.-LOS ACTOS ORIGINADOS POR LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. 
A) ADMINISTRACION ACTIVA
Cuando hablamos de las funciones administrativas (BOL 1) hacemos referencia a la clasificación en 5 maneras:
· Por la organización: 
-adm. Centralizada (entes en los que las decisiones se encuentran en los órganos superiores)
-adm. Descentralizada (entes con personería jurídica propia y patrimonio propio)
-adm. Desconcentrada. (Órganos que carecen de personería y patrimonio propio)
· Por los efectos: dependiendo del alcance que producen los efectos de la actividad, pueden ser:
-adm. Externa (produce efecto respecto de terceros)
-adm. Interna. (No produce efectos respecto a terceros)
· Por la estructura orgánica: puede ser unipersonal o colegiada.
· Por la regulación normativa: 
-reglada (sujeta a normas establecidas)
-discrecional (procede según el saber y el entender del poder administrador)
· Por la materia que trata cada función o actividad administrativa.
-administración activa
- adm. De control
-adm. Consultiva 
-adm. “jurisdiccional”
En el marco de la clasificación de la función administrativa, hablamos de la actividad administrativa activa y nos encontramos con una concepción subjetiva ( que tiene en cuenta el órgano que ejecuta el acto) y otra, objetivo-material (catedra), según la entienden los diferentes autores, y decimos que desde el punto de vista material objetivo, se entiende por tal al conjunto de actividades llevadas a cabo por un órgano con un objetivo o fin determinado, cualquiera sea el autor o el acto que emite el órgano, por lo tanto, desde este punto de vista, será administrativa no solo la función llevada a cabo por el Poder Ejecutivo, sino también la llevada a cabo por el Poder Legislativo y el Judicial.
Es decir, que en cuanto al PL será administrativa toda aquella actividad que sea excluida de la actividad propiamente legislativa, y lo mismo ocurre con el PJ. La actividad adm. Desde el punto de vista material, puede ser desarrollada o llevada a cabo por cualquiera de los 3 poderes estatales.
En este punto conviene tener en cuenta la Constitución Nacional en el artículo 75 inc.5, 8, 10 y 15 otorga facultades al Poder Legislativo para el ejercicio de la función o actividad administrativa, lo mismo que el art. 66 establece que el PL, primero, ejerce la potestad reglamentaria propia del poder ejecutivo, y luego la potestad sancionadora: “Cada Cámara hará su reglamento y podrá con 2/3 de sus votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones…”.
El Art. 75: Corresponde al Congreso:
INC 5.Disponer del uso y enajenación de la tierras de la propiedad Nacional (ejerciendo la actividad contractual de carácter administrativo propia de la administración)
INC. 8. Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración Nacional… y aprobar o deshacer la cuenta de inversión (actividad típicamente administrativa)
INC 10. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes y crear o suprimir adunas (actividad reglamentaria)
INC 15. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas.
También encontramos función administrativa que le es inherente al Poder Judicial, en los arts. 113 y 114.
Artículo 113.- “La Corte Suprema dictará su reglamento interior y nombrará a sus empleados”
Artículo 114.- “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial...”
Si bien es la propia Constitución quien asigno funciones administrativas primordialmente al Poder Ejecutivo, estas funciones se han desdoblado en funciones administrativas asignadas al Poder Ejecutivo de carácter netamente políticas, como son las del art. 99 inc. 1 de la C.N y en segundo término, las funciones o actividades netamente administrativas. 
Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país.
En resumen decimos que resultan ser competentes para el ejercicio de la función administrativa: 1) los tres poderes estatales; 2) la actividad administrativa puede ser ejercida por los entes descentralizados, las entidades autárquicas, las sociedades del Estado, 3) también las personas públicas no estatales como las Universidades privadas, los Consejos profesionales; y 4) las personas jurídicas de carácter privado a quienes el ordenamiento vigente les ha otorgado facultades o potestades para el ejercicio de una función administrativa por delegación o autorización.
Concepto genérico de administración activa: Se entiende por administración activa aquella actividad decisoria, directiva, operatoria, resolutoria y ejecutiva de la administración la que se realiza con carácter práctico, concreto, permanente sin solución de continuidad. Es la función administrativa propiamente dicha, lo que vemos en la actividad diaria y cotidiana de los órganos por ej. La designación de un agente público, el dictado de un reglamento, barrido y limpieza de una calle, cuando otorga un beneficio jubilatorio a quien cumple con los requisitos de las normas previsionales, cuando la administración adquiere resmas de papel y bolígrafos para repartir en las oficinas para el ejercicio de la actividad, la aplicación de una multa por parte de un agente de policía ante la infracción de transito de un particular etc. Es la actividad que despliega todas las potencialidades del quehacer administrativo a través de las distintas actuaciones.
· Formas jurídicas
Son los modos de exteriorizar o manifestar en el mundo externo la actividad administrativa, a través de acciones, decisiones o declaraciones, es decir hechos de una actividad netamente intelectual y estas formas jurídicas son: 
· Acto administrativo: (Cassagne) es la declaración de la voluntad de un órgano de la administración que produce efectos jurídicos directos e individuales (dirigido a una persona determinada)
· Reglamento: (Cassagne) es una declaración unilateral de la voluntad que emite un órgano de la administración, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula situaciones objetivas e impersonales que produce efectos generales y directos.
· Simples actos de la administración: es la declaración unilateral de la voluntad de la administración, en la órbita interna de ésta, que producen efectos mediatos e indirectos, respecto de los administrados. Por Ej. Un dictamen médico que no produce efectos inmediatos y directos en el administrado, sino que va a servir como formador de la voluntad de la administración.
· Contrato administrativo: declaración bilateral o plurilateral, de la voluntad de 2 o más personas y que producen efectos jurídicos, siempre y cuando una de ellas representa a la administración.
· Hecho administrativo: son aquellos acontecimientos, comportamiento, conductas, o actividad materialmente reflejada en operaciones técnicas o físicas y que pueden producir efectos directos o indirectos. 
Según se exteriorice esta función administrativa, nos podemos encontrar con hechos jurídicos que son comportamientos o conductas, o con actos jurídicos, que son declaraciones de la voluntad. Es así como Cassagne diferencia el mundo de la exteriorización de la voluntad de la administración.
Hechos jurídicos
Son los acontecimientos productores de efectos jurídicos a través de la adquisición, nacimiento, modificación, transferencia o extinción de derechos u obligaciones, por ej. El acta de infracción, la demolición de un edificio.
Art. 257 CCCN: “hecho jurídico es el acontecimiento que conforme al ordenamiento jurídico, produce el nacimiento, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas”
Cassagne los clasifica en:
HECHOS JURIDICOSSubjetivos o humanos: son aquellos donde se necesita ineludiblemente de la actividad o comportamiento físico de una persona de la administración, funcionario o agente de la administración, por ej. Barrido y limpieza. Esta actividad debe ser material o física y capaz de producir efectos jurídicos. Esta actividad material o física, no siempre va a estar precedida por una declaración de la voluntad a través del acto administrativo. Ej.: un edificio que amenaza ruinas y por razón de seguridad, la administración ordena su demolición, puede haber un acto formal que así lo determine por la dirección de planeamiento, después de la investigación que se debe hacer, o bien puede materializar esta demolición a través de un hecho jurídico sin sustentar su decisión en un acto administrativo previo. Es decir que hay circunstancias en que la administración ordena la acción material o física sin tener la previa actividad intelectual de la declaración de la voluntad de la administración a través de un acto formal administrativo.
HECHOS JURIDICOS Objetivos o naturales: son aquellos donde no se necesita de la actividad o comportamiento físico o material de un agente de la administración.
CASSAGNE sub clasifica los naturales teniendo en cuenta el tiempo, el espacio y la medida.
Tiempo: está relacionado en todo cuanto concierne al modo de computar los intervalos del derecho, y específicamente lo relativo a la caducidad y prescripción.
Espacio: se vincula con lo referente a la clasificación de la competencia en razón del territorio.
Medida de las cosas, comprensiva de extensión, volumen y peso): la CSJN tiene dicho que las relaciones que versen sobre pesos y medidas se regirán por el sistema métrico decimal, (ley 845), de aplicación obligatoria en todos los contratos y transacciones comerciales que se celebren en el país.
LOS ACTOS JURIDICOS
Cassagne define a los actos jurídicos como la declaración de la voluntad de la administración, actividad intelectual, que produce efectos jurídicos a través de la adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos y obligaciones. De acuerdo a su forma se clasifican en unilaterales o plurilaterales y según los efectos, en: individuales o generales 
Gordillo clasifica a los actos en jurídicos y no jurídicos, igual hace con los hechos.
· Actos no jurídicos: declaración de la voluntad de la administración que no produce efectos jurídicos, por ej., el profesor universitario que en vez de exponer un tema expone otro y se lo hace saber a los alumnos, hay una declaración de voluntad pero no produce efecto jurídico alguno.
· Acto jurídico: es aquella declaración de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, por ejemplo: el otorgamiento de una indemnización por parte de la administración a una persona que se ha sentido afectada por una determinada situación, o el Tribunal examinador que aprueba el examen final de un alumno en una asignatura e fase académica (esto es una declaración de voluntad de una órgano o de un agente o funcionario de la administración como lo es un profesor universitario y que produce efectos jurídicos en el ámbito de esta actividad), la sanción que la autoridad competente le aplica a un agente.
Respecto de los hechos tenemos:
· Hechos no jurídicos: comportamientos o conductas que no producen efectos jurídicos, ejemplo: cuando la exposición de un profesor en clase la hace sentado o de pie.
· Hechos jurídicos: cuando el comportamiento o conducta produce efectos jurídicos, ejemplo la demolición de un edificio, la detención de una persona por parte de la autoridad policial pudiendo ser con autorización o sin autorización previa (ilegitima), y depende de este factor que el hecho jurídico de carácter administrativo, pueda importar responsabilidad no solo al agente de la policía que es el dependiente, es el funcionario de la administración, sino también a la propia administración generando un derecho a resarcimiento a este ciudadano que ha sido afectado por una irresponsabilidad de un funcionario de la administración.
Parte de la doctrina sostiene que hay momentos en que hecho y acto jurídico se confunden, sin poder precisar cuando estamos frente a uno o frente a otro, y esto ha dado pie a que la legislación trate de idéntica forma al hecho y al acto jurídico (ej. ley de procedimientos administrativos de La Pampa art. 34). 
Es cierto que hay momentos muy finos en que existe una fusión entre uno y otro. Ej. Si un agente de policía en el ejercicio d sus funciones se dirige a un ciudadano y le dice que está detenido, esto es una declaración de voluntad y es un acto jurídico (concretamente un acto administrativo) que produce efectos sobre un ciudadano determinado. Pero este mismo acto, si sucede en circunstancias en que un agente de policía, toma del brazo a un ciudadano y le dice que está detenido, hay un comportamiento material (tomar del brazo) que produce un efecto jurídico junto a la declaración. Entonces para esta posición doctrinaria hay una asimilación entre hecho y acto, quedando absolutamente tipificada la fusión.
Vías de hecho 
Siguiendo con las formas jurídicas, si hablamos de la forma en que se exterioriza la actividad administrativa y siguiendo la clasificación de Cassagne, cuando habla de los hechos humanos o subjetivos, dentro de ellos encuadran las vías de hecho, que es el obrar ilícito de un funcionario o de un agente de la administración.
Entonces tenemos los hechos jurídicos que son esencialmente lícitos y las vías de hecho que son esencialmente ilícitas.
Son los comportamientos materiales de un funcionario o agente publico que importa una flagrante y grosera violación del orden jurídico normativo.
Ósea la vía de hecho es un Hecho Jurídico Humano Ilícito
Son creación de la jurisprudencia francesa que se refiere a los comportamientos materiales de un funcionario o agente público que importan una flagrante y grosera violación al orden jurídico normativo.
Hay doctrinarios que sostienen que no existe razón de ser para que se estudien en el ámbito del derecho administrativo, porque se presume que toda la actividad administrativa debe ser ajustada al ordenamiento jurídico vigente, y aquí estamos hablando de hechos que son esencialmente ilícitos o ilegítimos.
Hay doctrina que las define como la violación al principio de legalidad, violación producida por la acción del funcionario o agente de la administración pública.
Las vías de hecho importan una violación al principio de legalidad, son producto del actuar del un agente publico o funcionario de la administración, situación por la que luego debe responder la administración, sin perjuicio de la responsabilidad que le cabe al funcionario que cometió la vía de hecho.
Las vías de hecho están legisladas en la L.P.A. Art. 9 que establece: “La administración se abstendrá:
a) de comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantías constitucionales.
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.”
Para que se dé la vía de hecho se requiere (CASSAGNE):
1º) Intervención sine qua non de un agente o funcionario de la administración: quien lleva a cabo una conducta material que importa una flagrante violación del orden jurídico normativo debe pertenecer a la administración, a quien le son aplicables las normas del derecho público administrativo. Este comportamiento debe ser observado por la propia administración, aunque no cabe descartar totalmente la vía de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgánica de la administración, obra, sin embargo, en virtud de autorización de ella. (Por ej. Contratista de obras públicas).
Si habláramos de vías de hecho provenientes de un particular, o sujeto no relacionado, dependiente de la administración, le aplicaremos las normas de derecho privado.
2º) Debe ser una acción material, a través de un actoo una decisión violatoria del orden jurídico normativo: situación que es susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material en si considerado, como en los de irregularidad del acto administrativo que le dio origen.
3º) La acción material puede ser un hecho o un acto que importe una flagrante y grosera violación del orden normativo administrativo 
4º) Generar siempre un Atentado o lesión de un derecho o garantía de rango constitucional: Esta violación debe consistir en una lesión a un derecho o garantía de raigambre constitucional, no una lesión en potencia o eventual sino que debe ser una lesión cierta, efectiva y concreta ej. Detención de una persona en virtud de una orden de autoridad incompetente (detención ilegitima), cierre de un periódico por razones de censura afectando el derecho constitucional de libertad de prensa, el cierre de un establecimiento llevado a cabo ilegítimamente cuando se invocan razones de salubridad o seguridad, etc.
· Impugnación de las vías de hecho (Dromi)
Las vías de hecho pueden ser impugnadas en sede administrativa o judicial. 
En sede administrativa solo cabe la impugnación a través de una denuncia o reclamación ante la autoridad administrativa, quien tiene la facultad de hacer lugar o denegar expresamente a través de un acto administrativo o resolución que así lo haga, o tenerla por denegada tácitamente a través del instituto del silencio de la administración del art. 10 de la LNPA, cuando planteada la petición y la administración no contesta, se reputa el silencio como denegatorio, salvo disposición en contrario. Ej.: la petición se formula el día 3 de mayo, la administración tiene 60 días para resolver, no se expide, entonces el administrado tiene la posibilidad de plantear un pronto despacho para intimar a la administración a expedirse, si no se expidiere, por 30 días mas, se repta el silencio como denegatorio de la petición planteada.
No proceden los recursos contra las vías de hecho. Solo procederá un recurso administrativo contra un acto administrativo o un reglamento, y aquí estamos hablando de hechos de actividad material delictiva, no de una actividad de la voluntad de la administración, por lo tanto no procede la interposición de recursos contra los hechos o las vías de hecho administrativas, lo que se debe recurrir es la declaración de la voluntad plasmada en un acto formal.
En sede judicial: estas vías de hecho pueden ser impugnadas a través de una acción contencioso administrativa (en el orden nacional), dentro de los 90 días hábiles contados desde el momento en que la persona afectada tomo conocimiento de las vías de hecho, en virtud de las disposiciones del Art. 25 Inc. d de la L.N.P.A. que dice: “La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales, contados de la siguiente manera: …….inc. d) si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.”
También puede serlo por la vía del amparo (ley 16989/66) consagrado en el art. 43 de la Constitución, que provee un instrumento judicial de protección expedita y rápida. Este instituto, regulado en el orden nacional en la ley 16.986 cumple la función de hacer inmediatamente operativos los derechos subjetivos lesionados en forma actual o inminente, tanto por actos u omisiones de los particulares, como de la Administración. La fórmula utilizada, podría llevar a la consideración de que sólo resultaría procedente ante actos que afectaron derechos y garantías constitucionales. Sin embargo, y de acuerdo a la doctrina mayoritaria, en este caso el término "acto" ha sido utilizado en su acepción amplia de "hecho o acción". 
Protección penal: También los hechos de la Administración que violen derechos subjetivos pueden configurar delitos reprimidos por el Código Penal, pudiendo denunciarlos a la justicia, tales como los de usurpación (art. 181) y el de daños (art. 183). 
Protección civil: De igual modo aparecen como vías de protección frente a los hechos de la Administración lesivos de derechos subjetivos, los interdictos (hoy no existen en el nuevo código y se unificaron a las acciones posesorias), especialmente los de recobrar, retener y obra nueva. Se trata de procesos ágiles, que tramitan por las reglas del procedimiento sumarísimo (art. 498, CPCCN), previstos para obtener una rápida sentencia, que puede ser revisada en un ulterior proceso de más amplio trámite y debate.
En todas las situaciones donde se produce una violación de derechos por el actuar material de la Administración y sus funcionarios, nacerá la responsabilidad del Estado por reparación de los daños y perjuicios que se deriven. 
B) ADMINISTRACION CONSULTIVA.
Definición y naturaleza jurídica.
La actividad que despliegan los órganos activos de la administración es compleja y diversa y no solo tienen la facultad decisoria sobre la materia especifica que trata, resuelve y estudia, por lo tanto natural y normalmente estos órganos deben recurrir a órganos consultivos para que los asesoren y les ayuden a formar la voluntad administrativa. Partamos de la base de que los órganos decisores no tienen porque conocer profundamente todas las cuestiones que deben ser sometidas a su decisión, por lo tanto, la administración los dota de órganos competentes consultivos que los asesoran y asisten a través de una opinión, informa, parecer o de un dictamen técnico profesional, que ayuda a formar la voluntad del órgano decisor que es quien ejerce la administración activa. 
Esta función consultiva de la administración encuentra su fundamento constitucional en la norma del Art. 99 inc. 17 de la C.N. que sostiene: “El presidente de la Nación puede pedir al Jefe de Gabinetes de ministros y a los demás jefes de todos los ramos y departamentos de la administración, y por su conducto a los demás empleados, los informes que crea convenientes y éstos están obligados a darlos.” Esta función administrativa de los órganos consultores es una actividad preparatoria de la voluntad de la administración, y es concretamente una opinión técnica profesional calificada de los funcionarios que integran el órgano consultivo, quienes se van a expedir sobre la oportunidad y la legalidad de la voluntad de la administración, como así también al aspecto extrínseco e intrínseco de ésta.
Es la actividad consultiva de la administración una actividad de colaboración técnica jurídica que se manifiesta a través de dictámenes, informes, pareceres y opiniones.
· Principios.
Son 3 principios básicos de la actividad consultiva:
1) La actividad consultiva debe ser a pedido del órgano decisor de la administración (adm. Activa), es decir, si no existe un pedido concreto al órgano consultivo, este no se puede expedir. No existe la actividad consultiva espontanea.
2) Debe versar sobre casos concretos. No puede emitir opinión en abstracto. Tiene dicho la Procuración General de la Nación, órgano consultivo por excelencia del Poder Ejecutivo y de los distintos Ministerios, que solamente esta se podrá pronunciar frente a casos concretos y no sobre situaciones abstractas. Ej., si el poder ejecutivo le pide formalmente una opinión jurídica sobre un tema que no esté específicamente determinado, la PTN, previo a todo, requerirá que se precise el tema de consulta. 
3) La actividad consultiva puede ser facultativa u obligatoria. Es facultativa cuando el órgano decisor tiene la potestad y el derecho de pedir o no asesoramiento técnico. Es obligatorio cuando la ley manda a que el órgano decisor, previo a tomar la decisión deba contar con la opinión, el parecer o el dictamen del órgano consultivo.
· Dictámenes
Reseña de la función de asesoramiento:
1- Antigua Roma: los consultos se expedían sobre la actividad jurídica y también sobre cuestiones económicas y domesticas, los juristas llegaron a expedirse incluso sobre matrimonio. Con el paso del tiempo la función se degrado y paso de función honorifica a lucrativa.
2- Edad Media: la ejercía el concilio Regis,grupo de asesores que asistían al soberano.
3- Francia: estaba el consejo de Dº francés, que tenía 3 funciones: 1, ejercía la función judicial de carácter activo 2. Función legislativa 3. Función consultiva.
4- En argentina la función consultiva tiene como órgano supremo a la PTN, creada en 1863. En 1947 se crea un cuerpo de abogados del Eº, quien tiene la función de asesorar jurídicamente y defender a los órganos dependiente de la administración y que está bajo la dirección de la PTN. Por ley 24667 la PTN pasa a depender del PE.
El dictamen tiene como fuente constitucional el art 99 inciso 17.
La doctrina cuando clasifica las fuentes en directas (que son las que contiene Nº jurídicas) e indirectas (que son las que no contiene normas jurídicas) incluye al dictamen dentro de las fuentes indirectas, que posee una posición intermedia entre la doctrina y la jurisprudencia
1. Dictamen VS. Doctrina:
Dictamen: función que ejercen los estudiosos del Dº y consecuentes soluciones que proponen para un caso concreto.
Doctrina: opinión de los estudiosos de una rama del Dº y consecuentes soluciones que proponen para los distintos supuestos
Ambos carecen de fuerza legal y efecto vinculante, Si la doctrina configura una fuente, nada impide que el dictamen también lo sea.
2. Dictamen VS. Jurisprudencia:
Dictamen: cuando en Dº administrativo un dictamen es aplicado en forma reiterada en casos similares, se transforma en jurisprudencia administrativa.
Jurisprudencia: cuando la aplicación del Dº e interpretación del un juez se reitera en el tiempo.
Semejanzas: ambos surgen de un proceso, son invocados como fundamento para casos similares futuros, uno proviene de la CSJN que es jefe supremo del PJ, el otro proviene de la PTN que es la autoridad suprema del cuerpo de abogados del Eº
Definición: Son actos jurídicos de la administración emitidos por un órgano o autoridad competente que contiene opiniones e informes técnico-jurídicos, preparatorios de la voluntad administrativa.
Análisis de la definición.
Actos jurídicos de la administración: El dictamen es un acto jurídico unilateral de la administración con efectos mediatos, indirectos, reflejos. Como acto jurídico administrativo, el dictamen es un simple acto administrativo, no obliga, en principio al órgano ejecutivo, se trata de una declaración interna, de juicio u opinión que forma parte del procedimiento en marcha.
Emitidos por órganos competentes: debe ser emitido por el órgano competente, o sea aquel a quien el ordenamiento le atribuye la función específica de emitir opiniones o pareceres técnico – jurídicos que faciliten elementos de juicio para la formación de la voluntad administrativa. 
Que contiene informes y opiniones: un informe comprende un relato y exposición de los hechos sin contener elementos de juicio de valor o un parecer concreto sobre el supuesto objeto de consulta. Cuando el dictamen contiene una posición que importa una apreciación valorativa, se está en presencia de una opinión.
Técnico – jurídico: el asesoramiento objeto de consulta generalmente comprende aspectos jurídicos, aunque puede versar sobre otros aspectos. Puede referirse a una comprobación técnica, sobre bases fácticas, ejemplo el dictamen de una junta médica.
Preparatorio de la voluntad administrativa: el dictamen tiene por fin facilitar ciertos elementos de opinión o juicio para la formación de la voluntad administrativa, es una actividad de colaboración a la administración activa.
Naturaleza jurídica.
La naturaleza jurídica del dictamen es un simple acto administrativo, entendiéndose por ello la declaración unilateral de la voluntad de la administración, que se da en la órbita interna de esta y que produce efectos mediatos e indirectos. Es la declaración emitida por órganos competentes.
Como se expide la actividad consultiva: los dictámenes pueden ser verbales o escritos.
Los verbales, cuando a pedido del órgano activo se solicitan informes al funcionario del órgano consultivo, se expidan por un término o un tema determinado, estos se realizan oralmente.
Los escritos, el órgano consultivo lo va a emitir y tiene que contener, mínimamente: fecha, resumen del tema sometido a consulta, opinión del órgano consultivo, conclusión.
Contenido.
· Debe contener la fecha, para dar validez a la opinión e insertarla dentro de los parámetros temporales del procedimiento administrativo. 
· La referencia, es decir, el caso por el cual vino a consulta.
· Debe contener un detalle sucinto del motivo que ha dado origen a la consulta. 
· Luego contiene la opinión del órgano consultivo.
· Finalmente la conclusión a la que arribó el órgano de consulta.
Los dictámenes, en virtud del principio de publicidad de los actos administrativos, son públicos, generalmente el órgano consultivo suele llevar un registro de los dictámenes donde se los individualiza por Nº y orden cronológico y para que produzca validez, debe contener la firma del funcionario en consulta, ya que ésta no es más ni menos que la declaración de voluntad por parte de este funcionario.
En situaciones excepcionales como el R.L.P.A en su Art. 38 y el Art.2 de la .L.P.A. prevén cuando los dictámenes pueden ser reservados.
Art. 2 L.N.P.A: “Actuaciones reservadas o secretas.
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones públicas.”
Art. 38: “La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante pueden tomar vistas del expediente durante todo el trámite con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate…”
Es decir, el procedimiento se caracteriza por ser público, los interesados tienen acceso a la vista del expediente, sin perjuicio de que pueda ser declarado reservado, mediante un dictamen previo y basado en una decisión fundada, por ej. En el caso de que se trate de cuestiones de estrategia bélica; lo mismo cuando se trata de cuestiones personalísimas.
Caracteres jurídicos del dictamen. 
 		PREPARATORIO
DICTAMEN es un acto INDELEGABLE
 		IRREVOCABLE
 		IRRECURRIBLE
Preparatorio: El dictamen es anterior y previo a la emisión de la voluntad administrativa, debiendo facilitar elementos de juicio para la formación de ella. 
En la formación de la voluntad administrativa se integran dos actos separados e independientes, uno preparatorio del órgano consultivo y otro definitivo del órgano activo, titular de la decisión. 
Indelegable: la competencia del órgano consultivo es improrrogable por la especialidad del órgano, no se admite, en principio, que se delegue en otro órgano la atribución de emitir dictámenes, ya que es una competencia exclusiva y excluyente. Las excepciones deben ser previstas expresamente por ley.
Irrevocable: En principio, el dictamen es inmodificable, irrevocable, a menos que adolezca de graves vicios jurídicos, es decir de derecho, con la consecuente responsabilidad que ello implicaría. 
Irrecurrible: el art. 80 del R.L.P.A. dice: “Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictámenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y de efecto vinculante para la administración, no son recurribles”. Solo pueden recurrirse los actos administrativos, y el dictamen no es un acto administrativo, se trata de un simple acto administrativo, configura una actividad preparatoria al acto adm en sí.
Hay un único caso que es la excepción sobre el carácter irrecurrible del dictamen y está dado por el decreto 436/00, que es el reglamento de Contrataciones del Estado Nacional, cuando se tratasobre el dictamen de la Comisión de Pre adjudicación, que da la posibilidad de impugnar o recurrir el dictamen emitido por la comisión de pre adjudicación del cual se le da vista a los oferentes para el caso en que no les satisfaciera. Al respecto dice el art. 80: “El dictamen de evaluación deberá notificarse dentro de los 3 días de emitido, los interesados podrán impugnarlo dentro de los 5 días de notificados. Durante ese término, el dictamen se pondrá a disposición de los oferentes.”
No se pueden impugnar actos preparatorios porque no existen, solo los definitivos, los que adquieren fuerza de estabilidad, esto es el acto administrativo.
· Clases. (Cassagne)
Realiza dos clasificaciones: Pueden ser 1- facultativos u obligatorios, y a su vez pueden ser 2- vinculantes o no vinculantes.
1-Facultativos: son aquellos donde el órgano decisor o de la administración activa, tiene la facultad o derecho de pedir o requerir la opinión de un servicio de asesoramiento, y puede emitir el acto pidiendo o no el dictamen, y de no hacerlo, no incurre en falta alguna.
Obligatorios: cuando la ley manda al órgano decisor a que, previo a emitir el acto, requiera el dictamen jurídico previo emitido por el servicio jurídico permanente (órgano consultivo). Tiene el carácter obligatorio y la autoridad administrativa deberá cumplir con esta obligación bajo pena de nulidad del acto administrativo que emita. El hecho de que sea obligatorio no significa que sea vinculante. La obligatoriedad surge cuando el acto administrativo pudiera afectar derechos subjetivos o intereses legítimos de privados (art 7 inc. d.)
El Art. 7 inc. D de la L.P.A. dice: “Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitas del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.”
El acto administrativo emitido sin ese dictamen es nulo de nulidad absoluta, porque el dictamen se convierte en requisito esencial para el perfeccionamiento del acto administrativo.
2-Vinculante: cuando el órgano decisor no puede apartarse del contenido del mismo, y obligatoriamente debe fundar el acto en base a ese dictamen, debiendo sujetarse o someterse a la opinión del órgano consultivo. Hay una trasferencia de la opinión. La crítica que se le realiza, entre ellos Cassagne, es que el dictamen vinculante cercena la potestad decisoria del órgano emisor del acto, toda vez que no tiene la facultad de decidir conforme a su ciencia y conciencia, sino que lo debe hacer conforme a este dictamen. Es el caso de las situaciones previsionales de los minusválidos, ley 20.475, donde quien otorga una prestación provisional a los discapacitados, debe sujetarse al dictamen de la Junta Médica, no puede apartarse de ese dictamen, por ser una opinión técnica y especializada de esa junta.
No vinculante: cuando la autoridad de decisión puede tomarlo como base para emitir el acto administrativo, cuando se vaya a afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, o puede apartarse del mismo dando los fundamentos de mayor peso jurídico para fundar su acto. Los dictámenes que emite la Procuración del Tesoro de la Nación son no vinculantes para el Poder Ejecutivo, éste puede apartarse de ellos cuando tenga mejores argumentos, de otro modo incurre en una desviación del poder.
C) ADMINISTRACIÓN DE CONTROL (Dromi)
 Concepto: Es aquella que tiene por objeto y efecto verificar la legalidad de los actos administrativos. La legalidad implica no solo la legitimidad sino también la oportunidad, merito, y conveniencia de la actividad administrativa, excluyendo el control judicial y el legislativo.
4 Clasificaciones precisa Dromi, (La CATEDRA considera importante a dos.) 
El poder estatal está repartido en el ejercicio de las funciones, en el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Pero este ejercicio de las funciones debe ser controlado, por lo que estos tres poderes llevan a cabo el control acerca de la verificación sobre la legalidad de la actividad administrativa y así encontramos un control administrativo, un control legislativo y un control judicial y en esta clase de control, y atendiendo a la oportunidad en que éste se produzca tenemos un control: anticipado, concomitante y posterior.
I- Teniendo en cuenta la oportunidad en que se producen estos controles:
1. Control Previo o Anticipado:
Es el que se ejerce previo a la emisión o ejecución de un acto administrativo por parte de la administración. Lo puede llevar a cabo tanto: 
* El Poder Ejecutivo: se produce a través de las autorizaciones que la propia administración precisa. Por ej.: previo a la construcción de un edificio y en ejercicio del poder de policía la administración otorga una autorización para la edificación, o cuando en virtud de ese mismo poder, otorga a un particular la autorización para la apertura de una fábrica. 
*el Poder legislativo a través de la aprobación del presupuesto
* El Poder Judicial, mediante las medidas que toma el órgano jurisdiccional al momento de resolver una cuestión que se ventila frente a él: ej. medida de no innovar.
2. Control Concomitante:
Generalmente lo hace con exclusividad la propia administración, primero a través del ejercicio de la función jerárquica (cuando el superior controla al inferior), y en segundo lugar, a través del ejercicio de las funciones que llevan a cabo las UAI (unidades de auditorías internas), dependientes de la SIGEN (sindicatura general de la nación) órgano creado por el PE.
3. Control Posterior o Represivo:
Se lleva a cabo habiéndose ya emitido el acto, luego de su ejecución.
*en el PE se realiza a través de los recursos que plantean los administrados frente a decisiones de la administración que los perjudican en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, no lo satisface o no lo beneficia.
*en el ámbito del PJ a través de la interposición de una acción contencioso administrativa, interpuesta por el administrado afectado por una decisión de la administración.
 *en el Poder Legislativo, a través del ejercicio de las funciones de la A.G.N. órgano creado por el Congreso y por lo tanto dependiente de éste.
II-Teniendo en cuenta el tipo de PODER que realiza el control: 
1. Control administrativo- EJECUTIVO.
 Este es el “autocontrol” que lleva a cabo la propia administración y puede ser de oficio o a pedido de parte, o la llamada auto tutela de la administración.
a) De oficio: también denominado auto control, cuando la administración encuentra un vicio en un acto administrativo y decide revocarlo en sede administrativa, siempre que no afecte derechos subjetivos de terceros conforme al art. 17 de la LPA.
Artículo 17 Revocación del acto nulo.
“El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”
Es decir que la administración, en la medida en que resulte procedente, deberá revocar sus propios actos de oficio cuando advirtiere el vicio que lo nulifica; y cuando este acto ya haya comenzado a cumplir sus efectos y fuere estable deberá recurrir al PJ para que sea el juez el que lo declare nulo, a través de la acción de legitimidad.
b) A petición de parte: es cuando el particular afectado solicita y requiere de la administración que la misma controle su actividad., a través de planteos recursivos, reclamaciones o una denuncia.
c) La llamada auto tutela de la administración: es la que ejerce la administración central sobre los entes descentralizados.
2. Control legislativo
Es el control político que se ejerce sobre la actividad administrativa, a través de pedidosde informes, interpelaciones, juicio político, todo esto tiene fundamento constitucional art.71 que establece que cada una de las cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del PE para requerir las explicaciones o informes que estime convenientes; Y 101 que establece que “el jefe de gabinete debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes alternativamente a cada una de sus Cámaras para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el art 71, puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras”, este es el control que lleva a cabo el Congreso Nacional o las Legislaturas Provinciales.
 Otro modo de control es por la Ley de Reforma del Estado (23.696), que crea una Comisión Bicameral quien ejerce un control interorganico integrada por 6 diputados y 6 senadores y que tiene por función verificar y controlar que la reforma del Estado realmente se cumpla . 
En segundo término nos encontramos con el Defensor del Pueblo, creado por la reforma constitucional del ´94, (art.86), que tiene por objeto preservar y proteger derechos e intereses no solo de los particulares sino de la comunidad toda.
La Ley de Administración Financiera (24.156), que crea la Auditoria General de la Nación, en virtud del art. 85 de la Constitución Nacional, dependiente del Poder Legislativo, “Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.”
La Ley de Administración Financiera, reforma la ley de Contabilidad y crea la SIGEN, dependiente del Poder Ejecutivo, que ejerce el control interno de la actividad administrativa, a través de las Unidades de Auditoría Interna, que funcionan en cada una de las jurisdicciones del Poder Ejecutivo, teniendo la SIGEN la coordinación técnica con respecto a las UAI.
Esta ley consagra 4 sistemas que integran la administración financiera (ART 50): 
1) sistema presupuestario: Crea la Oficina Nacional de presupuesto, 
2) sistema de crédito público: a través de la Oficina Nacional de crédito público, 
3) sistema de tesorería: a través de Tesorería General de la Nación, 
4) sistema de contabilidad: a través de la Contaduría General de la Nación.
3. Control judicial
El órgano jurisdiccional o el Poder Judicial, es el encargado de resguardar la supremacía de la Constitución Nacional, y de controlar que la actividad administrativa esté acorde con los preceptos que de ella emanan. Tiene dicho la Corte que los jueces son los guardianes de la C.N. y de los derechos que de ella surgen. Existen una serie de remedios procesales en virtud de los cuales se ejerce por el Poder Judicial el control de la actividad administrativa: la acción de amparo, el habeas corpus, el amparo por mora, la acción de inconstitucionalidad, el recurso extraordinario, medidas cautelares entre otras, son los distintos remedios procesales de que se vale el administrado para recurrir al órgano jurisdiccional en ayuda para que este ejerza el control institucional sobre la actividad administrativa y que ésta se ejerza conforme a las normas jurídicas que la rigen.
III- Teniendo en cuenta la situación de los órganos que ejercen el control.
1. Horizontal:
Los órganos se controlan mutuamente, en un pie de igualdad.
2. Vertical:
Es el control que surge de una relación jerárquica, tanto administrativa como política.
IV- Teniendo en cuenta la vinculación de los órganos entre si
1. Intraorganico:
Control que se ejerce en el orden interno de la administración por parte del mismo órgano que dicto el acto administrativo, sin necesidad de recurrir al superior para que lo revise. Es el llamado autocontrol.
2. Interorganico:
Se da entre órganos que conforman el poder estatal (PE, PJ, PL), por ejemplo el estado de sitio, la intervención estatal, la comisión bicameral.
3. Extraorgánico:
Se da fuera de los órganos estatales, a través de las denominadas asociaciones intermedias, por ejemplo asociaciones de profesionales, partidos políticos, entes reguladores, etc.
D) ADMINISTRACION JURISDICCIONAL
· Características
La actividad jurisdiccional es la potestad de decidir controversias con fuerza de verdad legal. 
La administración puede cumplir funciones semejantes a la actividad jurisdiccional, pero nunca puede equipararse a esta actividad propiamente dicha que despliega el Poder Judicial, toda vez que le faltan los elementos que son los pilares fundamentales de la actividad jurisdiccional, tales son la definitividad de la decisión del Poder Judicial a través del instituto de la cosa juzgada, y la imparcialidad u objetividad del órgano decisor (Gordillo). 
Ya dijimos que la actividad jurisdiccional estaba sumamente controvertida en la doctrina nacional. Dromi y Gordillo sostienen que en la realidad de los hechos resulta inexistente la actividad jurisdiccional desplegada por la administración. Según Gordillo, aceptar el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la administración, importaría cercenar derechos de raigambre constitucional como son el debido proceso y el derecho de defensa. La catedra adhiere a la posición de Gordillo y éste sostiene que cuando la administración resuelve un recurso o aplica una sanción disciplinaria por una inconducta de una agente público, está realizando una función semejante a la jurisdiccional, pero nunca se equipararan totalmente porque no existe función jurisdiccional propiamente dicha en este caso. 
Dromi clasifica esta función jurisdiccional en la práctica y en el derecho. En la práctica, la administración realiza función jurisdiccional cuando resuelve un recurso, sanciona a un funcionario. Sostiene Dromi que existen órganos que ejercen verdadera función jurisdiccional, por ejemplo el Tribunal de disciplina del Foro de Abogados, tribunal de cuentas etc. Pero siempre hablamos de funciones semejantes a las jurisdiccionales. En la práctica vemos que hay una virtual transferencia de las potestades jurisdiccionales del PJ al PE y selo va a dar al solo fin de cumplir la especificidad de la administración por la complicidad del proceso judicial. Ejemplo típico es la aduana con competencia en lo contenciosos administrativa.
Desde el punto de vista del derecho, partimos de la premisa de que el funcionario que resuelve un recurso, aplica una sanción, es juez y parte, no es un órgano independiente, por ende carece de imparcialidad. Dromi comparte con Fiorini y expresa que existe una virtual inexistencia de la actividad jurisdiccional de la administración por los siguientes motivos: 
1) por el art. 109 de la C.N que prohíbe al Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales
2) porque el procedimiento administrativo es diferente al jurisdiccional, la función jurisdiccional es exclusiva y excluyente del poder judicial.
3) el funcionario o agente que resuelve es juez y parte en el proceso adm.
4) el administrado tiene la facultad de optarpor la vía administrativa y renunciar a la vía procesal contencioso administrativa, pero debe haber una norma que así lo determine. El administrado también tiene derecho a remitirse a los estrados judiciales cuando la decisión de la administración no le satisface.
5) el control judicial posterior suficiente: todo acto o decisión adoptada por la administración puede ser revisada en sede judicial
6) otro punto en el que se diferencia la actividad jurisdiccional de la administración y del poder judicial, es el control administrativo posterior ejercido por el Ejecutivo respecto de los actos jurídicos de carácter jurisdiccional que emiten sus órganos dependientes, donde solo puede revisarse la legalidad de los mismos ejemplo a través del recurso de alzada, frente a los actos emitidos por la autoridad jerárquica superior de un ente descentralizado. 
Cassagne habla de una actividad jurisdiccional de la administración con el carácter de excepcional, por ejemplo a través del tribunal fiscal de la nación creado por la ley 11.683.
FALLO: (acerca del control judicial posterior) FERNANDEZ ARIAS 1960
Hechos: por una ley se crean las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales, en esta ley se dispuso en dos de sus artículos que las decisiones que adoptaban las cámaras no podían ser revisadas en la justicia, es decir se contrariaba el art. 109 de la CN. 
Esta cámara paritaria emite una resolución contra Fernández Arias. Este se siente afectado por la decisión que esta emite y demanda la inconstitucionalidad de la ley de creación de las cámaras, precisamente porque en uno de sus artículos no aceptaba la revisión en sede judicial. 
Considerando: 
Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A de la Cámara Central Paritaria de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja. 
Los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelación extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 infringen lo preceptuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nación, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias";
Esta Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son órganos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional
Esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales -de índole administrativa- destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración
Sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir.
Entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo, la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior.
Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc. 
CONCLUSION: en esta oportunidad, la CSJN se expidió sobre el Control judicial posterior suficiente y lo define como: a) Reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios en todas las instancias (1º instancia, jueces de cámara, cortes provinciales y corte suprema), 
b) Negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y el derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial
c) La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie ha de tenerse por imperativas”. Es decir que el control judicial posterior suficiente no solamente se refiere al recurso extraordinario que vaya a atacar la constitucionalidad o arbitrariedad de una decisión adoptada, sino que el Control posterior debe reclamar nada menos que el derecho que tiene el administrado de recurrir a la justicia para intentar una decisión judicial.
FALLO ANGEL ESTRADA 2005
A raíz de los cortes de luz en Bs.As., la empresa cuyo titular era Ángel Estrada, sufre perjuicios en sus maquinas. Ello lo obliga a demandar al ente regulador de energía, ya que el servicio eléctrico era prestado por EDESUR, por los daños y perjuicios sufridos por los cortes de energía. Ángel Estrada se baso en el art 72 de la ley 24.065 que atribuye al ente jurisdicción para entender en toda controversia derivada del suministro de energía eléctrica y, en su párrafo segundo establece que los usuarios, facultativamente, podrán someter sus reclamos a la jurisdicción del referido organismo.
Planteada la demanda, el ente se declara incompetente para resolver acerca de los daños y perjuicios. Finalmente Estrada llega a la Corte y esta ratifica la incompetencia del ente regulador, ya que considera que la acción de daños y perjuicios debe ser planteada ante el órgano judicial, no ante órganos administrativos.
Conclusiones:
1) si bien el art. 72 del marco regulatorio de los entes reguladores sostienen que el ente resulta competente para dirimir y resolver controversias que se susciten entre los usuarios y los prestadores de la energía, estos no son competentes para resolver todas las controversias, sino las que el propio cuerpo normativo les otorgue, y como el cuerpo normativo del ente no preveía que este era competente para resolver daños y perjuicios, debía acudirse a la sede judicial.
2) la propia norma que le otorgue competencia al órgano administrativo para resolver determinadas circunstancias, debe dotarlo también de potestades suficientes para que pueda ejecutar por si las decisiones que adopte, sin necesidad de recurrir a la justicia. Esto importa una extensión de uno de los pilares básicos de la teoría del acto administrativo: el principio de ejecutoriedad previsto en el art. 12 de la LNPA cuando dispone “el acto administrativo goza de una presunción de legitimidad, su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieran la intervenciónjudicial”. Es decir, que en la medida en que se le otorgue competencia para dirimir una controversia, también se le debe asignar competencia para ejecutar las decisiones adoptadas.
Reclamo directo ante el ente regulador de la energía por daños y perjuicios. El ente se declara incompetente. La CSJN determino que el estatuto de los entes reguladores debe establecer expresamente su competencia, y dotar de fuerza ejecutoria a sus decisiones.
E) ACTIVIDAD REGLAMENTARIA DEL ESTADO
INTRODUCCION
Desde el siglo pasado, la ley en sentido material y formal, tenía prelación jerárquica respecto de los reglamentos. La actividad reglamentaria de la administración se resumía a la función de ejecutar la ley, por ello surge desde aquella época, la idea de que la actividad reglamentaria era el ejercicio de la función materialmente administrativa, idea a la que adhirió reconocida doctrina nacional.
En nuestros días nos encontramos con que la administración realiza un cumulo de actividades que antes no eran de su competencia, como por ejemplo la potestad reglamentaria de que está dotada la administración, y que importa el dictado de normas de carácter general y obligatorio, y que regulan situaciones impersonales y objetivas. Cassagne considera que, si realmente lo que define la esencia de la potestad reglamentaria es el hecho de la creación, modificación, o extinción de normas de carácter general, ineludiblemente el reglamento es un acto legislativo y no un acto administrativo. 
Sin embargo esta posición de Cassagne no ha tenido recepción unánime en la doctrina nacional, tan es así que la LNPA en el art. 24 habla de que el acto de alcance general será impugnado por vía judicial, lo mismo cuando alude en el art 103 del reglamento de la LNPA en el título IX…define al reglamento como “actos administrativos de alcance general…”
Por ello para Cassagne la potestad reglamentaria es el ejercicio de la función materialmente legislativa de la administración (postura de la catedra), mientras que para la LNPA y parte de la doctrina como Marienhoff, Gordillo, Farrando aluden a acto administrativo de alcance general, que son los reglamentos, y actos administrativos de alcance particular que son los actos administrativos propiamente dichos, a los que se refiere Cassagne, considerando éstos, al reglamento como fruto de la función administrativa llevada a cabo por un órgano de la administración. A pesar de ello la propia ley también hace una distinción entre el acto administrativo y el reglamento cuando hace referencia a la extinción, revocación, caducidad y a la publicidad. Y ello es así, según Cassagne porque la ley y el reglamento participan de elementos esenciales y de un régimen jurídico que se asemejan, aunque el reglamento no es técnicamente una ley, desde el punto de vista formal y material, y esboza un concepto diciendo que el reglamento es: el acto unilateral de un órgano de la administración que crea normas jurídicas de carácter general y obligatorias, y que regula situaciones impersonales y objetivas.
· Diferencias entre acto administrativo y reglamento
1) Prelación jerárquica del reglamento respecto al acto administrativo y la imposibilidad de establecer excepciones concretas y singulares: este principio reconoce su fundamento en el art. 16 de la Constitución que consagra la igualdad ante la ley, y que resulta de estricta aplicación en materia reglamentaria.
A partir de esta prelación jerárquica, nunca un acto administrativo puede violar una norma reglamentaria. De esta premisa surge que:
a) El reglamento es un acto de mayor rango que el acto administrativo, por eso el acto administrativo debe sujetarse y someterse a las normas reglamentarias vigentes.
b) La administración no puede derogar un reglamento mediante un acto administrativo. El órgano administrativo puede derogar o modificar un reglamente por otro acto de alcance general, siempre que el órgano que lo emita sea competente y tenga potestad reglamentaria.
c) un órgano jerárquicamente superior puede derogar un reglamento de un órgano inferior, siempre que el primero tenga competencia para hacerlo y potestad reglamentaria.
d) el órgano superior incompetente (sin potestad reglamentaria), podrá derogar un reglamento del inferior cuando lo hiciere de oficio o para resolver un recurso por el que se impugnaba la validez de un reglamento. (Recurso jerárquico)
La prohibición de violar una disposición reglamentaria a través de un acto administrativo, ha sido receptada en diverso dictámenes de la PTN, entre ellos tomo 34 pág. 201, tomo 87 pág. 154 fundándose en el art 16 de la CN, principio de igualdad ante la ley, por lo tanto el reglamento debe tratar sobre un caso general, nunca un caso concreto porque habría allí un trato desigual y discriminatorio de los habitantes. Y al respecto el RLNPA en su art. 83 “art. 83 Derogación de actos de alcance general - Los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados.”
2) Régimen de publicidad: El reglamento adquiere vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, y es a partir de allí donde este se perfecciona, ya que es un acto de alcance general, por lo que necesita ser conocido por todos. La L.N.P.A. contempla en su 
“ARTICULO 11- Eficacia del acto: notificación y publicación.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.”
Alcance de la notificación y publicación
Cuando el art 11 refiere a “los administrados” quiere decir que tanto una persona física como jurídica, una vez que ha tomado conocimiento de la emisión de un acto administrativo por parte de la administración, puede exigir la aplicación del mismo, aún antes de la notificación formal. Esto no es de aplicación a los reglamentos, nunca una norma de alcance general puede, el administrado, solicitar que se le aplique con anticipación, pues sería violatorio del art. 16 de la C.N, principio de igualdad ante la ley. Pero nada obsta la aplicación anticipada respecto de los actos administrativos propiamente dichos porque éstos tienen alcance individual.
Sostiene Cassagne que debe reputarse inconstitucional la última parte del art. 11
En cuanto al reglamento, el art. 103 del R.L.P.A. dispone: “Los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de los ocho (8) días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial”.
Los reglamentos deben ser publicados para que sean oponibles erga omnes y para que puedan ser disponibles por cualquiera a quien le afecte este reglamento o actividad, de ahí la necesidad de su publicación.
 Es de aplicación supletoria el art. 5 del CCCN “VIGENCIA. Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el día que ellas determinen.
En cuanto al acto administrativo tiene efectos jurídicos directo e individual, respecto de una persona determinada, y requiere para surtir efectos jurídicos de la basta notificación personal y fehaciente para que este acto comience a producir sus efectos jurídicos, por ej. Nombramiento de un funcionario, la aplicación de una sanción, el otorgamiento de una jubilación.
Según el art 11, el acto administrativo una vez conocido por la parte a quien afecta, puede solicitar su aplicación no obstante no haberse notificado (cuestión que no debe pensarse para los reglamentos)
3) En cuanto a su extinción: 
El acto administrativo se caracteriza por ser esencialmente estable, cuando haadquirido estabilidad no puede ser revocado sino excepcionalmente. Es revocable en sede administrativa siempre y cuando no haya adquirido firmeza (si puede serlo en sede judicial).
Art. 17 L.P.A: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.”
Art. 18 L.P.A.: “El acto regular del que hubieren nacido derechos a favor de los administrados no puede ser modificado en sede administrativa, toda vez que hubiere sido notificado, sin embargo, podrán ser revocados, modificados o sustituidos de oficio en sede administrativa, si el interesado hubiere conocido los vicios y si la modificación beneficiare al interesado, sin causar perjuicios a terceros, o si el derecho se hubiere otorgado expresamente y válidamente a título precario, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.” 
El acto administrativo también puede ser revocado en sede administrativa por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
El reglamento, en cambio, tiene el mismo régimen que las leyes en sentido de que pueden ser “derogados” (nunca revocados) aunque afecten derechos adquiridos. Es esencialmente derogable en sede administrativa por otro reglamento, ya que no goza del principio de estabilidad.
El reglamento puede ser derogado total o parcialmente, siguiendo el art 33 y respetando la capacidad indemnizatoria que tuviere el beneficiado por los perjuicios que le provocare la derogación de ese reglamento, o le hubiera afectado en un derecho adquirido del particular.
Para Gordillo acto administrativo y reglamento son la misma cosa, lo único en lo que difieren es en el alcance de cada uno, el acto administrativo es particular y el reglamento general. Por ello es que para este autor, la potestad administrativa de dictar reglamentos es ejercicio de la función materialmente administrativa, al igual que la potestad de dictar actos administrativos. 
Este es el criterio de la LNPA art. 24. Éste no es el criterio de Cassagne al cual adhiere la catedra, que considera al acto administrativo como el ejercicio de la función materialmente administrativa, mientras que el reglamento es el ejercicio de la función materialmente legislativa por parte de la administración publica. El reglamento no es un acto administrativo.
· Clases 
I-Reglamentos ejecutivos o de ejecución: son aquellos que emite el PE en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes. Art 99 inc. 2 de la C.N – facultad reglamentaria del PE. También se los llama reglamentos de subordinación por la relación normativo-jerárquica que existe entre el reglamento y la ley. Estos reglamentos son Nº secundarias que complementan la ley, pero no la suplen ni la rectifican.
No son reglamentables las leyes que no ejecuta la administración, sería absurdo que el PE reglamentara el CCCN
La misma Nº constitucional establece limitaciones a la competencia del órgano ejecutivo, quien no puede alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. El reglamento debe respetar el espíritu y letra de la ley.
El reglamento de ejecución solo puede ser dictado por el PE en los órdenes nacional y provincial. Específicamente en la Nación lo dicta el Jefe de Gabinete, ya sea en ejercicio de sus propias facultades o por delegación del presidente; a las entidades descentralizadas por norma legislativa expresa que autorice la reglamentación por diversos órganos (BCRA en materia bancaria). Según la doctrina es una actividad secundaria, siendo la actividad primaria la ley, de esta manera el reglamento integra la ley.
Hay que destacar que en principio las leyes deben cumplirse desde su promulgación y publicación por lo que no depende de que el órgano ejecutivo decida reglamentarlas o no.
II- Reglamentos Autónomos, independientes o de servicio: son aquellas normas de carácter general que dicta el Poder Ejecutivo y que versa sobre materias pertenecientes a su zona de reserva. Pertenecen a la organización interna de la administración y son obligatorios para los que trabajan en ella.
Tiene su fundamento en la llamada zona de reserva de la administración, reconociendo su fuente normativa en el art. 99 inc 1 de la C.N.
Estos reglamentos son dictados por el Jefe de Gabinete, bajo la denominación de decisiones administrativas, sin subordinarse a una ley formal, para regir el funcionamiento interno de la administración
Se los llama reglamentos autónomos porque su emanación no depende de ley alguna y regulan el servicio administrativo y no la actividad de los particulares.
Tal modalidad reglamentaria se manifiesta a través de instrucciones y circulares que tiene en principio efecto dentro de la administración y están destinadas a los agentes públicos de ella para asegurar su buen funcionamiento. Las instrucciones y circulares son expresiones del poder jerárquico que contienen directivas de los órganos superiores a los agentes subordinados, sobre el modo de ejercicio de las funciones a fin de asegurar la celeridad, economía, eficacia, etc. de los trámites.
Sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Jefe de Gabinete para expedir instrucciones y circulares, también son competentes los ministerios y los órganos directivos de entes descentralizados. 
Las instrucciones y circulares, no pueden ser impugnadas administrativamente o judicialmente por los administrados.
Son obligatorias las instrucciones y circulares a los agentes públicos y su incumplimiento puede imponerle responsabilidades administrativas. No son obligatorias para los administrados. El agravio que el administrado le provoque la falta de cumplimiento de los reglamentos por parte de un agente de la administración, autoriza la promoción de los recursos administrativos y judiciales pertinentes.
La eficacia de los reglamentos requiere su publicación oficial, pero los reglamentos autónomos están exceptuados de este requisito en tanto se refieren a la estructura orgánica de la administración, por lo cual las instrucciones y circulares internas entraran en vigencia sin necesidad de publicación.
Existe una posición doctrinaria que rechaza la zona de reserva de la administración, y sostiene que la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo no es una potestad obligatoria de este, sino que surge en virtud de una actividad delegada por el Poder Legislativo y que el propio Legislativo puede quitar cuando considere oportuno, basado en la posición de quienes sostienen la negación de su zona de reserva en el art. 75 inc. 2 de la C.N.
Quienes sostienen lo contrario admiten la zona de reserva, expresan que el art. 75 inc. 32 no puede ser invocado para facultar al Poder Legislativo a dictar normas que pertenecen a una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, y que tiene un reconocimiento de raigambre constitucional, por lo tanto, el dictado de los reglamentos autónomos le corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de la división tripartita de poderes dada por la C.N.. Es decir que en aquellos casos en que la C.N. ha querido subordinar la administración a la ley lo ha hecho expresamente. Por ej. Art. 99 inc. 6.
III- Reglamentos Delegados: son normas de alcance general dictados por la administración en virtud de una autorización dada por el Poder Legislativo sobre materias que son competencia de dicho poder.
Como el reglamento delegado no surge de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, sino que surgen de la autorización del Poder Legislativo, se trata de una actividad de excepción de la administración.
Con anterioridad a la reforma del ´94 la postura doctrinaria respecto de los reglamentos delegados no era uniforme ni pacífica, puesto que sus opositores sostenían que el Poder Legislativo no podía delegar sus funciones de legislar.
La reformadel ´94 consagra el principio de delegación legislativa en el art. 76 de la C.N. 
La C.N. prohíbe la delegación legislativa en manos del Poder Ejecutivo, pero luego admite la delegación en sus manos en materias de administración o de emergencia pública. Pero esta delegación debe cumplir con:
A) Requisito temporal: La fijación de un plazo dentro del cual llevarse a cabo dicha legislación, 
B) Requisito material: ser dictado sobre bases expresas, materias sobre las cuales ha de versar
El Congreso, en el orden nacional, ejerce el control sobre la delegación legislativa que le da al Poder Ejecutivo, a través de la Comisión Bicameral Permanente fijada por los arts. 99 inc 3 y 100 de la C.N quien observará como se ejerció la delegación.
La competencia del PE se extingue de pleno derecho por el transcurso del plazo previsto, volviendo a ser legislativa.
Se diferencian de los reglamentos autorizados por la amplitud con que abren las facultades discrecionales del PE en la determinación normativa para la aplicación concreta de la ley. La diferencia radica en una relación de género (autorizados o integración) a especie (delegados) a estos últimos se daría el máximo de injerencia del PE en la creación de la ley.
IV-Reglamentos de necesidad y urgencia: son aquellos actos de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas, reglando materias propias del Poder Legislativo.
Hasta la reforma del ´94 se discutía la validez de los reglamentos de necesidad y urgencia. Mientras una corriente doctrinaria se inclinaba por la validez constitucional de estos reglamentos (Caso Peralta 1990), otra doctrina se oponía (Bidart Campos) y consideraba que estos reglamentos eran violatorios a los principios y garantías constitucionales y por lo tanto afectaba al principio de división de poderes, por avasallar la potestad legislativa del Congreso.
Pero a partir de la reforma del ´94 la validez de los decretos de necesidad y urgencia está consagrada en el art. 99 inc. 3: “…el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos de necesidad y urgencia..”. Puede hacerlo con carácter excepcional, por lo tanto en forma restrictiva y siguiendo un procedimiento especial para dictarlos. Dromi sostiene que deben darse una serie de condiciones para poder emitirlos:
a. Necesidad y urgencia de la medida
b. Que el Poder Legislativo este en receso, o que estando en actividad esté imposibilitado materialmente de sancionar una norma con la premura que el caso requiera, 
c. Después de dictado el reglamento, el Poder Ejecutivo lo someta a la ratificación del Legislativo, dentro de los 10 días de refrendado por el Jefe de Gabinete. En la provincia será dentro de los 30 días.
Cassagne agrega que otro de los recaudos que hacen a la formulación y perfeccionamiento de los decretos de necesidad y urgencia, es que la emisión del reglamento es una facultad privativa y excluyente del presidente de la Nación, que también requiere de pasos procesales previos: debe ser refrendado por la totalidad de los ministros y del jefe de gabinete.
La doctrina y la jurisprudencia exigen la concurrencia de una serie de recaudos para la procedencia de estos reglamentos:
1. Que exista una situación real y verdadera de urgencia o necesidad.
2. Que el derecho que con dicha medida se lesione tenga un valor económico, moral, o ético inferior al que se pretende proteger.
3. Que sean dictadas por el PE
4. La aprobación del PL
V- Reglamentos de Autorización o Integración: son los que emite el PE en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el PL, es una ampliación de las facultades reglamentarias del PE mediante una autorización del PL.
No son reglamentos delegados, pues el PL no puede delegar facultades al PE, sino tan solo permitir que este ultimo dicte ciertas normas en el marco legal prefijado por el legislador.
La ley establece el principio jurídico general dejando a la Administración la facultad de completar e integrar ese principio. De esta forma el reglamento viene a integrar y completar el ordenamiento jurídico positivo, en virtud de una autorización legislativa expresa, lo cual no significa delegación de esa función.
Este tipo de reglamento no emana de una facultad reglamentaria normal del PE, sino de una expresa habilitación legislativa. Pero para que la habilitación sea constitucional es necesario 1. Que la política legislativa haya sido trazada con claridad y 2. Debe ser mensurada según qué materia se trate.
La ley de habilitación debe estar expresamente citada en cada reglamento determinando la extensión de las facultades con que habilita al PE, para impedir las delegaciones globales o indeterminadas.
F) DIFERENTES TIPOS DE ACTOS DE LA ADMINISTRACION
La Administración Publica en ejercicio de sus funciones, expresa su voluntad de distintas formas es por esto que tenemos distintos tipo de actos de la administración:
-Acto administrativo: cuyos efectos trascienden el ámbito de la administración y repercuten en la esfera de la administración.
-Acto de administración: cuya eficacia o efectos se agotan en lo interno de la administración.
-Acto reglamentario: aquellos que dicta la administración en ejercicio de funciones materialmente legislativa y que son de alcance general.
-Acto de gobierno o político: hay una larga discusión doctrinaria al respecto:
Actos políticos o de gobierno. 
La doctrina no es unánime en cuanto a la denominación de los actos de la función gubernativa de la administración, y en el ejercicio de esta función superior encontramos a autores como Marienhoff, que divide estos actos políticos en actos de gobierno e institucional.
Actos de gobierno se asemejan a los administrativos, solo existe una diferencia conceptual. 
No constituyen una categoría específica, sino simplemente una noción conceptual de cierta actividad del órgano ejecutivo del Estado. Jurídicamente, acto de gobierno y acto administrativo quedan asimilados; sin embargo, los primeros trasuntan decisiones que tienen finalidades superiores o trascendentes para el “funcionamiento” del Estado, como el indulto presidencial, la expulsión de extranjeros, la prohibición de entrada de extranjeros, las medidas adoptadas durante una guerra respecto de extranjeros, la celebración de tratados internacionales, pero siguen siendo justiciables en la medida en que la naturaleza del mismo lo permita. 
Para Gordillo pueden ser denominados de gobierno, políticos o institucionales, ya que si bien el gobierno está conformado por los tres poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, bajo la denominación de acto de gobierno están incluidos aquellos actos que son de la esfera exclusiva del Poder Ejecutivo; para este autor, no hay diferencias entre acto institucional y acto de gobierno, la importancia del tema radica en la revisibilidad o no de estos actos de neto corte político, y por ello sostiene que como se hace, siguiendo a Marienoff, para sostener la garantía constitucional del derecho de defensa que les asiste a los habitantes, cuando no se les da la posibilidad de revisar un acto en sede judicial.
Para ello Gordillo enfrenta dos posiciones: una el individuo y por el otro lado el Estado. Respecto del individuo, saca a relucir la norma del art. 16 de la Constitución, y respecto del Estado, concretamente el Poder Ejecutivo, enarbola el art. 109 de la Constitución, que le prohíbe el ejercicio de funciones judiciales. Lo q hace es determinar los alcances y limitaciones de uno y otro. Respecto de los alcances le aplica al individuo el art. 16, y respecto de las limitaciones, le aplica al órgano estatal la norma del art. 109.
Desde lo jurisprudencial, al referirse a estos actos, saca a relucir la jurisprudencia del caso