ADMINISTRATIVO BOLILLA 15

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BOLILLA XV: PROCESO ADMINISTRATIVO Y OTROS MODOS DE PROTECCION DE LOS ADMINISTRADOS.-
A) El control judicial de la actividad administrativa
Si un particular es afectado en su derecho subjetivo o interés legítimo por un acto, hecho, contrato o reglamento administrativo, podrá interponer contra ellos, en sede administrativa, los recursos o reclamos que le permite el ordenamiento jurídico. Si el recurso o reclamo satisface las pretensiones del administrado, se agota allí la impugnabilidad del obrar público. Ahora bien, si la decisión administrativa es desestimatoria, contraria a las pretensiones del particular, a éste le queda la posibilidad de acudir a la vía judicial.
Al Poder Judicial le esta vedado o prohibido expedirse sobre los criterios de oportunidad, mérito o conveniencia que haya tenido en cuenta la administración para dictar el acto. De estos criterios solo cabe la revisión en sede administrativa, por lo tanto el Poder Judicial, frente al planteo de revisión de un acto administrativo, solo va a poder expedirse por la legitimidad del mismo. 
En el ámbito del derecho argentino, no se admite la actividad administrativa de tipo jurisdiccional, la administración por ejemplo, al resolver sobre un recurso administrativo, no esta ejerciendo una función jurisdiccional desde el punto de vista técnico-jurídico porque: 
1) Al dictar resolución sobre el planteo recursivo, la administración no resuelve con fuerza de verdad legal, 
2) La administración no es un órgano imparcial, ni tampoco independiente.
Estos son caracteres típicos del Poder Judicial.
Nunca la administración puede ejercer función jurisdiccional porque violaría la C.N. art. 109.
De lo dicho se desprende que el control de legitimidad puede ser llevado a cabo tanto por la administración como por el Poder Judicial, en tanto que sobre la oportunidad, merito o conveniencia solo puede expedirse la administración. Por ello se habla de revocación de un acto administrativo en sede administrativa, y de anulación de un acto administrativo en sede judicial solo por razones de ilegitimidad.
· Sistemas:
En cuanto a la fiscalización de la actividad administrativa existen tres sistemas clásicos de organización tribunalicia:
Tribunales administrativos. Los órganos que ejercen la función jurisdiccional en materia procesal administrativa, reúnen las siguientes características: 1) no forman parte del Poder Judicial sino de la Administración; 2) carecen enteramente de vinculación con el Poder Judicial, sus decisiones tienen carácter final, no siendo revisables por los tribunales judiciales; 3) actúan separados de los órganos que cumplen las funciones propiamente administrativas y que en su conjunto se denominan administración activa, y 4) son verdaderos tribunales de derecho común en materia administrativa.
Este sistema de tribunales administrativos se caracteriza porque dentro de la misma Administración tenemos la jurisdicción. La Administración jurisdiccional resuelve por sí las pretensiones de las partes, sin intervención de la Administración activa. Esta Administración jurisdiccional está confiada generalmente a un Consejo de Estado y a los Consejos Provinciales o de Prefectura. Es el sistema imperante en Francia.
Tribunales judiciales. Por este sistema se confía a un órgano imparcial e independiente, el Poder Judicial, la competencia procesal administrativa. El carácter judicial del sistema procesal administrativo argentino fluye de la Constitución. Las atribuciones del Poder Judicial son indelegables, y ponen a los habitantes a cubierto de posibles abusos del gobierno.
Sin embargo, el proceso administrativo federal es de origen legal, pues la Constitución Nacional no contiene norma expresa sobre la materia. En cambio, el proceso administrativo provincial es de origen constitucional, pues casi todas las constituciones provinciales se refieren a él.
En nuestro país los órganos competentes en la materia procesal administrativa son, en el orden nacional, los juzgados federales con una segunda instancia ante las Cámaras respectivas.
Por su parte, en el orden provincial debe distinguirse entre aquellas provincias que establecen una instancia única a cargo de los respectivos Tribunales Superiores de provincia, y aquellas que establecen una instancia única ordinaria ante una Cámara del fuero Contencioso Administrativo. Finalmente, hay provincias que establecen una doble instancia ordinaria, como Buenos Aires.
Tribunales mixtos. Es aquel sistema en el que se dividen los asuntos entre tribunales judiciales ordinarios y tribunales administrativos, Italia, por ejemplo.
· Sistema procesal argentino 
Tomando como base la forma federal adoptada por nuestra Constitución, existen organizaciones administrativas federal, provincial y municipal. La actividad de cada una de ellas puede resultar materia judiciable.
La República Argentina es un Estado federal; de allí que haya administración y justicia nacionales, y administración y justicia provinciales. La Nación no puede ser llevada a juicio ante un tribunal provincial; por eso existe la justicia nacional con competencia federal, incluso en las provincias, para entender en todos los casos en que esté involucrado el interés de la Nación. 
El control de la Administración nacional es judicial con sistema de unidad de jurisdicción y tendencia a la especialización. Según la materia, conocen los tribunales en lo federal, en lo contencioso administrativo, en lo penal económico, en lo laboral, etcétera.
Han proliferado los tribunales administrativos, con facultades de decisión, que resuelven en última instancia administrativa cuestiones de su competencia. Contra sus decisiones procede acción o recurso ante un tribunal judicial, determinando la ley, en cada caso, su forma, extensión, plazos y competencia. 
El control de la Administración provincial es también de carácter judicial, pudiendo plantearse las causas en una instancia única, ante los Tribunales Superiores o Cortes Supremas de las provincias, o ante la Cámara del fuero Contencioso Administrativo, según lo dispongan las leyes respectivas. También existen provincias que fijan una doble instancia.
En el proceso administrativo federal la competencia corresponde a varios órganos judiciales. El proceso administrativo provincial está contemplado en la mayoría de las Constituciones provinciales. Todas ellas prevén un sistema judicialista, que es regulado por leyes específicas del proceso administrativo, que generalmente constituyen un cuerpo unificado en forma de código.
· Materia procesal incluida y excluida
La materia, objeto o contenido de los procesos administrativos la constituyen los diversos conflictos jurídico-administrativos que se plantean entre una entidad pública, estatal o no estatal, y un particular u otra entidad pública.
Las materias procesales están taxativa y expresamente determinadas. Las que están incluidas en el proceso administrativo se encuentran dispuestas en las normas procesales que regulan el proceso administrativo.
 NACION - INCLUIDA:
1) control de ilegitimidad,
2) impugnación judicial de los actos administrativos de alcance particular y general, quedando comprendidos los actos separables en la contratación administrativa
3) lo concerniente al empleo público,
4) daños originados en una relación de derecho público,
5) acciones deducidas por entes no estatales o mixtos, en caso de intervención y dictado de instrucciones por parte del Poder Ejecutivo,
6) ejecución de actos administrativos, cuando la ley o naturaleza del acto requieran la intervención judicial,
7) medidas judiciales necesarias para el ejercicio de las prerrogativas y competencias administrativas, 
8) anulación de los actos irrevocables administrativamente,
9) las cuestiones suscitadas entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras publicas y los usuarios,
10) las controversias relacionadas con la aplicación de tributos locales, y con su ejecución,
11) las acciones promovidas por los entes públicos estatales.
EXCLUIDA: 
1) el control sobre la oportunidad, merito o convenienciade los actos administrativos,
2) juicios ejecutivos que inicia el Estado y desalojos, las acciones posesorias y los interdictos, 
3) las acciones que se rigen por el derecho privado
4) conflictos interadministrativos.
SAN JUAN (ACORDADA 54 2007)
Incluidas:
1) las que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos de naturaleza administrativa, de alcances particulares o generales, provenientes de cualquiera de los poderes del Estado, provincial, organismos de la constitución y municipalidades, salvo que fueran competencia originaria y exclusiva de la Corte o sujetos a otro procedimiento previsto en leyes especiales.
2) las relativas al amparo por mora,
3) las que versen sobre limitaciones al dominio por razones de interés público, servidumbres administrativas y expropiaciones,
4) las que se susciten entre prestadores de servicios públicos, concesionarios y usuarios de obras públicas, en cuanto se encuentren regidos por el derecho administrativo,
5) las que versen sobre la responsabilidad patrimonial generada por la actividad licita o ilícita del Estado provincial, las municipalidades, regidas por el derecho público, aun cuando se invocaren o aplicaren por analogía normas del derecho privado,
Etc.
Excluidas:
1) las que se encuentren regidas por el derecho privado o por las normas o convenios laborales,
2) las que tramiten mediante los juicios de desalojo, interdictos y las pretensiones posesorias.
3) los conflictos interadministrativos provinciales, que fueren de jurisdicción originaria y exclusiva de la corte de justicia.
· Distintos tipos de impugnación judicial: 
· Impugnación de actos administrativos
Esta prevista en el art. 23 de la L.N.P.A, que dice: 
“Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular: 
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas,
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto, 
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el art. 10.
d) Cuando la administración violare lo dispuesto en el art. 9
Es necesario para la impugnación en sede judicial de un acto de alcance particular, que sea a) definitivo, y b) que se hayan agotado a su respecto las instancias administrativas.”
Conforme a dicho artículo, solo será impugnable en vía judicial el acto de alcance particular que revista calidad de definitivo, y que agote las instancias administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
Los demás supuestos contemplados, no se refieren a impugnación de actos, sino que regulan los casos de silencio de la administración y a las vías de hecho administrativas, esto es, casos en los que no existe declaración expresa.
Inciso a: El agotamiento de la vía administrativa se vincula con la exigencia de que el acto cause estado, es decir que se hayan agotado a su respecto las instancias recursivas en sede administrativa, o bien que no sea susceptible de recurso alguno.
Inciso c: prevé el caso de silencio o ambigüedad de la administración.
En caso de peticiones en general, de índole no recursiva, para configurar el silencio de la administración, habilitante de la vía judicial, es preciso presentar un pedido de pronto despacho, y luego dejar transcurrir los plazos fijados por el art. 10.
En relación a las peticiones recursivas, estas se pueden considerar tácitamente denegadas, sin necesidad de requerir pronto despacho y por el solo transcurso de los plazos establecidos para su resolución.
Cuando media silencio también es necesario el agotamiento de la vía administrativa. (Comadira)
Inciso d: alude a las vías de hecho. No nos hallamos frente a un acto administrativo, sino ante un obrar ilícito de la administración que el particular agraviado podrá impugnar.
En atención a la gravedad inusitada que suponen las vías de hecho, estas son impugnables judicialmente sin previo agotamiento de las vías administrativas.
· Impugnación de los reglamentos: 
La L.N.P.A. no prevé la impugnación directa de los reglamentos a través de los recursos administrativos, lo que prevé es la impugnación directa a través de las reclamaciones administrativas.
La impugnación de los reglamentos esta prevista en la L.N.PA. Art. 24 que dice: “El acto de alcance general será impugnado por vía judicial:
a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó, y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el art. 10.
b) Cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado, sin éxito, las instancias administrativas”
Podemos clasificar las impugnaciones en directas e indirectas.
DIRECTAS: inciso a): deben darse tres condiciones para que ella proceda:
1) que afecte un derecho subjetivo del administrado.
2) Esta afectación debe ser actual o potencial. Para que resulte procedente la impugnación en este caso deben cumplirse dos requisitos: cierto e inminente.
La certeza y la inminencia son dos requisitos fundamentales para la afectación potencial de un derecho subjetivo del administrado.
3) que el administrado haya formulado el reclamo administrativo sin obtener una respuesta satisfactoria a sus intereses por parte de la administración, en este caso la decisión debe resultarle desfavorable, por manifestación expresa, o sea por la emisión de un acto administrativo o bien tacita, por el silencio de la administración.
INDIRECTAS: inciso b): es cuando se impugna un acto administrativo de alcance particular o individual, pero este acto surge por la aplicación de otro acto de alcance general (Reglamento), en definitiva el administrado, si bien va a impugnar directamente un acto administrativo de alcance individual, indirectamente esta impugnando el reglamento. De manera que los vicios que va a invocar el administrado no serán los vicios del acto de alcance particular sino los del reglamento.
Para que se de esta impugnación indirecta debemos concatenar dos artículos, el inciso b del art. 24 y el art. 73 del R.L.N.P.A.
ARTICULO 73. — Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance general. Los actos administrativos de alcance individual, así como también los de alcance general, a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación, podrán ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se prevé en el presente título, ello sin perjuicio del lo normado en el artículo 24 inc. a) de la Ley de Procedimientos Administrativos, siendo el acto que resuelve tal reclamo irrecurrible. 
Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés público. 
Requisitos: 1) que la autoridad de ejecución haya dado aplicación al acto administrativo de alcance general a través del acto administrativo de alcance individual.
2) Que dicho acto administrativo sea definitivo, de manera tal que se hayan agotado las instancias administrativas sin éxito.
Dromi sostiene cuales son los efectos de la impugnación del reglamento en sede administrativa y judicial.
En sede administrativa, en principio, la impugnación de un reglamento trae aparejada la impugnación del acto administrativo, siempre y cuando este acto de alcance particular haya sido impugnado específicamente, y no haya quedado firme. Si el acto individual quedo firme y favoreciere al administrado solo cabe impugnarlo judicialmente a través de la acción de lesividad por parte de la administración, o bien plantear la revocación en sede administrativa por razones de oportunidad, merito o conveniencia, en este caso hay que indemnizar al administrado que ha resultado beneficiado con este acto que luego fue revocado.
Si solo se impugna el reglamento,los actos administrativos dictados por aplicación de el, no caen si no se impugna independientemente cada uno de ellos por separado.
Impugnación judicial de los reglamentos: efectos:
Produce efectos entre las partes que han intervenido en el acto impugnatorio: es un efecto inter partes.
Que ocurre con los actos administrativos de alcance individual dictados por aplicación de este reglamento ahora derogado?
Hay dos posiciones doctrinarias contradictorias:
a) una sostiene que la anulación del reglamento trae aparejada automáticamente la anulación general de todos los actos administrativos de alcance individual que se hubieren dictado.
b) Otros sostienen que esta invalidez se da a cada caso concreto (no es automática).
· Vías de hecho
En el caso de violar la administración lo dispuesto por el art. 9 de la ley, tampoco se exige el agotamiento de la instancia administrativa. Se trata de actos expresos o tácitos diferenciados de los demás actos por lesionar derechos o garantías constitucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera. 
Podrán ser impugnadas tanto en sede judicial como administrativas. En sede administrativa procede la impugnación de los hechos o vías de hecho solo y exclusivamente mediante reclamaciones o denuncias, no se admite la vía recursiva porque no son actos administrativos.
Solo procede la reclamación o denuncia administrativa, la administración podrá hacer lugar a dicha reclamación, o denegarla expresamente a través del dictado de un acto administrativo, también puede denegarlas tácitamente.
· Impugnación de las vías de hecho en sede judicial 
Procede por vía de la acción, debiendo interponerse dentro de los 90 días en que el afectado tomo conocimiento del hecho o vía de hecho.
1. Protección constitucional. En tales circunstancias, la vía del amparo del art. 43 de la Constitución provee un instrumento judicial de protección expedita y rápida. 
Este instituto, regulado en el orden nacional en la ley 16.986 cumple la función de hacer inmediatamente operativos los derechos subjetivos lesionados en forma actual o inminente, tanto por actos u omisiones de los particulares, como de la Administración. En este caso el término acto ha sido utilizado en su acepción amplia de hecho o acción. 
2. Protección penal. También los hechos de la Administración que violen derechos subjetivos pueden configurar delitos reprimidos por el Código Penal, tales como los de usurpación (art. 181) y el de daños (art. 183). 
3. Protección civil. De igual modo aparecen como vías de protección frente a los hechos de la Administración lesivos de derechos subjetivos, los interdictos, especialmente los de recobrar, retener y obra nueva. Se trata de procesos ágiles, que tramitan por las reglas del procedimiento sumarísimo previstos para obtener una rápida sentencia, que puede ser revisada en un ulterior proceso de más amplio trámite y debate. En estos casos, se trata de actos materiales que perturban la posesión, que por ende dan derecho al ejercicio de las acciones previstas en el Código Civil. 
· Simples actos de la administración
Estos actos no tienen efectos hacia fuera de la administración, valen para adentro, son preparatorios del acto administrativo, no provocan efectos directos e inmediatos ni de alcance individual ni general.
Son irrecurribles tanto en sede judicial como administrativa, salvo la excepción del decreto 436/2000 del reglamento de contrataciones donde una comisión evaluadora de ofertas debe emitir un dictamen sobre estas ofertas, el dictamen debe ser notificado a los distintos oferentes y estos pueden impugnarlo.
· Contratos administrativos
Tiene su origen en Francia y prevé diversas teorías para impugnar contratos administrativos durante la etapa de selección del contratista.
1) Teoría de la incorporación
Sostiene que todos los actos dictados por la administración para la formación de un contrato administrativo, se consideran incorporados al contrato mismo formando un todo indivisible. Estos actos contractuales, hasta la elección del contratista, son irrecurribles, tornando esta conclusión en una verdadera injusticia por parte de aquellos oferentes que no podían impugnar dichos actos que se suceden en el procedimiento administrativo, cuando ellos adolecían de vicios.
Esta teoría tuvo vigencia hasta principios del siglo XX cuando el Consejo de Estado francés decide elaborar la teoría de los actos separables, para paliar la injusticia de la teoría de la incorporación.
2) Teoría de los actos separables
Todos los actos que dicte la administración, hasta la adjudicación del contrato, pueden ser impugnados en forma separada cada uno de ellos. Esta teoría resultaba muy acotada a los efectos de la aplicación de un sistema impugnatorio amplio. Así surge la tercera teoría.
3) Teoría del acto coligado 
Acto coligado es aquel acto antecedente que determina en forma total o parcial un acto consecuente.
A partir de esta teoría se le da mayor apertura al sistema de la impugnación de los actos contractuales, no hasta la etapa de la adjudicación sino que pueden ser impugnados aquellos actos coligados que hallemos hasta la etapa de la ejecución y hasta la rescisión de los contratos, siempre y cuando el acto antecedente sea el determinante total o parcialmente del acto consecuente.
Cassagne también habla de este tema sobre la acción contencioso administrativo en el sistema de la L.N.P.A y en la jurisprudencia federal.
El sistema de la ley prevé dos vías procesales:
a) la acción impugnatoria o de nulidad
b) la acción ordinaria o reparatoria, teniendo en cuenta los alcances del art. 30 de la L.N.P.A. sobre el reclamo administrativo previo que necesariamente debe respetar el administrado antes de iniciar una acción judicial.
Ahora, viendo el art. 25 LNPA, prevé los plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación por la vía de la acción o del recurso judicial.
Art. 25: “La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera: 
a) si se trata de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado, 
b) si se trata de actos de alcance general, contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria, 
c) si se trata de actos generales impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa, 
d) si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueron conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de una norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de 30 días desde la notificación de la resolución definitiva que agote la instancia administrativa.”
Este texto debe hacerse jugar con la última parte del art. 7 de la LNPA que habla de los requisitos esenciales de los actos administrativos. El ultimo párrafo prevé: “Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente.”
Cassagne se pregunta: que ocurre en el caso de que no existan leyes especiales que rijan estos actos contractuales?
Será de aplicación entonces, el sistema de impugnación fijado en la LNPA en su art. 4, en este caso juega un papel muy importante la jurisprudencia de la CSJN.
Hay fallos que marcan un hito respecto de la interpretación del sistema impugnatorio de los contratos administrativos.
· Fallo Mevopal S.A c/ Banco Hipotecario Nacional (28/11/85): El criterio de la Corte ha sido que es
imposible considerar los actos administrativos referentes a la celebración, ejecución o modificación de un contrato administrativo en forma aislada, con abstracción del contrato al que acceden, por lo que se rigen por idénticas pautas a las del contrato, ajenas al marco de la leynacional de procedimientos administrativos. Cuando se reclama el incumplimiento de una obligación contractual sin pretender la anulación del acto administrativo, es inaplicable el plazo de caducidad previsto en la ley de procedimientos administrativos.
Cuando se pretende la anulación de un acto vinculado a un contrato administrativo, el plazo de noventa días se aplica computándolo desde la extinción del contrato.
La Corte aplica la teoría de las operaciones complejas, que son aquellas en que para lograr una decisión final, debe haberse apoyado en una serie de sucesivas decisiones respecto de los actos contractuales. Establece que los actos dictados durante la ejecución de un contrato, no son separables de este, de manera tal que resultan inaplicables los plazos de la LNPA del art. 25. 
Sienta dos principios fundamentales:
a) la aplicación de la teoría de las operaciones complejas, 
b) la inaplicabilidad de los arts. 23 y 24, por ende expresa la Corte que resulta inaplicable el art. 25, porque sostiene que estos actos no se pueden considerar en forma aislada.
· Fallo Petracca e Hijos S.A. c/ Gobierno Nacional (24/04/88): alude a la aplicación del sistema impugnatorio previsto por la LNPA pero de una forma acotada.
Establece que los casos previstos en los incisos a y b del art. 23 de la LNPA, dictados durante la ejecución de un contrato, están sujetos al plazo instituidos por el art.25 de la LNPA.
La Cámara sostiene que pretender
apartar los actos vinculados a un contrato administrativo del régimen
general de los actos administrativos implicaría apartarse de la letra
y el espíritu de la ley, contraviniendo el interés público
· Fallo Serra Fernando c/ Municipalidad de Bs As (1993): el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fallos 307:2216, que por encuadrar la relación suscitada entre las partes en el marco contractual, las normas de la ley de procedimientos administrativos 19.549 que rige el procedimiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por el art. 1º de la ley 20.261 no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos de caducidad y agotamiento de la vía administrativa.
imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que de no ser consentido antes por el administrado su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad estatal que se integra en dicho ordenamiento por ello su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria (art. 12, ley 19.549) la posibilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de caducidad que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos.
Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la virtualidad del rechazo de la excepción, si la habilitación de la acción procesal administrativa estaba sujeta a un plazo de caducidad o sólo de prescripción esto es, si era preciso seguir la vía impugnatoria o la vía resarcitoria, o, de otra forma, si para el reconocimiento del derecho pretendido por el administrado era preciso juzgar primero sobre la validez del acto administrativo.
Es en el complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica "en" y "para" el contrato administrativo donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.
Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro del plazo de caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción ordinaria
· Fallo Gypobras S. A. c. Estado nacional -Ministerio de Educación y Justicia (05/04/1995): La Corte da un giro al caso Mevopal, al sostener que son de aplicación los arts. 23 y 24 de la LNPA sobre régimen impugnatorio de los actos administrativos, y también por ende el art. 25, relativo a los plazos de impugnación de los actos administrativos, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en contratos celebrados por la administración.
B) Presupuestos de la acción procesal
Antes de iniciar las acciones procesales administrativas los interesados deben cumplimentar ciertos recaudos procesales.
· Concepto
Trátase de circunstancias anteriores a la decisión del juez sin las cuales éste no puede dar curso a la demanda ni acoger la pretensión o la defensa. Operan como condiciones de procedibilidad o procesabilidad. Son los presupuestos previos que permiten habilitar la instancia procesal administrativa. Los presupuestos de admisibilidad de la demanda son procesales y extrínsecos, por oposición a los presupuestos sustanciales e intrínsecos de admisibilidad de la acción.
· Agotamiento de la vía administrativa
Como recaudo formal previo a la interposición de la acción, se exige el agotamiento de la vía administrativa que se produce cuando sobre la pretensión del administrado recae una decisión administrativa definitiva que causa estado. Tal agotamiento de la vía administrativa se puede obtener, según la legislación procesal de que se trate, por medio de la reclamación administrativa previa, del recurso de reconsideración o de revocatoria o de la verificación previa del control de legitimidad. 
La resolución administrativa, además de definitiva y denegatoria, debe presentar el carácter de irrevisable, irrecurrible e irreclamable y final dentro de las instancias administrativas, debe tratarse de una resolución sobre el fondo de la petición.
Tratándose de la Administración centralizada, la resolución administrativa definitiva y que causa estado debe provenir del Poder Ejecutivo o de la máxima autoridad del Poder Legislativo o Poder Judicial, en el caso de que estos órganos hayan ejercido función administrativa.
En el ámbito provincial, en principio, para lograr la definitividad de la resolución contra actos de entidades descentralizadas debe interponerse el recurso de alzada, y sustanciado o denegado él, promover entonces la acción judicial. Tal es el principio respecto de los entes descentralizados creados por ley o decreto. Sólo los entes descentralizados de creación constitucional estarán excluidos del agotamiento recursivo previo ante el Poder Ejecutivo, y cabrá la acción judicial directa contra el acto del ente descentralizado.
La reclamación debe ser hecha por el interesado de manera formal, directa y concreta. 
La LNPA, en su art. 23, incs. a y b, exige expresamente para la impugnación judicial de los actos administrativos de alcance particular que revistan calidad de definitivos y que se hayan agotado a su respecto las instancias administrativas; en sus arts. 24 inc. b, para la impugnación de los actos administrativos de alcance general, exige el reclamo administrativo previo, a fin de obtener el acto expreso que agote la instancia administrativa. Por lo común, la LNPA prevé el agotamiento de la vía por medio de recursos; el reclamo administrativo es necesario contra reglamentos, hechos, omisiones y contratos, a fin de obtener, por el procedimiento que prevén los arts. 30 y 31, el acto impugnable judicialmente.
Para la impugnación de actos administrativos de entidades descentralizadas, estatales o no estatales, o de personas privadas, que hayan ejercido función administrativa por autorización o delegación estatal, también es necesario el agotamiento de la vía administrativa.A ese efecto, hay que promover el control administrativo de legitimidad que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Tal control se puede obtener por medio del recurso de alzada o del recurso jerárquico impropio a los fines de que se verifique previamente en sede administrativa la legitimidad del acto a impugnar judicialmente.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
ARTICULO 30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. 
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.
ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente. 
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa. 
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.
Excepciones al agotamiento de la vía administrativa previa.
Las leyes y los códigos administrativos contemplan algunos casos en los que la exigencia del agotamiento de la vía administrativa se considera innecesaria.
En este sentido, los arts. 23, 24 y 32 de la LNPA prevén diversos supuestos en los que se prescinde de este recaudo, según se trate en cada caso de la vertiente recursiva o de la reclamación previa, respectivamente.
Así, la ley considera que es posible obviar la instancia administrativa cuando: a) el acto impida la tramitación del reclamo; b) si media silencio o ambigüedad de la Administración; c) se trate de accionar por vías de hecho (art. 9 LNPA). A su vez el art. 32 de la LNPA establece las excepciones al reclamo administrativo previo: ARTÍCULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
La ley de procedimientos administrativos de San Juan establece: 
Art. 27: “El reclamo administrativo previo no será necesario si mediare una norma que así lo establezca, y cuando:
a) un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurriere el plazo del art. 25.
b) antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su pretensión en sentido contrario,
c) se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución, o de repetir un gravamen pagado indebidamente,
d) se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria,
e) mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil,
f) se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio,
g) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo,
h) cuando la administración violare, lo dispuesto en el art. 9.”
· Denegación expresa o tacita
La resolución impugnable debe ser la resultante de una reclamación denegada, la consecuencia adversa de una reclamación previamente interpuesta que justifica el agotamiento de la vía administrativa.
Además de la reclamación administrativa previa, es necesario acreditar su denegación por parte de la Administración. El reclamo o pedido de revocatoria ante la Administración debe ser denegado expresamente mediante acto definitivo, generalmente mediante un decreto que cierra la instancia administrativa y agota los medios de impugnación ante la más alta autoridad administrativa competente. El acto denegatorio puede contener una denegación total o parcial.
De no producirse la resolución decisoria del reclamo dentro de los plazos señalados por la ley, se configura la retardación prevista como presupuesto sustitutivo de la denegación. El silencio administrativo o el retardo, en su caso, habilitan para demandar por denegación tácita.
Se entiende que hay denegación tácita cuando: a) formulada alguna petición, no se resolviera definitivamente dentro de cierto plazo de estar el expediente en estado de ser resuelto, y b) el órgano competente no dicte las providencias de trámite, en asunto que dé lugar a las acciones procesales, en los plazos establecidos por las normas que regulan el procedimiento administrativo y haya transcurrido cierto plazo procesal.
· Pago previo
El pago previo a la demanda es otro requisito de admisibilidad, en algunos supuestos expresamente previstos por la ley.
En principio, para la interposición de las acciones o recursos contra decisiones que impongan obligaciones de dar sumas de dinero, no será necesario el pago previo, salvo las del derecho tributario. Algunas provincias lo exigen solamente para repetir impuestos; otras, para liquidaciones de cuentas o multas fiscales.
Como regla general, cabe señalar que para el ejercicio de las acciones o recursos que se interpongan contra decisiones derivadas del derecho tributario, será necesario el pago previo de la obligación, salvo si el plazo para su cumplimiento no estuviese vencido.
Esta carga de acreditar el pago previo, conocida como principio o regla solve et repete, es un privilegio de la Administración, que no se puede sustituir haciendo un depósito o consignación en pago. El pago previo tiene como fundamento la regularidad de la gestión fiscal.
En general, los CPA modernos excluyen del pago previo las multas, recargos o intereses que sean accesorios a la obligación que motiva la acción. Otros, en cambio, exigen el pago previo de multas, recargos o intereses, o, en su defecto, aval o fianza suficiente, indicando en algunos casos que el pago previo o el afianzamiento serán exigibles cuando impliquen denegación de justicia. Además, algunas legislaciones de procedimiento fiscal requieren complementariamente que el pago previo se haga bajo protesta.
· Ausencia de recurso paralelo
La ausencia de recurso paralelo tiende a establecer la utilización de un solo medio de defensa judicial.
En la legislación nacional, a tenor de lo prescripto por la LNPA (arts. 23 a 32), este recaudo no es exigible, dada la naturaleza ordinaria del proceso administrativo y la plenitud de la revisión judicial sobre los actos de la Administración Pública.
· Legitimación
Las pretensiones en materia procesal administrativa deben estar sustentadas o legitimadas sustancialmente en defensa de un derecho subjetivo o de un interés legítimo.
· Formulación administrativa previa a la pretensión
Las acciones procesales deberán limitarse a las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos. Tal principio se explica obviamente en virtud del carácter prejudicial de la reclamación. En su caso la demandada puede articular tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestión.
La ley exige que la reclamación se refiera al derecho controvertido. Esto no significa unanecesaria identidad entre el reclamo y la pretensión procesal. Lo que sí se requiere es que ésta no exceda a aquél, en virtud del carácter revisor de la jurisdicción procesal administrativa, que veda a los tribunales resolver pretensiones sobre las que previamente no se haya pronunciado la Administración expresa o tácitamente. La jurisdicción es revisora en tanto requiere la existencia previa de un acto administrativo emitido expresamente o por vía legal presuntiva ante el silencio administrativo.
· Administración pública accionante
Los presupuestos procesales y sustanciales precedentemente enunciados son requisitos de admisibilidad de la demanda y de la pretensión cuando el accionante es un administrado. Cuando el accionante es la Administración Pública, debe cumplimentar requisitos específicos, según la acción promovida: a) en la acción de lesividad o de anulación de actos administrativamente irrevocables, debe acreditar el plazo y la declaración de lesividad; b) en la acción en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, no debe acreditar el plazo en razón de la imprescriptibilidad de la acción, pero sí debe acreditar la titularidad de la competencia invocada, la fuente normativa de la que emanan sus atribuciones y las medidas judiciales necesarias para la ejecución de sus actos y/o el ejercicio de su competencia.
C) Desarrollo del proceso
San Juan Código procesal Civil
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Objeto del juicio. Cuestiones excluidas. Toda persona que se crea damnificada por una resolución definitiva de naturaleza administrativa que vulnere derechos establecidos con anterioridad a favor del reclamante por una ley, decreto, ordenanza, reglamento, resolución, concesión o contrato, podrá ocurrir a la justicia ordinaria en resguardo de tales derechos.
No se admitirá tal pretensión contra decisiones administrativas sobre designaciones o sanciones disciplinarias recaídas en agentes o funcionarios de la administración pública centralizada, descentralizada u organismos autárquicos, salvo en caso de remoción. También será admisible si se pretendiere la anulación de la decisión por violación del debido proceso legal, en cuyo caso la sentencia se limitará a dejar sin efecto el acto y remitir las actuaciones a la autoridad administrativa competente para resolver.
Reclamación previa. No se dará curso a la pretensión sin que previamente el interesado acredite haber agotado sin éxito positivo los recursos administrativos para obtener el reconocimiento de su derecho ante la autoridad a la que corresponde la decisión final en sede administrativa.  El recurrente podrá considerar cumplido este requisito una vez transcurridos noventa días hábiles administrativos sin tal resolución desde que fuera formulado el reclamo.
No será necesario este requisito cuando se trate de actos de alcance general, y en los casos previstos en el Artículo 27º de la Ley de Procedimiento Administrativo – Nº 3.784 o la que en el futuro la reemplazare.
La acción judicial deberá versar sobre los mismos hechos y derecho invocados en la reclamación previa, salvo que estuvieren afectadas garantías constitucionales.
Plazos. La demanda deberá interponerse dentro de los treinta días hábiles judiciales contados desde la notificación al interesado de la resolución definitiva que desestima el reclamo en los actos de contenido particular;  desde la publicación en el Boletín Oficial del texto que afecta su pretensión en los actos de contenido general; o desde el vencimiento del plazo establecido en el Artículo 766, párrafo 1°.
En los casos previstos en la Ley N.º 7675 y su modificatoria la petición de apertura del procedimiento de mediación obligatoria suspenderá el plazo establecido en el párrafo anterior.
Trámite. Se aplicará el trámite del proceso ordinario y sus recursos, salvo que la pretensión se limitare a la anulación del acto, en la que se aplicará el proceso abreviado y sus recursos. Si fuera de competencia de la Corte de Justicia, se observará el de la apelación en juicio ordinario.
La citación a juicio se dirigirá a sus respectivos domicilios, al Fiscal de Estado en los casos en que la Provincia fuere parte, al Intendente Municipal si se demandare a un Municipio o al representante del Ente Descentralizado u Organismo Autárquico demandado. Cuando la Provincia fuere parte su domicilio procesal será la sede de Fiscalía de Estado y en este caso también deberá notificarse por oficio judicial al señor Gobernador de la Provincia en el domicilio de Casa de Gobierno. A este efecto se computarán los plazos procesales correspondientes a partir de la citación realizada al señor Fiscal de Estado como parte constitucional, legítima y necesaria. 
Todas las resoluciones judiciales deberán ser notificada a las partes personalmente o por cédula. 
Admisión. En la primera providencia el Juez deberá analizar el cumplimiento de los requisitos formales. Si da curso al reclamo, sólo podrá revisar su existencia si fueren cuestionados oportunamente por la demandada o el Ministerio Fiscal en los asuntos en que le corresponda intervenir.
En la misma resolución requerirá de los organismos pertinentes la remisión de los expedientes o actuaciones administrativas relacionadas con la pretensión, o su copia debidamente autorizada. La remisión deberá ser realizada en un plazo de diez días hábiles administrativos, bajo la responsabilidad del jefe de la oficina o repartición en que tramitaren. El incumplimiento será sancionado con una multa de hasta tres veces el salario mínimo mensual del poder judicial; y de persistir en la omisión, se remitirán los antecedentes a la justicia penal. 
Recibido el expediente administrativo,  el Tribunal ordenará la citación a juicio y correrá traslado de la demanda.
Medidas improcedentes. No podrá trabarse embargo preventivo contra bienes o rentas provinciales; ni decretarse con carácter previo medidas que comprometan el desenvolvimiento de servicios o actividades esenciales del Estado; ni suspender el cumplimiento de decisiones administrativas relacionadas con la percepción de contribuciones fiscales salvo caso de confiscatoriedad suficientemente acreditada a criterio del juez, la demolición de construcciones o instalaciones ruinosas o insalubres, o la destrucción de cosas que se consideraren peligrosas para la seguridad, moralidad, salud o higiene públicas. 
Cumplimiento de la sentencia. La sentencia será ejecutable en forma ordinaria, salvo las de condena que se dictare contra la Provincia, la que se comunicará al Poder Ejecutivo para que la mande ejecutar, dentro de un plazo razonable, si estuviere en sus atribuciones, o en caso contrario, solicite del Poder Legislativo la autorización necesaria al efecto.
· Demanda
La demanda por la que se promueve la acción procesal debe cumplir ciertos requisitos:
1) Requisitos formales:
a) Individualización del actor. Nombre completo, mención de los datos de identificación, domicilio real, edad, nacionalidad, estado civil y profesión.
Si se trata de entidades públicas o privadas, los datos de los socios o representantes legales y la razón social o designación en su caso.
b) Individualización del demandado. Nombre y domicilio de la demandada. Si no fueren conocidos, las diligencias realizadas para conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el último domicilio conocido.
c) Individualización del acto impugnado. La individualización y contenido del acto impugnado, indicando la lesión del derecho subjetivo o interés legítimo (testimonio de la resolución administrativa que ha dado lugar a la demanda).
d) Hechos. Los hechos en que se funde, explicados con claridad y precisión.
e) Derecho. El derecho sucintamente expuesto.
f) Competencia. La justificación de la competencia del tribunal.
g) Prueba. El ofrecimiento de toda prueba, acompañando los pliegos de posiciones, interrogatorios para testigos y puntos necesarios para las informaciones y pericias.
h) Pretensión procesal. La petición o peticiones, en términos claros, precisos y positivos. Es el petitorio osúplica de exhortación dirigida al tribunal.
La estructura de la demanda procesal administrativa es similar a la del proceso ordinario. Por principio debe fundar su petitorio en hechos y derecho, invocando expresamente éste, a modo de motivación y fundamento legal de la acción promovida.
2) Requisitos fiscales: Respecto del impuesto de justicia, sellos y aportes jubilatorios, la demanda es un acto imponible con un sujeto contribuyente y responsable. La legislación tributaria aplica una tasa judicial al acto de demandar que debe abonar el actor. El monto de la tasa lo determina la ley impositiva en un porcentaje sobre el valor pecuniario que se reclame, y si es de monto indeterminado abonará una tasa fija o mínima si no se hubiere fijado aquélla.
En el proceso administrativo provincial los accionantes están exentos de tributar el impuesto de justicia y sellado de actuación por aplicación de las normas procesales civiles que confieren a un accionante los mismos derechos que tiene la contraparte.
3) Documentación adjunta: Debe acompañarse con el escrito de demanda:
- El instrumento que acredite la representación invocada. Cuando en la demanda se invoque la representación del titular del derecho, sea convencional o legal, deberá también acreditarse el carácter de esa representación. Así lo dispone el CPCCN (art. 46), permitiéndose la invocación de la personería y su acreditación en término.
- La prueba documental que acredite su derecho. Al respecto, como toda prueba debe ofrecerse, y por ser instrumental, debe acompañarse o indicar dónde se encuentra.
- Testimonio del acto impugnado, mediante ejemplar de su publicación en el Boletín Oficial; testimonio de la resolución (copia íntegra de la resolución); certificado de la resolución (constancia breve o minuta del acto), o individualización del expediente, si se acciona mediando denegación tácita.
La documentación administrativa es necesaria para la admisión del proceso, pero como la Administración tiene en su poder la documentación original, el accionante debe invocar y referir con precisión los antecedentes administrativos para que el tribunal pueda requerirlos a la demandada.
- Copias para traslado de la demanda instaurada y de la documentación adjunta. El propósito es que la accionada pueda reconocer o negar todos los hechos invocados y toda la documentación que se le atribuye.
En todos los casos debe probar el accionante la reclamación previa denegada, expresa o tácitamente. Es un insalvable requisito de forma, por lo cual hay que individualizar el acto impugnado que constituye la decisión administrativa definitiva y que causa estado, susceptible de impugnación judicial.
4) Subsanación de defectos. El tribunal verificará si la demanda reúne los presupuestos procesales comunes. Si no es así, intimará para que se cumplan subsanándose los defectos u omisiones en el plazo que señale. Si así no se hace, la presentación será desestimada sin más sustanciación. Los Códigos establecen un verdadero deber de saneamiento a cargo del tribunal respecto de las demandas irregulares, por aplicación del principio informalista al proceso administrativo.
Si se desestima la demanda, el accionante, para la salvaguarda de su derecho, deberá promover otra, cumpliendo al efecto todos los presupuestos procesales y requisitos previos. Si hubiere caducado el plazo, podrá reclamar administrativamente y contra el nuevo acto denegatorio accionar judicialmente, siempre antes de la prescripción.
· Admisión del proceso
La legislación y la doctrina han llamado admisión del proceso o habilitación de instancia a la primera etapa del proceso administrativo.
Habilitación o admisión de la instancia significa declarar que el demandante puede utilizar la vía judicial y ejercitar sus facultades procesales. Presentes los presupuestos de admisibilidad, el juez atiende la demanda y, declarando su procedencia, le da curso, ordena su notificación al demandado y emplaza a éste para que la conteste. El demandante entonces obtiene la citación y emplazamiento del demandado y el impulso inicial del trámite del juicio.
El trámite de admisión de la demanda concluye con una resolución especial que en forma de auto se expide sobre la competencia.
La etapa de habilitación o admisión de la instancia puede calificarse como incidente, ubicado entre los que la doctrina procesal clasifica como nominados, con regulación propia, y que por su naturaleza es dilatorio, en relación con el principal.
1) Requerimiento y remisión del expediente. Presentada la demanda en forma o subsanadas las deficiencias formales, el tribunal requerirá los expedientes administrativos directamente relacionados con la acción. Estos deberán ser remitidos en los plazos legalmente establecidos bajo apercibimiento de tener a la demandada por conforme con los hechos que resultarán de la exposición del actor, a los efectos de la admisión del proceso, sin perjuicio de acordar lo demás que procediere. 
Es carga procesal de la demandada la remisión del expediente. Tampoco puede alegar que está en tal o cual oficina, órgano o entidad subalterna, pues su deber es remitir y no dar noticias del expediente administrativo.
Frente a la pérdida o extravío del expediente administrativo, la situación procesal es idéntica a la no remisión del expediente, el tribunal debe dar por terminados los procedimientos tendientes a preparar la acción, y pronunciarse sobre la habilitación o admisión sobre la base de los hechos expuestos por el actor. La rebeldía en la remisión del expediente administrativo produce automáticamente la sanción procesal. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil, penal y política que la desobediencia al mandato judicial pueda generar.
2) Sentencia de admisión. Recibido el expediente administrativo o vencido el plazo de requerimiento, el tribunal se pronunciará sobre la admisión del proceso o procedencia de la demanda.
Se declara inadmisible el proceso por:
a) incompetencia del tribunal; que puede ser por la materia, por el tiempo y por el territorio
b) no ser susceptible de impugnación el acto o decisión objeto del proceso, y 
c) haber caducado el plazo de interposición.
En tanto el acto no es susceptible de impugnación judicial por esta vía, el tribunal examina los presupuestos de admisibilidad: acto definitivo; acto que causa estado; pago previo; plazo legal; acto no consentido, etcétera. El procedimiento preliminar concluye con una resolución que declara habilitada o inhabilitada la instancia. Puede dictarse de oficio, a pedido de parte o del coadyuvante. En el caso de declaración de oficio, las costas deben imponerse por su orden. Es una sentencia interlocutoria.
Con dicha sentencia se decide dar o no curso a la demanda. Esta decisión obsta al nuevo examen de los presupuestos procesales atendidos al habilitarse la instancia, en el momento de la sentencia final.
3) Alcance de la declaración de admisión. Contra la declaración que hace lugar a la admisión del proceso no se da recurso alguno y ella es irrevisible en el curso de la instancia, como también en la sentencia, a menos que, cuestionada en etapas posteriores, se produzca prueba no considerada al pronunciarla y se demuestre concluyentemente que los supuestos de hecho en que se la fundó no existían. La resolución que recaiga en la admisión o habilitación de la instancia es irrevocable. Declarada la procedencia de la vía contenciosa, no se puede ya volver sobre tal declaración. Sólo por excepción y en algunos Códigos podrá revérsela por nuevas pruebas que acrediten la falsedad o inexistencia de los hechos en que se basó la admisión.
El tribunal podrá declarar de oficio su incompetencia por razón de la materia sólo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisión del proceso. El demandado podrá plantear esa incompetencia únicamente como excepción de pronunciamiento previo. Pasadas tales oportunidades, la competencia del tribunal quedará radicada definitivamente. Declarada la inadmisibilidad del proceso por incompetencia, se remitirán las actuaciones al órganojurisdiccional competente. Admitida la excepción de incompetencia, se ordenará el archivo de las actuaciones producidas.
La resolución que rechaza la admisión es recurrible mediante recurso de reposición.
4) "In dubio" pro admisión del proceso. Para afianzar la sumisión de la Administración a la jurisdicción, sin reservas, en principio, como garantía de defensa de los administrados frente al Estado, cabe señalar principios interpretativos generales. En tal sentido, la doctrina y jurisprudencia han consagrado el principio in dubio pro admisión del proceso, in dubio pro habilitate instantiae o in dubio pro accione.
Se concede la facultad al actor para elegir entre proceso ordinario o sumario, siendo este ultimo el que no permite la producción de nueva prueba, en caso de optar por el sumario se atendrá a la prueba ya producida en el expediente administrativo.
· Traslado de la demanda 
Si son dos o más los demandados, el plazo será común. Si procede la suspensión o ampliación respecto de uno, se suspenderá o ampliará respecto de todos.
La demanda se notifica al:
- Al Ministerio, Secretaria de la Presidencia de la Nación, o entidad autárquica pertinente, cuando se accione contra la Nación o una entidad nacional, al Poder Ejecutivo, cuando se accione contra la provincia o la Nación. Si el acto impugnado emana de órgano legislativo, judicial o Tribunal de Cuentas, en el caso de las provincias, se notificará también al presidente del órgano de que se trate.
- Presidente del directorio o representante legal cuando se accione contra un ente descentralizado.
- Intendente cuando se accione contra una municipalidad.
- Beneficiario del acto impugnado cuando se accione por lesividad.
- Afectado cuando se pretende la ejecución judicial de actos o dictado de medidas judiciales para el ejercicio de prerrogativas y competencias administrativas.
Las notificaciones previstas se hacen sin perjuicio de las que necesariamente deben efectuarse al fiscal de Estado, en el orden provincial por imperativo constitucional.
La contestación de la demanda debe formularse por escrito y contener, en lo pertinente, los requisitos establecidos para aquélla. En esta oportunidad, la demandada debe ofrecer toda la prueba y reconocer o negar en forma categórica cada uno de los hechos expuestos en el escrito de demanda, la autenticidad de los documentos que se le atribuyen y la recepción de las cartas y telegramas a ella dirigidos, cuyas copias se le entregaron con el traslado. El silencio, la contestación ambigua o evasiva o la negativa meramente general, pueden estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos pertinentes, de la autenticidad de los documentos y de su recepción.
Rebeldía.
Sobre esta materia en general los Códigos Procesales Administrativos no legislan y remiten su regulación a las normas del proceso civil.
Acumulación de acciones
Cuando se promueven varias acciones motivadas por una misma decisión administrativa o por varias cuando son reproducción, confirmación o ejecución de otra, o existe entre ellas cualquier otra conexión, el tribunal puede, de oficio o a petición de parte, resolver la acumulación de ellas. Esta medida puede disponerse hasta el llamamiento de autos para sentencia.
Ampliación de la demanda
Si antes de llamarse los autos para sentencia se emite una nueva decisión administrativa conexa con la impugnada, el demandante podrá solicitar, sin necesidad de agotar las instancias administrativas, la ampliación de la demanda respecto de aquélla. Pedida la ampliación, se suspenderá el trámite del proceso hasta que se remita el expediente administrativo relacionado con la nueva decisión. Remitido el expediente o vencido el plazo para su remisión, continuará el trámite procesal según su estado. 
Reconvención
Es una forma especial de acumulación de acciones, mediante la inserción de pretensiones procesales al contestar la demanda. La reconvención importa una demanda autónoma que el demandado, al contestar la demanda, introduce en el proceso, contra el actor, independientemente de la suerte de la pretensión de éste. Significa la incorporación de otra litis al proceso. 
No cabe la reconvención en sede judicial. La demandada puede articular tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestión
· Excepciones de pronunciamiento previo: 
Dentro del plazo para contestar la demanda, el demandado puede oponer las siguientes:
a) prescripción y caducidad; 
b) incompetencia; 
c) cosa juzgada; 
d) falta de personería en los litigantes o en quienes los representan, por carecer de capacidad para estar en juicio, o de representación suficiente; 
e) litispendencia; 
f) transacción; 
g) renuncia del derecho, y 
h) defecto legal en el modo de proponer la demanda.
En el escrito en que se oponen excepciones, se debe ofrecer toda la prueba correspondiente. La interposición de excepciones previas suspende el plazo para la contestación de la demanda.
Del escrito en que se interponen excepciones, se corre traslado al actor. Evacuado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, y no ofreciéndose prueba, el tribunal, previa vista al fiscal, llamará autos para resolver, debiendo pronunciarse en el plazo legal.
Si se ofrece prueba, el tribunal fijará audiencia para producirla. Producida la prueba, se procede según lo dispuesto en el párrafo anterior.
Desestimadas las excepciones, se ordena que rija el plazo para contestar la demanda.
Si se admiten las excepciones de falta de personería o de defecto legal, el tribunal fijará plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos, bajo apercibimiento de caducidad de la acción promovida. Subsanados los defectos, se ordena regir el plazo para contestar la demanda.
Si se admiten las excepciones de prescripción, caducidad, cosa juzgada, litispendencia, transacción, renuncia del derecho, el tribunal ordenará el archivo de las actuaciones.
Si se admite la excepción de incompetencia, el tribunal remitirá el expediente al tribunal que se considera competente, si pertenece a su misma jurisdicción, de lo contrario, ordenará el archivo de las actuaciones.
· Prueba
El régimen de la prueba en el proceso administrativo se rige casi íntegramente por las reglas del proceso civil. 
Procederá la producción de pruebas siempre que se hubieren alegado hechos conducentes acerca de los cuales no mediare conformidad entre los litigantes, aplicándose al respecto, por regla general, las disposiciones pertinentes de los Códigos Procesales Civiles, en tanto no se opongan a los Códigos Procesales Administrativos. Después el tribunal se pronunciará sobre la admisión de la prueba y adoptará las medidas de sustanciación. Toda denegatoria de prueba deberá ser motivada. El auto que lo resuelva será susceptible de impugnación por el recurso de reposición. 
Algunos Códigos han incorporado el procedimiento acelerado, previsto también cuando la Administración Pública es actora, para la ejecución del acto o ejercicio de competencias y prerrogativas administrativas que urgen por razones de interés público.
Por el mismo se prevé la posibilidad de la abreviación de los plazos procesales, tratándose de excluir en lo posible cualquier clase de convocatoria a audiencia, salvo la de la vista de la causa. También se podrá disponer el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas para la comprobación de los hechos causas del litigio, en forma de poder dictar sentencia en breve tiempo. 
1) Prueba pericial: Los códigos establecen limitaciones a la facultad de recusación. No será causal de recusación para los peritos la circunstancia de que sean agentes estatales, salvo cuando se encontraren bajo dependencia jerárquica directa del órgano autor del acto origen de la acción. El funcionario puede ser perito y producir por tanto dictamen independiente de toda autorización administrativa. Por ello las causales de recusación deducida contra un perito que es a la vez agente estatal, deben ser estrictamente las de la ley procesal civil. Por tal motivo la legislación procesal administrativa limita la recusación propiamente a que exista vínculo desubordinación jerárquica entre el empleado perito y el funcionario que, con poder de decisión, haya generado el acto objeto de la acción.
2) Prueba instrumental. Las actuaciones administrativas gozan de presunción de legitimidad. Los actos emanados de agentes estatales en ejercicio de sus funciones hacen fe de su contenido mientras no se acredite lo contrario.
Trátase de una aplicación del principio de la instrumentalidad pública de los actos estatales, por lo cual su virtud probatoria hace plena fe hasta que sea argüido de falso por acción civil o criminal. La tipificación de las actuaciones administrativas como instrumento público no significa la legitimidad del contenido del acto. La plena fe se refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad pública del acto certifica sólo su celebración, su firma, su fecha, pero no certifica su contenido.
3) Prueba confesional. Los agentes estatales no podrán ser citados para absolver posiciones por la entidad a la que están incorporados; sólo podrán concurrir al litigio como testigos.
Las personas públicas no estatales y las privadas prestan confesión por medio de sus representantes legales o por sí mismas, según corresponda.
Alegato.
Si no hay hechos controvertidos y el tribunal considera innecesario disponer medidas de prueba, ordenará correr un nuevo traslado a las partes por un plazo determinado, para argumentar en derecho. Generalmente los Códigos prevén 10 días. Producido el vencimiento del plazo, previa vista por igual término al fiscal, el tribunal llamará autos para sentencia.
Sustanciada la prueba o vencido el plazo de prueba, los autos se ponen en la oficina para alegar, contando cada parte con un plazo para retirar los expedientes y presentar el alegato correspondiente.
Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, previa vista al fiscal, se llama a autos para resolver.
· Suspensión de la ejecución
Opera como una verdadera medida de no innovar contra la Administración Pública. Puede pedirse previa, simultánea o posteriormente a la interposición de la acción. El tribunal debe resolver la solicitud, previa vista a la demandada. Este incidente se sustancia por cuerda separada sin interrumpir los principales.
Procede la suspensión, cuando prima facie la disposición sea nula o pueda producir daño irreparable si aparece como anulable; no se requiere la acreditación del daño si el acto es nulo. En cuanto a la contra cautela, es criterio facultativo del tribunal, quien podrá exigirla, y en su caso fijar modo y monto.
La suspensión del acto debe tratarse separadamente de las medidas precautorias. En la mayoría de ellas se exige, entre otros recaudos, que haya posibilidad de un grave perjuicio, o de pérdida o frustración del derecho, y la verosimilitud prima facie del derecho invocado. En el caso de la suspensión del acto se distingue según: a) se trate de un acto nulo, en el cual el tribunal, ante la mayor verosimilitud del derecho invocado, puede disponer la suspensión, y b) se trate de un acto anulable, supuesto en el cual ante la menor verosimilitud del derecho invocado, se exige, además, que la ejecución del acto pueda producir un daño grave. 
Sin perjuicio de las medidas cautelares, las partes, previa, simultánea o posteriormente a la interposición de la acción, pueden solicitar al tribunal la suspensión de la ejecución de las disposiciones administrativas involucradas en ella.
No sería procedente en los supuestos de:
- Decisiones administrativas que ordenan la clausura o demolición de locales, construcciones o instalaciones o la destrucción de casas, por razones de seguridad, moralidad o higiene públicas, siempre que aquéllas se funden en dictámenes técnicos y jurídicos de órganos competentes y que no se trate de un acto nulo.
- Cesantías o exoneraciones de agentes públicos.
Al resolver la suspensión, el tribunal puede disponer que el peticionante presente caución y, en su caso, modo y monto.
La incidentada, en cualquier estado de la causa, puede solicitar que se deje sin efecto la suspensión, cuando ésta produce grave daño al interés público o éste impone su urgente cumplimiento. Si el tribunal estima procedente la petición, revocará la suspensión, declarando a cargo del peticionante la responsabilidad por los perjuicios que ocasione la ejecución, para el caso de que prospere la demanda, los que deberán establecerse y valuarse en el mismo incidente.
La suspensión dispuesta antes de la interposición de la acción caducará automáticamente y de pleno derecho, si ésta no se deduce en plazo.
· Medidas cautelares y preliminares
Las partes pueden solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio y aun antes de que se declare expedita la vía judicial, las medidas cautelares y preliminares idóneas para asegurar la conservación de los bienes motivo de la causa, producir anticipadamente la prueba o garantizar la ejecución de la sentencia.
La decisión administrativa que origina la acción es suficiente para decretar las medidas anteriores cuando las solicita la Administración Pública. En los demás casos debe cumplirse con los presupuestos del CPCCN.
La sustanciación, resolución y cumplimiento de las medidas cautelares y preliminares se debe efectuar conforme a lo dispuesto en el CPCCN.
Un punto aparte merece la suspensión de las medidas cautelares por las que se dispuso la suspensión de la ejecución del acto. Al respecto se pronunció la Procuración del Tesoro, ante la consulta planteada sobre si tiene carácter suspensivo la resolución de la Corte Suprema por la que se confiere "traslado" del recurso extraordinario directo (per saltum), interpuesto contra la resolución de primera instancia que hiciera lugar a la medida cautelar autónoma.
El citado organismo asesor manifestó que "la apelación no suspende el cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, requiriéndose un acto jurisdiccional expreso que las suspenda o deje sin efecto”. 
· Conclusión del proceso
La terminación del proceso administrativo puede operarse por alguno de los siguientes medios: a) sentencia; b) desistimiento; c) allanamiento; d) transacción; e) satisfacción extraprocesal de la pretensión; f) caducidad de instancia; g) hechos impidientes, y h) arbitraje.
Se suele clasificar estos medios en: 
· normales (v.gr., sentencia) y anormales (los demás); 
· administrativos (v.gr., satisfacción extraprocesal); 
· jurisdiccionales (sentencias definitivas, sentencias homologatorias) y
· no jurisdiccionales (v.gr., hechos impidientes).
Caducidad de instancia 
La perención o caducidad de instancia es un medio anormal de extinción del proceso, por el cual éste queda sin efecto alguno después de transcurrido el período de inactividad establecido por la ley.
La inactividad de las partes importa una presunción de abandono de la instancia, así como la prescripción se funda en una presunción de abandono del derecho.
La perención es una pena al litigante negligente. 
Todos los Códigos fijan como término meses o un año, por lo que deben computarse los días corridos sin tener en cuenta los días inhábiles ni las vacaciones del tribunal.
El cómputo comienza a correr desde la interposición de la demanda, ya que con ella se pide el control judicial de la decisión administrativa impugnada, aunque no se haya habilitado la instancia en el proceso administrativo.
Cuando la perención se declara de oficio es sin sustanciación, debiendo cumplirse un procedimiento previo a la declaración judicial de perención.
La perención tiene por finalidad terminar con el proceso administrativo. En algunos casos también extingue la acción, ya que el actor no podrá interponerla nuevamente si ha prescripto su derecho.
Declarada la perención, el efecto es hacer firme respecto de la actora la resolución administrativa objeto de la acción. En otros términos, se trataría de la cosa juzgada para el actor y produciría el mismo efecto extintivo que si el actor hubiera desistido del proceso.
Allanamiento
El allanamiento implica un reconocimientopor el demandado de las pretensiones del demandante. Sólo puede emanar de la parte demandada que es, en general, la Administración, o los particulares en el caso especial del proceso de lesividad. Contiene una declaración de voluntad del demandado de sumisión a la pretensión del demandante. 
Desistimiento
El desistimiento es un acto unilateral de voluntad del demandante, que no implica poner término al litigio, pues se necesitará: a) una decisión judicial (homologación) que no tiene carácter de sentencia, en la que el tribunal habrá de apreciar el alcance de la renuncia, y b) la notificación al demandado, quien puede tener interés legítimo en que el órgano judicial resuelva la situación planteada en el proceso, aunque frente al desistimiento incondicional del derecho del demandante, el demandado no podrá formular oposición.
Transacción
La transacción es un convenio que realizan las partes haciéndose recíprocas concesiones a fin de eliminar las diferencias de carácter litigioso o dudoso que existieran entre ellas. Importa también, en principio, un modo excepcional o atípico de terminar el proceso. Puede ser extrajudicial (cuando evita el pleito) o judicial (cuando, iniciado el juicio, las partes convengan su terminación). Tiene los efectos de un contrato del que derivan derechos y obligaciones para las partes. La solución transaccional sustituye a la solución que podría obtenerse mediante el juicio. 
Como principio general, la Administración Pública, para concluir el proceso por las vías indicadas, debe estar autorizada por acto expreso de órgano competente y es imperativa, en el derecho público provincial, la participación procesal del fiscal de Estado en esos actos.
Satisfacción extraprocesal de la pretensión
Tiene lugar cuando la demandada, unilateralmente, hace desaparecer las causas que motivaron la pretensión del demandante. En estos supuestos cesa la materia litigiosa, desaparece el objeto de la acción, pues la satisfacción de la pretensión del demandante se ha logrado fuera del cauce procesal; por ejemplo, si la Administración reconoce en vía administrativa las pretensiones del demandante, dejando sin efecto el acto o la disposición impugnada en vía procesal administrativa, accede así, extraprocesalmente, a la pretensión deducida ante un órgano judicial.
La Administración reconoce las razones que asisten al actor, pero no a través del allanamiento judicial (procesal), sino en vía administrativa (fuera del proceso). El accionante habrá logrado, por medio de la revocación, igual resultado que si hubiera obtenido una sentencia anulatoria del tribunal procesal administrativo. Mediante la decisión administrativa, el demandante ha logrado en la vía administrativa exactamente lo mismo que habría podido lograr en la vía judicial, vale decir la extinción del acto administrativo ilegítimo y, en su caso, la indemnización de daños. La resolución administrativa, en tal caso, equivale al acto judicial de sentencia. La satisfacción extraprocesal puede lograrse formalmente por la vía de la transacción o del reconocimiento de reclamaciones administrativas.
Hechos impedientes
La terminación del proceso puede también operarse por hechos jurídicos naturales o humanos.
Con respecto al demandante, en principio su muerte no implica la extinción del proceso. No obstante, si el interés que lo legitimaba para impugnar el acto es de naturaleza estrictamente personal y no puede transmitirse a los herederos, su muerte determinará la extinción del proceso. En todos los casos en que la pretensión procesal sea intransmisible, la muerte del demandante acarrea la extinción del proceso.
Tratándose de personas jurídicas públicas, su transformación no impide la continuación del proceso. La entidad actúa como demandada y el proceso continuará con la nueva entidad.
Si la entidad fuese disuelta, se sujetará a las disposiciones específicas que se hubieren previsto para la liquidación. De todos modos, siempre existirá la responsabilidad indirecta del Estado central y, en su caso, por extinción del sujeto demandado, como responsable subsidiario deberá dársele participación procesal al Estado para la continuación del juicio.
La desaparición del expediente y la imposibilidad de su reconstrucción provocarían la terminación del proceso, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario encargado de su trámite.
Arbitraje
Sirve para solucionar problemas conflictivos entre las partes. Constituye un procedimiento por medio del cual las partes acuerdan someter sus diferencias a árbitros y se comprometen a aceptar la decisión arbitral, considerándola obligatoria. Las cuestiones que no puedan ser sometidas a transacción tampoco pueden ser objeto de arbitraje.
Como principio general, el arbitraje debe aceptarse para la resolución de cuestiones de carácter puramente patrimonial, como son las sobrevinientes en la ejecución de contratos. Algunas leyes lo imponen expresamente; por ejemplo, la ley 13.064 dice que el contratista podrá convenir con la autoridad administrativa la constitución de un tribunal arbitral que decida en última instancia cuestiones de carácter patrimonial (art. 55 in fine).
La Nación puede ser parte en el juicio arbitral. La Constitución en el art. 116 se limita a establecer un deslinde de jurisdicciones pero no excluye la aplicación de instituciones tradicionales del derecho, ni el ejercicio de derechos inherentes a toda persona jurídica capaz de obligarse legalmente por contrato, como es el arbitraje. Por ello, la Nación, las provincias y sus entes jurídicos pueden someter a decisión arbitral la solución de cuestiones de carácter patrimonial. No puede someterse a arbitraje todo lo que implique prerrogativas de la Administración, v.gr., lo referente a la organización y funcionamiento de los servicios públicos, ejercicio de su policía, determinación de la legitimidad o ilegitimidad de los actos administrativos, caso éste que corresponde exclusivamente al órgano judicial cuando en el acto surgen derechos subjetivos o intereses legítimos a favor de los particulares, y otras actividades que caractericen el ejercicio de prerrogativas de la Administración.
Sentencia
La sentencia es el acto propiamente jurisdiccional del proceso que de modo típico, normal y regular declara el derecho para el caso concreto con fuerza de verdad legal.
Se caracteriza porque pone término al proceso administrativo, por decisión que debe emanar necesariamente de un órgano jurisdiccional, que en el caso de que se haga lugar a la pretensión decide:
· Restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado, y la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines,
· anulación total o parcial del acto administrativo de alcance individual o general impugnado, 
· cesación de la vía de hecho administrativa controvertida
· declaración de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en el proceso,
· declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo, motivo de controversia,
· Resarcimiento de daños y perjuicios reclamados, fijando la indemnización o estableciendo las bases para la liquidación del monto indemnizable.
Requisitos.  
Los recaudos legales de forma y fondo de la sentencia son:
a) Subjetivos. La sentencia debe emanar de órgano jurisdiccional con aptitud para fallar: jurisdicción (poder jurisdiccional); competencia (capacidad procesal en el caso concreto en razón de la materia) y ausencia de causal de abstención, excusación o recusación.
b) Objetivos. En virtud del principio de congruencia, la sentencia debe ajustarse a las pretensiones deducidas en el proceso y formuladas en la demanda. Objetivamente la sentencia se debe conformar a las pretensiones de las partes.
c) Formales. La sentencia es un acto escrito, cuyo contenido procesal (visto, resultado, considerando, fallo) está integrado por: a) la designación de los litigantes; b) la relación sucinta de las cuestiones planteadas; c) la consideración de las cuestiones, bajo sus aspectos de hecho y de derecho, merituando