ADMINISTRATIVO BOLILLA 7

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BOLILLA 7: 
LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A) TEORIA DE LA INVALIDEZ ADMINISTRATIVA
· Introducción
Partiendo del análisis de la Teoría de los elementos del acto administrativo, como condición de validez, podemos entrar a tratar lo relativo al Sistema General de Nulidades o Teoría General de la Invalidez del acto administrativo, para luego, siguiendo un orden cronológico, considerar aspectos que atañen a los vicios en particular.
Si bien es necesario realizar un análisis comparando con la Teoría General de las Nulidades del C.C. ello no implica negar la singular aplicación de esta teoría en el campo administrativo, debiso a ls peculiaridades propias del Dº administrativo que precisamente permiten sentar las bases para la composición de una Teoría de la Invalidez.
 Antecedentes
El sistema de las nulidades del Código Civil francés reconoce como antecedentes al antiguo derecho francés y al derecho romano. 
-En Roma: el derecho pretoriano clasifico las nulidades en : nulidades de pleno derecho y nulidades judiciales. Por un lado, si el acto adolecía de uno de los requisitos de validez estábamos frente a una nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta; mientras que, si para dictar la invalidez de un acto se requería de la decisión judicial, nos encontrábamos frente a una nulidad judicial
-En el Derecho Francés Contemporáneo: La doctrina francesa termina abandonando esta clasificación de las nulidades en nulidades de pleno derecho y nulidades judiciales, para hablar de nulidades absolutas y nulidades relativas, las primeras se fundan en consideraciones de orden público, cualquier particular puede alegarlas, el acto afectado no es susceptible de saneamiento y finalmente, la acción se prescribe por el plazo mas largo.
Mientras que las nulidades relativas se fundan en un interés individual, la acción solo incumbe a las personas que la ley tiene interés en proteger, son susceptibles de saneamiento y la prescripción es más corta que el de las nulidades absolutas.
-En en el ámbito de la doctrina Nacional: Encontramos a Llambias quien aborda la clasificación de la teoría de las nulidades y las divide en actos nulos y anulables, siendo nulo el acto, cuando el vicio esta referenciado en la forma, cuando se violan las formas expresas y taxativamente requeridas estamos ante un acto nulo. Los actos anulables son aquellos que están viciados por error, dolo, simulación violencia, esto es, cuando para la declaración de la nulidad del acto se requiere de una valoración o apreciación de carácter subjetivo por parte de quien va a declarar la nulidad. La doctrina mayoritaria ha dejado de lado esta clasificación y concretamente la jurisprudencia de la CSJN en el caso Los Lagos se encargo de fulminar a esta tercera clasificación que confunde nulidad absoluta con actos nulos y a la nulidad relativa con actos anulables
· Tipos de nulidades según el Código Civil
Nuestro Código Civil hace una clasificación tripartita en nulidades absolutas (Art. 1047), nulidades relativas (Art. 1048) y actos nulos y anulables.
Art 1047: “la nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparece manifiesta en el acto. Puede alegarse por todos los que tengan interés en hacerlo, excepto el que ha ejecutado el acto sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba. Puede también pedirse su declaración por el Ministerio Público, en el interés de la moral o de la ley. La nulidad absoluta no es susceptible de saneamiento”.
Art. 1048: “la nulidad relativa no puede ser declarada por el juez sino a petición de parte, ni puede pedirse su declaración por el Ministerio Publico en el solo interés de la ley, ni puede alegarse sino por aquellos en cuyo beneficio la han establecido las leyes.”
· Características:
A) Nulidades Absolutas: 
a) puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparece manifiesta en el acto (art.1047 1º parte),
b) puede ser alegada por cualquier particular que tenga interés en hacerlo, a excepción de quien ha ejecutado el acto, sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba (art. 1047, 2º parte), 
c) el Ministerio Publico puede pedir su declaración en el solo interés de la moral o de la ley (art.1047), 
d) No es susceptible de confirmación,
e) Es imprescriptible.
B) Nulidades Relativas: 
1) No pueden ser declaradas por el juez de oficio, sólo procede la declaración a petición de parte; 
2) no lo puede alegar el Ministerio Público; 
3) son susceptibles de saneamiento 
4) Son prescriptibles, 
5) Sólo lo pueden aducir aquellos en cuyo beneficio se han establecido por la ley
C) Actos Nulos y Anulables: 
Esta es otra clasificación que agrega el Código Civil y que presenta mayores divergencias doctrinarias.
Borda, tiene en cuenta el modo en que se manifiesta el vicio, de modo que el acto nulo es aquel que adolece de un defecto patente y notorio, cuya nulidad no depende de juzgamiento por ser manifiesta. En cambio, cuando para descubrir el vicio fuera necesaria una investigación, el acto seria anulable o de nulidad no manifiesta.
Llambias parte de la premisa de que la clasificación de actos nulos y anulables, dependerá del carácter rígido o flexible de la causal de invalidez, y así decimos que el acto es nulo cuando la causal es rígida, invariable e idéntica para todos los casos (ej. cuándo el cuerpo normativo que regula los regímenes de contratación del Estado prevé que para que proceda la licitación pública deben cumplirse una serie de requisitos, dándose estos, la administración decide contratar directamente), mientras que el acto es anulable cuando la causal de invalidez sea indeterminada, flexible, variable, que en definitiva, quede a criterio del juez, Ej. Cuando los actos estuvieren viciados por error, simulación, donde prima el criterio del juez para invalidar el acto.
Una tercera doctrina confunde acto nulo con nulidad absolutas y acto anulable con nulidad relativa. Esta doctrina no ha tenido recepción en el ámbito jurisprudencial, ya que la Corte en el caso Los Lagos (cons. 7) distingue las clasificaciones. 
· Sistema administrativista de las nulidades y su diferencia con el régimen del Código Civil: Jurisprudencia de la Corte
Hasta el año 1941 la jurisprudencia de la Corte en materia de invalidez del acto administrativo se caracterizaba por aplicar casi literalmente las reglas que sobre las nulidades del acto jurídico prescribe el Código Civil (arts. 1037 ss y cc).
A partir del caso “Los Lagos S.A. Ganadera c. Gobierno nacional”, se inicia un proceso tendiente a sentar las bases para la construcción de una teoría autónoma de las nulidades del acto administrativo.
la S. A. Ganadera Los Lagos plantea formal demanda contra el gobierno nacional en la cual plantea la nulidad del decreto de 1927 que declaro caduco el dominio sobre tierras cuyo dominio se adquirió de acurdo a la legislación vigente, que no obstante ello el PE reviendo los respectivos títulos y haciendo uso de facultades que la sociedad no le reconoce, decidió por el decreto que se impugna declarar caduco el dominio de los referidos inmuebles, mandando a anotar en el registro de la propiedad la anulación respectiva, en consecuencia pide que se declare ilegal y nulo.
La parte demandada contesto que se dispuso la caducidad de los títulos cuestionados en la presente demanda toda vez que de acuerdo a los antecedentes que surgen de las constancias administrativas que ilustran la presente , se ha comprobado que en la adquisición de todos los lotes han intervenido personas prestanombres que han facilitado la violación de la ley en cuanto prohíbe la acumulación de grandes extensiones de tierra en manos de una sola persona
Opuesta excepción de prescripción por la accionada, la Cámara, al revocar la decisión del anterior, resolvió en favor de dicha defensa. Contra esa decisión se interpuso recurso ordinario de apelación. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, no obstante exigir petición de parte como requisito para obtener un pronunciamiento vinculado a la inconstitucionalidad de las leyes y delos decretos, declaró la nulidad absoluta del decreto cuestionado. 
CONSIDERANDO 7 “Que las reglas de los art 1037 y siguientes del C.C. acerca de las nulidades de los actos jurídicos, si bien no han sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que representando aquellas una construcción jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al derecho administrativo…”
Resumiendo: la CSJN dijo:
1°) que se aplican analógicamente y no subsidiaramente las prescripciones del derecho civil art. 1037 y siguientes, respectos de nulidades e invalidez de los actos administrativos.
2°) tratándose de nulidades absolutas en derecho administrativo éstas debían ser declaradas por el juez a petición de partes, quedándole vedada la facultad de declararlas de oficio (considerando 6° “…aun cuando su declaración sólo pueda pedirse por los particulares interesados en él”)
3°) tratándose de nulidades absolutas o nulidades relativas resultaba necesario e imprescindible la investigación previa del vicio del que adolecía el acto administrativo (considerando 8° in fine)
4°) los actos administrativos gozan de la presunción de legitimidad por lo tanto, al presumirse legítimos, todo planteo de invalidez de un acto administrativo debía necesariamente ser alegado y probado ante la justicia, requiriendo siempre una investigación previa del hecho.
Cassagne critica esta conclusión a la que arriba la CSJN, porque sostuvo que de esta manera la teoría de las nulidades manifiestas quedaba absolutamente dejada de lado.
Pero con posterioridad es la misma CSJN la que se encarga de revertir el criterio en un fallo posterior donde le da cabida a la Teoría de las Nulidades manifiestas sostenida por Cassagne.
5°) se reconoce en derecho administrativo la existencia de nulidades absolutas y relativas, aunque no se aplican literalmente las disposiciones del Código Civil. 
De la posición sostenida por la CSJN en este fallo, surgen las características de las nulidades absolutas y ellas son:
· Que el acto no es susceptible de saneamiento (art. 14 LNPA).
· Que no prescribe la acción para plantear la invalidez del acto, por lo tanto, no resulta de aplicación el Art. 4030 del Código Civil que venia aplicando la CSJN (prescripción de 2 años)
· La declaración de nulidad absoluta retrotrae los efectos al momento anterior al dictado del acto invalidado, generando también derechos al sujeto afectado, esdecir, consagra el principio de retroactividad.
· Que tratándose de acots administrativos, debe ser alegada y probada la nulidad absoluta.
· Que es susceptible de investigación no obstante ser una nulidad absoluta
La CSJN posteriormente reformuló el criterio sentado en el caso “Los Lagos” en el fallo “Mill de Pereyra c/ Estado de la Provincia de Corriente” fallo dictado en setiembre de 2001, en el fallo los lagos la CSJN sostuvo que la declaración de nulidad solamente podrá ser a petición de partes, mientras que en este fallo admitió y faculta a los jueces a ejercer el control judicial de oficio de constitucionalidad de los actos.
FALLO “MILL de PEREIRA”: Hechos concretos: Mill de Pereyra son jueces de Corrientes que demandan al Estado Provincial por la actualización de sus haberes debido al deterioro monetario provocado por la inflación, invocando la intangibilidad de sus salarios de características constitucionales.
El Superior Tribunal local hace lugar a la demanda y declaró la inconstitucionalidad de la ley 23.928 que prohibía todo mecanismo de indexación a partir de 01/04/1991.
Luego la provincia plantea Recurso Extraordinario ante la CSJN, haciendo esta, lugar al recurso parcialmente en el siguiente sentido:
1°) Entendió que los jueces pueden ejercer el control de oficio de constitucionalidad de un acto de la administración, 
2°) Revocó la sentencia del Tribunal de Corrientes, por considerar que la ley 23.928 no había cercenado garantías y derechos de los magistrados. 
Conclusión a la que arribamos con este fallo reciente:
1°) este fallo admite el control judicial de oficio, mientras que en el caso “Los Lagos” se admitió la declaración judicial de los actos viciados de nulidad absoluta sólo mediando petición de parte.
2°) Los jueces están facultados para ejercer de oficio el control de constitucionalidad, con este ejercicio no atentan contra el principio de la separación de los poderes que argumentan en sus consideraciones los jueces que estaban en disidencia, porque consideran (el voto mayoritario) que esta facultad del control de constitucionalidad no importa un avasallamiento del Poder Judicial sobre el Poder Ejecutivo, puesto que no existe en el ámbito de la administración función jurisdiccional como la del órgano judicial propiamente dicho, sino que es una actividad jurisdiccional semejante a la del órgano judicial pero siempre debe garantizarse un control judicial posterior suficiente, y esto es en lo que se basan los miembros de la Corte en los votos de la mayoría para sostener que este control judicial de oficio que realizan los jueces, no atenta contra el principios de la separación de poderes.
3°) La declaración de inconstitucionalidad de oficio sólo va a proceder si resulta ésta manifiesta e indubitable, es decir, que no quepa lugar a ninguna duda que estamos frente a una inconstitucionalidad. Por eso se habla de inconstitucionalidad manifiesta e indubitable, resultando por supuesto para el juez una potestad que necesariamente debe ejercer cuando las razones así lo requieran.
4°) Esta declaración de inconstitucionalidad de oficio por parte de los jueces no lesiona el derecho de defensa de los particulares porque, sostiene el voto de la mayoría, el juez está facultado para aplicar de oficio una norma que no ha sido alegada por las partes, y que el voto en disidencia de los miembros de la Corte sostuvo que no se podía aplicar una norma cuando las partes no hayan considerado esta aplicación para el caso concreto, por lo tanto, los ministros en disidencia sostenían que la aplicación de oficio de una norma estaba afectando el derecho de defensa.
5°) Finalmente, del fallo surge que el juez de oficio tiene que aplicar el derecho por aplicación del principio “iura novit curia” de manera tal que el juez no puede dejar supeditada su función jurisdiccional a la petición de las personas que intervinieron en el pleito.
La Constitución Provincial en el art. 11 trata la declaración de inconstitucionalidad y dice: Art. 11 Constitución de San Juan: “Toda ley, decreto, ordenanza o disposición contraria a la ley Suprema de la Nación o de ésta Constitución, carecen de valor y los jueces deben declarar su inconstitucionalidad en el juicio aunque no hubiese sido requerido por las partes, previo conocimiento a las mismas”.
 Este previo conocimiento a las partes es lo que señala el voto en disidencia al sostener que se violó el principio de defensa, nuestra constitución subsana esta deficiencia, ésta crítica, sosteniendo que previo a la aplicación de una norma de oficio se le debe correr traslado a la parte para que pudiera alegar la procedencia o no de la aplicación de la norma por parte del juez oficiosamente.
La Constitución de San Juan, sostiene que no sólo es facultad que tiene el juez, sino la obligación de expedirse sobre la constitucionalidad de los actos lo que no se encuentra en la práctica, vemos que la Corte no se expide sobre la constitucionalidad o no de un planteo sino que va al fondo del mismo, pero si es que uno no hace el planteo de constitucionalidad, la Corte no se expide al respecto.
Diferencias entre el sistema administrativo y el civil respecto de las nulidades
	CIVIL
	ADMINISTRATIVO
	no se concibe una nulidad sin texto que la prescriba
	se admiten la existencia de nulidades implícitas o virtuales
	Rige el principio de que nadie puede alegar su propia torpeza
	la administración pública puede demandar la nulidad de sus propios actos cuando determinare la presencia de vicios o defectos, pues no se aplica el principio de que nadie puede alegar su propia torpeza
	No rige dichaclasificación en el Código civil
	Existe la clasificación entre nulidades manifiestas y no manifiestas
	
	La declaración de nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos.
· Nulidades manifiestas o no manifiestas:
En doctrina se ha discutido y criticado duramente la aplicación de esta tercera categoría en la teoría general de las nulidades y que viene a completar la clasificación tradicional de las nulidades de los actos administrativos
Se logra implementar invocando razones procesales que le permiten al administrado emplear medios sumarísimos y expeditos, restablecer derechos y garantías cercenados por la actuación de la administración. Es la Ley de amparo donde se consagra esta vía procesal expedita y rápida.
Cassagne, ha sido unos de sus principales sostenedores, el hace inca pie en que esta teoría cumple una función inminentemente procesal ya que le brinda al administrado medios sumarísimos para restablecer sus derechos constitucionales cuando han sido lesionados por el actuar de la administración a través de la acción de amparo. 
Cassagne considera a estas nulidades como una nueva categoría de invalidez, ya que abarca un plano más amplio que las nulidades absolutas, pero a la vez es más acotado, ya que se refiere solamente a derechos y garantías constitucionales. Sostiene que si el vicio que porta el acto administrativo surge en forma patente y notoria del mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para comprobar su existencia, la clase de nulidad se denomina manifiesta. Por el contrario, si para arribar a tal resultado fuere preciso efectuar una indagación de hecho en razón de que el vicio no surge palmariamente del propio acto, la nulidad será no manifiesta.
En tercer lugar la nulidad manifiesta despoja al acto administrativo de la presunción de legitimidad.
Hay tratadistas que niegan la existencia de ésta teoría, sostenida por Cassagne (Diez y Gordillo). Pero, no obstante las discrepancias doctrinarias, la CSJN antes de la ley de amparo y antes del caso Los Lagos, reconocen la existencia de las nulidades manifiestas.
En conclusión, los actos que adolecen de vicios manifiestos carecen de presunción de legitimidad, y la administración en sede administrativa debe revocarlos siguiendo el art 17 de la LNPA, salvo que se hubieren generado Dº subjetivos que se estén cumpliendo, en cuyo caso debe dejarse sin efecto en sede judicial en sede administrativa o judicial según sea el caso.
En este sentido la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) sostiene que, en el caso que las nulidades sean absolutas la administración está obligada a revocar los actos que adolezcan de dichos vicios.
La LNPA en el art. 17 habla de la revocación del acto nulo y dice: 
Art. 17 “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante si el acto estuviese firme y consentido o hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante la declaración judicial de nulidad”.
Es decir que existe la obligación para la administración, de revocar los actos viciados de nulidad absoluta. Dentro de la teoría de las nulidades manifiestas, si el vicio es manifiesto la administración está obligada a revocar el acto una vez que ha advertido el vicio o cuando el particular lo ha peticionado, en sede administrativa, salvo el caso que se tratase de un acto firme y consentido y que hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, en cuyo caso la administración no puede revocar éste acto sino que será el juez quien deberá revocarlo en sede judicial (art. 17 in fine).
· El sistema de la LNPA
La LNPA ha regulado expresamente sobre las nulidades, en el art. 14 trata sobre nulidades absolutas, y en el art. 15 sobre de actos anulables, no trata sobre nulidades relativas. ( ver acá los art 17 y 18 , porque se relación)
La LNPA en su art. 14 consagra expresamente un tipo de invalidez que tiene en cuenta la mayor gravedad del vicio, en virtud de que al afectarse el principio de legitimidad, se viola el orden publico.
Art. 14: “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial, dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos, violencia física o moral ejercida sobre el agente, o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas, falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado, o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su dictado”.
Art. 15 de la LNPA: “Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.”
Características de las nulidades absolutas: el acto no es susceptible de saneamiento; la acción de revocación resulta ser imprescriptible, el acto afectado con un vicio que provoca la nulidad absoluta debe ser revocado en sede administrativa, salvo que el mismo estuviere firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo.
Características de las nulidades relativas: el acto es susceptible de saneamiento, la acción de revocación es prescriptible, y tiene un peculiar régimen de estabilidad.
· Declaración de invalidez. Efectos
La doctrina no es unánime acerca de la declaración de invalidez y sus efectos. 
Cassagne sostiene que en el derecho administrativo todo tipo de nulidades opera, en principio, una vez declarada, con efectos retroactivos, atendiendo a los 3 elementos que caracterizan la actividad administrativa, y que son: 
1. En primer lugar el régimen exorbitante de la administración, 
2. En segundo término, la presunción de buena fe de la actuación administrativa, 
3. En tercer término el criterio de que siempre la administración va a perseguir el interés público.
Para otra parte de la doctrina, Gordillo y Marienhoff, solo la declaración absoluta de un acto provoca efectos retroactivos. 
Cassagne considera que, excepcionalmente, la administración puede dejar de lado los efectos retroactivos o “ex tunc”, se trate de nulidades absolutas o relativas, cuando:
· La administración o el administrado no conocían el vicio al ejecutar el acto.
· Cuando el vicio o defecto no le fuera imputable a quien se perjudica con la nulidad.
· La administración puede renunciar a la aplicación retroactiva de la invalidez invocando razones de orden público.
Conclusiones
El sistema de la invalidez en el derecho administrativo presenta las siguientes características:
a) como categoría principal, el sistema reposa en la clasificación entre nulidades absolutas y actos anulables, la cual tiene su fundamento en la menor o mayor gravedad del vicio del acto administrativo.
b) Existen también en el derecho administrativo los tipos denominados nulidad manifiesta y no manifiesta, de acuerdo a la visibilidad del vicio o defecto, que se vincula con la presunción de legitimidad del acto, su suspensión y la extinción del mismo en sede administrativa, cuando la nulidad es manifiesta y además absoluta.
c) Existen causales de invalidez que se presentan en el derecho administrativo con un carácter rígido o taxativo, y otras, que otorgan un considerable margen de valoración para apreciar tanto el grado como la existencia del vicio o defecto.
· El acto inexistente. Origen de la teoría 
Hay autores que tratan de equiparar actos inexistentes a nulidades absolutas, y así hablan de nulidades absolutas o actos inexistentes y nulidades relativas.
Otros confunden las vías de hecho con actos inexistentes, de manera que sostienen que, cuando la administración ejecuta un acto inexistenteestá incurriendo en una vía de hecho.
Cassagne critica ésta equiparación de actos inexistentes y nulidades absolutas sosteniendo que no resulta correcto otorgar apariencia jurídica a actos que no existen; ésta equiparación provoca una confusión entre las nulidades absolutas y relativas, también confunde las nulidades manifiestas con los actos inexistentes. Sostiene éste autor, que cuando se habla de acto inexistente no podemos hacer referencia ni hablar de acto administrativo.
Tienen su origen en Francia con motivo de los matrimonios celebrados entre personas del mismo sexo, en donde estos actos no podían ser invalidados ya que no había alguna ley que los sancionara con la nulidad, como tampoco podían ser convalidados por la naturaleza misma del acto.
La LNPA no prescribe acerca de los actos inexistentes, encontrando normas que regulan sobre ellos, por ejemplo la ley de procedimientos administrativos de Mendoza y de Neuquén.
B) Vicios en particular
El sistema argentino regula a los vicios en dos grandes grupos, 
a. los de la voluntad y 
b. los vicios en los requisitos y en los elementos de los actos administrativos, tanto subjetivos como objetivos.
El art. 14 de la LNPA establece: “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial 1, dolo2, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos, violencia física o moral 3ejercida sobre el agente, o por simulación absoluta4.
Se refiere a los vicios de la voluntad, y en el inc. b a los restantes elementos del acto administrativo.
 b)Cuando fuere emitido mediando incompetencia 1 en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas, falta de causa 2 por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado, o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su dictado3”.
1) Vicios de la Voluntad: Error, Dolo, Violencia y Simulación
En el derecho administrativo el problema o la teoría de la voluntad tiene una serie de características que son propias, como la inaplicabilidad del principio o dogma de la autonomía de la voluntad 1, precisamente porque la voluntad del particular no es lo mismo que la voluntad de la administración, porque en nuestra rama prevalece la voluntad real por sobre la declarada no obstante ello no se configura de una manera diferente de lo que ocurre en el derecho privado y se hace referencia al C.C. en los atinente a los vicio de la voluntad. 
Esto nos lleva a sostener que es inválido, por ejemplo un acto dictado por un agente público insano, aunque desde lo formal el acto fuere valido. Lo mismo ocurre con aquel acto dictado haciendo uso de una violencia física o moral, son actos nulos de nulidad absoluta, precisamente porque el elemento volitivo se encuentra afectado de tal manera que invalida el acto administrativo.
El tratamiento que se hace a los vicios de la voluntad en el derecho administrativo es similar al que se hace en el derecho privado, porque se toman conceptos de la materia civil sobre error dolo y violencia.
De manera tal que, según Cassagne los vicios que afectan la expresión de la voluntad administrativa, son el error, el dolo y la violencia, considerándose a la simulación, de, como un defecto autónomo del acto administrativo.
Los vicios de la voluntad se caracterizan por tener una cierta flexibilidad respecto de la ponderación que debe hacer el órgano administrativo o el juez para valorar si el acto viciado en la voluntad es nulo o no; distinto de la situación en la que se encuentran los vicios que afectan a los elementos y requisitos esenciales del acto, que están predeterminados por la norma y son rígidos, por lo tanto, siendo la forma del acto administrativo un elemento esencial, si falta, el juez o el órgano administrativo no tiene que pensar tanto, es nulo de nulidad absoluta, porque no está la forma.
Esta es la distinción fundamental, la flexibilidad de uno (voluntad), y la rigidez del otro.
· El error y la ignorancia
En la ignorancia lo que se tiene es un conocimiento deforme o bien ausencia de conocimiento, respecto de uno, varios o todos los elementos del acto.
Está previsto en la LNPA en el art. 14.
Art.14: “El acto administrativo es nulo de nulidad absoluto e insanable en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial…”
En el campo del derecho administrativo la teoría del error asume particularidades propias, que tornan inaplicables algunas disposiciones del Código Civil, por ej. No puede aceptarse la aplicación del criterio que sobre el error esencial trae el derecho civil, en virtud de que el codificador ha seguido un criterio casuista, no adecuado al derecho administrativo.
El error, para configurar la invalidez de un acto administrativo, debe ser de tal naturaleza y de tal entidad que la administración de haberlo conocido nunca hubiera emitido el acto, o habiéndolo emitido lo habría hecho con otro alcance y con otros efectos. De lo contrario, si el error no reúne tales características, se estará frente a meras irregularidades que no tienen trascendencia en la validez o no del acto administrativo.
Para Cassagne cuando el error sea de tal gravedad que excluya la voluntad de la Administración (error esencial excluyente), el acto se hallara viciado de nulidad absoluta, mientras que en los demás supuestos, aun cuando el error fuera esencial, en el sentido que le da el derecho administrativo, estamos en presencia de un error meramente esencial que provoca la nulidad relativa del acto. 
Dentro de la teoría del error en el derecho administrativo, se admite también la invocación del error de derecho para invalidar el acto administrativo, que se fundamenta en la necesidad de mantener el principio de la legalidad administrativa.
· Dolo
Según el art 931 del Código Civil el dolo consiste en “…toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo verdadero, cualquier artificio, astucia o maquinación que se emplee…” para conseguir la realización de un acto jurídico.
Se aplican las disposiciones del Código Civil, con dos salvedades importantes: 
· El dolo reciproco es causal de invalidez del acto
· No se requiere que el dolo ocasione un daño importante.
Fundamento: entra a jugar aquel elemento que introduce Marienhoff, como elemento esencial que es la moral, que si bien no está previsto por la LNPA, se considera por la doctrina que sigue la Cátedra, que la moral es un elemento esencial del acto, por lo tanto cuando se habla de vicios de la voluntad, en este caso el dolo:
1. Por razones de moralidad no puede admitirse una actuación de la administración que este viciada por dolo de un agente o de un funcionario público, o del administrado, ni mucho menos por ambos a la vez
2. No es necesario que se haya ocasionado un daño importante, basta con que se configure, no interesa la entidad del daño, pudiendo ser mayor o menor, queda configurada la invalidez del acto administrativoal estar viciado por dolo 
Conclusión: para que el dolo provoque la invalidez del acto administrativo, éste debe ser:
· Grave
· Determinante del actuar del agente es lo que en derecho civil se conoce como dolo principal.
· Violencia
La violencia es la utilización de medios coercitivos sobre el administrado o el agente público para obligarlo a realizar un acto cuyo objeto no resulta libremente querido por quien lo emite.
Cuando se habla de violencia es tanto física como moral.
Medios Coercitivos: son los mismos del derecho civil, son la fuerza, el temor y la intimidación.
No puede aceptarse la violencia dentro del acto administrativo, sin que esto lo invalide absolutamente. No puede concebirse que un agente público haciendo uso de violencia física o moral, obligue a un funcionario a suscribir un acto administrativo asignándole un ascenso de categoría. Este acto está viciado de nulidad absoluta.
· SimulaciónEl art. 955 del Código Civil define la simulación: “…cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de otro, o cuando el acto contiene clausulas que no son sinceras o fechas que no son verdaderas, o cuando por él se constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas, que no son aquellas para quienes en realidad se constituyen o transmiten”.
Es la falta de correspondencia entre la declaración del acto y la real o efectiva voluntad, configurándose entonces un vicio en la faz volitiva permaneciendo encubierta la voluntad real.
Para Cassagne, la simulación es un defecto autónomo del acto administrativo, cuyas características justifican su tratamiento diferenciado.
Sostiene que la simulación puede ser licita o ilícita. Cuando la simulación es ilícita, provoca la invalidez del acto administrativo, porque no se concibe la validez de un acto administrativo que atenta contra la legalidad, mientras que se acepta la legitimidad de ciertos actos administrativos simulados, cuando por razones de urgencia e interés público tornan necesario acudir a la simulación (Ej. viene el Presidente a San Juan y firma un decreto otorgándole un beneficio, luego en el protocolo de Casa de Gobierno, va a aparecer firmado en Buenos Aires).
La simulación ilicita puede ser absoluta o relativa, según que el acto carezca de los elementos esenciales o que sea susceptible de saneamiento. En el primer caso genera siempre la nulidad absoluta, mientras que la segunda configura una causal de invalidez relativa.
Para Marienhoff toda simulación es ilícita y provoca la nulidad absoluta del acto
Vicios en lo Restantes Elementos del Acto ( inciso B del art 14)
2) Vicios en el elemento subjetivo: 
· Incompetencia e incapacidad 
Marienhoff, lo señala como vicios del sujeto. Cassagne, no habla del elemento del acto administrativo sujeto, sino elemento subjetivo, haciendo referencia no solo al sujeto, agente público, sino también al órgano administrativo a quien el agente público representa en la toma de decisiones.
Por lo tanto, cuando hablamos del elemento subjetivo, hablamos de “competencia”, cuando nos referimos al órgano y “capacidad”, cuando nos referimos al sujeto, tanto administrado como agente público.
· Competencia (órgano administrativo). 
Como vicio lo tenemos que ver como incompetencia.
Por ello vemos primero la clasificación de la competencia que puede ser en razón al grado, materia, territorio y al tiempo. Luego se tendrá que evaluar el grado de violación que se ha producido respecto del ordenamiento normativo. 
a) Incompetencia territorial: 
Hablamos de incompetencia territorial cuando un órgano o ente invade o excede su zona o esfera de competencia territorial, por lo tanto, todos los actos que emita o decida son nulos de nulidad absoluta; por estar excedido en la competencia que le conceda la norma.
Ejemplos: La Ciudad autónoma de Bs As., en el ejercicio de su poder de policía, dicta normas aplicables en su territorio, pero intenta aplicarlas en la provincia de Bs. As., hay un avasallamiento de la competencia territorial de la provincia de Bs. As., otro ejemplo es el caso de un encargado de un registro civil con una determinada jurisdicción, que celebra un acto en otra jurisdicción ya que se ha excedido en la competencia territorial que le ha dado la norma.
.
b) Incompetencia en razón de la materia: 
En el plano objetivo, la competencia está delimitada, las atribuciones de los órganos o personas estatales están establecidas en la ley.
Esto es para garantizar los Dº de los administrados, protegiendo el principio de la especialidad en la materia, cuya violación provoca la nulidad absoluta del acto, por la incompetencia en la materia 
Existen 2 supuestos: 
1º es el caso en el que la administración dicta actos en materias ajenas a su competencia propia, invadiendo la esfera que corresponde a los órganos legislativos o judiciales (ej. Art.109 C.N.)
 2º es el caso en el que se dictan actos o se toman decisiones en materias que corresponden a otros entes u órganos administrativos, en virtud del principio de especialidad que anima al actuar administrativo (por ej. el Ministerio de educación pretende dictar un acto que pertenece a la competencia del Ministerio de Economía).
 El acto viciado de este tipo de incompetencia configura una nulidad absoluta.
c) Incompetencia en razón del grado
Cuando el órgano superior dicta un acto que le corresponde exclusivamente a un órgano inferior, o a la inversa, como cuando el órgano superior efectúa una delegación ilegal.
En este caso hay que tener en cuenta el principio de la jerarquía de los órganos.
¿De qué naturaleza es el vicio teniendo en cuenta el grado de violación del ordenamiento jurídico administrativo?
Existen varias posiciones doctrinarias. 
Desde los que opinan que no obstante estar prohibida la delegación, todo acto que este viciado por incompetencia en razón del grado es relativa.
Gordillo sostiene que los actos viciados por incompetencia en razón del grado siempre es absoluta .
Existen posiciones intermedias (Cassagne y PTN), que consideran que la solución correcta debe ser que, en principio, un acto viciado por incompetencia en razón del grado genera una nulidad relativa, salvo que la delegación y la avocación estuvieren expresamente prohibidas, en ese caso la nulidad será absoluta.
d) Incompetencia en razón del tiempo
Según Gordillo se da cuando un órgano ostenta determinadas facultades que le son concedidas por un lapso determinado de tiempo. Ejemplo: la declaración del E de sitio
Según este autor se debe tener en cuenta, en primer lugar, el plazo y la finalidad que el acto persigue, para luego establecer si el acto está viciado o no
En cuanto al plazo, si este se impone a la administración como un el límite al ejercicio de una potestad administrativa, su violación provoca la nulidad absoluta, mientras que si el plazo lo es a favor del administrado el acto será válido, sin perjuicio de las responsabilidades que le quepan al agente público. Tiene dicho la CSJN que los actos viciados por incompetencia en razón del tiempo son nulos de nulidad absoluta.
· Capacidad
La incapacidad (vicio) puede ser de hecho o de derecho del agente público o del administrado.
· Incapacidad de hecho
Remitirse al Código Civil, pero nada obsta a que el derecho Administrativo tenga normas tipificantes iguales o distintos. 
Es decir que sin perjuicio de las incapacidades del derecho civil, el derecho administrativo aplica sus reglas autónomas que pueden ser distintas a las del Derecho Civil, y en caso de enfrentamiento entre ambas predominan las del derecho administrativo.
Ejemplo: RLNPA en su Artículo 3 ultima parte: “…Los menores adultos tendrán plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legítimos.” 
Es por ello que, estando viciada la capacidad de hecho se produce la nulidad absoluta del acto, ejemplo: el acto dictado por un agente insano es nulo de nulidad absoluta.
· Incapacidad de derecho
De los administrados y los agentes públicos pueden regirse por las normas locales o federales, ya que el derecho administrativo es local. También pueden ser regidas por el Derecho Civil, pero tienen también sus notas características en el derecho administrativo; en el caso en que se contrapongan ambas van a tener prioridad las normas del derecho administrativo. 
Dada la naturaleza de orden público de las normas que rigen las incapacidades de derecho fijadas por el Código Civil o el derecho administrativo, estando viciada, el acto es nulo de nulidad absoluta.
En cuanto a las incapacidades naturales o de procesos biológicos, resultan aplicables también las normas del Código Civil.
3) Vicios en la causa del acto administrativo 
Causa: Son los antecedentes de hecho o de derecho que preceden y justifican el dictado del acto administrativo. 
Por lo tanto al hablar de vicios, es la ausencia de estas circunstancias, o la falsa causa, lo que provoca la invalidez delacto. Si está viciado el elemento esencial causa, lo que provoca es la nulidad absoluta del acto.
Ejemplo: una multa basada en hechos falsos o que no tenga una causa, es de nulidad absoluta.
La ausencia o falsedad de causa producen la nulidad del caso.
4) Vicios en el objeto
Objeto: Es el contenido del acto, lo que el acto decide, certifica u opina, a través de la creación de la voluntad del órgano emisor.
.Caracteres (compatibles con los caracteres del objeto del derecho privado): 
· lícito
· posible física y jurídicamente
· razonable
· moral
· cierto y determinado
 El objeto viciado por la ilicitud, irrazonabilidad, imposibilidad física o jurídica, y por la inmoralidad provoca la nulidad absoluta porque se esta afectando el orden publico del derecho administrativo.
Cassagne: la falta de certeza o la indeterminación del objeto no invalida absolutamente el acto ya que pueden ser subsanadas, y al no estar afectado el orden público administrativo causan la nulidad relativa del acto.
5) Vicios en la forma
Forma: Es la exteriorización de: la declaración de la voluntad, del procedimiento necesario para que adquiera validez, y de la publicidad
La forma del acto se integra:
1-     Por la forma de la declaración de la voluntad.
2-     Por el procedimiento de integración de la voluntad.
3-    Por la forma de publicidad necesaria de los actos administrativos para que estos adquieran validez.
1- Defectos de la declaración: 
Si el vicio o defecto formal aparece en la declaración de la voluntad, ¿ de qué naturaleza es el vicio o invalidez? El criterio para determinar el grado de invalidez consiste en distinguir los supuestos en que las formas han sido omitidas de aquellos en que las formas se han respetado, pero de manera irregular o defectuosa. En el primer caso la nulidad será absoluta y en el segundo la nulidad será relativa
La gravedad del vicio esta íntimamente ligado con el carácter esencial o no, que revista la forma en relación a las exigencias de orden público que la hubiera establecido.
Para Cassagne pueden señalarse como casos de nulidad absoluta los siguientes:
a) Falta de motivación, cuando ella fuere exigida expresamente por la norma y se afecte el orden público,
b) Ausencia de firma del acto que se pretende ratificar,
c) Inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por la ley o por la naturaleza del acto.
d) Falta de licitación publica cuando se exija por ley o reglamento.
2- Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la voluntad: 
Se refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse previamente a la declaración de la voluntad por parte del órgano administrativo. 
Cassagne sostiene casos en que previo a la declaración de voluntad de la administración, se ven afectados derechos del administrado, como es el derecho de defensa en un proceso sumarial. En consecuencia el acto que se dicta será nulo de nulidad absoluta, ahora si el defecto formal es subsanable estamos frente a una nulidad relativa. 
La Procuración del Tesoro de la Nación ha establecido, como criterio general, que si bien la inobservancia de los procedimientos formales genera la nulidad absoluta del acto administrativo, los defectos formales previos a la emisión del acto, producen la nulidad relativa del mismo, salvo que la forma estuviera impuesta por consideraciones de orden público.
La LNPA prescribe que deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en el ordenamiento jurídico. En tal sentido, el art.7 establece que: “…Procedimientos: d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.” Sin embargo, se ha considerado que el dictamen no es obligatorio cuando el acto tiene carácter discrecional.
· Vicios en la publicidad: 
La publicidad constituye un elemento esencial para que el acto administrativo tenga plena validez en el orden externo y pueda producir efectos jurídicos respecto de terceros.
Si no existe publicidad, no existe el acto administrativo técnicamente, este al quedar en la esfera interna de la administración por no haber trascendido, es un simple acto de la administración, ya que no tiene efectos jurídicos respecto del administrado en forma directa, tratándose de actos unilaterales de aquella. 
El acto de alcance individual es objeto de notificación, y el de alcance general de publicación.
¿Qué pasa con la publicidad en los actos bilaterales como es el contrato administrativo? Aquí cambia, ya que la norma es la no publicidad, salvo que afecte derechos de terceros, en cuyo caso la administración tiene el deber de acudir a la publicidad que corresponda.
¿Qué tipo de invalidez afectara al acto administrativo? Debe distinguirse:
a) Si no se ha publicado el acto, no hay defecto ya que el mismo no salió de la esfera interna de la administración.
b) si se efectuó la publicidad, pero en forma irregular o ineficiente, esto da lugar a una nulidad relativa, objeto de subsanación por parte de la administración, quien tiene la facultad de completar el acto esencial de la publicidad. Completada la publicidad, el vicio queda subsanado y adquiere plena validez el acto administrativo.
6) Vicios en la motivación
Motivación: es la exposición de las razones, que han llevado a la administración a dictar el acto administrativo, si le falta el acto es nulo de nulidad absoluta. L. N. P A. art. 7: “Motivación: e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.”
Para Cassagne, la motivación integra el elemento forma y por lo tanto debe integrar el acto administrativo y quedar en los considerados de una resolución (corriente predominante).
Hay otros autores que dicen que la motivación debe quedar en los antecedentes que han servido de fundamento para crear el acto administrativo formal.
La LNPA considera a la motivación como un elemento esencial, que si falta, el acto es nulo de nulidad absoluta. Debe ser parte formal del acto administrativo para que el acto este perfeccionado. 
TAWILS clasifica la motivación en: contextual y no contextual, entendiendo por tales, las partes anteriores del expediente
7) Vicios de la finalidad: (Desviación del Poder)
El vicio que afecta la finalidad recibe el nombre de desviación del poder, y se da cuando la administración al emitir el acto tiene una finalidad distinta a la que consagra la legislación vigente y ello torna al acto nulo de nulidad absoluta.
Esta es la posición de Cassagne , toda vez que un acto cuya finalidad esta viciada no puede ser saneado, porque afecta los principio que integran el orden publico administrativo-. La ética, la legalidad y la justicia
Art. 7 inc. f de la LPA: “ Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.”
En principio se aplica la regla de la especialidad, que determina que los órganos o entes administrativos no pueden ir más allá de las normas que disponen sus atribuciones.
La finalidad está viciada cuando hay desviación del objeto. Ejemplo, el funcionario público que emite un acto dejando de lado la finalidad de la actividad administrativa, es decir el Interés público provocando una desviación del poder en perjuicio de otros administrados.
8) Invalidez de cláusulas accesorias 
Son cláusulas accesorias el tiempo, el modo y la condición. Constituyen el contenido eventual de un acto administrativo.
Art. 16: “La invalidez de una cláusula accesoria o accidentalde un acto administrativo no importara la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.”
Es posición doctrinaria mayoritaria la que considera que cualquier defecto o vicio que afecte a esta cláusula accesoria no invalida la totalidad del acto, sino que provoca una nulidad parcial de la cláusula afectada por el vicio.
Pero para que se dé la nulidad parcial y subsistan los elementos del acto, se deben dar dos condiciones:
a) la separabilidad y la independencia de la cláusula accesoria respecto del acto principal y, 
b) que esta cláusula no constituya la esencia del acto o haber sido la razón de ser principal que hubiera llevado a la administración a dictarlo.
Conclusión: la cláusula accesoria viciada no invalida el acto principal que permanece valido en su totalidad, a excepción de la cláusula viciada.
Como las clausulas accesorias forman parte del contenido del acto, se les aplica lo referido a los vicios del objeto.
Cassagne: no está de acuerdo del todo con la nulidad parcial de las cláusulas accesorias. Para él el tema de las clausulas accesorias que no invalidan la totalidad del acto, procede respecto de los actos unilaterales y no respecto a los bilaterales; es decir, cuando estamos ante un contrato administrativo, ya que éste está constituido por un todo, por las accesorias y las esenciales, celebradas entre el administrado y la administración, por ello dice que se aprobó el todo del acto, se pusieron de acuerdo en cada una de ellas, y por lo tanto no se pueden separar las accesorias del acto principal en sí, forman un tono indivisible e inseparable, por lo tanto no puede hablarse de nulidad parcial.
C) Saneamiento o convalidación del acto administrativo. 
Concepto: es la facultad que tiene la administración de subsanar el vicio que invalida el acto de nulidad relativa
Cuando el defecto del acto administrativo de lugar a la sanción, en principio, de nulidad relativa, la administración posee la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo respecto de uno o más elementos del acto administrativo. La subsanación del defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se designa como saneamiento o convalidación.
Formas:
Ratificación: 
Art. 19 de la LNPA:“El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante: 
a) “Ratificación por el órgano superior:, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón del grado, y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.”
1. El acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado, solo puede ser ratificado por el órgano superior, siempre que sean admisibles la avocación y la delegación.
Si no se admite la avocación es porque el acto resulta ser de competencia exclusiva y excluyente de un órgano inferior.
Es decir, que cuando se otorga competencia a un órgano inferior en virtud de una idoneidad especial y si el acto es realizado por un funcionario jerárquicamente superior, y no es autorizada la avocación, el acto es nulo de nulidad absoluta.
En cuento al caso en que no sea admitida la delegación por es competencia exclusiva y excluyente de éste, es decir, cuando al superior jerarquico no les esta permitido delegar el ejercicio de sus funciones a un órgano inferior; el acto no podrá ser saneado, y la invalidez va a ser total.
2. La ratificación es un acto unilateral que produce siempre efectos retroactivos. 
3. Sostiene Cassagne que la forma de la ratificación debe ser compatible con el acto ratificado, De manera tal que la forma que tenga el acto ratificado será la forma que tendrá el acto ratificante, salvo el caso de una ratificación tacita, cuando la administración hubiera declarado de una manera inequívoca la voluntad de ratificar el acto, expresada por hechos materiales o actos. Criterio al que no adhiere Gordillo. Un ejemplo de ratificación tacita seria cuando la autoridad competente del órgano superior manifiesta de forma inequívoca su necesidad de sanear el vicio. Si el acto que debe ratificarse es escrito, la ratificación debe ser escrita, si es oral puede ser del mismo modo.
Confirmación: 
b) Confirmación por el órgano que dicte el acto subsanando el vicio que lo afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación”.
Es una especie de saneamiento en virtud del cual la administración o el Administrado, en el caso de los contratos administrativos, proceden a subsanar los vicios que afectan al acto. Es un acto unilateral con efecto retroactivo.
1. Parte de la doctrina sostiene que la confirmación es el modo más completo y amplio de subsanar el vicio de los actos administrativos.
2. Otros señalan que la ratificación es una especie de confirmación y lo que las diferencia es el órgano que la realiza: la ratificación la realiza el órgano jerárquicamente superior, mientras que la confirmación es llevada a cabo por el órgano que dicta el acto. 
3. Otra doctrina sostiene que la ratificación y la confirmación se encuentran en igualdad, que son especies de un mismo rango. (Marienhoff)
Según Cassagne .ambas son actos unilaterales, y producen efectos retroactivos, siendo la única diferencia el órgano que ha de ratificar o confirmar según el caso, por lo tanto tiene el mismo régimen jurídico. 
En cuanto a la naturaleza del acto de confirmación, su forma y efectos (retroactivos), rigen las mismas reglas aplicables a la ratificación
Conversión: 
Consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a través del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado sin afectar el orden público administrativo, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas afectadas de invalidez. Esto se da en casos excepcionales.
Artículo 20: “Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en este consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.”
Marienhoff: dice que es un medio de saneamiento, pero que importa la creación de un nuevo acto.
Cassagne: en la conversión lo que se produce es una transformación. Constituye un modo autónomo de saneamiento, que se diferencia de la confirmación y de la ratificación, ya que en estas los elementos subsisten después del saneamiento y producen efectos retroactivos, en tanto que en la conversión, se rescatan los elementos validos del acto viciado, para integrar un nuevo acto y los efectos son para el futuro. 
Ejemplo: en la designación de un profesor de la universidad que aparece con el carácter de docente ordinario, cuando en realidad no se realizo el concurso, se toman los elementos validos de este acto y se lo integra a otro donde este docente ya no será docente por concurso, sino interino o contratado.
· Clases: 
· Conversión legal: reconoce su origen en el Código Civil Alemán. La ley imperativamente dispone en que casos procede la conversión, sin tener en cuenta la voluntad del administrado ni la del órgano que emitió el acto Para Cassagne y Marienhoff la conversión legal es un instituto irrazonable y arbitrario, repugna a las pautas del Derecho Administrativo.
· Conversión Bilateral o voluntaria: sostiene Cassagne que es la única forma a partir de la cual procede la conversión en nuestro derecho. Para que pueda configurarse se necesita del consentimiento asentimiento del administrado y de la administración. Debe contarse con el asentimiento de ambas partes: art. 20: “…podrá efectuarse su conversión en este consintiéndolo el administrado…”
La conversión bilateral o voluntaria, para Cassagne y Marienhoff, es la única forma procedente de conversión y es la única forma que puede darse en nuestro derecho.
La conversión es una facultad que puede o no ejercer la administración en función al interés público.
El nuevo acto va a producir efectos para elfuturo, mientras que el acto viciado va a producir efectos retroactivos.
D) EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1) Concepto
Es la eliminación o supresión de los efectos jurídicos de un acto administrativo 
Y comprende aquellas situaciones por las que el acto deja de producir sus efectos ya sea por causas normales o por causas anormales.
Una corriente doctrinaria, sostenida por Marienhoff, no comparte este concepto tan genérico de extinción del acto administrativo. Sostiene que cesación de los efectos se da normalmente de acuerdo a lo previsto de antemano o a lo predeterminado; mientras que hay extinción del acto administrativo cuando esta se opera por circunstancias que derivan de situaciones surgidas a posteriori.
Formas de extinción
Aclaración: 
Se da cuando el acto administrativo dictado plantea dudas en su interpretación, por lo tanto el órgano que dicto el acto es el único con competencia para realizar una interpretación auténtica y valida, como también está facultado para emitir el acto aclaratorio. Este acto de interpretación produce efectos retroactivos, subsistiendo el primer acto administrativo. Lo dicta el mismo órgano. No integra su contenido. No modifica el anterior. No lo suprime, ni elimina.
Rectificación: 
art. 101: “Rectificación de errores materiales. — En cualquier momento podrán rectificarse los errores materiales o de hecho y los aritméticos, siempre que la enmienda no altere lo sustancia del acto o decisión”.
Importa la corrección de errores materiales que se producen en un acto administrativo, especialmente cuando se trata de un error manifiesto o fácilmente verificables. 
La rectificación, si bien modifica materialmente el contenido del primer acto, no altera su esencia. Su procedencia es excepcional y tiene siempre efectos retroactivos. 
Reforma o modificación:
Implica la extinción parcial de los efectos del acto administrativo o la ampliación de su objeto, por razones de ilegitimidad o de mérito, oportunidad o conveniencia, la que puede realizarse por el propio órgano que dicto el acto, o por el órgano superior, cuando de ejercita el control jerárquico. Produce efectos para el futuro. El acto nunca se elimina.
Diferencias entre aclaración, rectificación, modificación o reforma 
La diferencia está dada en que tanto en la aclaración como en la rectificación no hay supresión o eliminación de ningún efecto ya que el acto originario subsiste y en cuanto a sus efectos, este es siempre retroactivo; mientras que en la modificación o reforma hay una eliminación parcial de los efectos jurídicos del acto que no importa la extinción del mismo sino la transformación del mismo, o bien la ampliación del objeto invocando razones de oportunidad, mérito o conveniencia, y sus efectos son siempre hacia el futuro. por ejemplo, la ampliación territorial en el uso de un bien del dominio público.
2) Causales de extinción en particular: Agotamiento del acto e Imposibilidad física o jurídica de cumplirse 
Esto se da cuando la existencia del acto cesa sin que haya necesidad de que el órgano estatal emita declaración alguna que así lo disponga. Veremos los casos de extinción del acto de pleno derecho:
1) Tal es lo que acontece con el Agotamiento del acto: que se produce cuando el acto ha sido cumplido produciendo todos sus efectos: por ejemplo cuando expira el plazo (ej. expiración del término de un permiso de uso de un bien dominial). Aquí el acto queda agotado en razón que el plazo que tenía para cumplir sus efectos expiró. Opera de pleno derecho porque no necesita de declaración alguna, se extingue automáticamente.
2. Cuando el acto no puede cumplirse por una imposibilidad física ejemplo cuando la administración designa a un agente público, y antes de tomar posesión de su cargo se incapacita, entonces esa incapacidad le imposibilita ejercer sus funciones.
3. Cuando por una imposibilidad jurídica el acto no puede producir sus efectos ejemplo cuando fallece la persona obligada al pago de una multa.
En estos supuestos la imposibilidad puede surgir en el momento de dictarse el acto, o bien con posterioridad a su emisión. En el primer supuesto hay una invalidez originaria que provoca la nulidad absoluta del acto. En el segundo caso, el acto se no convierte en ilegitimo, sino sencillamente en un acto de cumplimiento imposible y su extinción se produce sin necesidad de declaración de parte del órgano estatal
3) Extinción dependiente de la voluntad del administrado
Se da en aquellos casos en que la voluntad del administrado juega un papel decisivo en la eliminación del acto del mundo jurídico, o bien, cuando la conformidad del particular constituye un presupuesto esencial para la configuración del acto.
Esta extinción del acto administrativo puede operarse tanto a través de: renuncia o rechazo
1. La renuncia del administrado, siempre que no trate de un derecho de orden público que siempre es irrenunciable (por ejemplo, la renuncia a un beneficio de promoción industrial), 
2. Cuando el particular no acepta (rechazo) el acto que requiere de su asentimiento o conformidad para su entrada en vigencia, en cuyo caso el rechazo del administrado tiene efectos retroactivos (por ejemplo el caso de otorgamiento de una beca
4) Extinción dispuesta por la Administración: 
Los principales medios de extinción del acto administrativo dispuestos por la Administración son la revocación y la caducidad.
· Revocación: respecto de este concepto existen corrientes doctrinarias diversas:
a) La primera, la doctrina francesa, tiene en cuenta los efectos retroactivos y no retroactivos del acto, para hablar de retiro del acto cuando este produce efectos retroactivos, y abrogación del acto cuando este produce efectos para el futuro.
	DENOMINACION
	EFECTO
	RETIRO
	RETROACTIVO
	ABROGACION
	FUTURO
b) Una segunda corriente doctrinaria tiene en cuenta la naturaleza de las causas que provocan la extinción. Así se habla de: revocación cuando el acto se extingue por razones de oportunidad, mérito y conveniencia, y de anulación o invalidación cuando el acto se extingue por razones de ilegitimidad.
	DENOMINACION
	CAUSA
	REVOCACION
	OPRTUNIDAD, MERITO O CONVENIENCIA
	ANULACION
	ILEGITIMIDAD
c) Una tercera corriente tiene en cuenta el órgano que dispone la extinción. Así se define a la revocación cuando se extingue el acto en sede administrativa; y habla de anulación cuando la extinción se produce en sede judicial.
Esta tercera postura es la que ha adoptado la LNPA a través del Art. 1 y a la que adhieren entre otros Marienhoff, Cassagne, Gordillo, y la cátedra.
	DENOMINACION
	ORGANO
	REVOCACION
	ADMINISTRATIVO
	ANULACION
	JUDICIAL
La decisión tomada en sede administrativa es susceptible de revisión judicial posterior. Por lo tanto la invalidación dispuesta por el juez será siempre por razones de ilegitimidad; mientras que la revocación que se da en sede administrativa será fundada en razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
· Caducidad
Es un medio particular, de extinción del acto administrativo, por parte de la administración, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento de una obligación por parte del administrado o del particular, previa constitución en mora y plazo para su cumplimiento. 
Está previsto en la L. N. P. A. Artículo 21 que expresa: 
“La Administración podrá declarar la caducidad unilateralmente del acto administrativo cuando el administrado no cumpliese las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo razonable suplementario, al efecto”. 
Al respecto hay dos posturas doctrinarias contrapuestas.
 - Marienhoff considera que la caducidad constituye el modo de extinción únicamente del acto administrativo bilateral o contrato porque, según este autor, lo que se extinguen son los vínculos o las relaciones.
 - Cassagne considera que tales relaciones a las que se refiere Marienhoff también pueden surgir del acto administrativo unilateral y ser susceptible de caducidad, por ejemplo, puede operar la caducidad de un beneficio de promoción industrialpor el incumplimiento de las obligaciones inherentes a la promoción, concesión de uso.
Este autor considera que es un modo de sanción para el administrado por el incumplimiento de las obligaciones.
De todas formas debe destacarse que la caducidad tiene un mayor campo de acción en el ámbito contractual que en los actos unilaterales, por las características y las obligaciones que deben cumplir tanto la Administración como el administrado o particular. 
LA LNPA establece dos requisitos para que se produzca la caducidad: 1) la previa constitución en mora y 2) la concesión de un plazo suplementario razonable para que el administrado pueda cumplir con sus obligaciones. 
· Irrevocabilidad del acto: la llamada “cosa juzgada” administrativa
Debemos partir de dos premisas, por un lado la revocación del acto por razones de ilegitimidad y por otro, como contra cara de la moneda, el principio de irrevocabilidad o estabilidad del acto en sede administrativa. Ahora para analizar los alcances de este principio de estabilidad del acto administrativo, hay que analizar su evolución.
1- Hasta la década del 40 se sostenía el principio de la revocabilidad del acto administrativo y ello hacia que fuera diferente del acto del derecho privado. 
Por ese entonces Bielsa sostenía que el acto administrativo era esencialmente revocable porque su fin era la satisfacción del bien común, la utilidad pública, por lo tanto, casi todo cedió ante el bien público o la utilidad pública.
2- Contemporáneamente, en el contexto de la teoría de la revocabilidad del acto administrativo, surge la teoría del acto unilateral, emitido por un órgano estatal en ejercicio de un poder público y con prerrogativas exorbitantes, que lo habilitaban a revocar el acto sin necesidad del consentimiento del administrado que lo afectaba. Es decir, que por este entonces la revocación era de la esencia del acto administrativo.
3- Con el tiempo, y como una reacción a esta doctrina autoritaria surge otra corriente doctrinaria que tiene por objeto frenar los embates arbitrarios de la actividad administrativa, de manera tal de evitar que ciertos actos administrativos pudieran extinguirse tan fácilmente en sede administrativa, y es allí donde surge la teoría de la “cosa juzgada” administrativa que es distinta de la cosa juzgada judicial porque:
1) Se trata de un inmutabilidad formal, quiere decir que nada impide que el acto que tenga estabilidad en sede administrativa pueda ser luego extinguido en sede judicial, 
2) Siempre es admisible la revocación a favor o en beneficio del administrado.
En nuestro país muchos tratadistas postulan, aún en la actualidad, que el acto administrativo unilateral es el único que es esencialmente revocable, sin tener en cuenta, al decir de Cassagne, que el acto administrativo unilateral y el acto administrativo bilateral o contrato son dos especies de un mismo género que es el acto administrativo, Cassagne sostiene que no hay elementos de peso jurídico para que el acto bilateral no sea revocable.
Se ha llegado a la conclusión, existiendo coincidencias doctrinarias, en que actualmente la base en el acto unilateral es la irrevocabilidad o estabilidad, o como lo denomina Marienhoff la inmutabilidad. De manera tal que la revocación procede excepcionalmente, la norma es la irrevocabilidad del acto administrativo.
Aquí vemos como con el tiempo cambia la postura de aquello primigenio de la década del ’40, donde se sostenía que el acto administrativo era esencialmente revocable, a la actualidad donde se expresa que el acto administrativo es irrevocable, solo excepcionalmente puede ser revocado en sede administrativa.
· Jurisprudencia: Corte Suprema de Justicia de la Nación 
La CSJN ha establecido una serie de condiciones para la configuración de la llamada cosa juzgada administrativa a raíz del caso “Cantón, Elena Carmán de c/ Gobierno Nacional” fallo de 1936.
Antecedentes: el Dr. Eliseo Cantón era decano y docente en de la Facultad de Medicina de la UBA. En el año 1912, el Dr. Cantón solicitó su jubilación ordinaria, y cumplidos todos los requisitos de rigor en el año 1913, en la caja respectiva, le acuerdan la jubilación ordinaria, luego en el mismo año dicha jubilación es aprobada por un decreto del Poder Ejecutivo. 
Con posterioridad se detectan errores en el cómputo de los servicios prestados, y la Administración sin valorar los elementos de prueba que había aportado en su momento el Dr. Cantón, en oportunidad en que la Administración intentó revisar la jubilación que le había sido acordada, y pese a la opinión contraria de la caja de jubilación respectiva, como así también de la Procuración General de la Nación, el poder Ejecutivo dicta un decreto en 1933, revocando el decreto de 1913 que le otorgaba la jubilación, además de obligar a restituir los haberes percibidos en ese concepto. De manera tal que al tiempo de su fallecimiento, al presentarse la viuda para solicitar la transformación de la jubilación en pensión, se encuentra no solo con que no tenía el derecho a la pensión, sino que además debía devolver lo percibido por el Dr. Cantón en concepto de haberes jubilatorios. Es ahí donde la viuda promueve una acción contencioso administrativa de nulidad contra el Poder Ejecutivo impugnando y solicitando la revocación del decreto dictado en 1933 y que había revocado el beneficio al Dr. Cantón, sosteniendo en su favor el carácter irrevocable del derecho jubilatorio de su marido, basado en la teoría de la “COSA JUZGADA” administrativa.
Finalmente la CSJN hizo lugar a la demanda de la actora, declarando que le asistía el derecho a la pensión según los términos de la jubilación que le habría sido acordada al Dr. Cantón, de manera tal que se le debía reconocer el derecho a la viuda desde la fecha del fallecimiento del Dr. Cantón, conforme a las previsiones de la antigua Ley de jubilación y pensión 4349 Art. 48.
Análisis del fallo: sostiene que no existe ningún precepto de ley que declare inestable, revisable, revocable o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos reconocidos o nacidos a su amparo merced al arbitrio de la Administración cuyo personal sufre mutaciones permanentes por ministerio constitucional o legal. Este fue el precedente jurisprudencial donde se sentó el principio de estabilidad e irrevocabilidad de ciertos actos administrativos siempre que se den las siguientes condiciones:
1) La ausencia de una norma legal que autorice la Administración a revocar el acto: este requisito se relaciono con la necesidad de que exista una ley que en forma expresa autorice a la administración a revocar el acto, o bien que una ley de orden público posterior tornare procedente la revocación del acto administrativo.
 2) Que el acto sea unilateral: Sostiene Cassagne sobre esta condición que la exigencia de estabilidad impuesta a los actos unilaterales no significa que los contratos carezcan de tal estabilidad; ya que los contratos tenían más estabilidad que los actos unilaterales en la época en que surgió la teoría de la cosa juzgada administrativa.
Pero, sin embargo, la LNPA art. 7° in fine se ha inclinado por la teoría del acto administrativo unilateral, al sostener: “los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el sector público se rigen por las reglas de sus respectivos leyes especiales sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente”. Pero, sostiene Cassagne que la extinción de los actos administrativos ya sean unilaterales o bilaterales se rige por principios similares. No cree que sea categórica la norma, solo excluye los regidos por leyes especiales (Obras públicas)
3) El acto debe ser individual y concreto. Es decir, no debe tratarse de un reglamento, ya que estos por tratarse de una actividad materialmente legislativa tienen un régimen jurídico semejante al de las leyes, por ejemplo, la publicidad que hace diferente al reglamento del acto jurídico unilateral con alcance individual y concreto. Porlo tanto, los reglamentos son esencialmente revocables en sede administrativa.
Cassagne sostiene que esta diferencia muestra evidentemente el error en que incurren, no solo ciertas corrientes doctrinarias, sino también la L. N. P. A., al pretender unificar el acto administrativo de alcance individual con el de alcance general que es el reglamento.
4) Que el acto provenga de la Administración activa. De aceptarse que la Administración realiza funciones jurisdiccionales, este requisito resulta ser obvio, ya que la administración no podría revocar sus actos porque el principio de estabilidad se regiría de manera similar al principio de la cosa juzgada judicial, con algunas limitaciones, tal como lo prevé el R. L. N. P. A. en su Art. 99 que dice: “Actos de naturaleza jurisdiccional. Control por el superior. Tratándose de actos producidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional contra los cuales estén previstos acciones o recursos ante la justicia o ante órganos administrativos especiales con facultades jurisdiccionales, el deber del superior de controlar la juridicidad de tales actos se limitará a los supuestos de mediar una manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violación del derecho. No obstante deberá abstenerse de intervenir y en su caso, de resolver cuando el administrado hubiere consentido al acto o promovido (por deducción de aquellos recursos o acciones) la intervención de la justicia o de los órganos administrativos especiales, salvo que razones de notorio interés público justificaren el rápido restablecimiento de la juridicidad.” Es decir, el Art. 99 admite el contralor del superior limitando este control a los siguientes supuestos:
-arbitrariedad manifiesta, graves errores y gruesa violación del derecho, debiendo abstenerse cuando el administrado hubiere consentido el acto; o bien, cuando el administrado hubiere promovido recursos o acciones ante la justicia o ante órganos administrativos especiales.
5) Que el acto declare derechos subjetivos. Esta es una condición imprescindible para que el acto resulte irrevocable en sede administrativa, ya que la garantía de la estabilidad es especialmente proteger los derechos subjetivos de los administrados.
6) Que el acto cause estado. Esto se relaciona con el proceso contencioso administrativo previsto por el art. 24 inc b, de la LNPA que prescribe que para impugnar un acto en sede judicial, se necesita agotar la vía administrativa. Lo que importa para la administración es haber notificado el acto, y para el administrado que el acto no haya quedado firme (son los que resultan irrecurribles por vencimientos de los plazos o por que no es susceptible de revisión judicial) o consentido. Entonces ahí, va a poder impugnar el acto en sede judicial.
7)  Que el acto haya sido dictado en ejercicio de facultades regladas: Cassagne sostiene que esta condición resulta lamentable por lo equivocado, ya que la Corte incurre en el gravísimo error de hacer la distinción entre actos reglados y discrecionales, otorgándole la irrevocabilidad solo a los actos reglados, cuando no existe ninguna razón para que un acto discrecional se torne irrevocable en sede administrativa también, ya que el carácter de irrevocable de un acto no depende de que este sea discrecional o reglado. Por otra parte, no existen actos totalmente reglados o totalmente discrecionales.
Pero en definitiva la sistemática de la LNPA a través de la construcción del Art. 17 y 18 que trató sobre revocación de actos regulares o irregulares, no distingue entre actos reglados y actos discrecionales, de manera tal que queda salvado este error en el que incurre la CSJN en el fallo Cantón.
8) Que se trate de un acto regular: A partir del caso Cantón se deja sentado que la teoría de la “COSA JUZGADA” administrativa va a resultar aplicable solo cuando el acto sea regular. 
Acto regular es aquel acto válido o que adolece de un vicio que lo torna anulable o de nulidad relativa y que puede ser subsanado.
Conclusión: a raíz del antecedente jurisprudencial, los actos administrativos dictados por errores de hecho, por ejemplo error en el cómputo de los servicios, como es en el caso Cantón, entran, a criterio de la CSJN, dentro de la categoría de los actos regulares y están protegidos por las garantías de la estabilidad y del instituto de la prescripción del art. 4030 (2 años).
· Sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos: acto regular y acto irregular
La L. N. P. A. prevé dos procedimientos de revocación por ilegitimidad, la revocación del acto irregular (Art. 17) y la revocación del acto regular (Art. 18), la cual en principio no procede una vez notificado el acto.
· Acto irregular
El art. 17 de la L. N. P. A. considera acto irregular a aquel afectado de una nulidad absoluta, estableciendo la obligación para la Administración de disponer su revocación. Para ello es necesario que previamente, la Administración compruebe debida y acabadamente la existencia del vicio que genera la nulidad absoluta del acto, es decir, que la Administración no se debe regir ni guiar por las meras alegaciones que formule el administrado, sino que debe probar debidamente la existencia del vicio, salvo el caso de una ilegitimidad manifiesta, y allí la Administración tiene la obligación de revocar el acto inmediatamente.
Ahora, la potestad revocatoria de la Administración respecto de estos actos irregulares no es absoluta, ya que la última parte del Art. 17 impide la revocación del acto Administrativo irregular que hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo; este acto puede ser de cualquier tipo unilateral o bilateral. En este caso la Administración no lo puede revocar en sede administrativa sino que debe concurrir a la justicia (A través de la ACCIÓN DE LESIVIDAD), o solicitar una revocación, porque, de revocarse en sede administrativa, se estaría afectando un derecho subjetivo.
Art. 17: “Revocación del acto nulo: el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aún en sede Administrativa: No obstante si el acto estuviere firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo sólo se podrá IMPEDIR su subsistencia y la de los efectos pendientes mediante declaración judicial de nulidad”
· Acto regular
Art. 18: “Revocación del acto regular: el acto administrativo regular de los que hubieran nacido derechos subjetivos a favor de los administrados no pueden ser modificados, alterados o sustituidos en sede administrativa una vez notificado.
 Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el acto se hubiese otorgado expresa y válidamente a título precario. 
También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, merito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.”
El art. 18 L. N. P. A., siguiendo las fuentes doctrinarias que ha tomado la LNPA, considera acto regular tanto al que es válido, como a aquel que resulta viciado de una nulidad relativa, y por lo tanto es saneable.
En principio el Art. 18 dispone la irrevocabilidad del acto regular que declare derechos subjetivos una vez que haya sido notificado al administrado, admitiéndose excepcionalmente la revocación del acto administrativo regular cuando: 
1º- el administrado conoció el vicio. Para Gordillo se requiere que el vicio le fuera imputable al administrado, mala fe, dolo, por ejemplo.
2º- la revocación favorezca al administrado sin perjudicar a un tercero.
3º- el derecho ha sido otorgado expresa y válidamente a título precario, por ejemplo, el permiso de uso sobre un bien del dominio público.
5) Revocación por ilegitimidad sobreviniente
Cuando una ley posterior al dictado del acto administrativo, modifique las condiciones de legalidad (el derecho objetivo) de dicho acto tornándolo