ADMINISTRATIVO BOLILLA 19

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BOLILLA 19:
 PODER DE POLICIA Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS
A) PODER DE POLICIA
· Concepto doctrinario
Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se denominan policía y poder de policía. Dentro de la función administrativa, se inserta una modalidad de obrar, de contenido prohibitivo y limitativo, llamada policía. Dentro de la función legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de policía. Creemos que tanto la policía como el poder de policía se reducen en su régimen jurídico al previsto por el derecho público, para el actuar administrativo y legislativo del Estado. Tienen una especificidad de principios y formas jurídicas pero carecen de autonomía de medios y fines. Por ello, su estudio está vinculado a las "limitaciones a los derechos", y "límites a las limitaciones" y no a un pretendido sistema jurídico policial autónomo.
Poder de policía: Es la actividad de restricción y limitación de derechos establecidos por el Eº e ejercicio de su poder de policía.
Es aquel ejercido por el Congreso de la nación por medio del dictado de leyes en sentido formal o, excepcionalmente, por el Poder Ejecutivo por vía de reglamentos con rango de ley, cuyo objeto es la adecuada tutela de ciertos bienes jurídicos calificados por posibilitar la vigencia de otros derechos o la realización del interés público, y para cuyo logro se restringen determinados derechos de los particulares, con fundamento en el art. 14 de la C.N., y respetando el límite que surge del art. 28.
· Elementos:
· Subjetivo: el poder de policía debe ser ejercido por el órgano estatal, esto es el Congreso de la Nación.
La exclusividad del Congreso cede en aquellos casos excepcionales en los cuales la constitución autoriza al Poder Ejecutivo a emitir normas de rango legal formal.
· Teleológico: el fin último y esencial del poder de policía es un fin de coordinación de los derechos de los particulares, entre sí y con el interés público.
· Objetivo o material: este poder estatal se expresa a través de leyes, cuyo contenido es restrictivo de derechos.
Policía: es aquella parte de la función administrativa que ejecuta las leyes dictadas en ejercicio del poder de policía, desarrollándose a la luz de determinados principios generales y utilizando ciertos medios o técnicas específicos, que constituyen su régimen jurídico.
· Distintos criterios
La práctica jurisdiccional y la doctrina han impuesto diversos criterios: 
- Respecto del alcance del llamado poder de policía, un criterio restringido entiende que consiste sólo en la limitación de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la seguridad, moralidad y salubridad públicas. 
La Corte Suprema de Justicia aplicó el criterio restringido hasta el año 1922, cuando, en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw, Julieta" admitió la constitucionalidad de la ley de alquileres 11.157. Nuestro máximo tribunal invocó a tal efecto un alcance amplio del poder de policía, fundando la limitación a los derechos en razones de bienestar general. 
Con un criterio amplio se entiende que el poder de policía restringe los derechos individuales, no sólo en resguardo de la seguridad, moralidad y salubridad públicas, sino también con el objeto de promover el bienestar general, el bien común. Incluso, en tutela de los intereses económicos de la comunidad, se habla de "poder de policía de emergencia". 
- En cuanto al alcance de las medidas de policía se las clasifica con criterios negativos y positivos. En una acepción negativa, policía consiste en las medidas traducidas en restricciones, limitaciones, prohibiciones y represiones, inclusive en penas corporales, como el arresto, o pecuniarias, como la multa. 
En una acepción positiva policía se identifica con ayuda, fomento, asistencia, en tutela de bienes que merecen protección jurídica pública, v.gr., salud, educación, vivienda. En esta modalidad no se usa de la coerción, sino que se emplean medios persuasivos, indicativos, v.gr., regímenes de promoción industrial o minera. 
En ciertos casos concurren las dos formas. Por ejemplo en la vacunación médica obligatoria para preservar la salud pública, participa el obrar administrativo de las notas de limitación al ser obligatoria, y de fomento y asistencia al procurar preservar la salud pública. 
A veces, la policía opera como técnica de control o fiscalización, v.gr., la policía financiera que ejerce el Banco Central.
· Origen y evolución del concepto de poder de policía
1-El termino policía proviene del latín politia, que reconoce su origen en el concepto griego de la politeia. Circunscripto en sus comienzos a la constitución de la ciudad, se extendió mas tarde a toda la actividad estatal, con la que llego a identificarse.
2- Durante la Edad Media la institución de la policía se hallaba referida al buen orden que debía imponer la autoridad pública temporal sobre la sociedad civil con exclusión del orden moral y religioso cuya tutela se atribuía a la Iglesia.
La policía no era, entonces, un concepto absoluto e ilimitado. Las medidas limitativas de los derechos particulares no debían contrariar las reglas de la justicia general o legal que solo justificaban esa intervención por razones inherentes al bien de la comunidad.
3- A partir de la Edad Moderna, con el auge de las ideas del nominalismo y de las filosofías que continuaron esa corriente, se produjo una sustancial mutación en los fines de los gobiernos sustituyéndose el bien común por la razón del Estado ejercida por un poder que se concebía soberano, absoluto e ilimitado. En este periodo comienza a extenderse las regulaciones públicas de los diversos estados sobre los particulares.
En el transcurso de ese proceso se desarrollo el denominado ius politae, impulsado por la Reforma, que precisó acudir al mecanismo de ese poder absoluto para justificar la extensión de las funciones del Estado y la secularización de importantes actividades de interés publico que tenían a su cargo la Iglesia y las comunidades intermedias.
4- Al operarse la sustitución de la soberanía absoluta del monarca por la del pueblo, esta concepción clásica llegó a su punto culminante con la Revolución francesa, donde se generalizó la utilización de las técnicas de policía. Durante el ciclo revolucionario, los ciudadanos tenían muy pocas posibilidades de reclamar por las violaciones de sus derechos personales afectados por medidas de policía, ya que los jueces ordinarios carecían de toda potestad para juzgar los actos de la administración.
Con el proceso de codificación las limitaciones a los derechos privados se cristalizaron por algún tiempo. No poca influencia tuvieron en ello las concepciones que restringieron las funciones del Estado.
5-En ese cuadro aparece el Estado de Derecho como representación de un modelo ideal de régimen característico de los derechos individuales que instituye un principio fundamental, a partir del cual se edifica el andamiaje jurídico de la protección de los particulares. Este principio consiste en la instauración de la regla de la competencia objetiva derivada de ley expresa, como condición que habilita y legitima el ejercicio del poder del Estado para establecer limitaciones a los derechos privados.
Como resultado de esa evolución la policía, que inicialmente se limitaba a la seguridad, terminó por abarcar limitaciones a los derechos por razones de moralidad y salubridad.
Ese concepto clásico y limitado del poder de policía tuvo una ampliación de su contenido, por obra de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas, al incorporar también la promoción del bienestar general. Esta concepción amplia sobre el poder de policía ha sido adoptada en reiterados pronunciamientos de la Corte de Justicia.
· La distinción entre el llamado poder de policía y la policía administrativa
 Policía Administrativa se traduce en el dictado de actos concretos, es la ejecución por parte de la Administración Publica de las restricciones o limitaciones a los Dº individuales establecidos por el Eº en ejercicio del poder de policía,policía es siempre equivalente a la ejecución del poder de policía el poder normativo de la administración requiere siempre de una ley, careciendo esta de la potestad de dictar normas generales sin una cobertura legal expresa, determinada y circunscripta en razón de la materia. 
Poder de Policia: Al lado de aquella, existe otra actividad de limitación de derechos privados a través del poder de legislación mediante leyes y reglamentos que limitan el ejercicio y el contenido de los derechos individuales para hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los fines de interés público que persigue la comunidad. En este último supuesto se habla de poder de policía.
Ya sea que se trate de la función materialmente legislativa a cargo del Congreso o de una remisión normativa al órgano Ejecutivo, la coacción no integra necesariamente la sustancia del concepto siendo tan solo un accidente que se pone en ejercicio cuando fracasan las medidas preventivas o intimaciones que formule la administración en orden al cumplimiento de las obligaciones, deberes y cargas que las normas imponen a los particulares.
· Límites de la actividad estatal limitativa de los derechos individuales 
Tanto la administración como el Congreso no disponen de un poder ilimitado y deben ajustar sus actos al llamado principio de razonabilidad. También está vedado penetrar en el ámbito reservado a las acciones privadas de los hombres que no sean violatorios de la moral pública, principio que hace a la dignidad de la persona.
Existen tres tipos de conductas que despojan de razón suficiente a la pertinente actuación estatal:
a) irrazonabilidad en los fines perseguidos que se apartan de lo preceptuado en las normas de habilitación o de los principios generales del derecho,
b) desproporción entre el objeto de la medida de policía y los fines perseguidos,
c) exceso de limitación o punición cuando las normas y/o medidas administrativas no guarden una adecuada proporción con los fines que persigue el ordenamiento,
d) violación de la igualdad al introducirse en las normas o en los actos respectivos un factor de discriminación que atribuye a algunas situaciones de ventajas o de gravamen que no conceden a otras personas que se encuentran en similares condiciones objetivas.
Otros límites que enmarcan la legitimidad del obrar del Estado es el principio de la competencia objetiva que impide la creación de limitaciones sin fundamento normativo.
Tampoco hay que ignorar la influencia que en este ámbito pueden ejercer los principios generales del derecho, al ser utilizados como técnica para controlar la injusticia de las normas o de los actos administrativos que restringen los derechos individuales.
Pero el límite fundamental al ejercicio de la potestad del Estado que reglamenta o restringe los derechos de las personas es el relativo a la finalidad que orienta la actuación estatal, que no es otro que la prosecución del bien común temporal o interés publico.
Su justificación racional reposa en el principio de la subsidiariedad o suplencia. Según este principio, toda persona física o jurídica ha de tener libertad y aptitud para desarrollarse dentro de la órbita de sus fines, correspondiendo al Estado intervenir solo en caso de que las respectivas tareas se desempeñen en forma defectuosa o resulten insuficientes parta la comunidad.
A su vez, se torna imprescindible que tal limitación provenga siempre del ordenamiento positivo, no siendo discrecional la elección de la conducta limitativa ni de su alcance y contenido. Si fueran varios los medios limitativos que la ley admitiera, la administración se encuentra obligada a escoger aquellos que impliquen una menor restricción de la libertad y propiedad individual, y que llevan a sostener que las dudas que pudieren existir acerca de la procedencia, alcance o extensión de la medida limitativa han de resolverse a favor del principio de la libertad o de la propiedad.
Limites:
1-P. de legalidad
2- P. de reserva
3- Art. 14
4- P. del debido proceso adjetivo
5- P. de la razonabilidad
6- P de la competencia 
7- P. generales del Dº
8- Límite fundamental: bien común
Competencia para ejercer el poder de policía
En principio la competencia corresponde a las provincias. En la práctica es un facultad concurrente entre la Nación, las Provincias, y la Municipalidad, salvo en materia de comercio interprovincial que es materia exclusiva del Congreso. Cuando la incompatibilidad es imposible de conciliar prevalece la legislación de la nación
· Evolución del concepto de poder de policía en la jurisprudencia
La evolución del concepto en materia jurisprudencial, comprende diferentes etapas: 1) poder de policía en sentido restringido (Bonorino Plaza de toros y Saladeristas de Barracas): por razones de salubridad, moralidad y seguridad; 2) poder de policía en sentido amplio (1922 en adelante): limitación de los derechos para proteger no solo la salubridad, seguridad y moralidad pública, sino también para proteger el bienestar general, el bien común y en caso de emergencia proteger los derechos de la comunidad. 
La función policial preséntase así, primero como "limitación" y después como una "imposición" de colaboración en beneficio social.
1. Limitación de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad públicas (1869-1922). La Corte Suprema de Justicia fijó el objeto de la policía con motivo de haber sido impugnada por inconstitucionalidad una ley de la provincia de Buenos Aires, que prohibía las corridas de toros. En la oportunidad, declaró: "es un principio de derecho constitucional que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos" ("Bonorino E., en representación de la Empresa Plaza de Toros). La doctrina sentada en este pronunciamiento, que circunscribía los fines de la actividad policial, se mantuvo en los posteriores. Así, en el caso "Saladeristas c/Provincia de Buenos Aires", en que se impugnaba una ley provincial que ordenaba la clausura de sus establecimientos porque afectaba a la salud del vecindario, el tribunal, entre otras razones desestimatorias, dijo: "Que la objeción que hoy se opone a la ley y decretos citados, de ser contrarios a la Constitución y a las leyes civiles, por cuanto atacan la propiedad y el ejercicio de una industria lícita, no tienen fundamento legal alguno, porque según la Constitución esos derechos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio, y según nuestro Código Civil, la propiedad está sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el interés público o por el interés privado, correspondiendo establecer la primera al derecho administrativo solamente (art. 2611, CC)". 
2. Limitación de la libertad contractual (1922-1934). El criterio de limitación de la policía cambió sustancialmente en 1922, al discutirse la constitucionalidad de la ley 11.157, sancionada el 15 de septiembre de 1921, cuyo art. 1º preceptuaba: "Desde la promulgación de la presente ley, y durante dos años, no podrá cobrarse por la locación de las casas, piezas y departamentos, destinados a habitación, comercio o industria en el territorio de la República, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1º de enero de 1920". 
En el caso "Ercolano A. c/Lanteri de Renshaw, Julieta", se impugnó la citada ley por restringir ilegítimamente la libertad contractual, en el caso en materia de locaciones. No obstante, el Tribunal declaró constitucional la ley 11.157 en el año 1922. En este fallo se reconoce la intervención policial del Estado en las relaciones creadas por el contrato de locación, se dijo: "para extender el ámbito del poder de policía al bienestar general... Cuanto mayor sea el interés público por aquello que constituye el objeto del monopolio, más fuerte puede ser la opresión económica y más sensibles y perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la prosperidad y bienestar de un país o de una región se encuentrena merced de la avidez o del capricho de los que detentan los factores de un servicio de vital necesidad. 
El criterio señalado en esta segunda etapa jurisprudencial se hace extensivo a otras relaciones contractuales. 
Así, en el caso "Avico, Agustín O. c/Saúl G. de la Pesa", 1934, se reconoce la constitucionalidad de la ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria y reducción de la tasa de interés, entre otras razones por los siguientes considerandos: "En conclusión, podemos afirmar que la gravedad y extensión de la crisis económica justifican ampliamente la ley impugnada; que todas sus disposiciones se proponen salvaguardar un fin legítimo, como lo es el interés público, comprometido en esta grave emergencia; y que los medios empleados: la moratoria para el pago del capital por tres años, y los de los intereses por seis meses vencidos, así como el máximo del seis por ciento en la tasa de interés, son justos y razonables, como reglamentación o regulación de los derechos contractuales". 
Desde el caso "Avico c/de la Pesa", el derecho argentino acepta el llamado "poder de policía de emergencia", que autoriza a restringir los derechos con intensidad particularmente extrema, equivalente en materia económica a la del estado de sitio. Al respecto la Procuración del Tesoro de la Nación ha dicho: "La Corte Suprema de Justicia, a partir del caso `Avico c/de la Pesa', se viene inclinando por la tesis con que se juzga el ejercicio del poder de policía, extendiéndolo a la defensa y promoción de los intereses de la colectividad". 
3. Intervención en materia económico-social. Imposición de cargas sociales (1934-1944). Hasta el caso "Compañía Swift de La Plata SA y otras c/Gobierno de la Nación" (1934), y el caso "Frigorífico Anglo SA c/Gobierno de la Nación", los precedentes jurisprudenciales se referían a relaciones privadas. Ahora el Estado interviene en consideración a su necesaria actuación en materias de relevante interés público de orden económico-social. 
La Corte Suprema de la Nación admitió la validez de la ley de control de comercio de carnes. En el primer caso, en cuanto facultaba al Poder Ejecutivo para requerir informes a los frigoríficos y examinar su contabilidad y correspondencia. En el segundo, en cuanto a la obligación de los frigoríficos de clasificar el ganado antes de la compra y de comunicar las operaciones al Ministerio, y la validez de las sanciones penales en casos de infracción. 
Idéntico pronunciamiento se da en el caso "Frigorífico Anglo SA c/Gobierno de la Nación", donde el tribunal reitera que "el interés público exige la intervención de la autoridad estadual para suplir la acción defensiva del productor, en resguardo de la economía nacional, íntimamente ligada a una industria que es con la agrícola, la fuente principal de la prosperidad...". 
A partir de estas sentencias quedó definitivamente aceptada la regulación estatal de la economía, limitando los derechos individuales de contenido económico. Ningún fallo posterior contradice este criterio. 
Imposición de cargas económicas (1944-1960). En el año 1944, el fallo "Inchauspe Hnos. c/Junta Nacional de Carnes" (1/9/44), sienta una línea jurisprudencial de imposición o intervención en materia económica. 
4. Intervención estatal para fomento de ciertas actividades 
En el fallo "Cine Callao", se trata de la imposición de ciertas obligaciones para beneficio y promoción de la cultura artística vernácula. El Supremo Tribunal consideró que las cargas impuestas a los empresarios no eran inconstitucionales. 
En el fallo el tribunal reitera: "Que esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta concepción del poder de policía expuesta en antiguos pronunciamientos, para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos , declaró que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad públicas, la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad”. 
Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentación proveniente del art. 67, inc. 16, de la Constitución, que representa una de las previsiones de mayor valía entre las diversas que atañen a la organización económico-social de la Nación y de las provincias, toda vez que claro está que con sujeción a los límites fijados por la propia Constitución supone la anticipada habilitación de los recursos o técnicas que, en cada uno de los estados por que atraviesa el desarrollo del país, resulten aptos para impulsarlo..., cabe señalar que el sistema de la ley 14.226 consiste en establecer la obligación de incluir espectáculos artísticos vivos de variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación… a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a las mencionadas actividades (art. 3º). No importó, por tanto, reglamentar ni encauzar la industria o el comercio cinematográfico como tal, sino que se sirvió de las salas destinadas a esta actividad, `debido a la carencia de suficientes salas de teatro', para dar cabida a una especie de espectáculo público, distinto, pero no incompatible con aquél, mediante la imposición a los empresarios cinematográficos de la carga consistente en incluir en sus programas los llamados `números vivos' con este doble género de obligaciones: 1) el de proveer a las obras de instalaciones para que pudieran aquéllos realizarse, y 2) el de contratar ejecutantes, respecto de quienes sólo aludió la ley, de una manera expresa, a la condición atinente a nacionalidad argentinos o extranjeros con residencia no menor de dos años salvo excepción justificada por la jerarquía artística, e implícitamente, a su aptitud para desarrollar un espectáculo artístico. 
5. Intervención estatal sustitutiva por razones de emergencia económica y de seguridad nacional (1960-1988). El avance del poder de policía y en su consecuencia de la policía, sigue in crescendo con el decurso del tiempo. Así, como ayer, por esta vía limitativa de los derechos, bajo título de reglamentación, se prorrogan contratos, congelan alquileres, reducen intereses pactados, regulan precios, aumentan salarios, prohíben plantaciones y cultivos, detienen la elaboración y comercialización de productos ya cosechados, etcétera. Se ha llegado incluso a legitimar la constitucionalidad de leyes, ordenanzas, decretos que limitan excepcionalmente los derechos bajo la fórmula de temporalidad y emergencia. A modo de ejemplo citamos: 
- Clausura de periódicos por decreto, por razones ideológicas. 
- Revocación de permisos de construcción concedidos respecto de obras con principio de ejecución, por razones urbanísticas.
- Revocación de autorizaciones para edificar, con principio de ejecución, por razones urbanísticas, dado el deterioro que un edificio en torre produciría al marco arquitectónico e histórico del sitio. 
6. Intervención estatal por razones de emergencia económica y transformación nacional (1989-1993). La evolución del concepto de emergencia se nos ha ido mostrando como una serie de medidas que intentaron dar solución a un problema coyuntural que afectaba a un sector de la sociedad o de la economía. A través del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el Congreso de la Nación asume el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado, que le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la situación de peligro colectivo creada por las graves circunstancias económicas, sociales y administrativas que padecía la Nación. 
La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la constitucionalidad de la ley 23.696 en el fallo del 27/12/90 dictado en autos "Videla Cuello, Marcelo, sucesión de c/La Rioja, Provincia de s/Daños y perjuicios", ratificando la jurisprudencia de la Corte "lo que en el ordenamiento institucional del país suele llamarse poder de policía de emergencia". Asimismo se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas fundadas enla emergencia económica, en el fallo de igual fecha, en autos "Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado Nacional (Ministerio de Economía - BCRA) s/amparo.
· Critica a la noción de poder de policía
La doctrina en general ha señalado la vaguedad e imprecisión del concepto por la amplitud de las materias susceptibles de ser reguladas mediante el poder de policía.
Los principales cuestionamientos al poder de policía, se sustentan en razón de índole ideológica - política y jurídica- práctica.
1) razones de corte ideológico político: se ha sostenido que hablar de policía o de poder de policía es tomar como punto de partida el poder del Estado sobre los individuos.
Así se ha concluido que sostener la noción de poder de policía es negar la finalidad misma del derecho administrativo, es en definitiva preferir el poder y no la libertad, la autoridad y no los derechos.
2) razones de índole jurídica prácticas: la consecuencia práctica que se persigue es la eliminación del concepto para evitar que, escudándose en él, la Administracion pueda limitar derechos sin base legal formal.
Al lado de este fundamento central, la critica menciona otros que merecen ser aludidos, como ser la carencia de autonomía y suficiencia de la noción, como consecuencia de la desmedida ampliación de su radio de alcance, que llevo al poder de policía a diseminarse dentro de toda la actividad estatal.
B) Las sanciones administrativas
· Diferentes tipos de sanciones
En la doctrina se ha tratado de distinguir el ilícito penal, tanto del ilícito civil como del administrativo, sobre la base de que la diferencia se encuentra en la vulneración del ordenamiento que resulta infringida en cada caso.
Mientras existe un tipo de sanción que tiene por objeto la retribución del daño o perjuicio que se causa al Estado, de naturaleza eminentemente patrimonial, al lado de esta la Administración pone en marcha mecanismos represivos y preventivos que tienden a sancionar tanto el incumplimiento del deber de los particulares de contribuir o colaborar con la Administración, como las infracciones al orden público. Estas últimas constituyen sanciones penales administrativas, por su evidente sustancia punitiva y la circunstancia de regirse por las normas y principios del derecho administrativo.
Las sanciones penales administrativas pueden clasificarse conforme la materia en que se imponen y así existen desde las sanciones de policía general y especial, hasta las sanciones de naturaleza tributaria.
Lo contrario ocurre en materia de sanciones civiles o patrimoniales aplicadas por la administración, donde las reglas generales que gobiernan el procedimiento contienen suficientes garantías para el particular, compatibles con los intereses cuya tutela procura el ordenamiento.
En lo que respecta a las sanciones disciplinarias, ellas nacen del poder de supremacía especial que posee la administración en la relación de empleo público, por lo que no se aplican a ellas algunos de los principios del derecho penal (por ejemplo: non bis in ídem).
· Distinción entre delitos y contravenciones o faltas
Existe una diferencia cualitativa entre delitos judiciales e infracciones administrativas, determinada por la naturaleza de las cosas.
Delitos judiciales: el contenido material del injusto se encuentra en el daño, concreto y mensurable, inferido a un bien jurídico, 
Infracciones o contravenciones administrativas: se trata de la violación del deber de obediencia o de colaboración por parte de los particulares con la administración pública, afectando solamente intereses de tipo administrativo.
En nuestra doctrina hubo quienes negaron esta distinción, y otros que la sostuvieron, pero lo cierto es que se ha admitido siempre la posibilidad de que la administración aplique las llamadas penas contravencionales.
· La falta o contravención como figura típica del derecho Penal Administrativo
La imposibilidad de establecer a priori diferencias sustanciales entre delitos y contravenciones conduce a que el problema se resuelva a través de políticas legislativas según la gravedad e importancia que se le dé en momento y lugar determinado, las razones de necesidad y utilidad práctica, y el sentimiento general predominante.
Mientras el juzgamiento de los delitos queda reservado a órganos del poder judicial que actúan conforme a las reglas del proceso penal, entre las que figuran las relativas a la cosa juzgada de la sentencia que dicta el juez, en el caso de las faltas o contravenciones, el órgano administrativo que las aplique no se encuentra ceñido por la citada regla y siempre conserva la potestad revocatoria a favor del particular, que es propia de los actos administrativos. En tal sentido, el órgano administrativo posee competencia, aun después de impuesta una sanción, para reducirla o dejarla sin efecto, ya fuera de oficio o al resolver un recurso. Esta característica justifica un tratamiento separado para la materia penal administrativa, aun cuando la disciplina no goza de autonomía, lo que no obsta a la aplicabilidad de las garantías y los preceptos generales del Código Penal. En tal sentido se aplican los principios de tipicidad, imputabilidad, antijuridicidad y culpabilidad.
En algunas circunstancias, y solo cuando la ley lo establezca en forma expresa, se suelen consagrar, en materia contravencional, presunciones de culpabilidad que invierten el onus probandi, las que, excepcionalmente se justifican en merito a la menor gravedad que puede caracterizar a las faltas y contravenciones.
· Jurisdicción nacional y provincial para legislar en materia de contravenciones
Tanto la doctrina como la jurisprudencia, si bien sentaron la tesis de que la competencia pertenece, en principio, a las provincias como derivación del poder residual que les reconocería el art. 121 de la C.N., lo cierto es que dejaron a salvo que la respectiva potestad corresponde a la Nación cuando esta ejercita las atribuciones que la Constitución le asigna, en forma expresa o implícita.
Quedan fuera de la competencia locales no solo las facultades privativas, atribuidas en forma expresa en los incisos del art. 75, y las implícitas (art.75 inc.32), que resultan por implicancia de las competencias explicitas, sino también los poderes concurrentes, en tanto su ejercicio por parte de las provincias sea repugnante o incompatible con la finalidad y el objeto que persigue la legislación nacional.
El sistema que estructura la Constitución Nacional en lo que concierne al poder de legislación en materia contravencional, se halla sujeto a las siguientes reglas:
a) Si el Código Penal legisla sobre una determinada figura delictiva, las provincias carecen de competencia para crear contravenciones que tengan por base el tipo penal prescripto para un delito,
b) La Nación y las provincias poseen poderes tanto privativos como concurrentes para legislar en dicha materia,
c) Las provincias no pueden crear contravenciones relativas a las competencias implícitamente asignadas a la Nación,
d) Cuando la Nación legisla sobre alguno de los poderes concurrentes el ejercicio de las respectivas facultades que poseen las provincias será legítimo solo en la medida en que no resulte repugnante o incompatible con la legislación federal.
Tratándose de infracciones administrativas de autoprotección (sanciones disciplinarias, sanciones de tutela del dominio público), o bien de meras infracciones formales, tengan o no naturaleza penal, tanto la Nación como las provincias poseen facultades para legislar sobre ellas como emanación de los poderes inherentes al cumplimiento de los fines que la Constitución les asigna.
· Principios del derecho penal aplicables en materia contravencional
a) Principio de legalidad
Este principio prescribe que toda pena debe fundarse en ley (art. 18 C.N.). A su vez, se completa con el art. 19 de la C.N. que prescribe que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe.
Las contravenciones de naturaleza penal no pueden ser establecidas por reglamentos.
b) La tipicidad
Una de las principales garantíasque poseen los ciudadanos en general, se halla configurada por el principio de tipicidad, consistente en la exigencia de que las conductas punibles se encuentren descriptas o delimitadas por una norma legal.
Así, la tipicidad aparece como un corolario obligado del principio de legalidad, que juega en un doble sentido, esto es como una garantía frente a la determinación subjetiva o discrecional de los hechos que configuran el ilícito penal y como una forma de prevención individual y social, en la medida de que el conocimiento público y oficial de la acción punible desalienta la comisión de los hechos reprimidos por la ley. A este fin el principio de la tipicidad requiere tanto la descripción de los hechos que definen cada contravención como que se precisen las penas a aplicarse en cada supuesto típico.
Tratándose de sanciones de naturaleza disciplinaria, se admite la utilización de conceptos jurídicos indeterminados.
c) Culpabilidad
Una consecuencia derivada de la aplicación de las reglas prescriptas en el código penal es la vigencia del principio nulla pena sine culpa en materia contravencional.
Sin embargo, en esta materia, se admite, en ciertas circunstancias, una responsabilidad objetiva por extensión, en aquellos casos en que la ley asigna responsabilidades, incluso de naturaleza penal, por el hecho de otro.
Si las sanciones previstas en el ordenamiento penal administrativo revisten a su vez naturaleza preventiva y represiva, ellas poseen una indiscutida sustancia penal, siendo aplicables en consecuencia, los principios típicos del derecho penal sustantivo relativos a la imputabilidad, tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad, etc.
Pero, en materia contravencional, las leyes especiales pueden legitimar un sistema de responsabilidad objetiva para ciertas infracciones donde el bien común reclama una solución diferente en orden a las mayores exigencias de la comunidad. Esta responsabilidad asume, sin embargo, un carácter excepcional y debe instrumentarse bajo ciertas cautelas, particularmente las que hacen a la observación de la garantía de la razonabilidad de las leyes.
La admisión de esta responsabilidad objetiva reconoce algunas limitaciones. En tal sentido, la extensión de la responsabilidad hacia personas físicas o jurídicas derivada de sanciones penales aplicadas por hechos de sus dependientes requiere que se cumplan las siguientes condiciones:
· El hecho u omisión del dependiente ha de constituir un acto antijurídico que le sea imputable a titulo de dolo o culpa,
· La tipificación de la conducta punible debe haberse efectuado en forma de norma legal ( forma y material),
· La responsabilidad solidaria establecida en la legislación penal administrativa que alcanza a las personas jurídicas y/o físicas por los actos de sus dependientes, se limita a las sanciones de índole patrimonial, no extendiéndose a las penas privativas de la libertad.
· Los directivos de una persona jurídica pueden invocar la eximición de responsabilidad
· La responsabilidad solidaria no puede ser ilimitada, pudiendo los jueces corregir el rigorismo de la ley con el auxilio de la equidad.
d) Otros principios 
· Analogía: frente al vacío normativo que pueda ofrecer el ordenamiento penal sancionatorio no existe la posibilidad de acudir a la analogía en perjuicio del administrado, lo cual no obsta a que pueda operar a su favor. La razón de esta prohibición reposa en la necesidad de preservar la zona de libertad a raíz del principio nullum crimen nulla poena sine lege.
· Irretroactividad en materia penal y la aplicación de la ley más benigna: este principio surge del art. 18 de la C.N. que prescribe que nadie puede ser penado “…sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso…”. Esta garantía encuentra también fundamento en el art. 19.
Como excepción al principio de la irretroactividad de la ley penal, se admite la aplicación retroactiva de la ley penal más benigna (art. 2 del Código Penal).
· Presunción de inocencia: este principio, combinado con el de razonabilidad, impide que, por un mandato legislativo, una persona pueda ser condenada sobre la base de una presunción, pues al carecerse de una prueba idónea que acredite el hecho cometido, el vacio no puede cubrirse mediante una deducción, por más lógica y racional que fuera. Una consecuencia de esta presunción, consiste en el desplazamiento, en materia penal, de la presunción de legalidad de los actos administrativos.
· El principio del non bis in ídem: según este principio, una persona no puede ser condenada ni procesada dos veces por el mismo hecho. Este principio resulta aplicable a las faltas y contravenciones cuando la sanción posea naturaleza penal.
· El exceso de punición: la sanción penal administrativa ha de respetar el principio de proporcionalidad entre la pena prevista y la conducta del agente.
· La prescripción de las acciones y los ilícitos penales administrativos: no existe precepto alguno que consagre un principio general acerca del plazo de prescripción aplicable a las sanciones de naturaleza penal que aplica la administración. Por ello rigen todas las normas y principios que sobre prescripción contiene el Código Penal.
· El procedimiento sancionatorio
En lo que concierne al régimen aplicable al procedimiento sancionatorio, cuando se trate del juzgamiento de infracciones de naturaleza penal, frente a la ausencia de normas generales que regulen la cuestión en el orden nacional, corresponde aplicar, por analogía, las disposiciones del Código Procesal Penal, sin perjuicio de la aplicación de las normas de la ley 19.549.
Las grandes líneas del procedimiento sancionatorio deben orientarse a garantizar un adecuado derecho de defensa y la razonabilidad de todos los actos que se dicten en el curso del procedimiento, asegurándose una revisión judicial amplia y suficiente, con amplitud de debate y prueba.
· Distintas clases de sanciones
Las penas que puede aplicar la administración se clasifican por su modo de aplicación en principales o accesorias, paralelas, alternativas y conjuntas. Otra clasificación finca el distingo en la lesión producida a los bienes jurídicos que se afectan con la aplicación de las sanciones penales, en cuanto ellas puedan implicar la privación de libertad, disminución del patrimonio y aun su pérdida o la suspensión del ejercicio de determinados derechos personales o sociales.
· Pena de multa
Consiste en una obligación de dar sumas de dinero, cuyo pago impone la administración por la violación de una norma de policía, poseyendo naturaleza penal solo cuando persigue una finalidad preventiva y/o represiva. En el fallo Micróomnibus Baracas: la corte dijo que el pago no era inconstitucional porque no se demostró la imposibilidad del pago para acceder al PJ.
· Prisión y arresto
Son penas de idéntica naturaleza que afectan la libertad ambulatoria y que solo difieren en punto a la posibilidad de exigirle al condenado a una pena de prisión, algún trabajo obligatorio, lo que no se justifica en el mero arresto, cuya duración es menor que la prisión.
· Inhabilitación
Incide sobre la autonomía para realizar las propias actividades que venía ejerciendo el autor de una falta o contravención. Opera para el futuro, pues su fundamento radica en la protección de la sociedad frente al riesgo de que el sancionado pueda volver a cometer infracciones que afecten desde el orden público, hasta cargos inherentes a los servicios públicos. En otras ocasiones, la pena de inhabilitación se impone como medida accesoria para castigar un delito penal y evitar la producción de daños directos a las personas.
Existen diferentes clases de inhabilitación variando su régimen en tanto ellas sean una limitación general o especial, o bien su duración sea perpetua o temporal.
· Otras penas
La administración puede aplicar una variada gama de penas que van desde la mera amonestación para castigar infracciones que no revisten gravedad, el decomiso, la clausura de un establecimiento industrial o comercial, el retiro de personería al ente que hubiere cometido una graveinfracción, hasta la caducidad, como pena accesoria, de un permiso de uso, por ejemplo. 
· Extinción de las sanciones penales de policía administrativa
Rigen en esta materia las prescripciones del Código Penal. En este sentido las penas se extinguen por la muerte del infractor, la amnistía y la prescripción. A estas causales se añaden otras provenientes del derecho constitucional, como el indulto o condonación, y del derecho administrativo, por ejemplo, cuando mediante el dictado de un acto administrativo, se extinguen los efectos de las sanciones penales como consecuencia de una revocación dispuesta por razones de ilegitimidad.
CRONOLOGIA JURISPRUDENCIAL (poder de policía)
Hasta 1922: Alcance restringido: 
Bonorino Plaza de Toros
 Por razones de seguridad, moralidad y salubridad públicas
Saladeristas de Barracas 
Desde 1922: Alcance amplio:
Ercolano c/ Lanteri Extiende el ámbito del poder de policía al bienestar general 
 
Compañía Swift S.A 
 Actuación en materias de relevante interés público de orden económico-social. 
Frigorífico Anglo S.A. 
Cine Callao Intervención estatal para fomento de ciertas actividades
	FRANJA MORADA #50AÑOS
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