de Lellis, M_ Interlandi, C_ Martino, J Herramientas de planificación en salud comunitaria

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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
Wolfson, M. (2009). Mauricio Goldenberg. Una revolución en la salud mental. Buenos 
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NORMATIVAS
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CSJN. “Tufano”. Fallos: 328:4832. 2005. 
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Ley Nº 25.421. Programa de Asistencia Primaria de Salud Mental. Publicado en el 
Boletín Oficial el día 4/04/2001.
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versas provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Publicado en 
el Boletín Oficial 02/11/1978.
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Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Santiago de Chile, 4 de abril 
de 2001, aprobado por la Comisión en su 111º Período de extraordinario de 
Sesiones.
CAPÍTULO 8
HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN 
EN SALUD PÚBLICA
Martín de Lellis
Carolina Interlandi
Susana Martino
 
1. PLANIFICACIÓN: CONCEPTO, FUNDAMENTOS, ALCANCES
Son múltiples y diversas las acepciones que hallamos vinculadas al término 
planificación, ya que se emplea tanto para aludir al intento deliberado de or-
denar actividades propias de la vida cotidiana, como también a la sofisticada 
tecnología empleada en organizaciones civiles (con o sin fines de lucro) y/u 
organismos estatales dedicados a la formulación e implementación de políticas 
públicas.
Sea cual fuere su contexto de utilización, suele asociarse comúnmente a 
acciones tales como organizar, coordinar, ordenar y prever; y a la búsqueda de 
una cierta optimización en el empleo de los medios disponibles. Se trata de 
lograr que sucedan hechos que de otro modo no hubieran sucedido, o de crear 
opciones y alternativas allí donde antes no existían.
Recientemente, las Naciones Unidas definieron a la planificación como: 
“El proceso por el que se definen los objetivos de mediano y largo plazo de una 
organización, así como los planes de recursos para alcanzarlos” (Organización 
de las Naciones Unidas, 2012: 3). Esta conceptualización puede ser comple-
mentada con la propuesta por Ackoff, para quien “la planificación (…) se 
anticipa a la toma de decisiones. Es un proceso de decidir (…) antes de que se 
requiera la acción” (Ackoff, 1981: 84). En esta línea, Chiavenato remarca en 
su delimitación del concepto su cualidad pragmática, ya que: “La planeación 
es la función administrativa que determina anticipadamente cuales son los 
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
objetivos que deben alcanzarse y que debe hacerse para alcanzarlos, se trata de 
un modelo teórico para la acción futura” (Chiavenato, 1991: 71)
Para avanzar hacia una explicación más precisa, Pineault y Daveluy señalan 
que la planificación se refiere a:
(…) un proceso continuo de previsión de recursos y de servicios ne-
cesarios para conseguir los objetivos determinados según un orden 
de prioridad establecido, permitiendo elegir la o las soluciones opti-
mas entre muchas alternativas. Esta elección toma en consideración 
el contexto de dificultades, internas y externas, conocidas actual-
mente o previsibles en el futuro (Pineault & Daveluy, 1989: 14).
Hallamos también definiciones que realizan una aplicación específica al 
campo sociosanitario al señalar que la planificación es:
Un proceso desarrollado por los poderes públicos y aplicado espe-
cialmente en el ámbito de los sectores sociales más desfavorecidos, 
que suele incluir el compromiso de garantizar la prestación de servi-
cios sanitarios de calidad, la cobertura general en el régimen de la se-
guridad social, la protección del sector de la vivienda y la educación 
básica universal y gratuita, excluyendo la planificación económica 
propiamente dicha (Rubio Cebrián, 2000: 366).
En este punto es preciso destacar que la casi totalidad de las aproximacio-
nes conceptuales sobre el tema, aquí explicitadas a modo de ejemplo, presen-
tan varios aspectos comunes que es menester señalar.
El primero se refiere a que cualquier género de planificación lleva siempre 
implícito un fundamento racional de la toma de decisiones, ya que procura 
introducir previsibilidad, sistematicidad y un cierto grado de control basado 
en la medición de desvíos entre los objetivos formulados y los resultados ob-
tenidos.
Otro aspecto común que puede ser identificado es que la planificación 
debe ser considerada como un proceso dinámico, el cual supone una anti-
cipación del futuro a partir de las acciones del presente (Matus, 1995) en 
un escenario sometido continuamente al cambio. De este modo, mediante la 
planificación se procura incidir en el curso de determinados procesos con el 
fin de cambiar una situación inicial por otra denominada situación deseada o 
situación objetivo.
Un tercer aspecto característico, y que justifica también la relevancia que 
adquiere el proceso de planificación es que en casi todas las actividades huma-
nas (aquellas propias de la vida cotidiana como en las prácticas institucionales) 
enfrentamos el hecho de que, mientras los medios y recursos son escasos, los ob-
jetivos a alcanzar son múltiples y diversos. Por ello, mitigar esta brecha implica 
realizar un proceso de formulación de prioridades de acuerdo a criterios que 
permitan jerarquizar los problemas sobre los cuales se va a actuar a la luz de 
los recursos disponibles.
En cuarto lugar, las aproximaciones conceptuales dan por sentado que 
la planificación se aplica a acciones que comprenden variables asociadas al 
comportamiento de actores sociales que se desempeñan en diferentes niveles 
(individual, grupal, de la comunidad territorial y/o de los agregados sociales). 
Más precisamente, a mayor agregación de las unidades sociales se produce 
un incremento en el nivel resultante de complejidad; y por ello se requiere, 
tal como lo señala Saforcada (1976), un proceso de sistematización y refina-
miento técnico de un conjunto de actividades que, a menor escala, ni siquiera 
resulta consciente para los sujetos que lo adoptan.
Es fundamental señalar también que al tratarse de una “tecnología” puede 
emplearse con diferentes intencionalidades y en diferentes circunstancias, ya 
que es posible ser utilizada para el mantenimiento del statu quo, o bien para 
impulsar reformas y cambios estructurales. Sin embargo, y aun cuando dicha 
aseveración sea correcta,debe añadirse que existen diferencias sustanciales en 
los estilos de planificación, según sea el marco o proyecto político en el que se 
realizan. Es decir que los parámetros ideológico-políticos determinan el “para 
quién” de la planificación (a quien fortalece y/o beneficia) y el “cómo” (pura-
mente tecnocrática o con una orientación participativa).
La denominada planificación normativa, que fuera empleada predominan-
temente desde el Estado (inicialmente de la órbita socialista y, tras la crisis del 
año 30, en los Estados capitalistas que adoptaron políticas de bienestar y/o 
keynesianas) para el diseño de la política pública en alguno de sus niveles gu-
bernamentales (nacional, provincial, municipal) trabaja con base en el supues-
to de que los individuos se comportan de acuerdo a una decisión racional. Por 
lo tanto, el planificador debe situarse en la perspectiva del individuo actuante 
o del grupo social para incidir sobre la toma de decisiones, ya sea desarro-
llando intervenciones contextuales o dirigidas a los sujetos mediante acciones 
educativas y/u otras que apuntan a incidir en las dinámicas de interacción.
Al quedar circunscrita históricamente la planificación a la órbita del accio-
nar propio del Estado, el que a su vez se suponía que concentraba de forma 
excluyente el monopolio de la coerción social para cumplir con lo planificado, 
los restantes actores sociales eran concebidos como destinatarios pasivos y no 
como sujetos que tenían o podían tener incidencia en la toma de decisiones.
Sobre la base de tales antecedentes y supuestos teóricos, hacia principios 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
de la década del ´60 la Organización Panamericana de la Salud (OPS) da un 
renovado impulso a la planificación según el método CENDES, en el cual el 
actor que planifica, supuestamente externo, tiene la facultad de intervenir ob-
jetivamente sobre la realidad aplicando las reglas y técnicas de la planificación.
La planificación normativa se basa en las siguientes premisas:
a) La direccionalidad del/los objetivo/s está bajo el control del planifica-
dor, quien analiza previamente los comportamientos humanos, fija los 
deseables y arbitra los medios para lograrlo.
b) Se adopta un conjunto de procedimientos normativos que procuran 
determinar de manera precisa las acciones necesarias para alcanzar cier-
tas metas y objetivos.
c) Legitima la asimetría de poder entre los destinatarios y los técnicos, 
pues son estos quienes saben y deben determinar las necesidades, las 
soluciones y estrategias a aplicar.
d) Se basa en una relación lineal entre diagnóstico, fines y medios emplea-
dos.
e) Tiende a la centralización política, administrativa e institucional.
f ) No se problematiza la cuestión del poder, quién/es lo detenta y cuál es 
la distribución de fuerzas resultante.
g) Supone un escenario estable y predecible, sin variaciones, ajeno a la 
incidencia de variables que puedan modificar sus reglas y relaciones.
g) Tiende a privilegiar las variables mensurables y, en el campo social, ha 
tendido a privilegiar la visión económica (sesgo economicista) sobre las 
restantes.
Podría resumirse señalando que, desde esta concepción, la planificación es 
un modo de actuar sobre la realidad a partir de lo que decide el sujeto plani-
ficador.
A mediados de los años ́ 70, en un momento histórico en el que se impulsó 
el análisis de los determinantes que actúan sobre el/los contexto/s sociales y 
por ende sobre las condiciones de salud, comienza a revertirse el enfoque nor-
mativo que se hallaba presente en la planificación tradicional. Surgen planteos 
críticos y renovadores que han permitido el desarrollo de nuevas visiones, las 
cuales han aportado propuestas conceptuales y técnicas de indudable valor 
para la formulación y gestión de las políticas públicas (Robirosa, Cardarelli & 
Lapalma, 1990).
Este enfoque, denominado estratégico, concibe la toma de decisiones como 
un proceso emergente entre el sistema de significación-valoración y el sistema 
cognitivo-actitudinal de individuos, grupos y/o comunidades enmarcados en 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
los procesos sociales, económicos, ambientales y/o políticos en los cuales se 
insertan. Las decisiones se adoptan en contextos de alta incertidumbre, pues 
se constata la existencia de otros actores que también planifican, seleccionan 
y priorizan cursos de acción posibles que se complementarán y/o colisionarán 
con los que sustenta el sujeto planificador.
De forma polémica con el modelo anterior, la planificación comienza a ser 
concebida como un proceso dinámico, ya que se trata de una actividad que 
no termina con la formulación de un plan determinado sino que implica un 
reajuste permanente entre medios, actividades y fines a través de los cuales un 
actor en permanente cambio (ej: equipo de salud) trata de incidir sobre una 
realidad que también se halla en permanente proceso de transformación.
Se postula entre otros aspectos que, si bien son procesos interrelacionados, 
la planificación y la implementación deben considerarse analítica y metodoló-
gicamente separadas. Desde esta perspectiva, la planificación resulta anticipa-
toria de un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los respon-
sables de elaborar el plan o programa (un equipo técnico con participación de 
los destinatarios), pero que deben ser aprobadas por quienes concentran poder 
político con el propósito de ser realizadas.
Esta corriente de planificación se basa en los siguientes supuestos:
a) El escenario de la planificación es concebido como parte de una reali-
dad íntimamente ligada al contexto histórico y sociopolítico (Robirosa 
& col., 1990) en el que participan diferentes actores sociales cuyos in-
tereses están sustentados en perspectivas ideológicas convergentes y/o 
contrapuestas, lo cual supone el potencial conflicto de racionalidades 
e intereses.
b) Se problematiza la cuestión del poder, que se halla distribuido o com-
partido entre los distintos actores participantes.
c) El sujeto planificador no es un observador externo al sistema sino que 
está sujeto a los condicionantes y determinaciones del mismo.
d) No hay un solo y correcto camino posible, sino que la solución más 
factible o satisfactoria surgirá de la negociación o acuerdo entre los dis-
tintos actores que disputan el uso y apropiación de recursos siempre 
escasos.
e) Propone la consideración de dimensiones subjetivas y aproximaciones 
metodológicas basadas en perspectivas cualitativas.
f ) Acepta la existencia de un alto margen de incertidumbre, ya que ningún 
actor dispone de información completa acerca de las condiciones o su-
puestos que rigen su acción y la de los otros actores.
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
En síntesis, la planificación estratégica se apoya en el principio de que 
se trata de un sistema de gran complejidad en la definición de problemas 
concurrentes y ligados entre sí, de elevada fragmentación y conflicto (por la 
existencia de múltiples actores que concurren con la voluntad y a menudo la 
decisión de imponer sus propios intereses) y creciente incertidumbre respecto 
de los factores que obran como determinantes de los efectos que se observan.
Alrededor de la planificación estratégica se han planteado diversas acep-
ciones, ya que el término designa: a) Un nivel de conducción de programas, 
organismos e instituciones; b) Un camino para llegar a una determinada meta 
o propósito final; c) Una modalidad de pensamiento que problematiza la cues-
tión del poder y evalúa la distribución de fuerzas entre distintos actores socia-
les que intervienen en un ámbito específico de relaciones.
En tanto nivel de conducción la planificación estratégica es diseñada para 
satisfacer los propósitos y metas generales de un programa, organismo y/o ins-
titución. Se diferencia entonces de la planificación operativaya que a través de 
esta se especifica cómo deben aplicarse los objetivos, metas y/o actividades al 
quehacer diario de quienes se desempeñan en dicho ámbito. Los planes estra-
tégicos difieren de los operativos en cuanto a su horizonte de tiempo, alcance 
y grado de detalle y, por lo tanto, la responsabilidad en su diseño e implemen-
tación estaría concentrada en el nivel más alto de conducción institucional.
En tanto camino desplegado para alcanzar una meta o propósito, se rela-
ciona íntimamente con la dimensión de lo político, ya que mientras la política 
conlleva siempre una propuesta de redistribución del poder, la estrategia es 
la forma específica de implementar dicha política en un contexto geográfi-
co-temporal determinado.
También en tal sentido, suelen indicarse los componentes estratégicos que 
resultan críticos y/o esenciales para la implementación de un programa (por 
ejemplo, en el caso de un programa basado en la APS y que se orienta de 
acuerdo al fortalecimiento de la organización y/o participación comunitaria, 
la tecnología apropiada, la articulación intersectorial).
En relación con la perspectiva estratégica concebida como una forma de 
pensamiento que construye racionalmente el futuro de acuerdo con los pro-
pósitos, deseos e intereses expresados por diferentes actores sociales en contex-
tos específicos de interacción Matus (1987) formula una de las críticas más 
agudas a la concepción normativa y propone una de las metodologías más 
potentes para comprender y actuar en situaciones de incertidumbre y/o poder 
compartido, denominada planificación situacional.
Este enfoque se enmarca en una concepción procesual acerca de la cons-
trucción del conocimiento y la acción humana, en la cual aparecen contin-
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
gencias al tiempo que situaciones previsibles. Al destacar las características del 
pensamiento situado retoma la idea lewiniana de campo de fuerzas, mediante 
la cual se expresa la tensión generada entre los distintos actores sociales ante 
una acción dispuesta por algún/unos de ellos (Castro & Maldonado, 1997).
Se utilizan en ella procedimientos estratégicos en los que se parte de una 
situación inicial (resultado del diagnóstico) y se establecen posibles escenarios 
alternativos que aseguren la viabilidad política de las propuestas técnicas. Des-
de esta perspectiva el planificador debe efectuar un cálculo permanente de los 
múltiples factores y recursos escasos que afectan su trabajo tanto en el diseño 
como en la implementación, para construir la viabilidad del plan que precede 
y preside la acción (Matus, 1987).
Es importante detenerse en los momentos que conforman el ciclo de la 
planificación. Matus (1985) define el momento como una instancia, ocasión 
o circunstancia que atraviesa un proceso continuo, que no tiene comienzo ni 
término definido. A diferencia de las etapas especificadas en la planificación 
normativa, concebidas como secuenciales (no se puede iniciar una de ellas si no 
ha finalizado la anterior) los momentos de la planificación estratégica se enlazan 
unos a otros de manera espiralada, reiterándose cada uno de ellos con distintos 
propósitos y en distintos contextos a lo largo de todo el ciclo de la planificación.
La perspectiva de la planificación participativa también reconoce al otro 
como un semejante, cuyo saber es complementario, lo cual permite realizar un 
trabajo cooperativo entre equipo técnico y comunidad para la identificación 
de los problemas, la formulación de prioridades, el establecimiento de activi-
dades y la evaluación. Como señalan Niremberg, Braverman y Ruiz:
(…) el significado del concepto de participación es más amplio 
que el que usualmente se refiere a la inclusión de los actores co-
munitarios en la realización de actividades -generalmente como 
voluntarios- para abarcar además su intervención en la toma de de-
cisiones en los diferentes momentos de la gestión de los proyectos. 
Los proyectos que se formulan previendo esa participación activa 
se constituyen en instrumentos para la construcción de ciudadanía 
que luego, dependiendo de las características contextuales, podrán 
reflejarse en interacciones y modos de relación igualitarios en otros 
espacios ampliados de la vida pública, promoviendo de tal manera 
la democratización (Niremberg, Braverman & Ruiz, 2002: 37).
2. NIVELES OPERACIONALES: PLAN, PROGRAMA, PROYECTO
Dado el auge que han cobrado los procesos de planificación en el ámbito 
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
público y/o privado se requiere efectuar una delimitación de la/s distintas es-
calas en las que se despliegan los procesos de planificación: la macroplanifica-
ción (por ejemplo, un plan de escala nacional), la mesoplanificación (ejemplo: 
un programa de alcance regional) o bien la microplanificación, cuyo alcance 
puede estar representado por un proyecto que actúa en el nivel local.
El plan constituye el parámetro técnico-político dentro del cual se enmar-
can los programas y proyectos (ejemplo: Plan Nacional de Salud Mental), y 
traduce operativamente lo que quiere realizarse en un espacio de tiempo de-
terminado como expresión de un proyecto nacional. En términos de gestión, 
la realización del plan implica un cambio efectivo y positivo respecto de la 
situación anterior, medido en los términos del código de valores o de la ideo-
logía del proyecto político que lo sustenta; y tiende a convertirse en una herra-
mienta que facilita los procesos de rectoría, gestión e integración. Comprende 
las decisiones de carácter general que expresan los lineamientos políticos fun-
damentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, un conjunto 
de directrices ideológicas o valorativas, la asignación de recursos acorde a esas 
prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios e instrumentos 
que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos.
El programa puede concebirse como un conjunto organizado, coherente e 
integrado de procesos establecidos de manera específica, relacionados o coor-
dinados entre sí. De acuerdo a la definición que da Testa, un programa con-
siste “en un ordenamiento de recursos que tienen un destino específico, con 
un objetivo prefijado y bajo una conducción normativa única” (2007: 74). A 
menudo el programa se enmarca en un plan preexistente y queda comprendi-
do en los parámetros definidos de forma más general en el mismo, pero añade 
un nivel de operacionalización que resulta adecuado para impulsar procesos 
de gestión que permiten actuar en el corto y mediano plazo. Por ejemplo, di-
versos programas regionales que pueden estar a cargo de la administración na-
cional y/o provincial pueden enmarcarse en el Plan Nacional de Salud Mental 
y plantear acciones, resultados y metas específicas que requieran mayor nivel 
de operacionalización, cuyo cumplimiento pueda ser evaluado en períodos 
más breves y en una escala geográfica más acotada (ejemplo: Programa de 
Externación Asistida de Pacientes Internados en Instituciones Monovalentes, 
Programas de Acceso a medicamentos Psicofarmacológicos para la provincia 
de Entre Ríos, Programa de Prevención del Uso Problemático de Sustancias en 
las provincias nucleadas en el Foro patagónico).
El proyecto refiere a un conjunto de actividades concretas, coordinadas 
e interrelacionadas entre sí. Por ejemplo, cada una de las instituciones asis-
tenciales comprendidas en la prestación de servicios de salud mental y/o 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
adicciones (Hospitales Monovalentes, Hospitales Generales, Comunidades 
Terapéuticas, Centros de Atención Primaria de la Salud, etcétera) se halla en 
condiciones de presentar un proyecto de adecuación institucional que esté 
alineado con las formulaciones planteadas en el plan y/o programa. El nivel 
de operacionalización (especificación de objetivos, metas, actividades, tareas, 
recursos, responsables institucionales,procedimientos de evaluación) debe ser 
lo más exhaustiva posible, su ámbito geográfico o territorial suele comprender 
una escala más acotada, y ser temporalmente más delimitada (duración del 
proyecto). Propone objetivos que son mensurables, teniendo en cuenta no 
sólo los recursos y los medios disponibles, sino también la viabilidad política, 
económica, social, cultural, ecológica y ética, de acuerdo con el contexto en 
donde se elabora e implementa el plan y/o programa.
3. MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN
3.1. Momento explicativo
a) Diagnóstico de salud en la población
El diagnóstico es el momento inicial de la planificación, en el cual se 
efectúa el análisis de la situación de salud y la identificación de los núcleos 
problemáticos presentes. Este diagnóstico proporciona, desde una perspectiva 
estratégica, datos e información acerca del ámbito específico sobre el cual se 
desarrollarán las acciones y también permite conocer cómo los diversos actores 
sociales intervinientes la describen, interpretan y/o explican.
En el marco de dicha caracterización, cobra relieve la identificación de 
los problemas de salud, definidos como aquellos emergentes negativos del 
proceso de salud-enfermedad que ocurren en una determinada población y 
en una específica situación o contexto socio-histórico. Dicha situación inicial 
se presenta como insatisfactoria, afectando la calidad de vida e implicando 
limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos y a la atención de las 
necesidades de las comunidades.
Dada la relevancia que tiene en la caracterización del/los problemas la pers-
pectiva adoptada por el sujeto planificador, los problemas de salud también 
pueden ser definidos como el desvío o la distancia existente entre una situa-
ción dada (o situación inicial, previa a cualquier acción transformadora) y una 
situación deseada u objetivo, que indica el principal desafío a alcanzar en el 
futuro, derivándose de ella la direccionalidad de las intervenciones.
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
Por ello es menester caracterizar con precisión, claridad y objetividad el 
estado actual y la brecha o desvío que se pretende corregir, sin caer en el fre-
cuente error de enunciar los problemas incluyendo la solución (Giovacchini, 
2012), por ejemplo:
El equipo de un Centro de Salud ubicado en un barrio de las afueras 
de una importante ciudad del interior del país definió como problema 
prioritario la falta de una ambulancia disponible las 24 horas.
Sin embargo, al preguntarse las razones por las cuáles se necesita una 
ambulancia las 24hs., se llegó a la conclusión de que en horas de la 
noche son más numerosos los traslados de urgencias al hospital general, 
debido al alto consumo de bebidas alcohólicas por parte de los adoles-
centes. Además, la red de emergencias (sistema central de traslados y 
auxilios) no funciona de manera adecuada en esta zona.
La formulación y caracterización adecuadas del problema son un aspecto 
muy importante para planificar intervenciones, ya que si el problema no está 
correctamente definido, se corre el riesgo de invertir gran cantidad de tiempo 
y recursos en tratar de resolverlo pero sin lograr resultados. Por ejemplo, en el 
caso anteriormente citado, la falta de ambulancia no constituiría el problema 
central, sino que las principales situaciones que requieren de intervención son, 
en primer lugar, el consumo excesivo de alcohol en los jóvenes del lugar y, en 
segundo lugar, el deficiente funcionamiento de la red de emergencias.
b) La priorización de los problemas
Ante los complejos escenarios socio-sanitarios actuales, uno de los aspectos 
que deben ser privilegiados durante el proceso de planificación es la jerarqui-
zación de los problemas, es decir, la fijación de prioridades para las acciones 
en salud pública sobre la base de diversos criterios concurrentes.
Con el objetivo de ponderar y ordenar problemas, habitualmente se uti-
lizan diferentes métodos y modelos de matrices de jerarquización, que faci-
litan la elección de los temas a abordar. El método de Hanlon (Consejo de 
Investigación en Salud para el Desarrollo, 2010; Hanlon y Pickett, 1984), 
es un instrumento cuyos componentes se corresponden con los criterios más 
utilizados, y antes explicitados, para la identificación de problemas. Puede 
estimarse cada componente con base en dos fuentes básicas de información: 
a) Datos primarios sobre la propia percepción subjetiva de la comunidad y de 
los profesionales sanitarios de la zona, recogidos principalmente a través de 
consensos mediante grupos focales, que pueden ser complementados con en-
cuestas o con entrevistas cualitativas y/o cuantitativas; b) Datos secundarios, 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
que comprenden registros sanitarios, evaluaciones educativas, memorias de 
servicios sociales, encuestas a población, entrevistas selectivas, estudios espe-
ciales (anuarios estadísticos, publicaciones previas).
En este método, la clasificación ordenada de los problemas se obtiene por 
el cálculo de la fórmula: (A + B) C x D, que se aplica a cada evento que se ha 
considerado. Quien toma la decisión debe, pues, asignar un valor de entre los 
pertenecientes a una escala determinada para cada uno de los 4 componentes 
de la fórmula, que son descriptos a continuación:
A- Magnitud
El componente es definido como el número de personas afectadas por 
el problema en relación con la población total, y responde a preguntas tales 
como: ¿A cuántas personas afecta el evento en relación a la población total? 
¿Cuál es la tasa de prevalencia o de incidencia del mismo? ¿Cuál es el porcen-
taje de la población que se ve afectada?
La magnitud se evalúa a partir de las estimaciones que pueden observarse 
en la tabla 1.
Tabla 1. Estimación de la magnitud del problema a partir del número de 
personas
Unidades por mil de población 
(en porcentajes)
Puntuación
50 10
5 – 49,9 8
0,5 – 4,9 6
0,05 – 0 4
B- Severidad (gravedad)
Concebida en términos del impacto negativo que los problemas ocasionan 
a los individuos de la comunidad. Este componente puede apoyarse para su 
evaluación en datos subjetivos, como puede ser la percepción y/o evaluación 
del bienestar y/o la calidad de vida de una determinada población, y/o en 
información objetiva, como las estadísticas acerca de la morbilidad y/o mor-
talidad.
Algunos de los interrogantes guía para abordar este punto son: ¿Es consi-
derado este problema como grave? ¿Qué consecuencias tienen los problemas 
238 239
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
para la población? ¿La enferman? ¿Le producen discapacidades? ¿La matan? 
¿Le ocasionan una disminución en su calidad de vida? ¿De cuántas muertes 
prematuras o de años potenciales de vida perdidos son responsables? ¿Existe 
pérdida de autonomía, perturbación del desarrollo del individuo, desorgani-
zación familiar o carga social? ¿Es este problema más importante en ciertos 
grupos (niños, embarazadas, otros)? ¿Cuáles son los costos y el tiempo aso-
ciados con el tratamiento y con la rehabilitación de las personas afectadas por 
este problema?
Se debe adjudicar un valor al problema, en una escala de 0 a 10, correspon-
diente esta última cifra a la situación más severa.
C- Eficacia (relacionada con la evitabilidad)
La eficacia permite valorar si los problemas son difíciles o fáciles de solu-
cionar. Se sugiere otorgar a este componente una escala que va del 0,5 (utili-
zado para los problemas de más difícil solución) al 1,5 (para los problemas de 
más fácil solución). La cuestión prioritaria en este punto es si los problemas, 
sin intervención humana, tenderán a agravarse o a mejorar por sí mismos en el 
tiempo. A la inversa, un evento modesto en la actualidad pero con una rápida 
evolución hacia el empeoramiento exige la intervención pronta y oportuna, 
mientras que no resulta del mismo modo recomendable emplear recursos y 
esfuerzos a una causa que por sí misma va a dejar de serlo.
D- FactibilidadHanlon y Pickett (1984) describen este componente en función de un 
grupo de factores que no están directamente relacionados con la necesidad 
actual o con la eficacia, pero que le permiten a la comunidad determinar si el 
problema tiene solución y si las acciones son aplicables.
Comprende la evaluación de los medios disponibles con los cuales se pue-
de incidir sobre el mismo, ya sea de conocimientos técnicos, financieros, hu-
manos, etcétera. Aunque el problema interese fuertemente, si no es factible 
incidir en su solución, puede resultar conveniente diferir su abordaje. Y a la 
inversa, mayormente se tendrá que realizar un esfuerzo para actuar sobre un 
evento que quizá no resulte tan atractivo como otro, pero cuya solución sea 
más factible y efectiva.
Las capacidades institucionales (recursos humanos, administrativos, tec-
nológicos y técnicos) existen para abocarse al tratamiento del problema en 
cuestión. Durante la fase explicativa suele realizarse un tipo de evaluación 
denominada ex ante que se aplica con anterioridad a la realización de un pro-
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
grama o proyecto, a fin de decidir si el mismo debe implementarse o no. Se 
trata, en tal sentido:
(…) de brindar el parámetro comparativo con el que se contrastarán 
luego las informaciones que se obtengan en los diferentes momen-
tos evaluativos, y particularmente para la evaluación final. La eva-
luación ex ante permitirá apreciar la pertinencia de las actividades 
planteadas y el dimensionamiento de ellas, así como la adecuación 
de las estrategias y modalidades de intervención en función de las 
características y la magnitud del problema y del contexto (Nirem-
berg, Brawerman & Ruiz, 2002: 85).
Los criterios que se desagregan en relación a la factibilidad son los siguientes:
P = Pertinencia (¿Es conveniente actuar sobre esto ahora mismo?).
E = Factibilidad económica (¿Se tienen los fondos para ello?; De no contarse 
con fondos, ¿pueden obtenerse?).
R = Disponibilidad de recursos (Aun teniendo recursos económicos ¿existe 
capacidad institucional -recursos humanos, administrativos y materiales- 
para llevarlo a cabo?).
L = Legalidad (¿Legalmente es factible la intervención?).
A = Aceptabilidad (¿Es aceptable para la población y para otros agentes de la 
comunidad la intervención?).
Aquellas personas que participen en esta etapa de aplicación del método 
responderán con un “sí” o con un “no” a las preguntas relacionadas con estas 
variables, lo que permitirá que se decida si es factible o no trabajar en la bús-
queda de alternativas de solución al problema. Un “sí” se corresponderá con 1 
punto, un cero corresponderá al “no”.
En la medida en que el resultado de cada una de las variables del compo-
nente D multiplican al resto de la fórmula (A + B) C x D, la obtención de 
un cero, fundamentalmente cuando la solución es inapropiada, demasiado 
costosa, inaceptable, ilegal o no hay suficientes recursos, elimina de entrada 
el problema cuya factibilidad constituye una condición necesaria para que el 
problema pueda ser clasificado como prioritario.
Como el método Hanlon señala, el puntaje que se le asigna a cada uno de 
sus componentes se basa en el consenso, para ello se utiliza generalmente la 
técnica de grupos focales (con participación de expertos y de representantes de 
la población). Si bien se trata de un ejercicio subjetivo, puede obtenerse cierto 
rigor científico con una definición precisa de términos, la aplicación exacta 
de los procedimientos de clasificación ordenada y la utilización de estadísticas 
para guiarla. En síntesis, el método permite esquematizar cómo quedan ubi-
240 241
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
cados los problemas para facilitar la elección de aquél que será el objeto de la 
planificación en la etapa de formulación.
El siguiente caso-problema, adaptado a los fines pedagógicos, permite es-
quematizar como se utiliza la matriz de priorización.
José Puente Andrés es una localidad de unos 60.000 habitantes situada 
en una provincia del noroeste de la Argentina. Está poblada mayorita-
riamente por familias jóvenes. Su desarrollo ha sido rápido, después de 
que se estableciera allí una planta industrial. Obreros venidos de otras 
áreas del país fueron atraídos por las nuevas fuentes de trabajo.
En una investigación realizada con referentes de la población de la zona 
y con trabajadores sanitarios, se identificaron los eventos de salud nega-
tivos más relevantes. Con ellos se elaboró una listado de problemáticas, 
separadas en dos grupos: problemas de morbimortalidad, como una alta 
mortalidad por cáncer, el incremento de los embarazos en las adolescen-
tes, una alta morbilidad por enfermedades de transmisión sexual y por 
hepatitis A, el aumento de casos de violencia en los hogares, el alcoholis-
mo y el tabaquismo; y problemas ambientales, como la mala calidad del 
agua de consumo y la baja cobertura de alcantarillado.
A continuación, se presenta un recorte de la jerarquización de problemas 
que se efectuó junto a la comunidad, sobre la base del análisis de la informa-
ción relevada durante grupos focales y de los datos socio-sanitarios provenien-
tes de las estadísticas de salud de la región (Tabla 2).
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
Tabla 2: Ejemplo de cálculo del Método Hanlon de priorización
A
Magnitud
B
Severidad
C
Efectividad
D
Factibilidad
Puntaje
total
(0-10) (0-10) (0.5-1,5) 0-1
Aumento de la mortalidad 
por cáncer
6 8 1 1
(A+ B) C 
x D = 14
Incremento de la preva-
lencia de los embarazos 
en adolescentes
7 8 1 1 15
Alta morbilidad por enfer-
medades de transmisión 
sexual (ETS)
3 4 1 1 7
Mayor cantidad de casos 
de violencia en los 
hogares
9 8 1 0 0
Aumento de la morbilidad 
por Hepatitis A
5 8 1 1 13
Mala calidad del agua de 
consumo
10 8 1,5 0 0
Luego de priorizar los problemas de salud presentes se debe seleccionar 
el tema en torno al cual se estructurará el trabajo de análisis y de programa-
ción. Como puede observarse, en la localidad referida el incremento de la 
prevalencia de los embarazos en los adolescentes es el problema que obtuvo 
mayor puntaje, seguido por el aumento de la mortalidad por cáncer. Otras 
situaciones, cuyos indicadores de magnitud y severidad permiten deducir que 
se han incrementado en los últimos tiempos, como la violencia en los hogares, 
parecen ser un problema de difícil solución para la comunidad (ha obtenido 
puntaje 0 en factibilidad). Lo mismo ocurre con la mala calidad del agua para 
consumo, debido a la escasez de recursos económicos y humanos, para darle 
una pronta y sustentable solución.
Para finalizar, es importante destacar que el método Hanlon presenta limi-
taciones, al igual que otros tipos de priorización. Sin embargo, si bien pueden 
ser discutibles sus fundamentos -principalmente en cuanto a cómo se estiman 
los problemas y a la determinación de la eficacia y factibilidad de las interven-
ciones- es una herramienta útil para trabajar en los diferentes niveles operati-
vos de la planificación.
242 243
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
Análisis de las casusas y los efectos de un problema: el árbol de problemas
Luego de haber seleccionado el problema sobre el que se intervendrá, es 
imprescindible, para caracterizarlo adecuadamente, realizar una descripción 
precisa de los determinantes sociales, culturales, psicológicos y/o biológicos 
que inciden sobre el mismo. Para lograr que las explicaciones adoptadas re-
sulten coherentes, pertinentes y actualizadas, es ineludible el conocimiento de 
los datos estadísticos, del/los marcos teóricos más relevantes y del estado del 
arte en torno al evento.
El árbol de problemas es una herramienta gráfica que permite sintetizar, 
comprender y valorar la complejidad de esta información, identificando de 
manera esquemática los principales factores que obran sobre un problema y 
sus efectos, facilitando el reconocimiento de las causascríticas que pueden ser 
objeto de intervención. A continuación, se ejemplificará cómo se construye 
un árbol de problemas aplicados a la problemática del incremento de los em-
barazos en la población adolescente de la República Argentina.
Para comenzar debemos definir que se considerará como embarazo ado-
lescente al que ocurre durante la adolescencia de la madre, definida por la 
Organización Mundial de la Salud (OMS) como lapso de vida transcurrido 
entre los 10 y los 19 años de edad. La maternidad adolescente es un problema 
emergente en salud pública que involucra a sectores como educación, salud, 
justicia, derechos del niño y de la mujer, por lo cual es considerado como un 
indicador de desarrollo y bienestar social.
A modo de un breve diagnóstico de situación, a continuación se describi-
rán algunas cifras, que permiten visualizar cuál es la magnitud y la gravedad 
del evento en el país.
La tasa de fecundidad para las adolescentes argentinas es del 68,2 x 1000, 
ubicándose por encima del promedio mundial (estimado en 51 x 1000) pero 
por debajo de la media para América Latina y el Caribe (75 x 1000). Entre 
los países de la región la fecundidad adolescente en la Argentina supera a la 
de Uruguay, Chile y Brasil y está por debajo de Bolivia y Colombia, según el 
informe acerca del estado de la población mundial del Fondo de Población de 
las Naciones Unidas (UNFPA) del año 2013.
Desde el año 1954 la fecundidad entre los 15 y los 19 años tuvo un com-
portamiento ascendente con un pico alrededor de 1980 (80 x 1000) para 
luego descender hasta el 2003 (56,7 x 1000), (Pantelides 1998; 2004). A par-
tir de allí, comenzó nuevamente a ascender, consignándose, según el Sistema 
Informático Perinatal del Ministerio de Salud, un aumento de alrededor del 
20 % entre los años 2003 y 2011. La fecundidad adolescente precoz (10 a 14 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
años) mostró un patrón de cambio similar a la tardía.
Considerando los nacimientos por edad de la madre, de cada 100 nacidos 
vivos, 16 tienen madres adolescentes, lo que es preocupante no sólo por el 
riesgo de mayores complicaciones físicas que representa el embarazo a tan 
temprana edad, sino porque a menor edad de la mujer mayor es la probabi-
lidad de que el embarazo sea producto de abuso sexual, relaciones forzadas o 
explotación sexual. Las provincias de las regiones Noreste (Chaco, Corrientes, 
Formosa, Misiones) y Noroeste (Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja 
y Santiago del Estero) son las que presentan las tasas más elevadas (UNICEF, 
2013).
244 245
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
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CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
Análisis del árbol de problemas sobre el incremento de embarazos en los 
adolescentes del país desde el enfoque de los determinantes de la salud
a)	 Causas
A continuación se describen los factores resaltados en el árbol que permi-
ten alcanzar una comprensión integral del problema del embarazo adolescente 
en la Argentina. Se irán desglosando las causas partiendo de las proximales 
(aquellas que pueden ser identificadas como las desencadenantes más directas 
del problema) hacia las distales (vinculadas con determinantes socioeconó-
micos, ambientales y políticos). Es necesario resaltar que el embarazo en los 
adolescentes presenta un entramado causal complejo, del cual se destacarán 
algunos aspectos en esta explicación.
Inicio de las relaciones sexuales
Los datos relevados en la Encuesta de Salud Escolar (Ministerio de Salud de 
la Nación, 2013), realizada sobre una muestra representativa de 20.890 ado-
lescentes argentinos escolarizados entre los 13 y los 15 años, evidenciaron que 
el 36,9 % de ellos se inició sexualmente. El 58,8 % de los jóvenes que man-
tuvieron relaciones sexuales alguna vez, lo hizo por primera vez antes de los 
14 años, siendo más frecuente en varones (66,5 %) que en mujeres (49,2 %). 
Estos resultados son similares a los arrojados por la misma encuesta en el 2007 
(Ministerio de Salud de la Nación, 2007), donde el 55,9 % de los alumnos ini-
ció relaciones sexuales antes de los 14 años (61,3 % varones y 48,1 % mujeres).
Pantelides y Geldstein (1998) comprobaron que la experiencia de una 
iniciación sexual forzada o no deseada, pero finalmente aceptada, disminuía 
drásticamente a medida que aumentaba la edad en que dicha experiencia ha-
bía tenido lugar. Si bien en el país no se dispone de estudios recientes sobre 
inicio sexual forzado y embarazo adolescente, se estima que muchos de los 
embarazos en menores de 14 años son producto de relaciones sexuales no 
consentidas.
De acuerdo a los datos provistos por a la Encuesta Nacional de Salud Sexual 
y Reproductiva (Ministerio de Salud e INDEC, 2013) con muestreo proba-
bilístico de varones de 14 a 59 años y mujeres de 14 a 49 años residentes en 
centros urbanos de 2.000 o más habitantes, representativos de la población 
Argentina en edad reproductiva, la edad promedio de la primera relación en 
las mujeres es de 17,3 años, mientras que para los varones la edad promedio 
de inicio es de 16 años. Casi siete de cada diez de las mujeres y los varones en-
trevistados emplearon algún método anticonceptivo en su primera relación se-
246 247
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
xual, siendo el preservativo o condón el método más utilizado en esta instancia, 
ya que fue mencionado por nueve de cada diez entrevistados de ambos sexos.
Uso de métodos anticonceptivos
Según los resultados de la Encuesta de Salud Escolar (2013) el 75,8 % de 
los adolescentes entre los 13 y los 15 años, que tuvieron relaciones sexuales 
alguna vez utilizó preservativo en su última relación sexual. Asimismo, el 46,7 
% utilizó algún otro método anticonceptivo (MAC) para evitar un embarazo 
(como coito interrumpido, cálculo de la fecha del período menstrual, anticon-
ceptivos orales, dispositivo intrauterino o diafragma), siendo más frecuente 
esta práctica entre mujeres (55 %) que en varones (39,9 %). Como es sabido, 
el condón es el método más seguro que protege tanto a las adolescentes mu-
jeres como a los varones no sólo de un embarazo no deseado, sino de la posi-
bilidad de contraer enfermedades de transmisión sexual. Aquellos estudiantes 
que mantuvieron relaciones sexuales alguna vez, utilizaron condón siempre o 
casi siempre.
La citada Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva ha encontra-
do que el 10 % de las mujeres y el 13 % de los varones no usó ningún método 
en la primera relación. Dentro de la población que utiliza actualmente algún 
MAC, los varones de 15 a 19 años son los que más utilizan el preservativo (90 
%), mientras que entre las mujeres el 65 % afirma usar preservativos y el 35 
% pastillas.
Las adolescentes sexualmente activas que no usan ningún método anti-
conceptivo están expuestas a embarazos no planeados. Esta situación puede 
resultar más frecuente de lo esperado, pues las adolescentes subestiman a me-
nudo la posibilidad de quedar embarazadas y los adolescentes de causar un 
embarazo. Los datos estadísticos dan cuenta de que a pesar del aumento en el 
uso de los anticonceptivos, muchas mujeres declaran que su último embarazo 
no fue planeado o que quisieron evitar un embarazo y no practicaron la anti-
concepción (Ministerio de Salud de la Nación, 2007; UNICEF, 2013).
Determinantes relacionados con los conocimientos, las actitudes y las 
prácticas sobre sexualidad y autocuidado
A partir del relevamiento efectuado en la Encuesta Nacional de Nutrición 
y Salud efectuada en el año 2005 (Ministerio de Salud de la Nación, 2007), se 
halló que prácticamente todas las adolescentes conocen al menos un método 
anticonceptivo. Sin embargo, los niveles más bajos de conocimiento se pre-
sentan en las adolescentes menores de 15 años, menos educadas y más pobres.
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi,Carolina; Martino, Susana
Si bien la disponibilidad de información y el grado de conocimiento son 
altos, un 20 % de mujeres adolescentes de 15 a 19 años que son sexualmente 
activas no usan ningún método anticonceptivo y, como ya se ha destacado, el 
motivo más frecuente de no emplear un método anticonceptivo guarda rela-
ción con no desear un embarazo.
Se estima que, a nivel mundial, dos de cada tres embarazos no planifi-
cados son producto de la falta de acceso a información y al uso de métodos 
anticonceptivos (UNICEF, 2013). Con respecto a las fuentes donde las/los 
adolescentes argentinos obtienen información sobre anticoncepción, las jó-
venes de 15 a 19 años señalan principalmente a la escuela (41 %) y al grupo 
de pares o familiares (31,5 %) como aquellos lugares en los cuales obtienen 
conocimientos sobre el tema.
Con respecto al lugar de obtención de los MAC, los hospitales y centros 
de atención primaria constituyen la fuente principal de obtención de anti-
conceptivos orales (Zamberlin, 2005), y el 43 % de las mujeres y el 22 % 
de los varones afirmaron que los consiguen gratuitamente según la Encuesta 
Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable (Ministerio de Salud e 
INDEC, 2013).
Respecto de la provisión de preservativos, en una encuesta realizada por la 
Fundación Huésped y UNICEF (2012), sólo el 18 % mencionó al hospital 
y al centro de salud como lugares de provisión de preservativos, siendo los 
kioscos (46 %) o las farmacias (42 %) el tipo de locales donde los compran 
con mayor frecuencia.
En relación a los motivos alegados para el no uso de algún MAC en la 
primera relación sexual se destacan algunos mitos y/o falsas creencias, por 
ejemplo, el 20 % de las adolescentes mujeres no sabía que podía quedar em-
barazada la primera vez (Ministerio de Salud de la Nación e INDEC, 2013). 
Otros motivos aducidos acerca de la no utilización de los MAC fueron la falta 
de comunicación en la pareja, la influencia del alcohol que afecta la posibili-
dad de percibirse en riesgo o de implementar una conducta preventiva, la falta 
de dinero y la negación del adolescente varón a utilizarlo (Zamberlin, 2005).
Según Gogna (2005) el embarazo en la adolescencia está asociado a la 
toma de riesgos por parte de los adolescentes, aun conociendo las consecuen-
cias, y a una postura pasiva en la que el embarazo es algo que simplemente 
“pasa sin querer” o “viene solo”.
Políticas públicas, articulación intersectorial entre salud y educación
Para el Fondo de Naciones Unidas para la Población (2013), Argentina 
248 249
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
cuenta con un marco normativo integral en lo relacionado con el embara-
zo en la adolescencia. La Ley Nacional Nº 25.673 (2002), de creación del 
Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, promueve 
la educación, información y provisión de insumos de planificación familiar a 
todas las personas que lo deseen a través de los sistemas públicos, privados y 
de obras sociales (incluyendo a los adolescentes desde los 14 años de edad con 
capacidad de consentir). Sin embargo, al observar los indicadores de fecundi-
dad y natalidad, podría pensarse que la aplicación de la citada reglamentación 
no está obteniendo los resultados esperados, principalmente en relación a la 
disminución de la prevalencia de los embarazos en los adolescentes, sobre todo 
en las jurisdicciones de la Región NEA y NOA, las más afectadas por la pro-
blemática.
Por otra parte, la Ley Nacional Nº 25.584 (2002) que protege la conti-
nuidad escolar de las alumnas embarazadas tampoco está siendo muy efectiva. 
Según datos publicados por la UNFPA (2013) el 60 % de las alumnas emba-
razadas abandona la escuela.
Como es ya sabido, la educación contribuye a generar oportunidades para 
el futuro y a revertir las asimetrías sociales. Por ello la inequidad en el acceso y 
en la calidad educativa, la alta deserción en ciertas poblaciones y la deficiente 
vinculación con el mercado laboral funcionan como mecanismos expulsivos 
del sistema, afectando desproporcionadamente a las adolescentes en situación 
de vulnerabilidad (UNFPA, 2013).
Para concluir, se puede decir que las altas tasas de embarazo adolescen-
te y su repitencia dan cuenta de fallas en la implementación de las políticas 
públicas sobre el tema. Las evaluaciones de intervenciones exitosas en otros 
países dan cuenta de un trabajo articulado e intersectorial que incide sobre el 
sector educativo, el sector salud, y también sobre el desarrollo económico de 
la sociedad.
Proyecto de vida y sus factores causales asociados
La existencia de proyectos orientados al logro individual tiene un efecto 
positivo en la reducción de la frecuencia de comportamientos sexuales de ries-
go, tanto por parte de las mujeres como por parte de los varones.
Las decisiones que adoptan las y los adolescentes en torno a su vida sexual y 
reproductiva se relacionan con la propuesta y realización de su proyecto vital, 
el cual influye a su vez en su fecundidad. Según Gogna, Binstock, Fernández, 
Ibarlucía y Zamberlin (2008) muchas mujeres adolescentes buscan quedar 
embarazadas pues encuentran en la maternidad un proyecto de vida posible y 
real, una alternativa para su pasaje a la adultez.
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
La sexualidad de las/los adolescentes está vinculada a factores culturales, 
sociales y también económicos. El embarazo durante la adolescencia ocurre 
con mayor frecuencia entre jóvenes de sectores vulnerables, en contextos de 
pobreza y de desigualdad, que no les proveen redes de contención y de protec-
ción social. Cuando no se han formulado metas educativas ni se ha logrado la 
incorporación al mundo laboral, se incrementa el riesgo de un embarazo no 
planeado, ya que las adolescentes encuentran en la nupcialidad y en la mater-
nidad su principal fuente de realización personal (Florez, 2005), ocurriendo 
ello incluso cuando su condición económica -y la de sus familias- se vea afec-
tada para poder atender a un nuevo integrante (Bianco & Correa, 2003).
La mayoría de las madres adolescentes proviene de hogares de bajos re-
cursos económicos, en una proporción de 17 a 1 respecto de las de más altos 
ingresos (Bianco & Correa, 2003). La proporción de madres entre las adoles-
centes con menor nivel educativo (primario completo o menos) triplica a las 
adolescentes con secundaria incompleta y más, pese a que estas últimas tienen 
en promedio mayor edad y por lo tanto mayor tiempo de exposición a la po-
sibilidad de ser madres (Binstock y Pantelides, 2005).
Existen evidencias que dan cuenta de que la fecundidad adolescente está 
influenciada por la familia y los grupos sociales de pertenencia. Familias con 
ambos padres biológicos presentes ofrecerían un ámbito protector; los y las 
adolescentes provenientes de estas familias tendrían una probabilidad menor 
de adoptar conductas de riesgo, es decir, de tener relaciones sexuales sin pro-
tección y, por lo tanto, de quedar embarazadas o embarazar a su pareja. Se ha 
encontrado que las mujeres adolescentes que no conviven con la madre ni con 
el padre registran la mayor frecuencia de conductas de riesgo; en ellos, la falta 
de uso de métodos anticonceptivos en la primera relación sexual es tres veces 
más frecuente que la que se registra en las adolescentes que viven con ambos 
progenitores (Pantelides, 2008).
b)	 Efectos de la problemática
Como hemos visto anteriormente, la falta de oportunidades para el de-
sarrollo personal, la pobreza, la desigualdad y la violencia, así como las difi-
cultades de acceso a los métodos anticonceptivos (incluyendo información y 
acceso a la atención de calidad) y la incapacidad del sistema educativo para 
retener a los alumnos/as actúan como determinantes sociales del embarazo en 
la adolescencia.
Ahora bien, este problema tiene consecuencias para los adolescentes, que 
serán enumeradas a continuación.
250 251
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
En relacióna la educación, más de la mitad de las adolescentes madres ya 
habían abandonado la escuela antes del embarazo. Sólo cuatro de cada diez 
que están estudiando al quedar embarazadas continúan con el ciclo lectivo 
(UNFPA, 2013). En un estudio efectuado por Gogna (2005) con 1.645 puér-
peras de 15 a 19 años atendidas en establecimientos públicos de 7 ciudades del 
país, el 39 % de las madres adolescentes entrevistadas estudiaba al momento 
de quedar embarazada; un 9 % adicional estudiaba y trabajaba y el 17 % sólo 
trabajaba. La mayoría dejó la escuela inmediatamente después de conocer la 
noticia del embarazo o en un corto lapso de tiempo. Algo más de un cuarto 
que estaba asistiendo a la escuela al momento del embarazo continuó hasta el 
séptimo mes o hasta el final del embarazo y sólo un 13,5 % terminó el secun-
dario o continuó estudiando. Luego del nacimiento del primer hijo, sólo un 
cuarto de las jóvenes retornaron a la escuela.
Las adolescentes madres están en una situación de mayor vulnerabilidad y 
exclusión social, en términos de cobertura de salud y de calidad de la vivienda. 
Sólo el 27 % de las madres adolescentes comparado con el 53 % de las no 
madres, tiene algún tipo de cobertura de salud, y la mitad de las adolescentes 
madres vive en viviendas precarias mientras que esta cifra es del 25 % en la 
población general (Pantelides & Binstock, 2007).
Según la Organización Mundial de la Salud, las complicaciones en el em-
barazo y el parto son la primera causa de muerte de adolescentes de entre 15 y 
19 años en los países en vías de desarrollo. La mortalidad materna en Argenti-
na, para el grupo de 15 a 19 años, muestra un incremento en los últimos años. 
Mientras que en el año 2000 alcanzaba al 11 % del total, para el año 2008 re-
presentó casi el 15 %. De los 36 casos de mortalidad materna en adolescentes 
registrados en 2011, 10 fueron por abortos, 19 por causas obstétricas directas 
y 7 por causas obstétricas indirectas sin especificar (DEIS, 2011).
Además de las dolencias y problemas de salud derivados de la gestación y 
el parto adolescente (por ejemplo, un 65 % de las mujeres que sufren fístula 
obstétrica desarrolló esta dolencia durante la adolescencia, con graves conse-
cuencias para sus vidas), existe un fuerte vínculo entre los embarazos en edad 
temprana y los abortos practicados en condiciones deficientes. El 3 % de las 
adolescentes entre 14 y 19 años entrevistadas en la Encuesta de Salud Sexual y 
Procreación Responsable (Ministerio de Salud de la Nación, 2013) afirmó que 
realizó un aborto alguna vez. El motivo principal por el que intentan abortar 
ni bien descubren su estado está motivado, en gran parte, por el afán de evitar 
una reacción negativa por parte de sus padres, pero una vez que los padres se 
han enterado, las jóvenes se “apropian de su embarazo” y se resisten a acatar 
las decisiones de los mayores (Zamberlin, 2005).
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
El Comité Ejecutivo de la OMS (2012) destaca también que los embarazos 
tempranos son peligrosos para los bebés, con tasas de muertes neonatales (en 
la primera semana y en el primer mes) que resultan hasta un 50 % superior en 
adolescentes que en mujeres de entre 20 y 29 años. Señala además que cuan-
to más joven es la madre, mayor es el riesgo, ya que las tasas de nacimientos 
prematuros, bajo peso al nacer y asfixia del bebé, son mayores entre los hijos 
de las adolescentes; todas estas condiciones incrementan la probabilidad de 
fallecimiento o de futuros problemas de salud para el bebé.
Puede indicarse como conclusión que reducir los altos niveles de embara-
zos en adolescentes es vital para el mejoramiento de la calidad de vida de este 
grupo, sobre todo para aquellos que se encuentran en situación de exclusión 
social y que están más expuestos a tener un menor acceso a la educación y al 
mercado laboral, limitando esto sus proyectos de vida.
3.2. Momento normativo: la formulación del plan
En el segundo momento de la planificación, luego de realizado el diag-
nostico de situación, la selección del problema sobre el cual intervenir y la 
explicación acerca de sus causas y consecuencias, se requiere avanzar mediante 
la formulación del plan/programa/proyecto. Para ello, es necesario plantear el 
propósito, los objetivos y las metas que se derivan del/los problemas tal como 
se han formulado.
a)	 Finalidad, objetivos y metas
En los procesos de planificación, los propósitos o las finalidades son ge-
neralmente enunciados en los planes y buscan orientar a los objetivos (tanto 
a los generales como a los específicos) de los programas y/o los proyectos. 
Garantizar el acceso a los servicios sanitarios básicos podría ser considerado 
como un ejemplo de finalidad y/o propósito de un plan, en tanto que prote-
ger a la población de una zona determinada contra las enfermedades inmu-
noprevenibles, asegurando el acceso a todas aquellas vacunas incluidas en el 
calendario oficial, podría ser uno de los objetivos de los proyectos/programas 
que se derivan de él.
En este punto, es preciso definir a los objetivos como uno de los elementos 
centrales para la planificación, pues remiten a un fin que se pretende alcanzar 
y hacia el que se dirigen los esfuerzos, recursos y acciones comprendidas en la 
planificación.
Suelen diferenciarse de acuerdo a su nivel de concreción en:
‒	 Generales: son aquellos objetivos que desglosan las finalidades gené-
252 253
PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
ricas de la planificación, y que permiten enunciar posteriormente las 
líneas principales de acción. Si bien no señalan resultados concretos ni 
directamente medibles por medio de indicadores, deben expresar de 
forma clara el propósito central del proyecto.
‒	 Específicos: son aquellos objetivos que se ciñen concretamente a un es-
pacio y un tiempo acotado e introducen elementos delimitados y men-
surables, que facilitan su evaluación. Deben hallarse comprendidos en 
el objetivo general y representan a menudo las ulteriores especificacio-
nes o pasos que se requieren para alcanzarlo.
La adecuada formulación del objetivo principal (suele enunciarse uno o 
a los sumo dos para cada proyecto) y de los objetivos específicos permite dar 
coherencia, entre otros aspectos, a las actividades, los costos, las estrategias y 
los tiempos de realización de una programación.
En el Cuadro 2 se ofrece un ejemplo sobre un objetivo general y sobre al-
gunos específicos para un proyecto, pensado para intervenir sobre el problema 
priorizado en la Localidad José Puente Andrés, caso utilizado en el apartado 
anterior de este capítulo.
Cuadro 2 : Enunciación de Objetivos
Objetivo general
Disminuir la prevalencia de los embarazos en la población adolescente de la 
localidad José Puente Andrés mediante el fortalecimiento y la coordinación de 
los servicios de salud, educación y protección social.
Objetivos específicos
1.	 Promover la inclusión de programas de educación sexual integral en 
los currículos de las escuelas secundarias de la zona, generando las 
condiciones para implementarlos.
2.	 Garantizar a los adolescentes que residen en la localidad el acceso a 
la información y orientación para la adopción de conductas saludables 
y seguras.
3.	 Incrementar el uso actual de métodos anticonceptivos en las y los ado-
lescentes sexualmente activas/os y en las madres adolescentes del 
área.
4.	 Garantizar el acceso de los adolescentes a las prestaciones de servi-
cios asistenciales en materia de salud sexual y procreación responsa-
ble.
5.	 Fomentar la participación de los/as jóvenes y de miembros de su en-
torno significativo en temáticas afines a la salud sexual y reproductiva.
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
Ahora bien, para que los objetivos adquieran un carácter operativo, de-
ben ser traducidos en metas que comprendan indicadores de logro, señalando 
cuánto se quiere lograr con la realización del proyecto, en un plazo determina-
do yen un ámbito o espacio también delimitado. La meta correspondiente al 
primer objetivo específico de la tabla anterior podría ser:
Asegurar que, para el año 2016, las 4 escuelas secundarias de la zona hayan in-
cluido en su currícula los contenidos del Programa de Educación Sexual Integral 
propuestos por el Ministerio de Educación Nacional.
Para concluir, es útil remarcar que tanto los propósitos como los obje-
tivos definen la nueva realidad que se desea lograr al concluir un proyecto, 
diferenciándose en cuando a su grado de generalidad-especificidad. A la hora 
de elaborar los objetivos corresponde recuperar los propósitos y finalidades 
últimas de un plan, de modo que se pueda seguir conservando la integralidad 
y coherencia del proceso de planificación.
Por otra parte, se presupone que la realización de los objetivos de un pro-
grama/proyecto es un factor que contribuye al logro de los propósitos, pero 
no necesariamente es el único. Como ya se ha expuesto precedentemente, 
la planificación estratégica se despliega en escenarios de incertidumbre, que 
dependen de un gran número de variables concurrentes (factores internos y 
externos a las programaciones) que pueden actuar como facilitadoras o como 
obstáculos para el logro de los fines trazados.
b)	 Selección de los destinatarios
Todo proceso de planificación se dirige focalizadamente a un conjunto de 
personas en torno a las cuales se organiza el conjunto de las acciones a realizar, 
los que suelen denominarse destinatarios y clasificarse en: a) Directos: perso-
nas favorecidas directamente por las acciones del plan/programa/proyecto; b) 
Indirectos, aquellos sujetos que quedarán comprendidos en su impacto.
Por ejemplo, los destinatarios directos del proyecto para reducir la preva-
lencia de los embarazos en la población adolescente de la localidad José Puente 
Andrés son los adolescentes varones y mujeres de entre 12 y 20 años que 
habitan en esta zona. Los indirectos son todas las personas que conforman la 
comunidad del área, que se verá beneficiada por la disminución de este rele-
vante problema de salud pública.
Es de suma importancia lograr en esta fase la cuantificación de los desti-
natarios del programa, estableciéndose sus principales características sociales 
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
y económicas, y la representatividad del grupo sobre el cual se actuará más 
directamente. Para ello, puede ser útil delimitar este “grupo-diana”, como a 
veces suele denominarse, investigando e indicando, por ejemplo:
‒	 Condiciones de vida (nivel de ingreso, nivel de educación, accesibilidad 
a vías de transporte, pautas de comunicación, estilos de vida).
‒	 Ocupación (también haciendo uso de indicadores concretos, por ejem-
plo: asalariados temporales, familias con ingresos por debajo del salario 
mínimo y ocupación autónoma, etcétera).
‒	 Acceso a los servicios (familias en inquilinato precario, en situación de 
hacinamiento, o sin acceso a servicios básicos -agua o cloacas-, trabaja-
dores sin cobertura de seguridad social).
En relación a la nomenclatura mediante la cual se caracteriza a los destina-
tarios finales, el uso de términos generales y vagos tales como “grupos caren-
ciados”, “sectores desfavorecidos”, no ayuda al diseño del proyecto y resulta a 
todas luces insuficiente.
c)	 Cobertura territorial
La cobertura territorial comprende el espacio físico o zona de influencia 
que cubrirá el plan/programa/proyecto. En el caso de prestación de servicios 
de salud personales suele indicarse no sólo en términos geográficos, sino tam-
bién en términos de poblaciones, señalando área y número de habitantes que 
se verán comprendidos en calidad de destinatarios directos y/o indirectos.
La jerarquización del territorio en el proceso de planificación descansa en 
dos hechos fundamentales: a) Es allí donde se emplazan los servicios de salud 
formales e informales para dar respuesta a los problemas de salud y que re-
sulta fundamental considerar al adoptar un criterio de búsqueda de la mayor 
accesibilidad poblacional a tales servicios. b) Los actores individuales y colec-
tivos comparten su ámbito de vida y pertenencia, manifiestan sus saberes, su 
experiencia, sus vínculos de intercambio, así como los medios para satisfacer 
las necesidades básicas y promover diversas formas de participación a partir de 
situaciones de proximidad espacial.
Esta concepción cobra aún más relieve en un territorio tan vasto como el 
de la Argentina, en donde se plantean grandes variaciones históricas, sociales, 
económicas y culturales que son decisivas al momento de diseñar e imple-
mentar las políticas públicas en salud relacionando las dimensiones regional, 
nacional y global con aquello que acontece localmente.
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
d)	 Caracterización de actividades
La implementación de cualquier proyecto presupone la concreción de una 
serie de actividades e implica la realización de un conjunto de tareas específicas 
y/o de menor alcance. En otras palabras, ningún proyecto puede realizarse sin 
una sucesión de quehaceres y aconteceres que tienen el propósito de trans-
formar ciertos insumos en los resultados previstos (productos) dentro de un 
período determinado.
La actividad es el medio de intervención sobre la realidad, mediante la 
realización secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar 
las metas y/u objetivos. La tarea es la acción que tiene el máximo grado de 
concreción y especificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, 
entre las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para ilustrar estos crecientes grados de concreción y especificidad y el al-
cance de cada uno de estos términos, podemos acudir al siguiente ejemplo: en 
el marco de un Plan de Atención a la Infancia y Fortalecimiento Familiar del 
Ministerio de Desarrollo Social se despliega un Programa de Estimulación y 
Desarrollo en los primeros años, y dentro de este un proyecto que tiene como 
objetivo realizar un campamento de verano. Una de las actividades podría ser 
realizar una excursión y entre las tareas se encontraría el preparar la ropa y los 
calzados adecuados.
La sistematización y coordinación en el tiempo y en el espacio de todas las 
tareas que hay que realizar para el logro de los productos, metas y objetivos del 
proyecto comporta los siguientes aspectos:
a.	 Enumeración de las actividades a realizar. No debe restringirse a un 
simple listado de actividades y tareas, sino establecer un curso o tra-
yectoria que permita fijar la dinámica del proyecto en función de la 
cantidad y secuencia de las operaciones.
b.	 Distribución de las unidades periódicas de tiempo insertas en una se-
cuencia operativa, donde se señala la fecha de inicio y de terminación 
de cada actividad (ver cronograma del proyecto).
c.	 Una organización y sincronización de las mismas, ya que algunas son 
previas, paralelas o posteriores a otras en el marco del proceso de reali-
zación del proyecto.
d.	 Indicación de los responsables de cada una de tales actividades y/o ta-
reas.
e.	 Métodos y técnicas a utilizar y un detalle de la forma en que serán 
combinados para obtener los resultados perseguidos. En el caso de pro-
yectos sociales, resulta conveniente dar preferencia a aquellos que faci-
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
litan, promueven o posibilitan la participación de la comunidad, pues 
asegura, entre otros aspectos, mayores posibilidades de sustentabilidad 
del mismo.
e)	 Cronograma
Uno de los aspectos esenciales en la elaboración de un proyecto es la de-
terminación de la duración de cada una de las actividades y la secuencia tem-
poral, lo que se denomina cronograma de actividades. Esto permite juzgar la 
factibilidad del mismo, pues facilita considerar por ejemplo si existe una dis-
tribución uniforme del trabajo, si los plazos son realistas, si los límites de tiem-
po asignados para cada actividad (máximo y mínimo)son proporcionados 
entre sí o hay desajustes graves.
Mes
Actividades 1 2 3 4 5 6 7 8
Diagnóstico de situación x x
Diseño de la intervención x
Implementación X x x x X
Análisis de la información 
recolectada y evaluación de 
resultados
x x
Elaboración del informe final x
f)	 Previsión de recursos
En la previsión y selección de los recursos debe proponerse el logro de los 
objetivos con la mayor efectividad y al menor costo financiero, humano y 
social posible.
El criterio de efectividad se expresa a través de los siguientes postulados 
concurrentes: por un gasto dado de recursos se ha de obtener el grado máximo 
de realización del fin (eficacia), o por un grado dado de realización del fin se 
ha de gastar un mínimo de recursos (eficiencia).
Respecto de la previsión de recursos, es imprescindible indicar la cantidad 
y calidad de los insumos necesarios (recursos humanos, servicios, equipos, di-
nero, bienes) involucrados en cada operación, con referencia a la asignación de 
recursos por actividad, y pueden agruparse de acuerdo a su naturaleza en cua-
tro categorías básicas: 1) humanos, 2) materiales, 3) técnicos, y 4) financieros.
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
‒	Humanos
Para implementar cualquier tipo de proyecto, es fundamental establecer 
qué cantidad de personal será provisto por cada una de las áreas intervinientes 
y en qué momento de la implementación del plan se requerirá su participa-
ción, cuál es el tiempo asignado al proyecto en cuestión y la responsabilidad 
básica que se le asigna, qué requerimientos de capacitación serán exigidos al 
equipo básico y qué otro personal (provisto por otras áreas o dependencias) 
podrán sumarse a su implementación. Cuando la índole del proyecto así lo re-
quiera, también debe indicarse la necesidad de capacitar los recursos humanos 
que exige la realización del proyecto; cuándo y que grado de cualificación debe 
acreditar quienes participen en el proyecto.
‒	Materiales
Comprende las herramientas, insumos y/o infraestructura física necesarios 
para llevar a cabo el proyecto, y deben señalarse los bienes pertenecientes al 
organismo a cargo del proyecto que serán afectados a la realización del mismo 
(ejemplo: edificio, aulas, sillas, bolsas para desecho de residuos, materiales de 
librería).
‒	Técnicos
Comprende el equipamiento y/o los recursos tecnológicos necesarios que 
deben ser empleados en la realización del proyecto (por ejemplo, insumos y/o 
equipamiento informático, equipos para registro audiovisual tales como fil-
madoras, tests psicométricos en el caso de que un proyecto comprenda alguna 
actividad de evaluación de esta índole).
‒	Financieros
Sobre la base de los cálculos de ejecución se realiza una estimación de los 
fondos que se pueden obtener con indicación de las diferentes fuentes con 
que se podrá contar: presupuesto ordinario, subvenciones, créditos, aportes 
extraordinarios (quién o qué financia qué). Para otorgarle mayor factibilidad al 
proyecto es necesario indicar lo que comúnmente se denomina “calendario fi-
nanciero”, en el cual se trata de establecer, en cada actividad y cada fase del pro-
yecto, cuáles son los recursos financieros necesarios para la implementación.
3.3. Momento estratégico: La construcción de viabilidad
A partir de los criterios de magnitud, severidad, eficacia y factibilidad que 
permiten la posterior priorización y jerarquización de los problemas centrales, 
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PERSPECTIVAS EN SALUD PUBLICA Y SALUD MENTAL
la selección del problema a abordar, la caracterización del mismo y la for-
mulación de los lineamientos del Plan/Programa/Proyecto, debe evaluarse la 
viabilidad y/o factibilidad de las acciones a adoptar.
Existen dos cuestiones fundamentales a considerar en este momento, que 
son el grado de poder y el tipo de interés que moviliza a cada actor social.
Aquí cobra importancia la construcción de viabilidad que puede ser anali-
zada en diferentes dimensiones:
1)	 Social: alude a lograr que la propuesta contenida en el programa no 
vulnere el sistema de creencias y actitudes dominante, y lograr así el 
apoyo y adhesión indispensables de los grupos poblacionales más re-
presentativos de la sociedad; y resuelva los obstáculos o resistencias al 
cambio planteados durante el proceso. 
2)	 Técnica: basada en la coherencia, cohesión y pertinencia de la propues-
ta, en términos de lograr que las líneas de acción consigan ajustarse a los 
problemas identificados y a los objetivos propuestos, e implica el aná-
lisis acerca de si es posible llevar a cabo satisfactoriamente el proyecto 
con las tecnologías disponibles.
3)	 Económica: designa la existencia y disponibilidad de los recursos eco-
nómicos y/o financieros necesarios conque debe contar el programa 
para su implementación.
4)	 Política: comprende la identificación y promoción del consenso entre 
los actores sociales (decisores, profesionales, miembros de la comuni-
dad) que, en calidad de aliados, permitan fortalecer la red de vínculos 
que den apoyo al programa y neutralizar el peso que pueden alcanzar 
mediante su acción los oponentes al mismo.
Entre las principales herramientas para construir la viabilidad se incluyen 
dos que a nuestro juicio resultan fundamentales:
a)	 El mapeo de actores
Una de las cuestiones fundamentales es la identificación del/los actores in-
tervinientes que serán objeto del análisis estratégico, los que pueden ser defini-
dos en una dimensión individual y/o colectiva; y se definen por su capacidad 
para tomar decisiones o para no tomarlas (omisión) cuando podría haberlas 
adoptado (Testa, 2007 op cit.). El actor colectivo constituye una agregación 
de sujetos individuales que también intervienen pero siguiendo lógicas de re-
presentación colectiva: puede tratarse de grupos, organizaciones o, desde una 
perspectiva marxista, clases o fracciones de clase.
El mapeo de actores es una técnica que, apoyada en herramientas visuales, 
CAPÍTULO VIII - de Lellis, Martín; Interlandi, Carolina; Martino, Susana
permite identificar y caracterizar a las personas, grupos y/u organizaciones que 
pueden resultar importantes para el diseño, implementación y/o evaluación 
de un proyecto específico.
Permite evaluar el grado de apoyo de los actores intervinientes de acuerdo 
a factores tales como el poder en la toma de decisiones, su interés en la proble-
mática, y la posición de apoyo y/u oposición que podrían adoptar en el diseño 
y/o implementación del mismo.
Los pasos que se recomienda seguir para su elaboración, de acuerdo a la 
metodología propuesta en documentos de referencia sobre el tema (ONU, 
2001) son los siguientes:
Paso 1: Especificar el tema
Especificar el tema que los constituye en actores relevantes para la pro-
puesta a ser adoptada (ejemplo: proyecto de control del consumo episódico 
y excesivo de alcohol en los jóvenes a través de medidas educativas y/o de 
regulación legal).
Paso 2: Identificar y clasificar los actores sociales
Mediante la revisión de información y/o la consulta a informantes claves 
y/o expertos calificados se elabora un listado lo más exhaustivo posible de las 
personas, grupos u organizaciones concernidos en la propuesta en diversos 
modos (por ejemplo: están siendo o podrían hallarse afectados por el pro-
blema, podrían hallarse afectados a partir de las medidas y/o propuestas de 
acción adoptadas, no se hallan directamente afectados por el problema pero 
podrían tener un interés directo en la propuesta). Se recomienda, de ser posi-
ble, adjuntar los datos que permitan su más precisa y correcta identificación 
y localización (apellido, denominación societaria, dirección, teléfono, correo 
electrónico).
Luego de esta identificación, se recomienda clasificar a los actores de acuer-
do a ciertas categorías básicas, tales como: a) Actores estatales (del poder Eje-
cutivo, Legislativo y/o Judicial); b) Actores de la sociedad civil sin fines de 
lucro (organizaciones comunitarias, asociaciones de derechos humanos, orga-
nizaciones