Tratado de derecho administrativo y obras selectas Tomo 9 Primeros manuales Libro I - Derecho -- Agustín Gordillo -- 9, 1 ed , 2014 -- Fundación de Derecho Administrativo -- 9789509502550 -- 44b18cc94

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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
y obras selectas
TOMO 9
PRIMEROS MANUALES
FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Buenos Aires
2014
AGUSTÍN GORDILLO
Tratado de Derecho
Administrativo
y obras selectas
TOMO 9
Primera edición
Primeros manuales
TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 
TOMO 9 
PRIMEROS MANUALES
Libro I - Derecho administrativo de la economía (1ª ed., 1967) 
Libro II - Principios generales del derecho público (1ª ed. brasileña, 1978; 
versión corregida)
1ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 2014
Copyright by Agustín Gordillo y Fundación de Derecho Administrativo
Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
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agustin@gordillo.com
I.S.B.N.: 978-950-9502-55-0 
Gordillo, Agustín
 Tratado de derecho administrativo y obras selectas : primeros manuales . - 1a ed. - 
Buenos Aires : Fundación de Derecho Administrativo, 2014.
 v. 9, 624 p. ; 23x16 cm. 
 ISBN 978-950-9502-55-0 
 1. Derecho Administrativo. I. Título
 CDD 352
ÍNDICES
Libro i
DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA ECONOMÍA (1967)
Prólogo ....................................................................................................................P-1 / 29
1. Plan de la obra ...............................................................................................P-1 / 29
2. Estructura y metodología..............................................................................P-2 / 30
Sección I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Capítulo I: BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. Introducción .........................................................................................................I-1 / 39
1. Enunciación general .......................................................................................I-1 / 39
II. Bases históricas .................................................................................................I-2 / 40
2. El derecho administrativo en el pasado ........................................................I-2 / 40
3. En el nacimiento del constitucionalismo .......................................................I-3 / 41
4. El derecho administrativo en el presente ..................................................... I-5 / 43
5. Derecho administrativo y ciencia de la administración .............................. I-6 / 44
6. Derecho administrativo y economía ............................................................. I-8 / 46
III. Bases Políticas ..................................................................................................I-9 / 47
7. Libertad y autoridad en el derecho administrativo ......................................I-9 / 47
8. Teorías estatistas del derecho administrativo ............................................I-10 / 48
IV. Bases cosntitucionales ....................................................................................I-11 / 49
9. Pueblo y Estado ............................................................................................I-11 / 49
10. Sistema de la soberanía exclusiva del pueblo ............................................I-11 / 49
tomo 9
8
I-2
11. Ssitema de la soberanía conjunta del pueblo y el Estado .........................I-12 / 50
12. La personalidad del Estado en el sistema de la soberanía conjunta .......I-12 / 50
13. La personalidad del Estado en el sistema del Estado de Derecho ........... I-13 / 51
14. Los derechos individuales frente al Estado............................................... I-14 / 52
V. Bases sociales .................................................................................................... I-14 / 52
15. Los derechos individuales en el Estado de Derecho ................................. I-14 / 52
16. Las respuestas totalitarias: La negación de los derechos individuales ...I-15 / 53
17. Una nueva solución: El Estado de bienestar ..............................................I-16 / 54
18. Estado de Derecho y Estado de Bienestar ................................................. I-17 / 55
Capítulo II: LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1. La división de los poderes y la libertad ....................................................... II-1 / 61
2. Las funciones del Estado .............................................................................. II-1 / 61
3. Las funciones y los órganos del Estado ....................................................... II-2 / 62
4. Caracteristicas de las funciones del Estado ................................................ II-2 / 62
5. La función jurisdiccional ..............................................................................II-3 / 63
6. Definición de función juridiccional ..............................................................II-4 / 64
7. La función legislativa ...................................................................................II-5 / 65
8. Función administrativa ...............................................................................II-6 / 66
9. Resumen de las funciones del Estado ......................................................... II-7 / 67
10. Las funciones del Estado y las funciones económicas y sociales ..............II-8 / 68
Capítulo III: EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de normas 
jurídicas .......................................................................................................III-1 / 73
2. Es un derecho en formación ........................................................................III-2 / 74
3. No se refiere principalmene a los servicios públicos ..................................III-2 / 74
4. No se refiere exclusivamene a la administración Pública ........................ III-3 / 75
5. El derecho administrativo estudia el ejercicio de la función 
administrativa ............................................................................................ III-3 / 75
6. La protecicón judicial contra el ejercicio de la función administrativa ... III-4 / 76
7. El contenido de la protección judicial ........................................................ III-5 / 77
8. Definición de derecho administrativo .........................................................III-7 / 79
9. Relaciones con el derecho civil ................................................................... III-8 / 80
10. Relaciones con el derecho constitucional ..................................................III-9 / 81
11. El derecho administrativo de la economía .............................................III-10 / 82
12. Derecho económico y derecho administrativo de la economía ...............III-11 / 83
Capítulo IV: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Concepto ....................................................................................................... IV-1 / 87
índices
9
I-3
2. La Constitución ........................................................................................... IV-2 / 88
3. Caracteres de las normas cosntitucionales ................................................IV-3 / 89
a) Supremacía de la Constitución ..........................................................IV-3 / 89
b) Impertividad de la Constitución ........................................................IV-3 / 89
c) La juridicidad de las normas constitucionales ..................................IV-4 / 90
d) La Constitución como orden jurídico pleno ....................................... IV-5 / 91
4. La ley ............................................................................................................ IV-5 / 91
5. Las leyes de derecho adminsitrativo...........................................................IV-6/ 92
6. Ámbito de la ley frente a la administración ............................................... IV-7 / 93
7. Los decretos-leyes ........................................................................................IV-8 / 94
8. Los reglamentos ........................................................................................ IV-10 / 96
9. Clases de reglamentos ............................................................................... IV-11 / 97
a) Reglamento de ejecución .................................................................. IV-11 / 97
b) Reglamentos delegados o de integración ......................................... IV-12 / 98
10. La jurisprudencia .................................................................................. IV-14 / 100
11. La costumbre ......................................................................................... IV-14 / 100
Sección II
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Capítulo V: LOS ÓRGANOS DEL ESTADO
1. Concepto de órgano ......................................................................................V-1 / 109
2. El órgano y el ente a que pertenece ............................................................V-2 / 110
3. El órgano y el funcionario ...........................................................................V-2 / 110
4. La actuación del órgano ..............................................................................V-3 / 111
5. El criterio jurisprudencial ...........................................................................V-4 / 112
6. La competencia ............................................................................................V-5 / 113
7. Distinción de la competencia .......................................................................V-6 / 114
8. Clasificación de la competencia ..................................................................V-7 / 115
1º) En razón de la materia .....................................................................V-7 / 115
2º) En razón del territorio ......................................................................V-8 / 116
3º) En razón del tiempo ..........................................................................V-8 / 116
4º) En razón del grado ............................................................................V-9 / 117
a) Centralizada ................................................................................V-9 / 117
b) Desconcentrada ............................................................................V-9 / 117
c) Descentralizada ...........................................................................V-9 / 117
9. Delegación .................................................................................................. V-11 / 119
10. Admisibilidad de la delegación ................................................................V-14 / 122
tomo 9
10
I-4
11. Conveniencia de la delegación .................................................................V-16 / 124
12. La avocación.............................................................................................V-17 / 125
13. La jerarquía .............................................................................................V-18 / 126
14. Principales tipos de órganos ...................................................................V-20 / 128
a) Ministros y Secretarops de Estado..................................................V-20 / 128
b) El Procurador del Tesoro de la Nación ............................................V-22 / 130
c) Direcciones Generales ......................................................................V-22 / 130
Capítulo VI: LOS AGENTES DEL ESTADO
1. La distinción doctrinaria entre funcionario y empleado público ............ VI-1 / 137
2. Crítica conceptual ......................................................................................VI-2 / 138
3. Continuación. Crítica legal .......................................................................VI-2 / 138
4. El personal regido parcialmente por el derecho privado .........................VI-3 / 139
a) Personal obrero en las empresas del Estado ...................................VI-4 / 140
b) El personal contratado de la administración Pública.....................VI-4 / 140
c) Observaciones comunes ....................................................................VI-5 / 141
5. Excepciones al Estatuto, dentro del régimen de la función pública ........VI-5 / 141
6. Régimen jurídico de los funcionarios excluídos del Estatuto .................. VI-7 / 143
7. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público ..............................VI-8 / 144
8. La estabilidad del empleado público ....................................................... VI-10 / 146
Capítulo VII: ENTES PÚBLICOS
1. Concepto de centralización, desconcentración y descentralización ........VII-1 / 153
2. Autonomía y autarquía ............................................................................VII-1 / 153
3. Caracteres de los entes estatales descentralizados ............................... VII-3 / 155
4. Entes estatales y entes públicos: a) Entes públicos no estatales .......... VII-5 / 157
5. b) No hay entes estatales privados ......................................................... VII-6 / 158
6. Criterio para determinar si un ente es público o privado ......................VII-7 / 159
7. Criterio para determinar si un ente es estatal o no .............................. VII-8 / 160
8. La prevalencia del derecho público sobre el privado .............................. VII-9 / 161
9. Complementos imprescindibles de la descentralización ........................ VII-9 / 161
10. Conveniencia y peligro de la descentralización ...................................VII-11 / 163
11. Distintos tipos de descentralización ....................................................VII-12 / 164
I) Entidades públicas estatales .........................................................VII-12 / 164
A) Administrativas .....................................................................VII-12 / 164
1) Entidades estatales administrativas con competencia 
general .............................................................................VII-13 / 165
2) Entidades estatales administrativas con competencia 
especial ............................................................................VII-13 / 165
B) Comerciales o industriales ....................................................VII-13 / 165
3) Empresas del Estado ..........................................................VII-13 / 165
índices
11
I-5
4) Sociedades del Estado ........................................................VII-13 / 165
II) Entidades públicas no estatales ..................................................VII-15 / 167
A) Con participación estatal .......................................................VII-15 / 167
5) Sociedad de economía mixta que presta un servicio 
público ..............................................................................VII-15 / 167
6) Asociaciones dirigidas .......................................................VII-16 / 168
B) Sin participación estatal ........................................................VII-17 / 169
7) Corporaciones públicas ......................................................VII-17 / 169
8) Fundaciones e instituciones públicas ................................VII-17 / 169
III) Entidades privadas ....................................................................VII-18 / 170
A) Con participación estatal .......................................................VII-18 / 170
9) Participación estaturatia: Sociedades de economía 
mixta que no prestan un servicio público ......................VII-18 / 170
10) Participación no estatutaria: Tenencia de acciones 
en sociedades privadas ....................................................VII-18 / 170
B) Sin participación estatal ........................................................VII-18 / 170
11) De interés público.............................................................VII-18 / 170
12) De interés privado ............................................................VII-19 / 171
Sección III
FORMAS JURÍDICAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Capítulo VIII: FACULTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES DE LA 
ADMINISTRACIÓN
1. Concepto y diferencias ............................................................................ VIII-1 / 179
2. Continuación. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional .VIII-2 / 180
3. Los límites a la actividad descrecional .................................................VIII-3 / 181
1º) Razonabilidad ...............................................................................VIII-5 / 183
2º) Desviación de poder .....................................................................VIII-5 / 183
3º) Buena fe ........................................................................................VIII-6 / 184
4º) “Discrecionalidad técnica” ...........................................................VIII-6 / 184
4. Comparación entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y 
discrecional.............................................................................................VIII-7 / 185
5. La revisión judicial y administrativa de la legitimidad y la 
oportunidad ............................................................................................VIII-8 / 186
6. Derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple ............................VIII-9 / 187
Capítulo IX: EL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Concepto .......................................................................................................... IX-1 / 193
1. Concepto: Alcances .................................................................................... IX-1 / 193
2. Función administrativa ............................................................................ IX-2 / 194
tomo 9
12
I-6
3. Actividad jurídica y no jurídica ................................................................ IX-2 / 194
4. Actos y hechos de la administración ........................................................ IX-2 / 194
5. Primera definición ..................................................................................... IX-5 / 197
6. Actos y contratos administrativos ............................................................IX-6 / 198
7. Segunda definición ....................................................................................IX-6 / 198
8. Actos unilaterales generales e individuales ............................................ IX-7 / 199
9. Tercera definición ...................................................................................... IX-7 / 199
II. Los actos de gobierno ....................................................................................IX-8 / 200
10. Alcances de la controversia al respecto ..................................................IX-8 / 200
11. Distintos empleos de la palabra gobierno ............................................... IX-9 / 201
12. La teoría del acto de gobierno. Caracteres ........................................... IX-10 / 202
13. Ejemplos ................................................................................................. IX-11 / 203
14. El acto de gobierno y la defensa en juicio ............................................. IX-11 / 203
15. El principio de que debe haber una instancia judicial al menos ......... IX-12 / 204
16. La cuestión en la práctica jurisprudencial ........................................... IX-14 / 206
17. Diferencia entre “revisión judicial” y “anulación judicial” del acto ..... IX-15 / 207
III. Caracteres del acto administrativo ........................................................... IX-17 / 209
18. Presunción de legitimidad ..................................................................... IX-17 / 209
19. Ejecutividad y ejecutoriedad ................................................................. IX-18 / 210
20. La estabilidad del acto administrativo ................................................. IX-19 / 211
21. Terminología .......................................................................................... IX-20 / 212
22. Requisitos de la estabilidad .................................................................. IX-20 / 212
IV. Actos administrativos especiales ............................................................... IX-23 / 215
23. Distintos tipos de actos ......................................................................... IX-23 / 215
Capítulo X: EL PODER DE POLICÍA
1. Poder o función ............................................................................................X-1 / 221
2. Atribución o servicio público .......................................................................X-1 / 221
3. Origen y evolución .......................................................................................X-2 / 222
4. Caracteres clásicos generales .................................................................... X-3 / 223
5. Su crisis en el Estado actual ...................................................................... X-4 / 224
6. La promoción del bienestar social y el poder de policía ............................ X-6 / 226
7. La crisis de la “noción” de poder de policía................................................ X-8 / 228
8. Otros caracteres antiguos de la policía ..................................................... X-9 / 229
9. Crisis ........................................................................................................... X-9 / 229
10. Caracteres en la doctrina actual. Crítica ...............................................X-10 / 230
11. La distinción entre policía y poder de policía. Crítica ...........................X-12 / 232
12. El régimen jurídico de la policía. Crisis .................................................X-13 / 233
13. Crisis de fundamento político en la noción de policía ............................X-15 / 235
índices
13
I-7
14. Reordenamiento metodológico ................................................................X-16 / 236
Capítulo XI: SERVICIOS PÚBLICOS
I. Noción y régimen jurídico tradicionales ........................................................XI-1 / 243
1. Origen de la noción ....................................................................................XI-1 / 243
2. Nociones tradicionales ...............................................................................XI-2 / 244
3. Diferencias con las nociones más antiguas ..............................................XI-2 / 244
4. La finalidad del servicio público ...............................................................XI-2 / 244
5. Caracteres del servicio público .................................................................XI-3 / 245
6. Régimen jurídico del servicio público .......................................................XI-3 / 245
7. Elementos de la noción tradicional de servicio público ............................XI-4 / 246
8. Observaciones generales sobre la noción ..................................................XI-5 / 247
II. Reestructuración del régimen jurídico de los servicios públicos .................XI-6 / 248
9. Carácter autoritario del régimen jurídico tradicional .............................XI-6 / 248
10. Errores del concepto tradicional de interés público ...............................XI-6 / 248
11. El interés público no es el interés de la administración pública ...........XI-7 / 249
12. El interés público no es sólo la conveniencia material ..........................XI-8 / 250
13. El régimen jurídico actual no protege el interés público .......................XI-9 / 251
Sección IV
LA PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO
Capítulo XII: LA PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA. 
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. Concepto de procedimiento administrativo ..................................................XII-1 / 257
1. El proceso: Concepto amplio.....................................................................XII-1/ 257
2. Concepto restringido ............................................................................... XII-2 / 258
3. Alcances del problema ............................................................................. XII-3 / 259
4. Peligro de la noción amplia ..................................................................... XII-3 / 259
5. Derecho procesal administrativo ............................................................ XII-4 / 260
6. El procedimiento administrativo y la función administrativa.............. XII-4 / 260
7. Procedimientos administrativos de órganos judiciales y legislativos ... XII-5 / 261
8. Definición de procedimiento administrativo .......................................... XII-6 / 262
II. Principios fundamentales del procedimiento administrativo ................... XII-7 / 263
9. Principio de la legalidad objetiva ............................................................ XII-7 / 263
10. El principio de la legalidad objetiva como criterio de eficiencia 
administrativa ......................................................................................... XII-7 / 263
11. Principio de la oficialidad ...................................................................... XII-8 / 264
tomo 9
14
I-8
12. Principio del informalismo en favor del administrado. El informalismo 
como arbitrariedad .................................................................................XII-10 / 266
13. El informalismo en favor del administrado.........................................XII-11 / 267
14. Aplicación del principio en materia de denominación de los 
recursos ................................................................................................. XII-12 / 268
15. Otras aplicaciones del principio ...........................................................XII-13 / 269
16. Conclusión .............................................................................................XII-13 / 269
17. Principio del debido proceso (garantía de la defensa) .........................XII-14 / 270
18. Elementos de la garantía de la defensa ...............................................XII-15 / 271
19. Rapidez, simplicidad, economía ...........................................................XII-16 / 272
Capítulo XIII: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
I. Concepto .......................................................................................................XIII-1 / 277
1. Concepto amplio ......................................................................................XIII-1 / 277
2. Recursos jurisdiccionales y administrativos ........................................XIII-1 / 277
3. Diferencias ..............................................................................................XIII-2 / 278
II. Requisitos formales y sustanciales ............................................................XIII-3 / 279
A. Requisitos formales ...............................................................................XIII-3 / 279
4. Los requisitos formales del Decreto Nº 7520/44 ..........................XIII-3 / 279
5. Su exigibilidad en la práctica .......................................................XIII-4 / 280
6. Requisitos mínimos exigibles .......................................................XIII-4 / 280
7. El recurso debe ser escrito ............................................................XIII-4 / 280
8. También puede ser presentado por telegrama .............................XIII-5 / 281
9. El recurso debe indicar el nombre, apellido y domicilio del 
recurrente ...................................................................................XIII-6 / 282
B. Requisitos sustanciales .........................................................................XIII-6 / 282
10. La clara manifestación de voluntad ...........................................XIII-6 / 282
11. Fundamentación del recurso .......................................................XIII-7 / 283
C. Omisión de requisitos formales o sustanciales .....................................XIII-7 / 283
12. Criterio a seguir ..........................................................................XIII-7 / 283
III. Efectos de la interposición del recurso .....................................................XIII-8 / 284
13. Interrumpe el término .........................................................................XIII-8 / 284
14. No suspende la ejecución del acto ........................................................XIII-8 / 284
15. Excepciones a este principio .................................................................XIII-8 / 284
16. Crítica ....................................................................................................XIII-9 / 284
IV. Principales recursos administrativos .....................................................XIII-10 / 286
17. Enumeración y breve caracterización ................................................XIII-10 / 286
índices
15
I-9
Capítulo XIV: LA PROTECCIÓN JUDICIAL. DERECHO PROCESAL 
ADMINISTRATIVO (“LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”)
1. Dificultades del tema ...............................................................................XIV-1 / 291
2. Confusión entre “lo contencioso-administrativo” y el “derecho 
procesal administrativo” ........................................................................ XIV-2 / 292
3. El “contencioso-administrativo” clásico y el derecho procesal 
administrativo actual ............................................................................ XIV-4 / 294
4. La cuestión en las Provincias ................................................................XIV-6 / 296
5. En el ámbito nacional .............................................................................XIV-6 / 296
6. Estado actual del problema ....................................................................XIV-6 / 296
7. “Plena jurisdicción” y “anulación” en el orden nacional ....................... XIV-7 / 297
8. Diferencias entre “plena jurisdicción” y “anulación” ............................ XIV-8 / 298
9. El traspaso del “recurso de plena jurisdicción” y del “recurso de 
anulación” al ámbito nacional ............................................................. XIV-10 / 300
10. Confusión entre “plena jurisdicción” y “anulación” en el orden 
nacional .................................................................................................XIV-11 / 301
11. Confusión entre el sistema americano y el francés........................... XIV-12 / 302
12. Confusión entre el “contencioso-administrativo” provincial y el 
derecho procesal federal ...................................................................... XIV-13 / 303
Capítulo XV: LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS 
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
I. Introducción ...................................................................................................XV-1 / 309
1. Significación de la responsabilidad del Estado y sus funcionarios ........XV-1 / 309
2. La responsabilidad civil en general ......................................................... XV-2 / 310
3. La responsabilidad del Estado ................................................................. XV-3 / 311
4. Tipos de responsabilidad del Estado ....................................................... XV-3 / 311
II. Responsabilidad por acto judicial ..............................................................XV-4 / 312
5. La regla de la irresponsabilidad por acto judicial ..................................XV-4 / 312
III. Responsabilidad por acto legislativo .........................................................XV-5 / 313
6. La regla de la irresponsabilidad por actos legislativos ..........................XV-5 / 313
7. Casos en que se acepta la responsabilidad por acto legislativo .............. XV-6 / 314
8. Continuación. La responsabilidad por ley inconstitucional ................... XV-8 / 316
IV. Responsabilidad por hechos y actos administrativos ................................ XV-9/ 317
9. La responsabilidad por hechos y actos administrativos ......................... XV-9 / 317
10. Criterios de distinción entre responsabilidad directa e indirecta del 
Estado. a) Distinción por “funcionarios” o “empleados” ....................... XV-10 / 318
11. Continuación. b) Distinción por “actos” y “hechos” ............................. XV-11 / 319
12. Continuación. e) Distinción según que la actividad sea legítima o 
ilegítima..................................................................................................XV-12 / 320
tomo 9
16
I-10
13. Conclusión sobre el concepto de responsabilidad directa del Estado . XV-14 / 322
14. Comparación entre nuestro concepto de responsabilidad directa y 
el jurisprudencial de responsabilidad indirecta ................................... XV-14 / 322
15. Coordinación entre la responsabilidad del Estado y la del 
funcionario ............................................................................................. XV-16 / 324
Sección V
CONTRATOS Y PROPIEDAD EN EL DERECHO ADMINISTRTIVO
Capítulo XVI: LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
I. Concepto y caracteres ................................................................................... XVI-1 / 331
1. Teoría antigua, negatoria de los contratos administrativos ................ XVI-1 / 331
2. Teoría clásica, que admite una distinción entre contratos civiles y 
administrativos ...................................................................................... XVI-2 / 332
3. La subordinación como nota distintiva del contrato administrativo 
clásico......................................................................................................XVI-3 / 333
4. Caracteres clásicos del contrato administrativo ...................................XVI-3 / 333
5. Crisis y evolución del clásico contrato administrativo ..........................XVI-5 / 335
6. Evolución del contrato “privado” de la administración ......................... XVI-7 / 337
7. Conclusión ...............................................................................................XVI-8 / 338
II. Procedimiento de contratación ................................................................ XVI-10 / 340
8. Licitación pública, licitación privada, contratación directa ............... XVI-10 / 340
9. La licitación pública.............................................................................. XVI-11 / 341
10. La presentación de las propuestas ..................................................... XVI-12 / 342
11. La aceptación de las propuestas: La adjudicación............................. XVI-14 / 344
12. Excepciones al requisito de la licitación pública ............................... XVI-15 / 345
Capítulo XVII: EL DOMINIO PÚBLICO
1. La distinción entre dominio público y privado .....................................XVII-1 / 353
2. Concepto de dominio público ................................................................ XVII-3 / 355
3. Quién es el titular de los bienes del dominio público (elemento 
subjetivo) ............................................................................................... XVII-3 / 355
4. Qué bienes integran el dominio público (objeto) ................................. XVII-4 / 356
5. El fin a que sirven las cosas del dominio público ................................ XVII-6 / 358
6. Elemento normativo ..............................................................................XVII-7 / 359
7. Caracteres jurídicos del dominio público ............................................. XVII-8 / 360
8. Consecuencias de la inalienabilidad...................................................XVII-10 / 362
9. Clasificaciones del dominio público ....................................................XVII-11 / 363
10. La afectación al uso público ..............................................................XVII-11 / 363
índices
17
I-11
Capítulo XVIII: LIMITACIONES A LA PROPIEDAD
I. Introducción ..............................................................................................XVIII-1 / 369
1. Limitaciones en el interés privado y en el interés público ................. XVIII-1 / 369
2. Limitaciones administrativas ............................................................. XVIII-2 / 370
II. Meras restricciones.................................................................................. XVIII-2 / 370
3. Meras restricciones. Naturaleza ......................................................... XVIII-2 / 370
4. Caracteres ............................................................................................ XVIII-2 / 370
5. Límites de las restricciones administrativas .....................................XVIII-4 / 372
III. Servidumbres administrativas .............................................................XVIII-5 / 373
6. Servidumbres civiles ...........................................................................XVIII-5 / 373
7. Servidumbres administrativas ........................................................... XVIII-6 / 374
8. Constitución y caracteres ....................................................................XVIII-8 / 376
9. Extinción ..............................................................................................XVIII-9 / 377
10. Principales servidumbres administrativas ......................................XVIII-9 / 377
IV. Ocupación temporanea.........................................................................XVIII-12 / 380
11. Concepto y caracteres ......................................................................XVIII-12 / 380
V. Expropiación .......................................................................................... XVIII-15 / 383
12. Concepto y naturaleza ..................................................................... XVIII-15 / 383
13. La causa de utilidad pública ........................................................... XVIII-16 / 384
14. Objeto de la expropiación. Distintos casos ..................................... XVIII-17 / 385
15. Sujeto expropiatorio ......................................................................... XVIII-18 / 386
16. La indemnización ............................................................................ XVIII-19 / 387
17. Cuadro comparativo de la expropiación y las demás limitaciones XVIII-22 / 390
Sección VI
LA ACCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
Capítulo XIX: INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN
1. “Planificación” sólo de fines.................................................................... XIX-1 / 397
2. Planificación “interna” y “externa” ........................................................ XIX-2 / 398
3. Elementos finalistas e instrumentales de la planificación................... XIX-3 / 399
4. La planificación como proceso consciente .............................................XIX-4 / 400
5. La planificación como un proceso racionalizador y orgánico ............... XIX-5 / 401
6. La planificación como proceso temporal ................................................ XIX-6 / 402
7. La planificación y el grado del intervencionismo del Estado ................ XIX-6 / 402
8. Planificación “integral” o “integrada” ................................................... XIX-8 / 404
tomo 9
18
I-12
9. La terminología plan, programa, proyecto; planificación sectorial; 
planificación y planeamiento ................................................................. XIX-9 / 405
Capítulo XX: TIPOS JURÍDICOS DE PLANIFICACIÓN
1. Existen muchos más de dos tipos de planificación ................................. XX-1 / 411
2. Planificación imperativa e indicativa ......................................................XX-2 / 412
3. Planificación imperativa del sector estatal de la economía ....................XX-3 / 413
4. Planificación indicativa ............................................................................ XX-4 / 414
5. Relatividad de la distinción entre planificación imperativa e 
indicativa ..................................................................................................XX-6/ 416
6. Planificación centralizada ........................................................................XX-6 / 416
7. Planificación centralizada y socialismo ...................................................XX-8 / 418
8. Planificación descentralizada ..................................................................XX-9 / 419
9. Planificación centralizada, ejecución descentralizada ......................... XX-10 / 420
10. Planificación socialista y no socialista ................................................ XX-10 / 420
11. Planificación integral y parcial ............................................................ XX-11 / 421
12. Planificación rígida y flexible...............................................................XX-12 / 422
13. Planificación políticamente autoritaria y liberal ................................XX-12 / 422
14. Planificación concertada o democrática y unilateral o autocrática .... XX-14 / 424
15. Gráfico comparativo .............................................................................. XX-16 / 426
Capítulo XXI: LA PLANIFICACIÓN EN EL DERECHO ARGENTINO
I. Introducción ................................................................................................. XXI-1 / 433
1. Origen y terminología de la ley .............................................................. XXI-1 / 433
2. Valoración formal de la “ley de desarrollo” ...........................................XXI-3 / 435
II. La organización para la planificación ......................................................XXI-4 / 436
A) El “sistema nacional de planeamiento” ................................................XXI-4 / 436
3. Caracteres del sistema nacional de planeamiento ......................XXI-4 / 436
4. Integrantes del sistema.................................................................XXI-4 / 436
5. Valoración del sistema ................................................................... XXI-7 / 439
B) Organismos no integrantes del sistema, pero vinculados a él ............ XXI-7 / 439
6. Los gobernadores individualmente .............................................. XXI-7 / 439
7. Las juntas de gobernadores ..........................................................XXI-8 / 440
8. Los organismos interprovinciales ................................................ XXI-9 / 441
9. Valoración de los vínculos del sistema con los organismos y 
autoridades locales ................................................................... XXI-10 / 442
III. Aspectos normativos de la planificación ............................................... XXI-11 / 443
10. La planificación es imperativa para el sector público estatal .......... XXI-11 / 443
11. La planificación es indicativa para el sector no estatal .................... XXI-12 / 444
12. La planificación debe ser concertada ................................................. XXI-13 / 445
índices
19
I-13
13. La planificación a mediano y largo plazo ha sido transferida al 
gobierno central .................................................................................... XXI-14 / 446
14. La planificación debe serlo simultáneamente del desarrollo y la 
seguridad ...............................................................................................XXI-15 / 447
15. Conclusiones: Influencia de la ley de desarrollo sobre la planifica- 
ción local ............................................................................................... XXI-16 / 448
Capítulo XXII: LA NACIONALIZACIÓN. LAS SOCIEDADES DEL ES-
TADO. LA PARTICIPACIÓN ACCIONARIA DEL ESTADO EN EMPRE-
SAS PRIVADAS
I. La nacionalización .....................................................................................XXII-1 / 453
1. Diferentes fines y medios de la nacionalización ...................................XXII-1 / 453
2. Nacionalización y estatización ..............................................................XXII-2 / 454
3. Crítica a la distinción ........................................................................... XXII-3 / 455
4. Empresa nacionalizada y derecho privado .......................................... XXII-3 / 455
5. Empresa nacionalizada y derecho público ........................................... XXII-4 / 456
6. Conclusión ..............................................................................................XXII-5 / 457
II. Las sociedades del estado ........................................................................ XXII-6 / 458
7. Distintos tipos ....................................................................................... XXII-6 / 458
8. Comparación entre las distintas formas de sociedades del Estado .....XXII-7 / 459
9. Conveniencia de que el Estado no tenga la totalidad de las acciones .XXII-7 / 459
10. Incidencia de la forma de la participación estatal sobre el carácter 
de la entidad ......................................................................................... XXII-8 / 460
11. El otorgamiento de privilegios y potestades públicas y la 
estatización ............................................................................................XXII-9 / 461
III. La participación accionaria del estado en sociedades anónimas .........XXII-9 / 461
12. La participación parcial frente a la total ...........................................XXII-9 / 461
13. Otras ventajas de la participación accionaria parcial .....................XXII-10 / 462
14. Formas de participación accionaria ..................................................XXII-11 / 463
15. El “holding” estatal ...........................................................................XXII-13 / 465
16. Posibles desventajas del “holding” estatal ........................................XXII-15 / 467
Capítulo XXIII: LAS EMPRESAS DEL ESTADO
1. La “empresa pública” en sentido amplio ............................................. XXIII-1 / 471
2. La “empresa pública” en sentido estricto ........................................... XXIII-2 / 472
3. Aspectos salientes de las empresas públicas o empresas del Estado XXIII-3 / 473
4. Aplicabilidad de las empresas del Estado en la descentralización 
para el desarrollo ................................................................................ XXIII-4 / 474
5. Valoración de conjunto de la empresa del Estado .............................. XXIII-6 / 476
6. Régimen legal de las empresas del Estado......................................... XXIII-6 / 476
7. Naturaleza y régimen de los actos de las empresas ........................... XXIII-8 / 478
tomo 9
20
I-14
8. Los contratos de las empresas del Estado: ¿Administrativos o 
civiles?.................................................................................................. XXIII-9 / 479
9. Los privilegios y las limitaciones de las empresas del Estado ........ XXIII-10 / 480
10. La sindicatura en las empresas del Estado .................................... XXIII-11 / 481
11. El veto del síndico ............................................................................ XXIII-12 / 482
12. El personal de las empresas del Estado ......................................... XXIII-14 / 484
Capítulo XXIV: LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
1. Concepto legal .......................................................................................XXIV-1 / 489
2. Críticas a la caracterización legal .......................................................XXIV-1 / 489
3. Quiénes pueden ser socios ....................................................................XXIV-2 / 490
a) Entes estatales ............................................................................XXIV-2 / 490
b) Tipos de entes estatales ..............................................................XXIV-3 / 491
4. La participación de los socios ...............................................................XXIV-3 / 491
a) Participación económica: Los aportes ........................................XXIV-3 / 491
b) Participación administrativa: El directorio ..............................XXIV-4 / 492
5. Régimen aplicable ................................................................................ XXIV-5 / 493
a) Los fines de la sociedad como criterio de distinción ................. XXIV-5 / 493
b) Otros criterios a tenerse en cuenta ........................................... XXIV-6 / 494
c) Críticas a la remisión legal ........................................................ XXIV-6 / 494
6. Puede haber otras sociedades mixtas no comprendidas en la 
presente ley ..........................................................................................XXIV-7 / 495
7. Concepto positivo de sociedad de economía mixta ............................. XXIV-8 / 496
8. El veto .................................................................................................. XXIV-8 / 496
a) Quién puede vetar ...................................................................... XXIV-8 / 496
b) Efectos del veto ........................................................................... XXIV-9 / 497
c) Elevación del veto ....................................................................... XXIV-9 / 497
d) Decisión definitiva del veto ........................................................ XXIV-9 / 497
e) Recurso contra esa decisión ....................................................... XXIV-9 / 497
9. Actos y contratos de la sociedad ........................................................XXIV-10 / 498
Libro ii
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO PÚBLICO
Prefacio de Geraldo atalIba ...............................................................................P-1 / 505
Capítulo I: LA METODOLOGÍA DE LA CIENCIA Y DEL DERECHO 
PÚBLICO
1. El derecho público en la metodología de la ciencia ..................................... I-1 / 511
2. Las palabras y el mundo .............................................................................. I-1 / 511
índices
21
I-15
2.1. Uso común .........................................................................................I-2 / 512
2.2. La textura abierta del lenguaje .......................................................I-2 / 512
3. La libertad de estipulación .........................................................................I-3 / 513
4. La libertad de estipulación y las palabras del derecho público ..................I-4 / 514
5. La definición de las palabras del derecho público como problema metodoló-
gico ................................................................................................................I-5 / 515
6. Elementos a considerar para las definiciones .............................................I-6 / 516
7. Definición y clasificación .............................................................................. I-7 / 517
8. El derecho público en la realidad normativa ...............................................I-9 / 519
9. El derecho público en la realidad empírica ...............................................I-10 / 520
9.1. La estadística .................................................................................. I-11 / 521
9.2. La psicología y la sociología ........................................................... I-11 / 521
9.3. La matemática ................................................................................I-12 / 522
9.4. Derecho y lógica simbólica .............................................................I-13 / 523
9.5. Representación gráfica simbólica de los problemas jurídicos ...... I-14 / 524
9.6. Indicadores e índices jurídicos .......................................................I-15 / 525
9.6.1. Procesamiento estadístico ....................................................I-15 / 525
9.6.2. Cuantificación ....................................................................... I-16 / 526
9.6.3. Procesamiento cartográfico ................................................. I-16 / 526
9.6.4. Almacenamiento de los datos jurídicos ............................... I-16 / 526
9.7. Otras perspectivas .......................................................................... I-17 / 527
10. La valoración en el derecho público ......................................................... I-17 / 527
10.1. Introducción .................................................................................. I-17 / 527
10.2. Valoración política ........................................................................I-18 / 528
10.3. Valoración socio-económica ..........................................................I-19 / 529
11. Recapitulación metodológica ....................................................................I-19 / 529
Capítulo II: PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO PÚ-
BLICO
1. El derecho público en el pasado ................................................................. II-1 / 533
1.1. El estado de policía ......................................................................... II-1 / 533
1.2. El nacimiento del constitucionalismo ........................................... II-2 / 534
1.2.1. La indemandabilidad del soberano ...................................... II-3 / 535
1.2.2. La irresponsabilidad del soberano....................................... II-3 / 535
1.2.3. Los actos del príncipe ...........................................................II-4 / 536
1.2.4. La doble personalidad del estado .........................................II-4 / 536
1.2.5. La “jurisdicción administrativa” .........................................II-4 / 536
1.2.6. El poder de policía ................................................................ II-5 / 537
1.2.7. Otras etapas históricas ......................................................... II-5 / 537
2. El derecho público en el presente...............................................................II-6 / 538
tomo 9
22
I-16
2.1. El estado actual de la evolución histórica .....................................II-6 / 538
2.2. Nuevo impulso del derecho público ................................................ II-7 / 539
3. El derecho público en el futuro .................................................................. II-7 / 539
3.1. La intervención reguladora del estado en la economía .................II-8 / 540
3.2. El cambio social y la administración pública.............................. II-10 / 542
3.2.1. Consenso y adhesión ........................................................... II-10 / 542
3.2.2. La motivación o explicación ............................................... II-11 / 543
3.2.3. La participación administrativa ........................................ II-11 / 543
4. Los órganos del control del proceso ......................................................... II-11 / 543
Capítulo III: BASES POLÍTICAS, CONSTITUCIONALES Y SOCIALES 
DEL DERECHO PÚBLICO
I. Bases políticas ................................................................................................III-1 / 549
1. Libertad y autoridad en el derecho público ..............................................III-1 / 549
2. Teorías estadistas del derecho público .................................................... III-2 / 550
3. Orientación a seguir ................................................................................. III-2 / 550
4. La división de los poderes y el derecho público ........................................III-3 / 551
4.1. Equilibrio teórico de los poderes ...................................................III-3 / 551
4.2. Desequilibrio real ......................................................................... III-4 / 552
4.3. Criterio orientador a adoptarse ................................................... III-6 / 554
II. Bases constitucionales. El estado en el régimen constitucional..................III-7 / 555
5. Pueblo y estado ..........................................................................................III-7 / 555
6. Sistema de la soberanía exclusiva del pueblo ......................................... III-8 / 556
7. Sistema de la soberanía conjunta del pueblo y el estado .........................III-9/ 557
8. La personalidad del estado en el sistema de la soberanía conjunta .......III-9 / 557
9. La personalidad del estado en el sistema del estado de derecho ...........III-10 / 558
10. El error técnico-jurídico de la teoría de la doble personalidad ...........III-11 / 559
11. Consecuencias de la personalidad única del estado .............................III-12 / 560
12. La transición del estado de la legalidad al estado de la constituciona- 
lidad .........................................................................................................III-12 / 560
13. Los derechos individuales frente al estado ..........................................III-13 / 561
14. La preexistencia de los derechos individuales en relación a 
la ley .........................................................................................................III-14 / 562
III. Bases sociales del derecho público: Estado de derecho y estado de 
bienestar .....................................................................................................III-15 / 563
15. Los derechos individuales en el estado de derecho ..............................III-15 / 563
15.1. Crisis del liberalismo clásico .....................................................III-16 / 564
16. Las respuestas autoritarias: La negación de los derechos 
individuales .............................................................................................III-16 / 564
16.1. Crisis del autoritarismo ............................................................III-17 / 565
índices
23
I-17
17. Una nueva solución: El estado de bienestar .........................................III-18 / 566
18. Estado de derecho y Estado de bienestar .............................................III-19 / 567
19. Garantías individuales y garantías sociales ....................................... III-20 / 568
19.1. Sobre la posible contradicción entre ambos ..............................III-21 / 569
19.2. Complementariedad ..................................................................III-22 / 570
20. La libertad en el estado de bienestar....................................................III-23 / 571
21. Orden y libertad .....................................................................................III-24 / 572
22. La diferencia entre libertad política y libertad económica..................III-25 / 573
23. El equilibrio entre libertad y eficacia ...................................................III-25 / 573
Capítulo IV: EL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN
I. Personalidad del estado ................................................................................. IV-1 / 577
1. El estado como persona jurídica y el concepto político de poder ............. IV-1 / 577
II. El ordenamiento jurídico constitucional ...................................................... IV-3 / 579
2. La supremacía de la constitución ............................................................. IV-3 / 579
3. La imperatividad de la constitución .........................................................IV-4 / 580
4. El carácter de norma jurídica de las disposiciones constitucionales ......IV-4 / 580
III. El Estado bajo el ordenamiento jurídico constitucional ............................IV-6 / 582
5. La reforma constitucional se impone al estado ........................................IV-6 / 582
IV. Los derechos subjetivos de los habitantes frente al Estado ........................ IV-7 / 583
6. Los derechos individuales previstos en la constitución no requieren ni 
dependen de la regulación legislativa ...................................................... IV-7 / 583
Capítulo V: LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
1. La división de los poderes y la libertad ......................................................V-1 / 589
2. Soluciones y dificultades existentes ...........................................................V-2 / 590
3. Distintos criterios para conceptuar la función administrativa. Crítica .. V-4 / 592
4. La contraposición del criterio orgánico (o subjetivo o formal) y el 
material (o substancial) ............................................................................. V-6 / 594
5. Insuficiencia de los criterios “subjetivo” y “objetivo” ................................ V-6 / 594
6. Concepto orgánico-material de función legislativa ....................................V-7 / 595
7. Concepto orgánico-material de función jurisdiccional ...............................V-9 / 597
8. Concepto de función administrativa .........................................................V-11 / 599
9. Resumen de las funciones del estado ........................................................V-12 / 600
10. Otros problemas .......................................................................................V-13 / 601
Capítulo VI: ADMINISTRACIÓN Y LEGISLACIÓN
1. Presentación del problema ........................................................................VI-1 / 605
2. La regulación legislativa de la actividad administrativa ........................VI-2 / 606
tomo 9
24
I-18
3. La regulación legislativa de los “actos de gobierno” ................................VI-2 / 606
4. Conclusión acerca de la sumisión de la administración a la ley .............VI-5 / 609
Capítulo VII: NORMAS Y PRINCIPIOS
1. Introducción ..............................................................................................VII-1 / 613
2. Acceso a la justicia ...................................................................................VII-2 / 614
3. Razonabilidad. Interdicción de la arbitrariedad .................................... VII-4 / 616
4. Justicia. Equidad ..................................................................................... VII-6 / 618
5. Seguridad jurídica ................................................................................... VII-6 / 618 
6. No desviación de poder ............................................................................ VII-6 / 618
7. Buena fe.................................................................................................... VII-8 / 620
8. Principio de no contradicción. Marchas y contramarchas..................... VII-8 / 620
9. Audiencia previa ...................................................................................... VII-9 / 621
10. Alterum non lædere. Daños al patrimonio público. El medio 
ambiente .................................................................................................. VII-9 / 621
11. La técnica y la realidad (antes llamada “discrecionalidad técnica”) .VII-10 / 622
TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
y obras selectas
TOMO 9
Libro I
DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA ECONOMÍA (1967, reimpresión)
Tratado de Derecho
Administrativo
y obras selectas
TOMO 9
Primera edición
Libro I
DERECHO ADMINISTRATIVO 
DE LA ECONOMÍA (1967, reimpresión)
Prólogo (1967)
1. Plan de la obra
El plan de trabajo que hemos contemplado para esta obra comprende dos partes: 
La primera, que constituye el presente volumen, está dedicada a la teoría general 
del derecho administrativo y á los grandes lineamientos de la acción del Estado 
en la economía; la segunda, que será la parte especial, tratará específicamente 
de las instituciones jurídico-administrativas de contenido económico.
En lo que se refiere a este primer volumen, entendemos que se hacía necesario 
exponer no simplemente un resumen de las nociones de derecho administrativo 
que luego tendrán aplicación directa o indirecta en la economía, sino más bien 
desarrollar la parte general de la disciplina: Por ello hemos evitado tratar los 
aspectos más específicos y particulares de cada institución. Hemos preferido, por 
el contrario, señalar los grandes principios generales, menos sujetos a variación 
a través del tiempo.
Proceder de otra manera hubiera significado una exposición demasiado extensa 
en detrimento de la orientación que queremos darle a la obra, o un tratamiento 
sumamente resumido que hubiera atentado contra su correctaexplicación y 
fundamentación. Por lo demás, creemos que vale la pena realizar siquiera una 
vez el ensayo de dividir la materia en parte general y parte especial, no en el 
sentido de agrupar algunos temas en un primer tomo y otros en el segundo o 
restantes, sino en el sentido de incluir en la primera parte verdaderamente los 
principios generales de toda la disciplina. De tal manera, en esta nuestra parte 
general aparecen los aspectos fundamentales de las instituciones que comprende 
el derecho administrativo, sin el detalle de la regulación normativa concreta, 
que usualmente impide al lector formarse una idea de la estructura total de la 
ciencia, en la concepción del autor que la expone.
Por lo demás, debemos advertir que no hemos intentado hacer un “manual,” 
en el sentido de libro que recoge más o menos enciclopédicamente todas las 
principales tendencias, en forma sumaria y sin decidirse sistemáticamente 
derecho administrativo de la economía
30
P-2
por ninguna; precisamente por haber tomado posición, con anterioridad a este 
trabajo, en muchos problemas de derecho administrativo, hemos seguido aquí 
nuestra propia orientación, remitiéndonos en su lugar al desarrollo y explicación 
más extensa que hemos realizado en obras anteriores. A pesar de ello, nuestro 
método expositivo no ha consistido, como tampoco lo ha sido en tales trabajos, 
en la enunciación lisa y llana de un criterio determinado, sino que hemos dado 
los fundamentos de la concepción propuesta y las razones que nos han movido a 
apartarnos de las demás: De ese modo el lector puede tomar posición frente al 
autor, sopesando los argumentos que éste le ofrece y decidiéndose a favor o en 
contra de ellos.
2. Estructura y metodología
En razón de tratarse de una Parte General que aspira a reunirlos principios 
generales de todo el derecho administrativo, damos particular importancia a 
la sistematización, que hemos encarado con la finalidad primordial de permitir 
al lector captar en forma clara la concepción global de la disciplina. De allí que 
tratemos de mostrar aquí las instituciones fundamentales de la materia, para 
evitar que ésta aparezca como una mera yuxtaposición de temas aislados.
Los veinticuatro capítulos que componen este primer tomo se agrupan en seis 
grandes secciones, las que a su vez reflejan tres grandes enfoques: De la admi-
nistración pública, del administrado, de la economía.
Dejando de lado la primera sección, que se ocupa de los problemas introductorios 
(bases históricas, políticas, constitucionales y sociales del derecho administra-
tivo; las funciones del Estado; el derecho administrativo y sus fuentes), hemos 
agrupado las cinco restantes en tres grandes grupos, según el enfoque que es 
predominante en cada una de ellas:
I. EnfoquE dE la administración pública. (Secc. 2ª y 3ª.) Podríamos decir que 
es el enfoque clásico del derecho administrativo, el cual casi siempre ha sido con-
cebido como una disciplina interesada principal o exclusivamente en el órgano 
administrador; así la secc. 2ª, “La administración pública,” comprende el estudio 
de la organización administrativa, sus agentes y sus entes descentralizados; la 
secc. 3ª, por su parte, al tratar de las “Formas jurídicas de la actividad adminis-
trativa,” engloba una serie de problemas que no siempre se han incluido bajo este 
título pero que constituyen las principales manifestaciones, en el plano jurídico, 
de la actividad administrativa; consideramos aquí las facultades regladas y 
discrecionales, la teoría del acto y hecho administrativo, los llamados actos de 
gobierno, el supuesto poder de policía, los servicios públicos. Si bien la temática 
de ambas secciones ha interesado a, todos los administrativistas; el enfoque que 
aquí se le da es específico: Se ha tratado de mostrar en todos los casos la pro-
funda desviación que sufre el derecho administrativo, que a través de nociones 
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31
P-3
corrientes como las de facultad discrecional, acto de gobierno, presunción de 
legitimidad y ejecutoriedad, poder de policía, servicio público, ha incurrido en 
el error de otorgar a la administración poderes que no surgen de norma jurídica 
alguna y que no tienen siquiera, a veces, principios racionales que los sustenten; 
muy a menudo, el único fundamento real de tales teorías es nada más que un 
prejuicio estatista, que sin ningún juicio crítico adopta posturas favorables a la 
administración, siendo que éstas son siempre las soluciones más fáciles y que 
mayor poder de convicción poseen por sí solas, merced a la atracción que el poder 
siempre despierta. El libro toma pues clara postura en contra de esta actitud, y 
trata de orientar hacia criterios más equidistantes entre el individuo y el Estado.
II. EnfoquE dE la protEcción dEl particular frEntE a la administración pú-
blica. (Secc. 4ª.) Este enfoque, a veces descuidado en los libros de la materia, 
nos parece de suma trascendencia: Es necesario tomar conciencia —incluso 
metodológicamente— de que el derecho administrativo, como que regula rela-
ciones de los individuos con la administración, debe prestar especial atención a 
la protección de esos individuos contra los abusos e irregularidades que aquella 
pueda cometer. Sin perjuicio de que este criterio informa a toda nuestra obra, 
hemos querido reunir aquí en particular tres grandes aspectos de esa protección: 
La protección ante la misma administración (el procedimiento y los recursos 
administrativos), la protección otorgada por la justicia (el derecho procesal 
administrativo o el llamado “contenciosoadministrativo”) y la responsabilidad 
del Estados y sus agentes. Cuando un particular ve lesionado su derecho por la 
administración pública, podrá impugnar el acto que lo agravia ante ella misma, 
a través de un recurso administrativo, o ante la justicia, a través de una acción o 
recurso judicial para que se deje sin efecto el acto; finalmente, si existe también 
un daño patrimonial que es necesario remediar, reclamará la indemnización del 
perjuicio ocasionado, haciendo efectiva la responsabilidad del Estado y también 
la de sus funcionarios. La protección, entonces, estará dada por la extinción ad-
ministrativa o judicial del acto que lesiona los derechos del individuo y en su caso 
por la reparación pecuniaria del daño ocasionado. De este modo, ha sido nuestra 
intención mostrar claramente la contraposición entre los derechos del individuo y 
la acción administrativa, mostrando simultáneamente las formas de la actuación 
administrativa (secc. 2ª y 3ª), y los medios de protección del administrado frente 
a esa actividad. (Secc. 4ª.)
III. EnfoquE Económico. Por último, respondiendo al título: general, hemos 
incorporado una orientación económica al estudio de la materia. No afirmamos 
que toda la ciencia del derecho administrativo deba adoptar este criterio en for-
ma general, pero consideramos que debe existir una parte al menos del derecho 
administrativo tomada con este enfoque, para abarcar una temática que está 
consustanciada con la realidad del Estado moderno y que sin embargo ha estado 
derecho administrativo de la economía
32
P-4
hasta ahora ajena al contenido de muchas de las obras de derecho administrativo. 
En este primer tomo, que sólo trata de la parte general del derecho administrativo 
de la economía, hemos considerado problemas jurídicos de la macroeconomía, 
en particular la planificación, de la que hemos analizado el concepto, tipología 
jurídica y formulación en el derecho argentino. Como un correlato del estudio: 
jurídico de la planificación económica nos referimos en la misma sección VI a los 
agentes del desarrollo o instrumentos ejecutores de esa planificación, exponiendo 
las distintas formas de empresas públicas: Sociedades de Estado, empresas del 
Estado, participación accionaria en sociedades anónimas, sociedades de econo-
mía mixta.
Asimismo hemos agrupado como problemas de trascendencia económica 
todo lo referente a los contratos y a la propiedad en el derecho administrativo.(Contratos administrativos, dominio público y privado del Estado, limitaciones 
administrativas a la propiedad privada.) Si bien no hay duda posible acerca 
del contenido económico de estos problemas, ellos han sido ubicados frecuente-
mente como asuntos exclusivamente jurídico formales, lo cual a nuestro modo 
de ver no es del todo suficiente, pues a través de ellos se va contornando en su 
funcionamiento real y práctico la institución de la propiedad en relación al Es-
tado: saber si el Estado indemnizará o no, y de qué manera, por los bienes que 
tome directamente para sí o indirectamente someta a sus normas; determinar 
en los contratos administrativos qué grado de seguridad jurídica se otorgará 
a los cocontratantes; establecer de qué manera se formulará concretamente la 
relación entre el interés público y el derecho de propiedad privada, etc., son todos 
problemas cuya incidencia y trasfondo económico son indubitables, razón por la 
cual los hemos incorporado también como una sección especial (V), dentro del 
enfoque a que venimos haciendo referencia.
El esquema de la obra es pues el siguiente:
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Sección I
el derecho administrativo
capítulo i: Bases del derecho administrativo
capítulo ii: Las funciones del Estado
capítulo iii:
capítulo iV:
Concepto de derecho administrativo
Fuentes del derecho administrativo
Capítulo I
BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SumarIo
i. Introducción ...........................................................................................i-1 / 39
1. Enunciación general ........................................................................i-1 / 39
ii. Bases históricas ................................................................................... i-2 / 40
2. El derecho administrativo en el pasado ........................................ i-2 / 40
3. En el nacimiento del constitucionalismo ........................................i-3 / 41
4. El derecho administrativo en el presente ...................................... i-5 / 43
5. Derecho administrativo y ciencia de la administración ............... i-6 / 44
6. Derecho administrativo y economía .............................................. i-8 / 46
iii. Bases Políticas ....................................................................................i-9 / 47
7. Libertad y autoridad en el derecho administrativo .......................i-9 / 47
8. Teorías estatistas del derecho administrativo .............................i-10 / 48
iV. Bases cosntitucionales .......................................................................i-11 / 49
9. Pueblo y Estado .............................................................................i-11 / 49
10. Sistema de la soberanía exclusiva del pueblo .............................i-11 / 49
11. Ssitema de la soberanía conjunta del pueblo y el Estado ..........i-12 / 50
12. La personalidad del Estado en el sistema de la soberanía 
conjunta .......................................................................................i-12 / 50
13. La personalidad del Estado en el sistema del Estado de 
Derecho ........................................................................................i-13 / 51
14. Los derechos individuales frente al Estado ...............................i-14 / 52
V. Bases sociales ...................................................................................... i-14 / 52
15. Los derechos individuales en el Estado de Derecho ..................i-14 / 52
16. Las respuestas totalitarias: La negación de los derechos 
individuales .................................................................................i-15 / 53
17. Una nueva solución: El Estado de bienestar ...............................i-16 / 54
18. Estado de Derecho y Estado de Bienestar .................................. I-17 / 55
Capítulo I
BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. Introducción
1. Enunciación general
Si en todas las ciencias es importante conocer las bases sobre las que descansan, 
y la metodología que emplean, para lograr una comprensión más acabada de la 
disciplina, ello es particularmente necesario en el caso del derecho administrativo, 
por su complejidad y la falta de cohesión y de sistematización que se advierte en él.
Las “bases” que aquí pretendemos sentar constituyen, además de una expli-
cación del sistema y la metodología a emplear, un intento de señalar los grandes 
rasgos de una teoría general del derecho administrativo, ubicando su posición y 
su significado en el mundo moderno. Nos parece en especial importante, en este 
aspecto, unir dos fuerzas que suelen ir separadas, como si estuvieran dotadas de 
tensiones antitéticas: La adecuada protección de la libertad individual, y el desa-
rrollo coherente de la actividad económica y social del Estado actual. En realidad, 
pareciera que siempre se ha dado preferencia a la una o al otro, en desmedro del 
restante, y quienes se preocupan por uno de tales aspectos muy a menudo han 
olvidado o incluso negado expresamente al siguiente. Debe igualmente darse la 
máxima importancia a las bases constitucionales del derecho administrativo, que 
en nuestro sistema tienen una trascendencia decisiva sobre aquél.
En esencia, las bases de nuestra metodología, que constituyen para nosotros 
las grandes líneas directrices de la teoría general del derecho administrativo, son 
las siguientes: 1) Bases históricas: la ubicación del derecho administrativo en el 
pasado, en el presente y en el futuro, para comprender cual es el momento y la 
realidad histórica en que le toca vivir, y para saber así dónde está y adónde debe 
ir; ello es muy importante si se tiene en cuenta que el derecho administrativo, 
que regula la vida administrativa del Estado, debe ir evolucionando en la misma 
medida que éste se transforme, so pena de quedarse irremisiblemente en el pa-