Atkinson - Inequality What can be done

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Inequality: what can be done? 
 de Tony Atkinson. 
 
Agustín Lo Prete - Juan Pablo Pascual - Santiago Sticca - Tomás Caravello 
 
I) Introducción 
 
La desigualdad es un tema importante, que acapara cada vez más interés. Nunca hubo tanto dicho y 
escrito sobre las diferencias entre el 1% y el 99%. El autor marca que, en este contexto de interés por el 
tema, es necesario hacer propuestas concretas para reducirla. 
 
Por un lado, el autor hace la distinción entre igualdad de oportunidades y resultados. Como en la primera 
consideramos que hay total acuerdo en que es deseable, elegimos una propuesta que ataca este tema. 
Por otro lado, lo que ocurra con los ingresos de las familias depende en gran medida del mercado laboral, ya 
que los salarios representan la mayoría de los ingresos para casi todas las familias. En este sentido, elegimos 
una propuesta que intenta mejorar la situación de los desempleados y de aquellos ganando salarios bajos. 
Por último, hacemos hincapié en la imposición progresiva, como forma de redistribuir el ingreso 
directamente; y además con la función de financiar las propuestas anteriormente mencionadas. 
 
II) Desempleo y Salario Mínimo 
La propuesta, tal como la redacta Atkinson, es la siguiente: 
 
“El gobierno debe adoptar un objetivo explícito para prevenir y reducir el desempleo. Para ello, debe 
ofrecer empleo público al salario mínimo, para cualquiera que sea elegible.” 
 
II.1) El desempleo en perspectiva histórica 
 
 
 
El autor habla de un nuevo período de 
desempleo post 1975 con el avance de 
la tecnología. Notar que el perìodo 
entreguerras las tasas en UK eran muy 
altas, en especial por la crisis mundial 
del 30. Post la Segunda Guerra Mundial 
con el Plan Marshall y el Acuerdo de 
Bretton Woods las tasas volvieron a 
bajar aunque subieron nuevamente en el 
1975. 
 
 
 
 
 ​​¿Qué pasó? 
-Industrialización, sustitución de empleo de máquinas por trabajadores. Se requieren trabajadores más 
calificados. 
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-Aumento del subempleo, trabajos part time o temporarios y no remunerados. El autor lo llama non 
standard work. Se basa en un estudio de 20 países de la UE, en los que 16 tuvieron aumentos de este tipo 
de trabajo entre 1998 y 2008. 
El empleo temporario es más común en mujeres, siendo este también una de las posibles causas de las 
diferencias laborales por género en Europa. 
El mercado laboral del siglo XXI es más complejo, y esto tiene implicaciones en la forma en que 
pensamos sobre el empleo como una salida de la pobreza y el pleno empleo como un medio para 
ayudarnos en el camino hacia una menor desigualdad. 
Con estos cambios, los gobiernos deben ajustar sus políticas de desempleo. Ya no es como el período 
entreguerras en el que no alcanza con medir si estás empleado o no, sino las horas trabajadas por mes. 
Lo central es intentar medir si la razón por la cual aceptan empleos temporarios es voluntaria o porque 
no consiguen otra (involuntario) 
La respuesta depende del país. En Grecia, España, Rumania e Italia las tasas de desempleo 
involuntario son altos. Distinto a los países nórdicos, Alemania y otros. 
 
II.2) ¿Inflation Target si, Employment Target no? 
 
En UK el gobierno tiene una meta cuantitativa de inflación, que si no se cumple el presidente del 
banco central (Bank of England) debe enviar una carta al ministro de hacienda sobre porque no llego a la 
meta. pero sin embargo, no pasa lo mismo con el desempleo. 
El empleo es la ruta principal para que los individuos y sus familias salgan de la pobreza y para que las 
sociedades regresen a niveles más bajos de desigualdad. 
Al no equilibrarse el mercado de oferta y demanda por fallas de mercado, es que surgen los empleos 
temporarios. Lo que destaca es que no siempre se paga por la productividad marginal. 
Por lo que el gobierno debería involucrarse en minimizar el empleo temporario y no maximizar el 
empleo en sí, dado que refleja la situación del siglo 21. 
A lo largo de la historia cuando sube la inflación se pregunta cuán lejos está del objetivo de la meta, 
pero con el desempleo no. Si sube o baja nos quedamos con el porcentaje y no con cómo se relaciona a la 
meta (si es que existiera). 
 
II.3) La Propuesta 
 
Atkinson propone un programa para personas que están buscando empleo y cumplan con ciertos 
requisitos básicos. Este consiste en trabajar 35 horas semanales en una institución pública u ONG. De este 
modo busca romper con la idea de subempleo en el siglo 21. 
Es importante recalcar que el trabajo es voluntario, es decir no hay una obligación del estado. Además, 
si hay personas subempleadas que trabajen menos de 35 horas por semana, pueden compensar las horas 
que no trabajan con este programa. Es decir, si trabajo 25 horas en una empresa, puedo hacer las 10 
restantes en el empleo público. 
 
El plan estaría destinado a aquellos que están en el desempleo hace 12 meses, tuvieron alguna 
experiencia previa y que hayan pagado la National Insurance Contributions por al menos 12 meses. Este 
seguro es un programa que paga cualquier persona mayor de 16 años que tenga un ingreso mayor 162 
libras por semana. 
 
 
 
 
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II.4) ¿En qué instituciones podrían trabajar? 
Cuando un país está en proceso de ajuste, elimina ciertas instituciones públicas como estaciones de 
policía, hospitales, u otros servicios. Por lo que Atkinson propone recuperar instituciones eliminadas 
empleando con este programa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
II.5) ¿Tendríamos menos desigualdad? 
Podría ser que sí como nos dice Atkinson. La respuesta depende del país. Hay países en los que el 
empleo permite salir de la pobreza, como por ejemplo Suecia, Portugal, Lituania y Luxemburgo. Por lo 
tanto, rompe con el mito de que si sos empleado no estás en la línea de la pobreza. 
 
 
Aquí el gráfico sobre los porcentajes de personas (18-59 años) que salieron de la pobreza luego de 
conseguir un empleo entre 2008-2009. 
 
 
II.6) Problemas 
En nuestra opinión, la propuesta tiene varios problemas. Nuestras críticas más importantes serían: 
- Cómo se financia el proyecto dado sus costos altos. Si es con emisión y hay inflación, el salario 
mínimo se licúa. 
- Sujeto a clientelismo político. 
- No tiene en cuenta los inmigrantes ilegales o cualquier persona no registrada. En Europa la 
población africana representa un gran porcentaje de los sectores de menores ingresos, por lo que no 
presenta una solución para ellos. 
- Competencia del gobierno con el sector privado. Habría una especie de crowding out en el empleo 
privado. Atkinson dice que en parte esto sería positivo porque los que trabajan en condiciones inhumanas 
en el sector privado se irían de sus empleos. 
- El salario mínimo se establece según los costos de vida del país y de acuerdo a la mediana de los 
ingresos de empleados full time. Si a los jefes de hogares con muchos hijos se les paga el mismo salario 
que a personas solteras sin hijos, habrá un efecto menor en la desigualdad. Por lo que Atkinson 
recomienda un code of practice for pay​​, que es la propuesta 4. Es la idea de una negociación colectiva en 
los salarios o poner topes a los salarios más altos en relación a los que ganan menos. 
 
 
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III) Ingreso universala la niñez 
 
Para Atkinson, el Estado de bienestar fue fundamental en el pasado para reducir la desigualdad, ya que 
con el mismo se puede garantizar un nivel mínimo de recursos para todas las personas. Y una de las 
razones por las que la desigualdad creció en los últimos años es el retroceso de la protección social, con lo 
que debe darse marcha atrás. 
Muchos países se volcaron al enfoque de beneficios por “income-testing” (esto es, otorgar beneficios 
en función del ingreso de los individuos, beneficiando a los de menores ingresos), pero esto llevó a una 
suba de la desigualdad: puede que la cantidad de pagos que no eran “justificados” (esto es, pago del 
beneficio a personas que no necesariamente lo necesitaban) se haya reducido, pero aumentó la cantidad de 
casos en donde se falla en la cobertura de las personas que sí lo necesitan. 
 
III.1) El diseño de la seguridad social 
 
El ingreso básico universal es un pago que se hace a todos los ciudadanos, sin importar su situación en 
el mercado laboral, y que es financiado con impuestos. Tiene una noción similar a la de exención 
impostiva, ya que puede interpretarse como un “impuesto negativo” 
En el Reino Unido, durante el período del gobierno del Partido Laborista entre 1974-1979, se 
estableció un ingreso básico para niños, el programa “Child Benefit”. Pero en los últimos años aumentó la 
proporción de beneficios “income-tested” (es decir, aquellos que solo se dan condicional en que el ingreso 
familiar no supere cierto monto), lo que para el autor es una medida incorrecta en el largo plazo. 
Atkinson sostiene que existen dos grandes razones por las que el income-testing es un enfoque 
equivocado: 
 
● La primera es que se genera un fuerte efecto para individuos de bajos ingresos (que pagan 
poco o nulo impuesto al ingreso y reciben beneficios) para los que sube el impuesto marginal 
al ingreso. Esto ocurre por la quita de beneficios income-tested a medida que el individuo 
empieza a ganar más por el salario de su trabajo: por cada peso extra que gane la persona, se 
genera un doble efecto marginal de aumento del impuesto al ingreso y de disminución del 
beneficio income-tested recibido, lo que hace que el “impuesto marginal neto” sobre ese 
peso extra sea más alto que si el individuo ganase más (ya que, para cierto nivel mayor de 
ingreso, se perdería el efecto de dejar de recibir parte del beneficio, porque el mismo se dejó 
de recibir en su totalidad, y sólo quedaría el efecto por aumento del impuesto al ingreso). 
Entonces, se genera una situación de “trampa de pobreza”, donde, para cierto rango de 
ingresos, las personas de bajos recursos no pueden aumentar el ingreso familiar. 
● La segunda razón es el hecho de que no toda persona que califica para un beneficio 
income-tested termina reclamándolo, con lo que no se llega a una plena cobertura; esto 
ocurre ya sea por la gran cantidad de tiempo que requiere hacer los trámites para recibir el 
beneficio, o porque el mismo puede ser estigmatizante. 
 
Entonces, para el autor, el income-testing es un enfoque equivocado, y propone que, para una solución 
en el largo plazo, se debería abogar por un ingreso básico universal, en el caso que nos atañe, para los 
niños. 
 
III.2) El rol clave del “Child Benefit” 
 
En muchos países existe un pago universal para todos los niños. En el caso del Reino Unido, el 
programa que más se le parece a esto, como ya se dijo, es el Child Benefit. Atkinson destaca que 
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establecer un programa de esta naturaleza, para países que aún no lo tienen, es un desafío. En una 
comparación entre el Reino Unido y EE.UU. (país que no tiene un programa como el Child Benefit), se 
puede observar la tendencia en la pobreza infantil, y cómo durante la década de 1990 en el R.U. la misma 
cayó considerablemente, mientras que en EE.UU. no hubo grandes cambios. 
 
Dadas las anteriores críticas al sistema de income-testing y el resultado (en principio) auspicioso de un 
ingreso universal para familias con hijos, el autor sostiene que esta última es la política correcta a llevar a 
cabo: el Child Benefit debe ser pagado a todas las familias, sin importar sus ingresos, y en una cantidad 
suficiente como para lograr una reducción significante de la pobreza infantil. Pero también, Atkinson 
aclara que este beneficio debe ser perceptible de impuestos al ingreso, con lo que familias de altos 
ingresos recibirían el beneficio, pero el mismo estaría gravado. Si esta política se combina con una 
estructura de impuestos progresivos, se garantiza que todas las familias van a recibir una ayuda, al mismo 
tiempo que se da más por niño a los que tienen menos ingreso: si el impuesto al ingreso sube en niveles 
del 25% al 65%, el Child Benefit neto para una familia rica es menos de la mitad que el de una familia 
que paga la menor tasa marginal. 
 
III.3) Más argumentos en favor del “Child Benefit” 
 
Para Atkinson, una diferencia importante del sistema de beneficios income-tested con el de un ingreso 
básico universal por niño es en dónde la tasa marginal impositiva es más alta. Con income-testing, como 
ya se ha explicado, la tasa marginal impositiva es más alta en quienes tienen ingresos bajos; en cambio, 
con ingreso básico por niño, la tasa marginal es más alta para quienes tienen mayores ingresos, ya que no 
existe el efecto de perder el beneficio para aquellos de menores ingresos: el mismo se da siempre, 
independientemente del nivel de ingresos, y la taxación es progresiva. 
Otra diferencia entre el sistema de income-testing y el ingreso básico por niño es que hay que tener en 
cuenta desigualdad entre familias con y sin niños. El autor dice que hay quienes sostienen que tener niños 
es un “lifestyle choice”, con lo que los padres no tendrían que ser tratados de forma distinta por el Estado 
si hiciesen una u otra elección. Pero esta visión no considera el bienestar de los niños, con lo que muchos 
la toman como “inaceptable”: creen que los niños deben ser tenidos en cuenta “hoy”. 
 
 
IV) Imposición Progresiva 
Desarrollaremos a continuación dos propuestas que buscan ser un medio para 
distribuir de manera más justa el costo de financiar el funcionamiento del gobierno y de aumentar los 
ingresos fiscales adicionales para financiar la distribución. 
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IV.1) Impuestos e ingresos del top 1% 
 
Veamos el siguiente gráfico: 
 
 
En cuanto al segundo gráfico: muestra el 
cambio en las participaciones de ingresos de los 
principales países del mundo y el cambio en las 
tasas de retención marginal más altas. En cada 
caso, el cambio se mide comparando el 
promedio de los cinco años 1960 a 1964 con el 
promedio de los años 2005 a 2009. 
Aquellos países que se encuentran sobre la línea 
(0) tienen una mayor proporción del total del 
ingreso yendo al 1% superior en 05-09 que en 
60-64. Y, cuánto más a la derecha te vas, 
mayor es el incremento en la tasa de retención 
marginal a través del lapso analizado. 
De este gráfico podemos ver claramente como aumentos en la proporción de los ingresos retenidos, 
resultado del recorte delas tasas impositivas más altas, parecen estar asociados con aumentos en la parte 
superior de los ingresos brutos. Sin embargo,no hay que aventurarse en sacar conclusiones rápidas. En 
todos los países, hay otros factores que pueden tener cierto grado de influencia, por ejemplo, cambios en 
el gobierno o mayor participación en los mercados globales. 
 
IV.2) Habiendo visto estas series, Cuáles son las ideas de Atkinson al respecto? ¿Cómo debe 
estructurarse el impuesto a los ingresos?¿cuánto debe ser la tasa máxima? 
En primer lugar, debemos destacar un estudio realizado al respecto, ya que nuestro autor en cuestión 
enarbolará sus argumentos a partir de la crítica del mismo: 
Michael Brewer, Emmanuel Saez y Andrew Shephard, estiman el efecto de un aumento en la tasa 
máxima de imposición sobre el ingreso bruto. Lo expresan en términos de una "elasticidad", que estiman 
que es de 0,46 ¿Qué significa tal elasticidad? Implica que si la tasa de retención aumenta un 10% (es 
decir, se recortan los impuestos), el ingreso bruto aumenta un 4,6%. Según estos cálculos: ¿un aumento 
en las tasas impositivas superiores conducirá a más ingresos? Pues si una caída en la tasa de retención 
causa una caída en el ingreso bruto (suba de tasa impositiva máxima), la base impositiva es menor. 
Equilibrando los dos elementos, la ganancia de elevar la tasa impositiva y la pérdida de la base impositiva 
más pequeña, concluyen que la tasa impositiva máxima que maximiza los ingresos sería de 56.6%. Sin 
embargo, cuando actualizan su cálculo agregando impuestos del tipo contribuciones a la seguridad social 
de empleadores y empleados, y el impuesto al valor agregado que se paga cuando se gastan los 
ingresos,llegan a una tasa de impuesto a la renta que maximiza los ingresos del 40%. Estos hallazgos de 
investigación se tuvieron incidencia en las decisiones del Gobierno inglés para que a partir del año 2013 
la tasa impositiva máxima se redujera del 50 al 45 por ciento. 
Para la no sorpresa de muchos, Atkinson cree que el Reino Unido debería moverse en la dirección 
opuesta, aumentando ​la tasa impositiva máxima al 65 por ciento​​, y aplicando argumentos similares en 
otros países. A pesar del Estudio de brewer, Saez y Shepard, el establece distintas falencias del mismo: 
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1) Según los supuestos que uno haga, hay mucha incertidumbre alrededor de la elasticidad estimada y 
por lo tanto la tasa máxima puede variar de un 24 a un 64%. 
2) No está convencido sobre la actualización del cálculo. Aquí, todos los supuestos van en la 
dirección de maximizar los otros impuestos pagados y, por lo tanto, minimizar el margen para el aumento 
del impuesto a la renta. Puede que las personas no paguen estos impuestos ya que, por ejemplo: sus 
ganancias marginales provengan del autoempleo de modo que la tasa total de las contribuciones de la 
seguridad social no sea pagadera; o los contribuyentes de las tasas más altas pueden no gastar todos sus 
ingresos en bienes gravados con el IVA. 
3) La elasticidad se estima en el supuesto de que no existe una interdependencia entre las diferentes 
personas. Se basa en los cambios en los ingresos de los afectados por la reducción de impuestos (el 1% 
más importante) en relación con los ingresos en el 4% siguiente(grupo tratamiento) cuyas circunstancias 
fiscales no han cambiado, suponiendo que este último grupo reciba los mismos ingresos que en ausencia 
del cambio fiscal. Sin embargo, puede haber efectos de derrame (spillover) sostiene el autor del grupo 
tratamiento al control. 
 
IV.3) Las propuestas de Atkinson: 
Propone volver a una estructura de tasas más progresiva para el impuesto a la renta personal, con tasas 
de impuesto marginal que aumenten en rangos de renta imponible, hasta una tasa máxima del 65 por 
ciento, acompañada de una ampliación de la base imponible. Si los responsables de las políticas están 
preocupados por la distribución de los ingresos después de impuestos, el propósito de las altas tasas 
impositivas marginales es elevar la tasa impositiva promedio pagada por personas con mayores ingresos. 
La tasa impositiva promedio para una persona es la relación entre el impuesto total pagado y el ingreso 
total, y no depende de la tasa impositiva marginal a la que se enfrenta, sino de las tasas impositivas 
marginales más bajas en la escala. Esto significa que, para aumentar la tasa impositiva promedio de los 
ricos, las tasas impositivas marginales tienen que subir de más abajo en la escala de ingresos. Para el caso 
específico de UK, las tasas comenzarían en un 25% escalando de 10 en 10 hasta llegar al 65%; y ​para 
ampliar la base para el impuesto a la renta personal, se deben eliminar los privilegios de los inversionistas 
tanto para el impuesto a la renta como para las Contribuciones a los Seguros Nacionales (NIC). 
La otra propuesta de Atkinson es la siguiente: 
 
El gobierno debe introducir en el impuesto a la renta personal un descuento por ingreso laboral, limitado al 
primer tramo de ingresos. 
A diferencia de la exención del impuesto sobre el ingreso ganado, el descuento por ingreso del trabajo 
restringiría la reducción de impuestos a aquellos con ganancias medias y bajas al retirar gradualmente el 
descuento una vez que se alcanzó un nivel específico de ganancias, de forma tal que la introducción de 
este nuevo sistema impositivo progresivo no afecte negativamente a las personas de menores recursos. En 
síntesis: proporciona una ayuda modesta para personas de bajos ingresos sin transmitir el beneficio para 
aquellos con ingresos altos. 
 
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