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Resumen
La crisis ha supuesto un incremento de la
fragmentación financiera y la constatación de
un vínculo entre los riesgos soberano y ban-
cario nacionales, cuya persistencia en el tiem-
po sería incompatible con el euro. La solución
a estos problemas pasa por la unión bancaria,
que debe construirse a la vez que se soluciona
la crisis actual. Al tiempo, el proceso se com-
plementaría con la existencia de bancos trans-
nacionales. El proceso hacia la unión bancaria
no tiene un diseño óptimo, será largo y gene-
rará tensiones en la transición, pero es políti-
camente posible. Al final, tendremos una
Europa mucho más integrada desde el punto
de vista monetario, bancario, fiscal y político.
Palabras clave: unión bancaria, Europa,
supervisión, fragmentación.
Abstract
The crisis has implied an increase in
financial fragmentation and the emergence of
a link between sovereign and banking
national risks. If these factors were to remain
in place for a protracted period, it would be
incompatible with the euro. The solution to
these problems must be the banking union,
which has to be built at the same time that
the current crisis is solved. Eventually, there
wil l be bigger cross-country f inancial
institutions. The process towards the banking
union does not have an optimal design, will
be long and tensions will arise during the
transition, but it is politically viable. At the end
of the process there will be a Europe more
integrated from a monetary, banking, fiscal
and political points of view. 
Key words: banking union, Europe, 
supervision, fragmentation.
JEL classification: F33, F34, F36, G18,
G21.
I. ¿POR QUÉ ES NECESARIA
LA UNIÓN BANCARIA?
CINCO años después del ini-cio de la crisis financiera in-ternacional, mientras los
países de la eurozona siguen deba-
tiendo la mejor manera de avanzar
en una unión donde se apoyen
mutuamente de una manera más
ordenada y con incentivos más ali-
neados, sus mercados financieros
se han separado. Un mercado in-
terbancario en que apenas hay
operaciones, donde sigue habien-
do una preferencia por las inver -
siones y colaterales nacionales, y
donde hay una elevada dispersión
entre los tipos de interés de los
nuevos créditos minoristas son
ejemplos del paisaje de la fragmen-
tación financiera europea actual. Si
bien las tensiones financieras extre-
mas que tuvieron lugar en la pri -
mavera de 2012 han remitido, la
persistencia de estas diferencias en
el tiempo, de esta fragmentación
 financiera, sería simplemente
 incompatible con la existencia de
una unión monetaria, y en el futuro
podría llevar a su ruptura si no se
atajan adecuadamente. 
Por esto la unión bancaria es
tremendamente necesaria. Es el
siguiente eslabón en un proceso
de construcción europeo que se
viene gestando a base de saltos
discretos desde hace ya seis dé-
cadas. Su anuncio, en junio de
2012, y el posterior apoyo por
parte del Banco Central Europeo
(BCE) con el anuncio del progra-
ma de compra condicional de
bonos soberanos de países bajo
programa de rescate, fueron fun-
damentales para la mejora de los
mercados y para anclar favora-
blemente las expectativas de re-
solución de la crisis soberana. Y
ha tenido éxito. No es un hecho
menor que desde el verano de
2012 se haya producido una im-
portante mejora en las tensiones
financieras, y que eventos que en
otros momentos hubieran sido
heraldos de una nueva crisis en
Europa, como la desordenada re-
solución bancaria en Chipre, no
se contagiaran al resto de países.
1. ¿Cuál es el origen de la
fragmentación financiera? 
En toda crisis es normal cierta
fragmentación en la medida en
que aumenta la aversión al riesgo
y se da más importancia a la exis-
tencia de información asimétrica
entre acreedores y deudores. En
un marco en el que la situación
de partida económica de los paí-
ses era distinta, con algunos más
afectados por burbujas naciona-
les (como el sector inmobiliario
en España e Irlanda) que otros, es
normal que se ampliaran los di-
ferenciales de tipos de interés del
riesgo soberano. También cabía
esperar que, ante la incertidum-
bre de las ex pectativas cíclicas y
las dudas sobre la exposición al
contagio internacional por las te-
nencias de productos tóxicos
subprime en las entidades finan-
cieras, esto se trasladara a tensio-
C
UNIÓN BANCARIA: 
ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS 
COMPLEMENTARIAS
Santiago FERNÁNDEZ DE LIS
Ana RUBIO
Jorge SICILIA
BBVA Research
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UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
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nes en el mercado interbancario
y a un aumento de cos tes de emi-
sión del sector privado.
Pero en la zona del euro la situa-
ción se agravó por otros motivos.
En primer lugar, por sus deficien-
cias institucionales. Existe una
fuerte contradicción entre unas
instituciones europeas diseñadas
para la Unión Europea (UE) y una
acuciante necesidad de más inte-
gración (económica, fiscal, banca-
ria y en última instancia política)
entre los países que comparten el
euro. Los países de la eurozona y
las instituciones europeas deben
tomar conciencia de que no es
posible avanzar con la rémora
permanente de tal desajuste insti-
tucional. La reforma del Tratado
(ineludible a medio plazo, aunque
inoportuna ahora) debe afrontar
claramente el hecho de una Euro-
pa inclusiva, pero posiblemente a
varias velocidades, sin que haya
acuerdos «a la carta» que afecten
al diseño óptimo del sistema.
En segundo lugar, tampoco
la reacción de las autoridades a la
crisis fue la más adecuada, pues a
la fragmentación de los mercados
se añadieron barreras regulato-
rias a los flujos de capitales, que 
surgieron a raíz de las difíciles re-
soluciones de crisis bancarias in-
ternacionales (Lehman Brothers,
Fortis, los bancos islandeses…).
Esta regulación no adoptó, en
general, la forma tradicional de
controles de capitales, sino mo-
dalidades de regulación macro-
prudencial o regulaciones más
restrictivas de las operaciones de
los bancos extranjeros. Algunos
ejemplos conocidos de estas mo-
dalidades son: 1) los límites im-
puestos por los supervisores
austriacos a la ratio de préstamo
sobre depósitos en las filiales o su-
cursales de sus bancos en los paí-
ses de Europa del Este; 2) diversas
regulaciones adoptadas en el
Reino Unido que limitan la capa-
cidad de actuación de los bancos
extranjeros, o 3) las restricciones
impuestas por Alemania para la
canalización de liquidez de Hypo-
Vereinsbank a su matriz, el italia-
no UniCredit. 
Esto no es exclusivo de Euro-
pa. Hay ejemplos también fuera
de Europa, como la nueva regu-
lación de la Reserva Federal sobre
los bancos extranjeros que ope-
ran en Estados Unidos, que im-
pone requisitos de liquidez más
exigentes a filiales y sucursales.
Sin embargo, es especialmente
contrario al espíritu de la Unión
Europea que esto se haya produ-
cido entre países que tienen como
base de funcionamiento el libre
movimiento de capitales. Sin
duda, es una muestra de las ten-
siones nacionales todavía existen-
tes e ilustra la existencia de una
estructura institucional que lo po-
tencia, dada la función objetivo de
un supervisor nacional. De hecho,
recientemente la Comisión Euro-
pea ha abierto una investigación
sobre la existencia de estas prácti-
cas en los países miembros.
En realidad, más que a través
de la regulación en sentido estric-
to, las autoridades bancarias de la
eurozona han actuado a través de
la persuasión moral, por lo que
resulta difícil documentar el uso
de estas medidas. Quizá el recur-
so a la persuasión moral se deba
a la posible interpretación de
estas medidas como controles 
de capitales, incompatibles con el
mercado único europeo. 
Tampoco fue positiva la ac-
tuación de las agencias de rating,
que, con las bajadas de califica-
ción de soberanos y entidades fi-
nancieras periféricas a mediados
de la crisis, convalidaron las ex-
pectativas de los mercados y exa-
cerbaron el problema.
Al mismo tiempo, no se pue -
determinar esta lista de razones
que explican esta mayor fragmen-
tación financiera sin mencionar
que, hasta la crisis, había habido
un exceso de complacencia con
la situación económica en Euro-
pa. Claramente, la disciplina de
mercado no funcionó como in-
centivo para el ajuste en los años
del boom en muchos de los paí-
ses europeos que acumularon
burbujas, dando la razón a los
que opinan que esta solo se acti-
va en tiempos de crisis. 
La prueba más evidente de
que la unión monetaria no había
logrado que sus mercados se in-
tegraran suficientemente es que
no existiera un número significa-
tivo de entidades financieras
transfronterizas entre los países
que comparten la unión bancaria,
especialmente en el campo de la
banca minorista. La integración
de los mercados mayoristas había
avanzado a mayor ritmo, pero ha
demostrado no ser suficiente en
la crisis.
Tal vez si hubiera habido enti-
dades transfronterizas, la rever-
sión de los flujos de capitales que
hemos tenido en los últimos años
hacia las fronteras nacionales hu-
biera sido menor, bien porque las
medidas tomadas en contra de
esta mayor integración hubieran
tenido un menor efecto, bien
porque habría existido un marco
de incentivos menos proclive a la
fragmentación que el que hemos
tenido.
Las consecuencias de la frag-
mentación financiera pueden
apreciarse claramente en los mer-
cados europeos. Los datos mues-
tran un repliegue de los sistemas
financieros hacia sus fronteras
nacionales y un refuerzo del
«sesgo doméstico» de las princi-
pales economías, la tendencia a
que el ahorro interno financie la
inversión nacional. Por ejemplo,
el préstamo interbancario trans-
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93PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS · ANA RUBIO · JORGE SICILIA
RECUADRO 1
BOX 1: LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS FILIALES DESCENTRALIZADAS Y LAS SUCURSALES
A menudo se han tomado como ejemplo para entender la mecánica de nacionalización de flujos bancarios durante la crisis las diferencias
significativas que ha habido en los mercados emergentes en la banca minorista de acuerdo al modelo de negocio bancario elegido. Es in-
teresante en este sentido comparar lo ocurrido en la última crisis en los bancos extranjeros implantados en Europa del Este y en América
Latina. Se trata, al fin y al cabo, de las dos regiones emergentes con mayor implantación de bancos extranjeros, pero con preponderancia de
modelos muy diferentes: un enfoque de grupo integrado en el primer caso y un modelo de independencia financiera de las filiales en el se-
gundo. 
Un ejemplo de bancarización que mostró sus debilidades tras la crisis es el de Europa del Este, donde mayoritariamente se instalaron
filiales o sucursales de bancos extranjeros dependientes de su matriz en términos de liquidez (con liquidez centralizada). Las monedas
de países como Polonia, República Checa, Hungría y Rumanía se depreciaron fuertemente desde el otoño de 2008 a resultas de la crisis.
Como gran parte de los créditos (sobre todo hipotecarios) concedidos en estos países estaban denominados en moneda extranjera,
sobre todo euros (y en menor proporción en dólares, yenes y francos suizos), su devolución se volvió muy costosa. El modelo de estas
entidades descansaba en una voluminosa financiación intragrupo, de manera que dependían del apoyo de la matriz. Cuando los mer-
cados interbancarios se colapsaron, en el verano de 2007, estas entidades empezaron a tener problemas de liquidez que se agravaron
con las dificultades de liquidez de la eurozona, dada su alta dependencia de la financiación de las matrices. Finalmente, en enero de
2009 los bancos afectados, coordinados por el FMI, firmaron un acuerdo (la Iniciativa de Viena) por el que se comprometieron a man-
tener su exposición a la deuda de la zona, mediante una prolongación voluntaria de los plazos de vencimiento de las líneas de crédito,
gracias a la cual se atajó la propagación de la crisis, aunque para entonces varios países de la región habían tenido que acudir al FMI
en busca de ayuda financiera. Por tanto, el modelo de expansión de la banca desarrollada en esta región mostró sus vulnerabilidades
durante la crisis, donde la existencia de un mercado europeo fragmentado (antes de la unión bancaria) tenía un efecto particularmente
negativo sobre las sucursales descentralizadas.
Más positivas han sido las experiencias en América Latina, donde la entrada de la banca extranjera ha supuesto un impulso a la banca-
rización y el desarrollo de estos países, haciendo que la parte del préstamo otorgado por los entrantes haya sido sostenidamente cre-
ciente. En este caso, se ha optado mayoritariamente por la figura de las filiales descentralizadas, con importantes ventajas. En primer
lugar, el modelo de filiales facilita una mejor gestión del riesgo, dado que el capital y la liquidez se manejan a nivel local, lo que lleva
a un mayor grado de autogestión de las entidades locales. En segundo lugar, el modelo muestra una mayor resistencia durante las
crisis. Esto se debe a su orientación hacia el largo plazo, que sacrifica unos mayores beneficios en el corto plazo por una estabilidad
mayor. Además, el modelo de filiales mitiga el contagio de los riesgos sistémicos y permite gestionar los problemas de las entidades lo-
cales de forma ordenada. Sin embargo, estas ventajas serán menos evidentes en el marco de una unión bancaria, con un marco de
competencia común.
Las fronteras entre distintos tipos de instituciones han tendido a diluirse en los últimos años, de manera que la forma legal (filial o su-
cursal) no es el único criterio a tener en cuenta a la hora de establecer la presunción de responsabilidad de las autoridades de origen o
de destino. La banca norteamericana, por ejemplo, se ha implantado en numerosos paí ses a través del modelo de sucursales, pero es-
tableciendo barreras (ring fencing) sobre la responsabilidad de la matriz. Algunos bancos se han expandido en Europa del Este bajo la
forma legal de filiales, pero con una dependencia muy estrecha respecto de la financiación de la casa matriz, que ha financiado desde
el país de origen una parte importante de los procesos de expansión del crédito en los países de destino. El tipo de conexión entre la
matriz y las subsidiarias (filiales o sucursales) ha tendido a depender menos de la forma legal que del modelo de negocio de cada grupo
bancario. Las diferencias entre filiales y sucursales han tendido a difuminarse también como resultado de la crisis, en la medida en que
los supervisores de destino han tendido a extremar el control de las entidades que operan en su territorio, incluso las que se encuentran
bajo la forma de sucursales.
Atendiendo a la experiencia histórica reciente, el modelo de filiales descentralizadas presenta ventajas importantes frente a los gru -
pos centralizados desde el punto de la estabilidad financiera internacional. El modelo de filiales descentralizadas es coherente con la
banca minorista, que descansa en depósitos en moneda local, con escaso apoyo intragrupo y supervisión del país de destino, mientras
que el modelo de sucursales centralizadas es más coherente con la banca mayorista, financiación al por mayor y apoyo intragrupo, su-
pervisado por el país de origen. Pero esto ya es la historia de Europa, y no será de aplicación en el futuro, cuando los mercados estén
integrados. 
¿Qué lecciones proporcionan estos modelos para la unión bancaria del futuro? Hacia dentro, pocas. En una unión bancaria completa no se
puede olvidar que los bancos deberían tener un marco de actuación equivalente a los que existen en los Estados nacionales actualmente,
pero con un concepto de «nación» más europea y amplia. La estabilidad financiera del área en su conjunto deberá ser el objetivo fundamental,
y las autoridades deberán asegurarse de que existe un marco de competencia homogéneo que garantice el mercado único dentro de una
unión monetaria. En última instancia, un sistemade licencia bancaria única debería asegurar la provisión de servicios financieros sin cortapisas
desde cualquier país de la unión monetaria. En definitiva, las ventajas del modelo descentralizado no son extensibles a una eurozona que
se refuerce con una unión bancaria. 
Hacia fuera, alguna lección más: para contribuir a la estabilidad financiera, el modelo descentralizado parece ser el más eficiente para
aquellas entidades de origen no europeo que operen en Europa; y para aquellas entidades de la zona del euro que operen en otras regiones
geográficas, aunque esto será matizable de acuerdo a cómo se asiente la nueva regulación, especialmente en el terreno de la resolución
bancaria. 
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fronterizo tanto entre países cen-
trales en la zona del euro, como
entre estos países core y los de la
periferia, que había ido aumen-
tando gradualmente tras la adop-
ción del euro, empezó a dar
marcha atrás a partir de 2007
(gráfico 1). La caída de estos flujos
ha sido más grave para los países
con déficit de cuenta corriente
elevado y persistente. En estos
paí ses, sus bancos han enfrentado
costes más altos de liquidez.
El recurso al BCE aumentó
sustancialmente desde entonces,
y se introdujeron medidas no
convencionales de provisión de li-
quidez, en parte como sustitu-
ción del mercado interbancario
(gráficos 2 y 3), con el objetivo de
evitar el colapso de la financia-
ción en los sistemas financieros
de países periféricos de la euro-
zona, lo que tuvo un impacto ini-
cial en la demanda de bonos
soberanos por parte del sistema
financiero. Esta dinámica generó
la consiguiente inquietud en cier-
tos sectores de la opinión pública
de estos países centrales, y cla -
ramente en Alemania, que vio
cómo creció su «posición acree-
dora» (si bien lo que se ha produ-
cido es una sustitución de la
posición acreedora del sector pri-
vado de los países core a la de
sus bancos centrales nacionales,
protegida por la existencia de co-
lateral). La aversión al riesgo se
ha traducido además en una sus-
titución del mercado privado sin
colateral (unsecured) por el que
sí lo tiene (secured) y los deriva-
dos negociados sin cámara (Over
the Counter, OTC), lo que ha ten-
dido a ser más dañino para aque-
llas entidades con un colateral
basado en un soberano que iba
perdiendo calificación crediticia,
como los países periféricos. Tam-
bién en la liquidez del BCE se
 observó fragmentación, si se
atiende a la nacionalidad del co-
lateral aportado (gráfico 4). 
En suma, el acceso a la liqui-
dez se ha hecho más difícil, y el
coste ha sido mayor para las en-
tidades financieras localizadas
en países periféricos por su loca-
lización geográfica y por dispo-
ner de colateral anclado en ese
soberano. 
Una de las consecuencias más
perniciosas de esta crisis ha sido
el colapso del mecanismo de
transmisión de la política mone-
taria del BCE, que no se traslada
por igual a todos los países que
forman parte de esa unión mo-
netaria. Esto, además, es espe-
cialmente preocupante porque
los países que están haciendo
fuertes esfuerzos fiscales y refor-
mas estructurales no pueden be-
neficiarse completamente de los
bajos tipos de interés que el BCE
considera que son necesarios
ante la situación económica de la
zona del euro. 
Desde diciembre de 2010 los
tipos de interés del crédito a fa-
milias y a empresas han aumen-
tado en los países de la periferia
de la eurozona mientras dismi-
nuían en el centro, lo que resulta
incompatible con un terreno de
juego equilibrado en el mercado
único. En concreto, en el gráfico 5
se muestra la evolución del precio
de los préstamos de hasta un mi-
llón de euros, que es la serie que
suele utilizarse para referirse a los
préstamos a pequeñas y media-
nas empresas, para los que no
existe fuente estadística. Son
estas empresas las más perjudica-
das por la situación actual, dado
que suelen ser dependientes de la
financiación bancaria al no tener
acceso a las emisiones de deuda.
Si bien parte de la divergencia
podría justificarse por el mayor
riesgo de crédito de las inversio-
nes en la periferia, la diferencia
entre ambos precios es demasia-
UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
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Core a Core Core a Periféricos
-55%
GRÁFICO 1
EXPOSICIÓN PROMEDIO A PAÍSES EUROPEOS
(Millones de dólares)
Fuente: BBVA en base a BIS.
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SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS · ANA RUBIO · JORGE SICILIA
do abultada como para solo venir
causada por este factor. Además,
también se puede apreciar que
los tipos en países periféricos son
más volátiles, lo que supone una
dificultad adicional. Estas diver-
gencias son una prueba de que
la unión bancaria es importan -
te para la economía real, y no solo
para las entidades financieras.
Si tuviéramos que hacer un
ranking, quedaría claro que los
países más afectados han sido
aquellos en los que el rating ha
caído más (soberano, corporativo
y financiero) o aquellos que eran
más dependientes de financiación
externa, tanto desde el punto de
vista de los agentes públicos
como de los privados. Este grupo
de países son los periféricos, que
incluyen a Grecia, Portugal, Irlan-
da, España e Italia.
Esta fragmentación financiera
ha venido también reforzada por
dudas sobre la supervisión nacio-
nal y sobre la calidad de los ba-
lances bancarios en algunos
países; a lo cual no ha ayudado
la falta de homogeneidad en re-
gulación y supervisión bancaria,
que no es un tema menor. Un
ejemplo claro de estas preocupa-
ciones podría ser el cálculo de los
activos ponderados por riesgo
(APR), que constituyen el deno-
minador de la ratio de capital, y
cuyo peso sobre los activos varía
fuertemente dependiendo del
país, lo que depende no solo
del «tipo de activos» que tiene
cada entidad financiera, sino
también de «cómo» se calculan
(gráfico 6). Esta heterogeneidad
también depende del supervisor.
Otra fuente de heterogeneidad
se encuentra en el tratamiento
contable de algunas partidas que
afectan al balance contable. 
Otra consecuencia de la frag-
mentación financiera que no
 estaba en el radar para las auto-
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Países Centrales Periferia
GRÁFICO 2
BALANCE NETO CON EL EUROSISTEMA
(Miles de millones de euros)
Fuente: BBVA Research a partir de Bloomberg.
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Resto Liquidez BCE (eje derecho)
GRÁFICO 3
MERCADO INTERBANCARIO EUROPEO Y LIQUIDEZ BCE
(Interbancario negociación media diaria, índice 100 en 2002; 
BCE en miles de millones de euros)
Fuente: BCE.
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ridades ni para los mercados fue
la realización del fuerte vínculo
que existe entre el riesgo banca-
rio y el riesgo soberano, con una
causalidad que funciona en los
dos sentidos. 
Las primeras crisis bancarias se
resolvieron de forma nacional, e
implicaron un gran coste para los
contribuyentes de algunos paí-
ses. En el caso de Irlanda, el res-
cate de su sistema financiero
estuvo a punto de hundir las fi-
nanzas públicas nacionales, por
el elevado monto de las inyeccio-
nesde capital necesarias, 43 por
100 del PIB. En países como Gre-
cia, el sector bancario no estaba
especialmente débil, pero la te-
nencia de deuda pública helena
en sus balances junto con la si-
tuación económica han generado
un cóctel que ha requerido una
recapitalización del sistema fi-
nanciero del país. Estos fueron al-
gunos de los ingredientes que
reforzaron la existencia de un
 círculo vicioso entre el riesgo
bancario y soberano. 
En un mundo donde se ha re-
cordado que las entidades pue-
den tener que ser liquidadas o
resueltas o salvadas, el riesgo
asociado a una entidad es el de
su propia capacidad de gestión
de riesgo y la calificación crediti-
cia de quien puede poner el dine-
ro en esa resolución. En una crisis
financiera, donde hay informa-
ción asimétrica, este segundo
riesgo pasa a ser dominante. 
Esto es muy preocupante por-
que cualquier impacto en el so-
berano se traslada directamente
a empresas y familias, dado el im-
portante papel de las entidades
financieras como proveedoras de
crédito al sector privado en los
países europeos.
Todo esto ha generado una
notable vulnerabilidad de los
UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
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Doméstico Extranjero
GRÁFICO 4
COLATERAL UTILIZADO EN LAS OPERACIONES DE CRÉDITO 
DEL EUROSISTEMA (Porcentaje)
Fuente: BCE.
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UEM Alemania Francia España Italia
GRÁFICO 5
TIPO DE INTERÉS DE LAS NUEVAS OPERACIONES DE CRÉDITO 
A EMPRESAS (Porcentaje, hasta un millón de euros, más de 5 años)
Fuente: BCE.
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SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS · ANA RUBIO · JORGE SICILIA
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
mercados financieros europeos, e
incluso un riesgo cotizado de
ruptura del euro en algunos mo-
mentos de la crisis. 
El objetivo principal de la unión
bancaria es detener este proceso
de fragmentación, que supone
una grave amenaza para la mone-
da única. Y también corregir un
grave problema de diseño: la
unión bancaria es la otra cara de
la moneda de la unión monetaria,
más aún en una zona donde el
canal de transmisión financiero es
principalmente bancario. 
Antes de ver por qué, de ana-
lizar lo que puede resolver y
cómo, conviene analizar lo que
no es una unión bancaria.
2. ¿Qué no es una unión
bancaria? 
Desde luego, no es la solución
a todos los problemas del sistema
financiero de la zona del euro.
Por concepción, la unión banca-
ria tiene una vocación de largo
plazo y de gran calado, por lo
que limitar su utilidad a proble-
mas a corto plazo y parciales solo
sería un error.
La unión bancaria no puede
ser un instrumento para salvar a
bancos de países periféricos. En
el corto plazo, mientras persisten
problemas heredados, son las
auto ridades nacionales las que
deben garantizar la solvencia de
sus bancos, solucionando el pro-
blema de los activos heredados y
restableciendo la confianza. La
complejidad de los procedimien-
tos europeos hace imposible que
una unión bancaria completa, in-
cluyendo un mecanismo de reso-
lución común, esté funcionando
en el corto plazo. Al mismo tiem-
po, la resolución de los problemas
actuales no puede postergarse
hasta que haya una unión banca-
ria. Es muy difícil avanzar hacia
mecanismos que supongan com-
partir la factura de las crisis ban-
carias si no se limpian antes los
balances de las entidades. España
ya ha realizado un esfuerzo de
transparencia y saneamiento con-
siderable en parte con préstamos
del Mecanismo Europeo de Esta-
bilidad (MEDE; ESM en inglés); y
está en vías de restaurar la solven-
cia de las entidades dañadas.
Otros países con problemas, o
con dudas, deben hacer un es-
fuerzo similar de transparencia,
provisionamiento y recapitaliza-
ción, tal como está previsto en el
ejercicio de revisión de la calidad
de los balances que realizará el
BCE presumiblemente en el pri-
mer semestre de 2014, bajo
 directrices de la Autoridad Ban ca -
ria Europea (European Banking
 Authority, EBA). 
La unión bancaria tampoco es
la manera de conseguir la recapi-
talización europea directa a los
bancos hoy con capital público o
con necesidades de este capital.
Parte de la confusión en este país
viene porque el debate de la
unión bancaria se lanzó cuando
la espiral de riesgo bancario y so-
berano afectaba especialmente a
España, y en ese momento se
vinculó a la posibilidad de recapi-
talización directa de las entidades
españolas e irlandesas con déficit
de capital (en su mayoría cajas en
el caso de España) por parte del
MEDE. Aunque aprobada en el
Consejo Europeo de junio de
2012, la recapitalización directa
de los bancos por el MEDE se ha
encontrado con numerosas difi-
cultades prácticas que solo re-
cientemente se han comenzado a
aclarar; y con una resistencia no-
table por parte de los países acree -
dores. Estas resistencias en parte
se deben al equívoco de que el
papel de la unión bancaria es
«euro peizar» el coste de las crisis
nacionales pasadas. Sin descartar
esta opción como posibilidad fu-
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Alemania Francia Suiza Reino Unido Italia España
Entidades: BARCL, BBVA, BNPP, CASA, CMZ, CS, DB, ISP, HSBC, LBG, RBS, SAN, SG, UCI y UBS.
GRÁFICO 6
ACTIVOS PONDERADOS POR RIESGO COMO PORCENTAJE
DE ACTIVOS (Promedio, marzo-13)
Fuente: BBVA en base a cuentas anuales.
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tura para algún país que sin esta
acción no pueda alcanzar una
senda razonable de crecimiento,
como Irlanda, no es este un as-
pecto prioritario a corto plazo, ni
es clave para separar el riesgo
bancario del riesgo soberano hoy.
Sí es un ingrediente necesario a
largo plazo en el marco de una
unión bancaria que tenga un
componente del fondo de resolu-
ción menos nacional y más euro-
peo, y por tanto aspire a separar
estructuralmente el riesgo sobe-
rano y bancario.
Por tanto, tampoco es la unión
bancaria una forma de establecer
transferencias entre países euro-
peos, de manera que el deposi-
tante alemán pague para rescatar
a bancos periféricos. Los rescates
bancarios deben decidirse hoy a
nivel nacional, y deben pagarlos
los acreedores de la entidad y, si
fuera necesario, el sector banca-
rio en su conjunto, a través de los
Fondos de Resolución dotados
con recursos de la industria, y con
el respaldo del sector público
 nacional si estos recursos son in-
suficientes. En el futuro, en un
marco de mayor confianza y con
una regulación y supervisión
 únicas, tiene sentido disponer de
una red de seguridad europea
que resuelva las crisis banca -
rias con fondos dotados por los
 bancos europeos, una vez hayan
asumido pérdidas los acreedores
privados correspondientes.
Por último, la unión bancaria
no es un cambio menor que pueda
hacerse para «cubrir el expedien-
te». Por ejemplo, en el campo de
la supervisión será necesario esta-
blecer equipos de supervisores ge-
nuinamente transnacionales, que
descansen en la medida necesaria,
por supuesto, en la experiencia
acumulada por los supervisores
nacionales. Y en el campo de la
regulación será necesario homo-
geneizar las reglas y su aplicación.
Se trata de un cambio en la super-
visión y en la regulación que va a
alterar profundamente el funcio-
namiento y los incentivos del sis-
tema bancario.
3. ¿Qué piezas debe tener
la unión bancaria?
Lo que en los debates interna-
cionales se entiende como unión
bancaria se estructura en torno a
cuatro pilares (ver gráfico 7).
UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»98
SupervisorÚnico (EZ)
Riesgo de supervisión centralizada, resolución descentralizada y no
ruptura del riesgo soberano-bancario
TRANSICIÓN
?2013 2013-2014 2014-2015
• Supervisión directa del
BCE a ≈ 130 bancos
significativos desde
mayo-junio 2014
• Posibilidad de intervenir
en todo momento
• Sin detalles
FGD Único (EZ)
• CRDIV: marzo
• RRD y DGS: junio
• Recapitalización ESM
(marco operativo): junio
• Propuesta COM sobre
SRM: junio 2013
• Dudas sobre el proceso
Resolución Única
(EZ)
Single rulebook
(UE 27)
GRÁFICO 7
PILARES DE UNA UNIÓN BANCARIA
Fuente: BBVA Research.
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3.1. Regulación única o single
rulebook 
El que todas las entidades uti-
licen las mismas reglas de juego
para competir en el mercado euro -
peo supone una precondición
para la integración. En concreto,
varias normas paneuropeas cons-
tituyen el núcleo de la nueva re-
gulación común. Es importante
recalcar que estas normas afectan
a la UE-28, pero su marco puede
considerarse en lo esencial sufi-
ciente para la eurozona. En otras
palabras, la integración más com-
pleta de la eurozona deriva de los
otros pilares de la unión bancaria,
y no tanto de la regulación.
La cuarta edición de la Directiva
de Requisitos de Capital (Capital
Requirements Directive, CRD IV)
fue aprobada en abril de este
año por las autoridades europeas
 siguiendo las recomendaciones
internacionales de armonización
acordadas en el Comité de Basilea.
Además de las ratios mínimas de
capital regulatorio, la norma redu-
ce el capital necesario para los
préstamos a pymes, para fomen-
tar que aumente su concesión.
También incorpora la obligación
de las entidades de reportar los
beneficios, impuestos y subsidios
a la Comisión Europea a partir de
2014 y de hacerlos públicos a par-
tir de 2015. Por último, incluye
normas sobre los bonus máximos
a percibir por los empleados de
entidades financieras reguladas.
Las Directivas de Recuperación
y Resolución (Recovery and Reso-
lution Directive, RRD), y de Esque-
mas de Garantía de Depósitos
(Deposit Guarantee Schemes,
DGS) pasaron al Parlamento Eu-
ropeo en junio de 2013. Su apro-
bación prevista es a final de año,
con notable retraso frente al ob-
jetivo de junio. Hoy se prevé que
la RRD podría entrar en vigor en
2015, pero la herramienta de
bail-in solo estaría operativa a
partir de 2018. 
3.2. Supervisión única 
El que exista un supervisor
único es crucial para restablecer
la confianza y asegurar al contri-
buyente que sus fondos están
bien gestionados. 
Se espera que se implante la
supervisión directa del Banco
Central Europeo (BCE) sobre alre-
dedor de 130 bancos significati-
vos (aquellos con un volumen de
activos superior a 30.000 millo-
nes de euros) en principio a partir
del tercer trimestre de 2014. Con
esta limitación por tamaño, un
número importante de entida-
des, como las cajas alemanas,
quedarán fuera de su ámbito de
influencia, pero este problema
se afrontará en futuras etapas
de la unión bancaria. Es posible
que la entrada en vigor se retrase
hasta finales de 2014, puesto
que el acuerdo sobre rendición
de cuentas que tiene que servir de
base en la negociación de BCE y
Parlamento está aún siendo de-
batido.
La elección del BCE como su-
pervisor único era la más conve-
niente. Aunque puede haber
ciertos riesgos en la excesiva acu-
mulación de poder en una sola
institución, así como el posible
conflicto de objetivos entre la es-
tabilidad de precios y la estabili-
dad financiera, las ventajas de
que sea el BCE el supervisor supe-
ran con mucho a sus desventajas:
se trata de una institución ya es-
tablecida en la zona del euro, in-
dependiente y creíble, cuya labor
como supervisor le facilita la
tarea de prestamista de última
instancia, y con una conexión na-
tural con los bancos centrales su-
pervisores que ya están dentro
del Eurosistema. Todos los ban-
cos centrales de la zona del euro
tienen en alguna medida poderes
supervisores, aunque en algunos
casos estos se limiten a la super-
visión macroprudencial.
En cualquier caso, otras alter-
nativas presentaban inconvenien-
tes mayores, como es el caso de la
European Banking Association
(EBA), que en principio tiene como
ámbito de actuación la Unión
 Europea de los 28, y no la zona del
euro. Por su parte, crear una auto-
ridad ex novo hubiera sido dema-
siado complicado y costoso.
La supervisión única es uno de
los pilares de la unión bancaria
que está mejor encauzado, pero
no cerrado todavía. Sin embargo,
en el proceso de transición exis-
ten importantes retos. En primer
lugar, es necesaria una gran clari-
dad en el reparto de tareas entre
el BCE y el supervisor local y con
un manual único de supervisión
basado en las mejores prácticas.
En segundo lugar, es necesario
un traspaso de poderes ordena-
do, en lo que se ha dado en lla-
mar un modelo de «delegación
intrusiva», basada en la coopera-
ción constante entre supervisores.
Por último, es básica la claridad
en el reparto de responsabilida-
des con los supervisores naciona-
les, pues las decisiones clave, así
como la responsabilidad última,
deben corresponder al BCE, que
para ello necesitará los poderes y
recursos adecuados.
3.3. Mecanismo de Resolución
Único o Single Resolution
Mechanism (SRM)
La crisis actual ha demostrado
lo importante que es tener un sis-
tema preacordado para, en caso
de resolución de una entidad,
romper el vínculo bancario-
soberano y limitar el impacto
sobre el contribuyente.
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Según la Directiva de Recupe-
ración y Resolución (RRD), la pro-
puesta de absorción de pérdidas
por parte de los acreedores de la
entidad (bail-in) no alcanza a algu-
nos pasivos, como los depósitos
cubiertos. El orden de absorción
de pérdidas sería: 1) acciones, 
2) instrumentos híbridos, 3) deuda
junior, 4) deuda senior y depósi-
tos corporativos no cubiertos, 
5) depósitos no cubiertos de pymes
y hogares y pasivos del Banco
 Europeo de Inversiones, y 6) fondo
de garantía de depósitos (subro-
gándose frente a los depósitos
cubiertos). Las autoridades nacio-
nales pueden excluir ciertos pasi-
vos. No se ha fijado un mínimo
de pasivos bail-inables, pero es
preciso que el bail-in alcance el
8 por 100 de los pasivos para que
las autoridades nacionales pue-
dan decidir excluir más pasivos y
usar el fondo de resolución para
absorber pérdidas o recapitalizar
el banco (en principio, hasta el
5 por 100 de los pasivos). En ese
caso, el fondo de resolución po-
dría obtener fondos del ESM vía
su soberano, sin ser recapitaliza-
ción directa. Bajo circunstancias
excepcionales, se podría exceder
ese 5 por 100 una vez que han
absorbido pérdidas todos los pa-
sivos no preferentes o no garan -
tizados (salvo los depósitos).
Entonces la autoridad de resolución
puede buscar fuentes de financia-
ción adicionales, posiblemente vía
una recapitalización directa
del ESM.
Esta propuesta tiene la virtud
de minimizar el uso de recursos
públicos y de armonizar los pro -
cedimientos europeos. Sin em -
bargo, podría tener un efecto
negativo si el mercado reacciona
incrementando el coste de la
deuda senior o trasladando recur-
sos de la deuda senior a los depó-
sitos. En cualquier caso, sufrirá
cambios y se aclararán detalles im-
portantes en la negociación que
ahora comienza ente la Comisión,
el Parlamento y el Consejo; antes
de convertirse en directiva comu-
nitaria.
El Eurogrupo del 27-28 de
junio de 2013 dejó abierta la elec-
ción entre una agencia de resolución
única o varias. En la actualidad se
debaten dos posiciones: 
— Una propuesta franco-
alemana, que descansa en una
red de autoridades de resolución
nacionales. 
— Una propuesta de la Comi-
sión Europea para crear una Auto -
ridad de Resolución Única, en
principio bajo la órbita de la propia
Comisión; aunque podría haber
otras opciones posibles, algunas
requerirían cambios en el Tratadobajo ciertas configuraciones.
La segunda propuesta podría
ser más adecuada para asegurar
un marco firme de resolución,
aunque sus detractores tienen
dudas de que la Comisión pueda
compatibilizar adecuadamente
sus funciones de competencia con
unas nuevas de resolución. Si se
impusiera la solución franco-
alemana es importante que existan
garantías suficientes de que habrá
un respaldo común (backstop) en
caso de problemas. Esto exige un
papel del Mecanismo de Estabili-
zación Europea (ESM) relevante.
En cualquier caso, si finalmente se
optara por un mecanismo de re-
solución descentralizado se debe-
ría garantizar una aplicación
homogénea de las normas de re-
solución.
Tener un supervisor único con -
viviendo con diecisiete autorida-
des de resolución nacionales
implica riesgos elevados. La Co-
misión está trabajando en unas lí-
neas de actuación (guidelines)
que esta rían vigentes durante el
periodo de transición a la nueva
directiva de resolución, que no
entraría en vigor hasta 2018, en
principio, con el objetivo de guiar
las ayudas públicas y las reestruc-
turaciones de entidades. 
Ahora bien, antes de que se
imponga un mecanismo de reso-
lución único, cada país debe
afrontar el problema de sus activos
heredados (legacy assets), como
ya ha hecho España. Así, se asegu-
rará a los depositantes de entida-
des sanas que no van a tener que
absorber las pérdidas acumuladas
por los bancos en problemas. La
revisión de los balances (Balance
Sheet Assessment) que va a reali-
zar el BCE en el primer semestre de
2014, si no hay cambios en el plan
previsto, será un impulso impor-
tante en este sentido. 
En caso de que se necesitara
un cambio del Tratado europeo
para implantar un mecanismo de
resolución único, debería encon-
trarse una solución transitoria
que ayude a mandar una señal
inequívoca de que la unión ban-
caria sigue progresando, man -
tener la visión positiva de los
mercados sobre Europa y reducir
los riesgos durante la transición.
3.4. Fondo de garantía 
de depósitos común
El último pilar de la unión
bancaria debería consistir en la
creación de un fondo de garantía
de depósitos común, que evite
que las entidades dependan en
última instancia de la fortaleza de
su soberano. Aún no se dispone
de un calendario para este pilar,
que debería constituir el último
paso en la unión bancaria. 
Este desacoplamiento tempo-
ral entre lo vigente hoy y el marco
futuro puede causar dificultades
en el periodo de transición. El
mayor riesgo será que el proyecto
UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
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de unión bancaria arrancará con
un supervisor europeo que, sin
embargo, tendrá que coexistir
con mecanismos nacionales de
resolución de las crisis bancarias
por un tiempo indeterminado y
que puede que encuentre difi -
cultades para romper el vínculo
 bancario-soberano, especialmen-
te en el marco de la directiva de
resolución que deja una cierta
discrecionalidad en las decisiones
que pueden tomar los fondos de
resolución nacionales. Por ello es
necesario un diseño cuidadoso
de la hoja de ruta y acortar el pe-
riodo de transición en la medida
de lo posible. 
Sin embargo, también existen
otros riesgos que conviene desta-
car. Es posible que la Directiva de
Resolución y la Directiva de Fondo
de Garantía de Depósitos lleguen
a acuerdos de mínimos, insufi-
cientes para la eurozona. También
es posible que haya inconsisten-
cias entre las decisiones de la su-
pervisión a nivel eurozona (SSM) y
las autoridades de resolución na-
cionales, antes de que se cree la
Autoridad de Resolución Única.
Dadas las circunstancias, el
enfoque adoptado —consistente
en empezar inmediatamente con
el mecanismo de supervisión
único europeo e ir completando
el mapa de la unión bancaria más
adelante— es el único posible.
Cabe confiar en que el proceso
adquiera velocidad una vez inicia-
do. En todo caso, la eurozona no
tiene alternativa, ya que es urgen-
te detener la fragmentación finan-
ciera y avanzar hacia un modelo
sostenible de unión monetaria.
4. La unión bancaria es
condición necesaria, 
pero no suficiente
La unión bancaria debe ser
entendida como un proyecto se-
cuencial, donde la existencia de
regulación y supervisión comunes
debe dar paso de forma natural a
la compartición de riesgos (vía re-
solución única y fondo de garan-
tía de depósitos común), y esta a
su vez desencadenará la llegada
de la unión fiscal, o al menos de
un mayor grado de unión fiscal. 
Posiblemente, desde un punto
de vista técnico e incluso de legi-
timidad del proceso, este sería
más sencillo al revés: con una
unión fiscal que hiciera más fácil
implantar un fondo de garantía
de depósitos y un fondo de reso-
lución comunes. Sin embargo, el
salto directo a la unión fiscal es
polít icamente inviable en la
 actualidad. Algunos países acree -
dores han manifestado sus reti-
cencias ante la posibilidad de
que la unión bancaria se utilice
para hacer una unión fiscal por la
puerta de atrás y para «repartir»
los costes de la crisis actual. Hay
que reconocer que la crítica tiene
bastante fundamento: en la me-
dida en que la unión bancaria su-
ponga una puesta en común de
recursos fiscales y una mutualiza-
ción de los Fondos de Garantía de
Depósitos, debe estar sometida a
los mecanismos de control demo-
crático propios de los recursos
presupuestarios. Si el diagnóstico
de la crisis del euro es que una
unión monetaria no puede hacer-
se sin ciertos elementos de unión
fiscal, entonces debemos afrontar
tarde o temprano una reforma
del Tratado en profundidad. Sin
embargo, la reforma del Tratado
en las condiciones actuales es
poco realista y en todo caso será
un proceso lento, en tanto que la
fragmentación de la eurozona re-
quiere una solución urgente. Sin
duda existe el riesgo de que este
debate pueda suponer un retra-
so de la unión bancaria, cuyos
 potenciales efectos negativos
sobre los mercados deberían con -
trarrestarse con otras medidas,
cuestión que se aborda en el
punto siguiente.
II. MEDIDAS
COMPLEMENTARIAS 
A LA UNIÓN BANCARIA
Es posible que la unión banca-
ria se retrase, porque implica un
cambio del Tratado y porque está
vinculada, en última instancia, a
una unión fiscal sobre la que es
difícil llegar a un acuerdo con ra-
pidez. Ya estamos asistiendo a
maniobras por parte de algunos
países para rebajar algunos de los
acuerdos alcanzados y dilatar
los plazos. Ante el riesgo de ese
retraso, es necesario adoptar
otras medidas complementarias
que separen el riesgo bancario y
el soberano y detengan la frag-
mentación de los mercados finan -
cieros europeos. 
En efecto, la unión bancaria es
un objetivo sumamente ambicio-
so, que supone un cambio muy
profundo del marco de regula-
ción europeo. En condiciones
normales, este cambio hubiera
requerido un periodo largo de
maduración y reflexión, seguido
de años de negociación y una re-
forma del Tratado, de manera si-
milar a la unión monetaria. Sin
embargo, al hacerse bajo la pre-
sión de unos mercados financieros
que dudaban de la permanencia
del euro, la unión bancaria se está
construyendo aprovechando una
rendija del Tratado: el artículo
127.6, que permite al BCE traspa-
sar «tareas específicas relacionadas
con la supervisión prudencial».
Por otro lado, el establecimien-
to de una autoridad de resolución
para la eurozona es el paso pen-
diente clave en el diseño de la
unión bancaria. Y es particular-
mente difícil por su interacción con
la unión fiscal. Además, tropieza
con las dificultades institucionales
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propias de la coexistencia entre la
eurozona y la UE-28. Actualmente
se están discutiendo dos directivas,
la de Recuperación y Resolución
de bancos (RRD) y la de Fondos de
Garantía de Depósitos (DGSD),de alcance UE-28, pero que son
clave para la puesta en marcha del
tercer pilar de la unión bancaria: el
mecanismo único de resolución
(SRM). Los debates entre ambas
piezas de regulación se están mez-
clando, lo que está creando una
confusión notable.
En caso de retraso sería nece-
sario contar, como mínimo, con
una hoja de ruta clara y un com-
promiso firme con el punto de lle-
gada que dieran confianza en el
proceso. Pero además son nece-
sarias medidas complementarias
durante el periodo de transición,
entre las que cabe mencionar las
siguientes: 
— En el ámbito de la regula-
ción bancaria, las mayores exi-
gencias de capital y el conjunto
de reformas ligadas a la adop-
ción de Basilea III reducirán la
probabilidad de crisis bancarias. 
— Los ejercicios de transpa-
rencia previstos permitirán una
identificación de los llamados «ac-
tivos heredados» (malos activos
resultado de la crisis), a través de
la revisión de balances (Balance
Sheet Assessment), lo que refor-
zará la confianza en las institucio-
nes que superen este ejercicio.
Cabe esperar que ello contribuya
a la reapertura de los mercados
y a la reversión de la tendencia a
la fragmentación financiera. Es
importante que este proceso
tenga una credibilidad que venga
avalada por el BCE como futuro
supervisor y también de consulto-
ras privadas de elevado prestigio,
como se hizo en España.
— Una vez puesta en marcha
la supervisión única del BCE, la
aplicación de criterios comunes
por parte de un supervisor con
talla internacional se traducirá
también en una mayor confianza
en las instituciones sometidas a
su control. 
— En el ámbito de la resolu-
ción, la aprobación de la RRD su-
pondrá un menor coste para el
contribuyente, sobre todo gracias
a un marco de bail-in exigente,
que hará que las crisis, en su
caso, recaigan (principalmente)
sobre los acreedores bancarios.
Este cambio es crucial para des-
vincular el riesgo bancario y so-
berano.
— Es importante que la su-
pervisión contribuya también a
romper e l sesgo domést ico
(home bias) en las tenencias de
deuda pública. No es saludable la
actual concentración de las car-
teras de deuda en el soberano del
propio país, y sería razonable que
los supervisores propiciaran una
mayor diversificación de las car-
teras. La regulación sobre activos
l íquidos (Liquidity Coverage
Ratio) debería tener en cuenta
este objetivo. Aunque la Directiva
de Requerimientos de Capital
(CRD-IV) incluye la regulación bá-
sica, los estándares técnicos que
está desarrollando la EBA pueden
ser relevantes en este sentido. 
— Las emisiones de deuda
bancaria se encuentran en la 
actualidad excesivamente condi-
cionadas por el rating de su sobe-
rano, que supone un techo para
el rating bancario. Un cambio de
metodología sería aconsejable
para cumplir también el mandato
de la reforma regulatoria de rom-
per la excesiva dependencia de la
regulación respecto de las agen-
cias de rating, que se puede con-
seguir reduciendo la importancia
que la propia regulación y las
prácticas de mercado a veces
otorgan a estas agencias. Una
mayor competencia entre estas
últimas sería también positiva.
— Es necesario crear algún
tipo de backstop público común
con anterioridad a la existencia
de una Autoridad de Resolución
común dotada de su correspon-
diente fondo también común. El
ESM puede jugar un papel en
este periodo transitorio, especial-
mente si triunfa la propuesta
franco-alemana de una red de
autoridades de resolución nacio-
nales, suponiendo este backstop
común que se activaría en caso
de problemas en algún Estado
miembro. 
— Los avances en la unión
bancaria deben ir en paralelo con
otras reformas estructurales en
Europa, tanto a nivel nacional
como europeo. 
— Parte de la circularidad
entre riesgo bancario y soberano
es inherente al carácter nacional
de los bancos europeos. Los títu-
los del Gobierno y los bancos se
ven afectados por un ciclo nacio-
nal común, de manera que resul-
ta difícil de separar. La creación
de bancos transnacionales sería
una vía para separar esta rela-
ción. Para ello es necesario por el
lado de la oferta regulación
común, acceso a información de
deudores, transparencia de tari-
fas y menos obstáculos supervi-
sores, entre otros. 
Profundizando más en el
punto anterior, cabría preguntar-
se: ¿por qué no se ha producido
ya este proceso?, ¿qué obstácu-
los de oferta y demanda impiden
la integración de la banca mino-
rista europea?
Existen dificultades prácticas
considerables para una integra-
ción completa de ciertos segmen-
tos minoristas, por motivos
legales e institucionales. 
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PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 137, 2013. ISSN: 0210-9107. «CONSTRUIR UNA UNIÓN BANCARIA»
SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS · ANA RUBIO · JORGE SICILIA
Por el lado de la demanda,
existen obstáculos como:
— Factores culturales: dife-
rente cultura de ahorro, preferen-
cia por depósitos/fondos de
inversión, propensión a la adqui-
sición de vivienda, movilidad la-
boral y otros, a los que los bancos
deben ajustar su oferta.
— Necesidad de una relación
cercana cliente-entidad: donde la
proximidad y la confianza son
fundamentales. 
— Reducido nivel de conoci-
mientos tecnológicos del cliente:
importante en segmentos como
la banca directa o los sistemas de
pagos. 
Por el lado de la oferta, las di-
ficultades radican en: 
— Diferentes regulaciones e
instituciones nacionales: como el
que no exista un registro de pro-
piedad común. El que las leyes
fiscales o las políticas sociales
sean diferentes impacta especial-
mente en la banca minorista.
— Información asimétrica: de-
bido a que los bancos no tienen
acceso a la información de crédito
de los clientes o a que los clientes
no tienen acceso con transparen-
cia a las tarifas cobradas de forma
que puedan comparar ofertas y
cambiar de entidad. 
— Estrategias de cross-selling
que hacen más difícil que un
cliente cambie de entidad. 
Adicionalmente, al ser la
banca un sector estratégico, en
ocasiones se ha apreciado resis-
tencia política a perder el control
sobre las entidades que operan
en un país. Por ejemplo, en el
mercado hipotecario hay barreras
en el uso transfronterizo del cola-
teral que dificultan que una enti-
dad bancaria de un país conceda
un crédito para la compra de un
activo inmobiliario en otro país de
la eurozona. Será necesaria una
mayor armonización legislativa
para superar estas trabas.
¿Qué medidas pueden tomar-
se para limitar los obstáculos a la
integración de la banca minoris-
ta? En primer lugar, es crucial
mejorar la capacidad de decisión
de los clientes, minorando el
coste de cambiar de entidad. En
campos como la gestión de pagos
ya se han hecho avances significa-
tivos, con la implementación de
SEPA (Single Euro Payments Area
o Zona Única de Pagos en Euros),
que es obligatoria a partir de fe-
brero de 2014. Sería positivo fa-
cilitar la disponibilidad de la
información de crédito de los
clientes, en primer lugar median-
te la apertura de los bureaus de
crédito a otras entidades, y en se-
gundo lugar facilitando que los
clientes puedan acceder a su in-
formación de crédito y llevársela
a una nueva entidad. En términos
de regulación, se deben eliminar
las barreras y homogeneizar las
normas. Que haya información
positiva en los bureaus en vez de
solamente negativa permitiría a
estas entidades jugar un papel de
bien público. En definitiva, se trata
de eliminar las barreras institucio-
nales, políticas y regulatorias a la
integración de la banca minorista.
Claramente, la unión bancaria
ayudará en muchos puntos, como
el de los «sesgos nacionales» de
supervisores y reguladores con las
entidades locales. Pero no en
todos. Y, en muchos, se puede
avanzar ya algo que no ha estado
en el radar de las autoridades con
la suficiente prioridad.
Al final del proceso el consu-
midor de productos financieros
se verá beneficiado poruna mayor
competencia entre entidades,
con las consiguientes ganancias
de competencia y abaratamien-
to de costes. Los bancos españoles
—que, pese a la crisis, son más
eficientes que la mayoría de los
sistemas bancarios euro peos—
están bien preparados para esta
competencia y no deberían te-
merla. Esta crisis es una buena
oportunidad para pro fundizar en
esas ganancias de eficiencia, y la
venta de las entidades interveni-
das por los gobiernos podría
constituir la puerta para la crea-
ción de grupos bancarios cross-
border. 
Un 40 por 100 de los activos
bancarios europeos están en enti-
dades sometidas en la actualidad
a algún tipo de seguimiento co-
munitario en aplicación de la legis-
lación sobre ayudas públicas, lo
que revela la magnitud del proble-
ma. La experiencia internacional
muestra que la banca pública de
primer piso tiende a ser poco efi-
ciente y en última instancia cos -
tosa para el fisco, por lo que es
importante que los países donde
se ha nacionalizado una parte im-
portante del sistema bancario aco-
metan planes de privatización
relativamente rápidos. Y, sin duda,
una integración sería más rápida si
este proceso ayudara a aumentar
las entidades transfronterizas.
Todas las medidas adicionales
descritas en esta sección no susti-
tuyen a la unión bancaria, sino
que la complementan y pueden
suplirla temporalmente, hasta que
esté completamente en vigor. En
cualquier caso, su propia existen-
cia tendería a reducir las resis -
tencias y a acelerar el proceso.
III. IMPLICACIONES DE LA
UNIÓN BANCARIA: 
EL END-GAME
¿Cómo debería ser la zona del
euro cuando la unión bancaria esté
plenamente instaurada? Dicho de
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otro modo, ¿hacia dónde estamos
remando? 
Por todo lo explicado anterior-
mente, lo lógico sería que la unión
bancaria desencadenara la
unión fis cal en el medio-largo
plazo. A su vez, esta configuración
debería ser compatible con la cláu-
sula de no bail-out. Esta cláusula
proviene del artículo 125 del Trata-
do de Lisboa, que hace ilegal que
un Estado miembro asuma las deu-
das de otro (y era uno de los argu-
mentos utilizados para afirmar que
el Tribunal Constitucional alemán
rechazaría los rescates europeos). 
Además, si la unión bancaria
funcionara correctamente en la
zona del euro, daría los incentivos
para que se creen entidades más
grandes y transfronterizas, tanto
mayoristas como minoristas. Por
tanto, en el futuro tendríamos un
sistema bancario más europeo
que nacional, pero también más
concentrado y formado por enti-
dades más grandes. Sin embar-
go, esta configuración también
entraña riesgos, dado que la con-
centración bancaria puede redu-
cir la competencia. Por ello, es
necesaria una mayor integración
en la eurozona, que posibilite
que las entidades operen en un
mercado realmente europeo.
El que las entidades sean más
grandes no es de por sí negativo.
Soluciones extremas como la se-
paración de negocios (Liikanen,
UNIÓN BANCARIA: ELEMENTOS INTEGRANTES Y MEDIDAS COMPLEMENTARIAS
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RECUADRO 2
BOX 2: ¿CÓMO PODRÍA FOMENTARSE LA FINANCIACIÓN A LAS PYMES DE LOS PAÍSES PERIFÉRICOS?
Una de las claves para la recuperación sostenida de la economía y del empleo en los países periféricos europeos reside en la reactivación de
la financiación a las pequeñas y medianas empresas (pymes). Por esta razón se están desarrollando iniciativas, públicas y privadas, para im-
pulsar la financiación, tanto bancaria como no bancaria a estas compañías.
Las medidas de reactivación más adecuadas son aquellas que satisfacen simultáneamente tres criterios: 1) tienen mayores efectos potenciales
sobre la financiación de las empresas, 2) dan lugar a efectos más rápidos a corto plazo, y 3) suponen un menor impacto presupuestario en
las administraciones públicas.
Así, por el lado de la financiación bancaria: 
— Los apoyos públicos podrían dotarse de mayor flexibilidad, principalmente en cuanto a los precios a aplicar a las empresas con mayor
perfil de riesgo. Por ejemplo, este sería el caso de las Líneas ICO Mediación en España. 
— También es importante fomentar la financiación del circulante, pues en demasiados casos la falta de liquidez de las empresas desencadena
la liquidación de pymes económicamente viables. En este sentido serían útiles medidas como la reducción del coste fiscal de los documentos
de giro de alta calidad (para facilitar su descuento), o el fortalecimiento mediante garantías públicas de las aseguradoras comerciales o de
las propias empresas.
— Sería interesante también potenciar la internacionalización de las pymes, ya sea mediante financiación pública o mediante el fomento
de los avales públicos o privados. En España existen iniciativas para impulsar las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR) haciéndolas más
solventes y de mayor tamaño. Una mejor coordinación e incluso consolidación de las SGR regionales, así como impulsar sus sinergias con
el ICO, mejoraría su eficiencia.
Por la parte regulatoria, es importante disminuir el consumo de capital de los préstamos a pymes. En este sentido, el que la recientemente
aprobada Directiva de Requerimientos de Capital europea (CRD IV) reduzca los pesos en activos ponderados por riesgo de estas exposiciones
es una buena noticia. Es importante que en la transposición a la regulación nacional no se introduzcan nuevas medidas que atenúen este
efecto.
Sería también interesante mejorar la información disponible sobre las empresas, de forma que a las entidades pudieran atraer nuevos clientes
con una mayor seguridad. Por ejemplo, en el caso español las pymes que eran clientes de entidades que han sido reestructuradas en ocasiones
optan por trasladar su negocio a otras entidades, pero no tienen la capacidad de aportar suficiente información como para que la nueva
entidad evalúe su riesgo. Para mitigar este problema: 
— Podría mejorarse y homogeneizarse la información que las empresas proporcionan a los registros de propiedad europeos, haciendo que
su frecuencia fuera al menos anual. 
— Podrían crearse bureaus de crédito positivos, con información de las empresas no morosas (y no solo las morosas, como hasta ahora). 
Por el lado de la financiación no bancaria, el impacto esperado es más a medio o largo plazo. Entre las iniciativas planteadas está la creación
de mercados europeos para la emisión de renta fija por parte de las pymes. 
Adicionalmente, hay medidas que impulsan la inversión en el capital de las pymes mediante la cofinanciación pública-privada. En este grupo
se pueden clasificar iniciativas como el capital semilla (o business angels), el venture capital, los fondos de fondos o el crowdfunding (o financiación
peer-to-peer). En la mayoría de países europeos el alcance de estos operadores es limitado. Sería interesante impulsarlas mediante incentivos
fiscales y, en algunos casos, mediante un desarrollo normativo o códigos de buenas prácticas que les den seguridad jurídica, posiblemente
a nivel europeo.
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Vickers) fomentan el arbitraje re-
gulatorio y el desvío de las activi-
dades bancarias hacia el shadow
banking. En su lugar, sería mejor
que las autoridades dieran los in-
centivos adecuados para limitar
la asunción de riesgos por parte
de las entidades y que la resolu-
ción garantizara que el coste de
los errores recae en los accionis-
tas y acreedores de la entidad.
Sin embargo, esto no significa
que las entidades trasnacionales
con negocio fuera de la zona del
euro estén en desventaja. De
hecho, adquirir negocio fuera de
Europa seguirá suponiendo una
ventaja, puesto que el ciclo eco-
nómico de esas zonas será po-
tencialmente distinto del europeo
y permitirá diversificar riesgos.
En este contexto trasnacional,
la tecnología es un «facilitador»clave para la expansión bancaria.
Sin los avances de los que se dis-
pone ahora, hace pocos años pa-
recía imposible gestionar con la
agilidad necesaria entidades que
operaran simultáneamente en va-
rios países (o incluso continentes)
y con idiomas y husos horarios di-
versos. Entonces era mucho más
difícil exportar el saber hacer de
una entidad a otra geografía, o el
disponer de la información nece-
saria de forma actualizada para
tomar las decisiones adecuadas. 
¿Hacia qué Europa vamos?
En definitiva, hacia una Europa
mucho más integrada desde el
punto de vista monetario, banca-
rio, fiscal y político. Esto hará a la
banca europea más estable y per-
mitirá una asignación más efi-
ciente de recursos. Pero no va a
ser un proceso fácil.
IV. CONCLUSIONES 
La crisis en Europa ha supues-
to un golpe a la flotación del pro-
yecto de integración europeo.
Cuando hace ya casi quince años
comenzó la unión monetaria
entre un conjunto de once paí-
ses, que luego fue aumentando
hasta llegar a los actuales dieci-
siete socios, se identificaron algu-
nos de los fallos que una unión
monetaria podía tener. Alguno se
intentó arreglar con acuerdos
que al final resultaron no estar
bien diseñados, como el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, para
garantizar una coherencia fiscal
en los países que formaban parte
del euro. En otros casos se confió
demasiado en que los países ve-
rían la necesidad de implementar
cambios por el rigor que impon-
dría la propia unión monetaria:
como la necesidad de hacer re-
formas que aumentaran la pro-
ductividad de las economías y la
flexibilidad de sus factores de pro-
ducción para reaccionar a choques
asimétricos.
Todo el andamiaje puesto en
marcha con el six pack y el two
pack, junto con las medidas para
garantizar la estabilidad del défi-
cit fiscal estructural, están diseña-
das para solucionar estos fallos
de diseño fiscal y este exceso de
confianza en la capacidad indivi-
dual de los países para reformar.
Estas soluciones enfrentan pro-
blemas que ya estaban en el
radar hace quince años.
Lo que ha resultado letal para
los países de la zona del euro
han sido los problemas que no
 estaban en el radar de la acción
polí tica porque se asumían irrele -
vantes. 
En primer lugar, el proceso de
integración financiera, conse-
cuencia lógica de una unión mo-
netaria dentro de una unión
europea que garantiza y necesita
el libre movimiento de capitales,
se ha revertido. Hoy el mercado
está fragmentado. 
El segundo ha sido el perverso
vínculo entre el riesgo soberano
nacional y el riesgo bancario na-
cional.
Estos dos problemas han su-
puesto un golpe a la flotación del
proyecto del euro porque impi-
den el funcionamiento correcto
de la política monetaria única y
porque han reflejado la extraor-
dinaria dificultad de confiar en el
cumplimiento del principio del
«no bail-out» de los soberanos,
por el impacto que esto tiene en
el riesgo bancario y, en conse-
cuencia, por su impacto en el
riesgo de crédito de las familias y
las empresas en un país. 
Hoy en la unión monetaria
 importa mucho más el código
postal de la localización de un
negocio o de una familia para
obtener un crédito y determinar
su coste, que la capacidad de
pago de esa familia o la validez
del proyecto de esa empresa.
Esto es incompatible con la exis-
tencia de una unión monetaria.
La solución a estos problemas
que estaban hasta ahora «fuera
del radar» debe ser la unión ban-
caria. Y la búsqueda de esta so-
lución tiene que producirse al
mismo tiempo que se soluciona
la crisis actual, lo que hace que
este proceso sea especialmente
complicado. Por eso, es impres-
cindible separar la discusión del
reparto de los costes de la crisis,
o al menos del riesgo ex ante
asumido para superar la crisis,
con la del diseño óptimo del ca-
mino hacia la unión bancaria.
Y por eso conviene tener claro
lo que no es una unión bancaria.
No se puede, ni debe, esperar
que la unión bancaria constituya
la solución a todos los problemas
actuales del sistema financiero de
la zona del euro, ni que sea un
instrumento para salvar a bancos
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periféricos, ni que sea un medio
para conseguir la recapitalización
directa a los bancos en esta crisis,
ni que Europa asuma los costes
de estas crisis nacionales, ni que
sea una forma de establecer hoy
transferencias entre los deposi-
tantes o contribuyentes de un
país y los bancos de otro. Y tam-
poco que se pueda hacer con
cambios menores en la regula-
ción, y en una supervisión que no
implique una pérdida de capaci-
dad de gestión nacional a favor
de una gestión europea.
En cualquier caso, en este ar-
tículo también hemos argumen-
tado que este proceso hacia la
unión bancaria no es un ejemplo
precisamente de diseño óptimo.
Pocos economistas lo hubieran
planificado de la manera en que
se está desarrollando. Pero es un
proceso que es políticamente po-
sible y que intenta alcanzar un
equilibrio entre el diseño óptimo
y lo que es posible para generar
incentivos y coberturas suficien-
tes sin poder llegar todavía a una
unión fiscal. Y se comienza con
un proceso de supervisión sin
que existan fondos de resolución
europeos, porque la transferencia
parcial de los poderes de supervi-
sión al BCE estaba prevista en
el Tratado y la mutualización de
riesgos no.
Por ser un proyecto político, en
medio de una crisis financiera,
con problemas asimétricos entre
 países y entidades financieras, y
con dudas sobre si lo que se está
 acordando cabe en el propio
acuerdo de la Unión Europea, este
proceso hacia la unión bancaria
en que la zona del euro se ha em-
barcado será largo y tendrá retra-
sos. En primer lugar, porque en
última instancia implica un cam-
bio del Tratado para completarla
sin dudas jurídicas y, en segundo
lugar, porque está vinculada a
una unión fiscal sobre la que es di-
fícil llegar a un acuerdo. Y por eso
se necesita una hoja de ruta.
Para que este proceso de
unión bancaria se asiente sobre
una base robusta es fundamental
realizar un ejercicio riguroso y
creíble del test de estrés de las
carteras de los bancos. Este ejer-
cicio, junto con una supervisión
de calidad homogénea y una
auto ridad de resolución fuerte (y
respaldada por suficientes fondos
como backstop), es imprescindi-
ble para el éxito del proceso hacia
la unión bancaria. Los riesgos del
periodo de transición, que son
importantes, deben ser vigilados
cuidadosamente.
El camino firme hacia la unión
bancaria hará mucho por reducir
la fragmentación financiera y me-
jorar el mecanismo de transmi-
sión de la política monetaria.
Pero son necesarias otras medi-
das complementarias. No tiene
sentido que en una unión mone-
taria no haya una mayor integra-
ción de operaciones financieras
en distintos países europeos, in-
tegración que debería extenderse
al segmento minorista… Si hu-
biera habido más entidades real-
mente operando cross-border en
Europa, posiblemente el efecto
del ring-fencing y la fragmenta-
ción financiera hubiera sido
menor. En el futuro, la existencia
de una banca minorista europea
realmente integrada, salvando
todas las dificultades que actual-
mente enfrenta, será la mejor
prueba de que el sistema ha ven-
cido la fragmentación actual.
En el mejor escenario, hemos
dicho que todo este proceso nos lle-
varía a una Europa mucho más in-
tegrada desde el punto de vista mo-
netario, bancario, fiscal y político.
¿Se llegará a este escenario
final? No cabe duda. Porque ade-
más de ser necesaria y no sufi-
ciente, la unión bancaria es
irrenunciable, y la zona del euro
no puede permitirse no acabar
alcanzándola. No llegar a alcan-
zarla significaría una merma muy
importante en el crecimiento
económico europeo. El vínculo
integración financiera-crecimien-
to está sobradamente demostrado,
y pasa por un mejor aprovecha-
miento de las fuentes de finan-
ciación, una mayor competencia,
más eficiencia, más tecnología
y más diversificación…
Además, la unión bancaria es
la consecuencia lógica de la unión
monetaria, y renunciar a ella sería
como salirse de un camino, el del
euro,en el que se decidió entrar
hace tiempo. La crisis ha demos-
trado que la situación actual es
vulnerable, y una crisis futura sin
unión bancaria podría acabar im-
plicando la ruptura del euro. Y
esto tendría consecuencias suma-
mente negativas tanto a corto
como a largo plazo, y tanto en
los países periféricos como en los
centrales de la zona del euro.
No se puede renunciar a la
zona del euro teniendo en cuenta
la evolución del mundo en que
vivimos. La globalización es im-
parable, y solo una Europa inte-
grada tiene sentido estratégico y
posiblemente económico.
En definitiva, no hay un plan B
para la unión bancaria, porque la
alternativa es la ruptura del euro
en algún momento. No va a ser
fácil, pero la unión bancaria es el
siguiente salto discreto en el pro-
ceso de construcción europea.
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