Bienes de propiedad nacional y de propiedad particular

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5 BIENES DE PROPIEDAD NACIONAL Y DE PROPIEDAD 
PARTICULAR: 
 
 
Otra clasificación de los bienes que hace nuestro codificador es en 
cuanto al sujeto que sea titular, y los divide en dos grupos fundamentales: los 
bienes pertenecientes al Estado y los bienes pertenecientes a los particulares. 
 
Art. 476 C. Civil: “Los bienes son de propiedad nacional o 
particular”. 
 
Estrictamente, esta distinción no tiene demasiadas consecuencias 
jurídicas desde el punto de vista del Derecho Civil, aunque sí tiene muchas y 
muy importantes desde el punto de vista del Derecho Administrativo. 
Cuando se habla de estatales menores, nos referimos, en 
contraposición del Estado, persona jurídica mayor, a los municipios y a otras 
entidades autárquicas, como pueden ser los Entes Autónomos, entre las que 
se encuentra la Universidad de la República, por ejemplo. 
 
Criterio de distinción: 
 
En este aspecto, se plantea como problema principal establecer cuál es 
la nota característica que permite separar los bienes del dominio público de los 
bienes del dominio privado del Estado. 
La doctrina y la legislación se esmeraron mucho con variado éxito y 
además llegaron a distintas conclusiones para establecer esta distinción. 
La primera doctrina, la doctrina clásica francesa establece que los 
bienes del dominio público son los inmuebles afectados al uso de todos y no 
susceptibles de propiedad privada. La confusión de los autores que 
preconizaron esta teoría consiste en establecer que pueden haber bienes que 
no sean susceptibles de propiedad privada por su naturaleza (ejemplo carretera 
por dimensión o territorio de un país o un puerto aunque una porción menor 
puede pertenecer a una compañía) Planiol, los únicos bienes que por su 
naturaleza no son susceptibles de propiedad privada son el aire y la luz, que 
son precisamente aquellos que no son bienes porque no tienen valor de 
cambio. Pero, en cambio, todos los otros bienes, por su naturaleza, en principio 
tienen carácter de ser susceptibles de propiedad privada. Lo que ocurre –y es 
la confusión teórica de los autores antiguos- es que establecieron como 
requisito lo que los romanos establecieron como consecuencia. Los romanos 
decían que eran insusceptibles de propiedad privada, porque el Pretor obligaba 
que no fueran apropiados por alguien. Era la garantía que el Estado le daba a 
los ciudadanos de que ese bien iba a ser utilizados por todos; pero no es que 
fueran imposibles de apropiación. Al contrario, era tan posible su apropiación 
que debieron establecerse procedimientos para que el Pretor pudiera evitarlo. 
Si descartamos el concepto clásico, la primera posibilidad de 
clasificación, s que son bienes del dominio público aquellos que están 
afectados al uso de todos por voluntad de la ley. Ese es el primer concepto que 
es, además el más restringido de bienes del dominio público, porque a ese 
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grupo ingresan sólo esos bienes que pueden ser permanentemente usados por 
todos, por el uso directo, pero se excluyen, por ejemplo, las fortalezas. 
La doctrina no quedó conformase con esta clasificación, porque sostenía 
que el régimen jurídico de los bienes de dominio público tenía que ser 
aplicable, también, a otos bienes y no sólo a los pasibles de uso por todos los 
habitantes. Por esa razón, muchos autores incluyeron además a los bienes 
afectados a los servicios públicos (Edificio de la Universidad). 
Un concepto más amplio que siguió la doctrina de Derecho 
Administrativo establecía que no solo eran bienes afectados al uso de todos y a 
los servicios públicos, sino también a cualquier función del Estado y distinguía 
las funciones legislativas, ejecutiva y judicial. Entonces, integraban todos los 
bienes de dominio público también las oficinas públicas (ejemplo sede del 
Ministerio de Industria y Energía). 
Esta caracterización era demasiado amplia porque allí entraba cualquier 
tipo de bien, y casi todos los bienes que eran de propiedad del Estado 
ingresaban a la categoría de dominio público, excluyéndose sólo caso 
excepcionales. Por ello, algunos autores pretendieron restringirla 
estableciendo que eran los bienes afectados a los servicios esenciales siempre 
que fueran irreemplazables para ese uso. No cualquier edificio de oficina 
pública, sino una fortaleza, era un edificio irremplazable, ya que por su 
estructura no podía ser sustituida por otra. 
 
 
Nuestro derecho: 
 
El Código Civil hace referencia a los bienes de dominio público en los 
Artículos 477, 478, 479. de esas normas, podemos tratar de deducir dentro de 
qué doctrina se ubica nuestro codificador. 
 
Art. 477 del C. Civil: “Los bienes de propiedad nacional cuyo uso 
pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionales 
de uso público o bienes públicos del Estado”. 
 
Como se ve, la nota distintiva es el uso público. Aparentemente, nos 
estamos ubicando dentro de la primera doctrina, que es la de uso directo. Sin 
embargo, el Artículo 478 hace una enumeración de cuáles son los bienes 
nacionales de uso público, y menciona, dentro de esos bienes, a algunos que 
son pasibles de uso y otros que no necesariamente son pasibles del uso de 
todos, especialmente el numeral 6º, que dice: 
 
“Los puentes, canales y demás obras públicas, construidas y 
conservadas a expensas de la Nación”. 
 
En definitiva, a través de este numeral resultaría que cualquier bien 
que fuera construido a expensas de la Nación –la Represa de Palmar o la de 
Salto Grande, en participación con otro Estado Extranjero- sería una obra 
pública y por tanto, del dominio público del Estado. Asimismo, un edificio 
construido por el Estado, como una fortaleza, integraría el concepto de bienes 
públicos del Estado. 
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Pero el Artículo 478 tiene una fuente diferente a los Artículos 477 y 
479. Estos últimos tienen su fuente en el Código chileno, mientras que el 478 la 
tiene en el proyecto del Código de García Goyena. Y sucede que Goyena, 
cuando hace la enumeración que repite nuestro Código, no se está refiriendo a 
los bienes públicos del Estado o bienes de uso público sino a los bienes del 
Estado en general. Es que incurre en una confusión parecida a la del 
codificador francés cuando en una misma enumeración reunió bienes del 
dominio público del Estado y bienes del dominio fiscal del Estado. 
Guillot dice que si aplicamos el Artículo 20 del Código, que establece 
que las normas deben interpretarse guardando la debida correspondencia y 
armonía, se debe concluir que de acuerdo con los Artículos 477 y 479, la nota 
característica esencial que diferencia a los bienes públicos del Estado de los 
bienes fiscales es el uso directo por todos. El uso directo por todos no quiere 
decir que sea un uso irrestricto por todos, porque el mismo artículo 479 
establece: 
 
“El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación o 
cualesquiera otros objetos ilícitos, corresponden a los particulares en las 
calles, plazas, puentes y caminos públicos, en el mar y sus riberas, en los 
ríos y arroyos, y generalmente en todos los bienes nacionales de uso 
público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código, a las del 
Rural y reglamentos que sobre la materia se promulguen”. 
 
O sea, no quiere decir que por el solo hecho de encontrarse ubicado 
dentro de los bienes del dominio público, cualquier habitante pueda pretender 
el uso permanente de ese bien. Siempre que se cumpla con la reglamentación 
se podrá hacer uso de los bienes de uso público. (ejemplo puerto o playa). 
Además de estos bienes de uso público existen otros que forman una 
categoría especial, que son los bienes del dominio minero del Estado. 
El dominio minero del Estado se encuentra reglamentado por el 
Código de Minería, y tiene un sistema especial –son bienes de propiedad 
nacional. Los yacimientos que pertenecen a la Nación son todas las sustancias 
útiles con exclusión de lo que se comprende dentro del término vulgar de rocas. 
Las rocas que sin transformación de sustancia son utilizadas inmediatamenteen la construcción, pertenecen en propiedad particular al dueño del terreno. 
Pero con exclusión de las rocas, todos los demás yacimientos 
pertenecen a la Nación y tienen un régimen especialísimo no se rigen por el 
sistema del dominio privado porque el Estado no puede explotarlos, porque 
como persona mayor, no puede realizar actividad industrial, dominio que estará 
restringido a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. 
Este sistema del dominio minero es el llamado sistema regalista no lo 
puede explotar la Corona ni el Estado, y sí los particulares, pero no usándolos 
conjuntamente sino un solo particular, que es el que primero lo denuncia. El 
Estado se limita solamente a cobrar un canon, que es un tributo, calculado 
sobre el mineral extraído. 
 
Extensión a otras personas estatales: 
 
Nos estamos refiriendo a una categorización de los bienes en privados 
de uso público, todos pertenecientes al Estado. 
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En nuestro Derecho podemos distinguir como personas públicas 
estatales al Estado –persona pública mayor-, los gobiernos departamentales, 
los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados. Todos los bienes cuyo 
titilar no sea sólo el Estado, sino también los gobiernos departamentales, los 
municipios y las entidades autárquicas por razón de su actividad, son también 
bienes nacionales, o sea, se distinguen de los bienes de los particulares. Lo 
que ocurre es que, generalmente, las entidades autárquicas menores, por 
razón de su actividad, no son titulares de los bienes de uso público sino de 
bienes de dominio privado asimilados a la categoría de los bienes fiscales 
cuando corresponden al Estado. En cambio, tratándose de los bienes 
municipales se puede hacer la misma distinción entre bienes privados del 
Municipio y bienes de uso público municipales. 
 
Régimen de los bienes de uso público: 
 
Los bienes del dominio público o los bienes de uso público tienen las 
siguientes características. En primer lugar, son inalienables, no pueden ser 
enajenados. El titular, que es el Estado o el Municipio –y en algunos casos 
excepcionales, un ente o servicio descentralizado- carece de poder de 
disposición, salvo que el legislador le cambie el destino, o sea, le suprima la 
afectación. Es decir, para que un bien que se encuentra dentro dela categoría 
de uso público pase a la categoría de uso privado, generalmente necesita del 
concurso de una ley. Mientras el legislador no lo desafecte autorizándolo a 
enajenar, mantiene su carácter de inalienable. 
Sayagués Laso dice que esta consecuencia de la inalienabilidad surge 
del Artículo 477 y de las remisiones que dicha norma hace de los Artículos 
1193, 1194 y 1618. Los dos primeros se refieren a la condición de 
imprescriptibilidad de los bienes que no están en el comercio de los hombres. 
Los bienes de uso público entonces, no serían enajenables porque no están en 
el comercio de los hombres. 
Guillot, en cambio, sostiene que ello no surge de la letra de la ley, sino 
que deriva de los principios generales; o sea, si está librado al uso de todos no 
puede ser enajenado. 
Tampoco son prescriptibles para Guillot, por su naturaleza. Si están 
librados al uso de todos no son pasibles de posesión exclusiva. 
Además, son inembargables. Así lo dice expresamente el Artículo 
2363 de nuestro Código Civil que expresa: 
 
“No son embargables: ...” 
 
Hay toda una larga enumeración, y en el numeral 11 establece: 
 
“Las propiedades públicas, sean nacionales o fiscales”. 
 
Comprende a todas las propiedades públicas. Esta en una 
característica especial de nuestro orden jurídico y por ello no podemos 
distinguir por su inembargabilidad el dominio público del dominio privado del 
Estado. 
La administración de esos bienes se rige por el Decreto 104/68. se le 
llama vulgarmente decreto 104, pero tiene un nombre mucho más complejo. 
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Es una categoría muy excepcional de nuestro orden jurídico. Tiene la 
particularidad especial de que es una sanción legislativa que hizo el poder 
ejecutivo por vía experimental, en virtud de una autorización que le dio el 
legislador anteriormente. 
La Constitución prevé la existencia de una ley de contabilidad y 
administración financiera que regule el funcionamiento del patrimonio del 
Estado. Como es una norma compleja el Poder Legislativo autorizó en el año 
1967 al Ejecutivo a poner en vigencia directamente ese proyecto sin 
sancionarlo él, por vía experimental, con el asentimiento del Tribunal de 
Cuentas. De allí surgió la dudosa constitucionalidad, lo que se llama el “proyeto 
de la ley de contabilidad y administración financiera, puesto en vigencia por el 
Decreto 104/68, según autorización legislativa otorgada por el Artículo 512 de 
la Ley de Presupuesto Nacional del 26 de diciembre de 1967”. 
Ese proyecto de ley que se normaliza por el Decreto 104/968, dispone 
en su Artículo 62: 
 
“Integran el patrimonio del Estado los bienes inmuebles, muebles 
y semovientes, y los derechos reales y personales, que por institución 
expresa de la ley o por haber sido adquiridos por su organismos y entes 
son de propiedad nacional, en los términos de los Artículos 477 y 478 del 
Código Civil. 
Su administración estará a cargo: 
1º.) Del organismo que los tenga asignados o adquiridos para su uso, de 
cada Ministerio en el Poder Ejecutivo; 
2º) Del Ministerio de Hacienda...” –ahora, Economía y Finanzas-“... los que 
no estén asignados a un servicio determinado. 
Respecto de los bienes nacionales de uso público, la actividad del 
Estado será solo de conservación y vigilancia”. 
 
En el último inciso limita las potestades del Estado sobre los bienes de 
uso público, a simple facultad de conservación y vigilancia a través (según el 
Artículo 479 del Código Civil) de leyes y reglamentos que estipulan cómo 
puede hacerse el uso. 
Y el Artículo 63 del proyecto de ley de contabilidad y administración 
financiera, dice: 
 
“Los bienes inmuebles del Estado y los del tesoro cultural de la 
Nación, no podrán enajenarse ni gravarse en forma alguna, sin la expresa 
disposición de una ley, o con la autorización de la Junta Departamental 
que corresponda...” –para cuando se trata de bienes municipales-...” la 
cual al propio tiempo, deberá indicar el destino de su producido, 
conforme a lo establecido en el Artículo 7º. De la presente ley”. 
 
Respecto a los inmuebles y los muebles del tesoro cultural de la 
Nación, ya no se necesitan interpretaciones doctrinarias como la de Sayagués 
Laso y Guillot, ya que aquí se establece expresamente su inalienabilidad. 
Todos los bienes inmuebles pertenecientes al Estado, sean privados o de uso 
público, no son enajenables salvo autorización expresa de la ley, y además 
determina que se debe señalar qué se va a hacer con el producido. 
 
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Régimen de los bienes privados del Estado: 
 
El Régimen de los bienes del dominio privado del Estado, o los bienes 
privados de los Municipios, o de las otras entidades autárquicas, es el 
siguiente. 
No nos sirve para distinguirlos –en cuanto a los inmuebles- la 
imposibilidad de enajenarse, porque no son enajenables salvo autorización. 
Tampoco su no embargabilidad, porque como vimos, ni unos ni otros lo son. La 
distinción fundamental radica entonces en la prescriptivilidad de esos bienes y 
en el aprovechamiento que su titular puede hacer de ellos. 
El Estado, como titular de un bien fiscal, puede administrar y gozar de 
esos bienes como cualquier propietario privado, aunque con algunas 
limitaciones relativas a la forma de contratar, ya que normalmente debe hacerlo 
por medio de la licitación pública. 
En cambio, sobre los bienes de uso público el Estado no puede 
realizar actos que importen la eliminación de la posibilidad del uso por todos. 
No obstante, en alguna medida se entiende que el Estado puede gozar 
de los frutos que produzcan los bienes de uso público. 
En cuanto a la prescriptivilidad, parece ser la diferencia fundamental 
del régimen de unos y otros. Los bienes de uso público, por su naturaleza,porque no hay posesión exclusiva sobre ellos, son imprescriptibles. Cualquier 
particular que ingrese a ellos y esté el tiempo que requiere la ley, los adquiere 
automáticamente por prescripción. 
Dentro de los bienes privados del Estado hay una categoría especial, 
además, que son las llamadas tierras públicas. A pesar de que se llaman 
públicas no hay que equivocar su naturaleza porque son fiscales. Tienen una 
característica especial: son inmuebles que originariamente pertenecieron al 
Estado y nunca salieron de su dominio. Las tierras públicas son prescriptibles, 
pero el Código estableció que debían tener un régimen de prescripción 
especial. Ese régimen se fue dictando por sucesivas normas y en principio 
alcanzaba solamente a aquellos que habían poseído las tierras desde 1795. 
Finalmente, en 1960, por la ley 12.802, se estableció la salida fiscal de 
todos los bienes que hubieran sido poseídos por particulares por más de 30 
años. 
Entonces tenemos dentro de los inmuebles fiscales dos categorías: 
aquellos que alguna vez salieron del patrimonio del Estado y luego volvieron a 
él porque los readquirió de cualquier modo. Esos bienes inmuebles son 
prescriptibles por la forma ordinaria de prescripción, es decir, por las 
prescripciones de los inmuebles a los 10, 20 y 30 años. 
Por otra parte, se encuentran los inmuebles que nunca salieron del 
Estado, que son las llamadas tierras públicas y que tienen el régimen de 
prescripción establecida por la ley anteriormente mencionada. Esta ley tendió a 
solucionar un problema, para la certeza de la titulación de los bienes inmuebles 
del país.