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CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 PODER LEGISLATIVO EL “DERECHO PARLAMENTARIO” Y SUS FUENTES Suele denominarse “derecho parlamentario” a la rama del Derecho Constitucional que estudia la organización y el funcionamiento de los Parlamentos así como el estatuto jurídico de sus miembros. En la teoría general del derecho parlamentario, se señalan como sus principales fuentes las siguientes: a. La Constitución, que prácticamente en todos los sistemas tiene un numero abundante de disposiciones que regulan, a veces con llamativo detalle, la estructura , y el funcionamiento del Poder Legislativo, así como el estatuto jurídico de sus integrantes. En la Constitución uruguaya, las secciones V a VIII, que comprenden 65 artículos (desde el 83 al 148), tienen un contenido completo de los aspectos básicos del Parlamento, b. La ley ordinaria no es una fuente abundante de derecho parlamentario. El Derecho Comparado, y también el nuestro, reconocen a la Constitución y a los Reglamentos Parlamentarios, como las principales fuentes proveedoras de normas en esta rama del Derecho Constitucional. Veamos los casos en que la Constitución uruguaya se remite específicamente a la ley para regular algunos temas en el entendido de que, fuera de ellos, el punto corresponderá a los Reglamentos parlamentarios, por cuanto, el art. 105 dice que “cada Cámara se gobernará interiormente por el reglamento que se dicte, y, reunidas ambas en Asamblea General, por el que ésta establezca”. En Uruguay, la ley ordinaria es fuente de derecho parlamentario en los siguientes casos: Art. 88 parte final, que permite a la ley por mayoría de 2/3 modificar el número de Diputados (que la Constitución establece en 99); Art 116 que alude como materia de la ley, el establecimiento del sistema de suplentes y su convocatoria en casos de vacancias, licencias o impedimento de los titulares; Art 118, referido al “pedido de datos o informes”, cuando dice que la ley fijará el plazo para contestarlos, y el art. 126, que faculta a la ley a reglamentar ciertas incompatibilidades y prohibiciones que tienen los legisladores, así como a extenderlas a los integrantes de otros órganos. Los reglamentos de cada Cámara, de la Asamblea General y aún de la CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 Comisión Permanente, constituyen la fuente más abundante del “derecho parlamentario interno”. Reglamentan directamente a la Constitución; no a las leyes como es habitual, y por tanto los reglamentos parlamentarios podrían calificarse como “Reglamentos autónomos” , por oposición a los llamados reglamentos “subordinados” ( a la ley) y de “ejecución” ( de las leyes). Es obvio, que no son “ autónomos” respecto de la Constitución, si se apartan de ella deben simplemente dejar de aplicarse sin necesidad de procedimiento alguno ante la Suprema Corte, que declara la inconstitucionalidad de las leyes (nacionales o “departamentales”) pero no de reglamentos. Una cuarta fuente de derecho parlamentario, muy difundida en otros países, es el conjunto de precedentes, que han motivado la expresión “jurisprudencia parlamentaria”, cuando las soluciones se repiten con cierta continuidad. A veces, sobre todo en cuestiones de procedimiento, se produce un desacuerdo sobre como debe actuarse, y si la solución no se encuentra en la Constitución, o en la ley (lo que es muy difícil en esta materia) ni en el reglamento, suele recordarse la forma como esa misma Cámara o Asamblea General o Comisión Permanente, procedió en situaciones similares anteriores. Y es común que esos procedentes se sigan. En algunos países, obviamente en los del “ common law” , esos precedentes tienden a considerarse obligatorios. En nuestro país, donde los precedentes judiciales no tienen fuerza obligatoria, tampoco la tienen los precedentes parlamentarios. 2. ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO CON REFERENCIAS AL DERECHO COMPARADO. a) Unicameralismo o bicameralismo Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de autoridades del Gobierno, se ha discutido si debe funcionar como una sola Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debe componerse de dos o más Cámaras. A favor del “unicameral ismo” o ( unicamera ismo como dicen en varios países se sostiene principalmente : si la nación (o el pueblo) es una sola y el Parlamento su reflejo, no se puede “quebrarlo” en dos partes ( dos Cámaras) ; que no se advierte razón lógica para que una ley se discuta dos veces, con las consiguientes demoras ; que dos cámaras, una, “alta” (Senado) y otra “baja” (Diputados ) está fomentando una diferenciación, cuando todos los parlamentarios deben se representantes del pueblo ( o de la nación) ; que una sola Cámara o Asamblea origina menos gastos, etc. En Uruguay, salvo en el periodo de la “pre constitución” (1825- 1830), siempre se opto por el sistema bicameral, aunque no han faltado propuestas para establecer el unicameral ismo en oportunidad de varias reformas constitucionales : ELLAURI lo propuso en 1830, Emilio FRUGONI en la Constituyente de 1917 , SALGADO en la Constituyente elegida en 1933, el CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 3 Diario el Plata” en sucesivas notas del DR. Moises Gerber en la década del 50. b) Algunas denominaciones del Poder Legislativo en el Derecho Comparado Al margen de la opción de una Cámara o por más de una Cámara, los poderes legislativos reciben variados nombres. En los sistemas americanos federales el vocablo más usado es Congreso: EEUU, Argentina, México, Brasil, etc. En los países con incidencia lingüística no norteamericana, sino inglesa, y francesa, el vocablo común es “Parlamento”; en el singular sistema suizo, federal (aunque se denomine oficialmente “confederación” helvética), y con su estructura bicameral, el nombre del Poder Legislativo es Asamblea Federal, la que está compuesta por dos Cámaras: el Consejo (o Cámara) nacional y el Consejo (Cámara) de los Estados (Cantones). Todo lo cual surge de los arts. 148 a 150 de nueva Constitución Suiza, en vigor desde el 1 de enero de este año 2000, que sustituyo a la antigua Constitución de 29 de mayo de 1874. • En Israel, cuya Constitución es dispersa, esto es, formada por un conjunto de “leyes básicas”, de diversas fechas, el nombre del Poder Legislativo (unicameral, compuesto de 120 miembros elegidos por voto universal, secreto, directo, etc.) es llamado Parlamento. • En Irán, el Poder Legislativo se denomina Asamblea Islámica Consultiva integrada por miembros electos directamente, con mandato de 4 años. • En el Congo, el nombre del PL es Parlamento y es bicameral, la Cámara de Diputados se denomina Asamblea Nacional y la otra Cámara es el Senado. • En el Reino de Marruecos, el PL se llama Cámara de Representes; es por tanto unicameral. • En la ex Unión Soviética- el PL se denominaba “Soviet Supremo” y se dividía en dos Cámaras, como es habitual en los sistemas federales: el “Soviet de la Unión” y el “Soviet de las Nacionalidades”. 3. La estructura orgánica del Poder Legislativo en el Uruguay actual a) Los órganos principales: Cámara de Representantes, de Senadores, Asamblea General y Comisión Permanente. El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales : la Cámara de Representantes, la de Senadores, la Asamblea General y la Comisión Permanente. La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de 99 miembros (art. 88 inc. 1º), número que “podrá ser modificado por la ley la que CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 4 requerirá para su sanción, dos tercios de votos del total de los componentes de cada Cámara” En todo caso, con muy poca agudeza interpretativa, podrá decirse que “el inciso primero del art. 88 es flexible”, lo cualignoraría una regla interpretativa muy importante : la interpretación debe ser “ contextual”. Sí podría afirmarse que este inciso 1º del art. 88 es no flexible sino “elástico” ( es una de las acepciones que puede darse a este vocablo). Por otro lado, aunque sea muy obvio, aclaremos que “modificar” el número significa la posibilidad de aumentarlo o disminuirlo. En cualquiera de los casos una ley que estableciera la modificación, debería establecer a partir de cuando ella rige. Y, en caso de una reducción, tendría que indicar los criterios para determinar cuáles diputados quedan fuera de la Cámara. La Cámara de Senadores se compone de 30 miembros (art. 94), cuyo sistema electoral se estudiará luego. Pero se integra también con el Vicepresidente de la República, que la preside (art. 94 inc. 2º), por lo que parece mucho mas preciso decir que se integra por 31 miembros. No existe una disposición similar al caso de los Diputados, que permita a la ley modificar el número de Senadores. Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados tienen exactamente el mismo rango y, en el proceso de elaboración de la ley, poseen las mismas atribuciones .Más aún: un proyecto puede originarse indistintamente en una u otra Cámara. Cualquiera de ellas pueden entonces, obrar como primera Cámara o segunda Cámara en ese proceso legislativo. Igualmente, todos los legisladores (sean Senadores o sean Diputados) tiene el mismo estatuto jurídico y, una vez incorporados a sus respectiva Cámara , porque fueron electos, son representantes de toda la Nación. La Asamblea General como órgano del PL , puede definirse como la reunión conjunta de los Senadores y Diputados. La constitución utiliza la expresión “Asamblea General” a veces, como sinónimo de PL. Así ocurre en el art. 83 cuando dice : “El PL será ejercido por la AG” cuando es obvio por todas las disposiciones que siguen que son cuatro los órganos que lo “ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asamblea como órgano que reúne a Diputados y Senadores y la Comisión Permanente ) ; y también utiliza “ AG” como sinónimo de “PL” , en el acápite del art 85 al expresar “ A la AG compete” y vienen luego 20 numerales , en la mayoría de los cuales el PL no actúa en “AG” sino haciendo leyes, lo que supone la actuación primero en una Cámara, luego en la otra, etc. (lo que llamamos “ en Cámaras sucesivas” ). CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 5 Cuando la Carta usa “AG” como uno de los órganos del PL, suele definirla como la “reunión de ambas Cámaras” (por ejemplo, en el art. 85 nal. 14º para “ conceder indultos” , o en el mismo articulo nal. 18º, para designar los miembros de las Cortes de Justicia y Electoral y de los Tribunales de Cuentas y de lo Contencioso Administrativo). Hemos preferido definirla como reunión de los Senadores y Diputados (o reunión de los titulares de las dos Cámaras) y no reunión de “ambas Cámaras”. La AG no es un órgano compuesto “ por dos Cámaras” ; es una “Cámara” única, cuyos titulares ( “soportes humanos”), diría JELLINEK son las mismas personas que integran la Cámara de Senadores y de Diputados. La Comisión Permanente se compone de 11 miembros siete diputados y 4 senadores, designados año a año por sus respectivas Cámaras ; pertenecen a los distintos partidos por aplicación de la representación proporcional. La designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “La Constitución de la AG o de la iniciación de cada periodo de sesiones ordinarias de la Legislatura”. Todo esto surge del art. 127, pero hemos entrecomillado la ultima parte de ese artículo para analizarla con alguna detención. Puede preguntarse si no existe una falsa disyuntiva entre los primeros 15 días “ de la Constitución de la AG” y los primeros 15 días “ de la iniciación de cada periodo de sesiones ordinarias” de la Legislatura. La respuesta es sencilla: la “ constitución de la AG” se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones ; entonces los 15 días para designar a los senadores y representantes que integraran la Comisión permanente en el receso que sigue, se cuentan desde el 15 de febrero, y actuarán en la Comisión Permanente durante el receso que va desde el quince de diciembre siguiente hasta el 1º de marzo del año posterior. En los años sucesivos, los 15 días para designar los miembros de la Comisión Permanente, deben contarse desde la iniciación de cada periodo de sesiones, o sea desde el 1º de marzo. De ese modo que no hay tal falsa disyuntiva. Debajo de esta aclaración, se encuentra un distingo entre los conceptos de “legislatura” y “periodo legislativo”. La “legislatura” tiene una duración de cinco años, transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente al de la elección, hasta el 15 de febrero de 5 años después, cuando entran en funciones los nuevos parlamentarios electos. El periodo legislativo, en cambio, es el que transcurre entre el comienzo y fin de las sesiones en cada año. En términos algo simplificados pero de fácil compresión : la “ legislatura”, se compone de 5 periodos legislativos” (con los 5 correspondientes recesos). CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 6 b) Los órganos “internos” del PL Comisiones y Presidencias Cada una de las Cámaras (y la Asamblea General) tiene Comisiones internas, previstas en sus respectivos reglamentos. Decíamos recién que la Constitución supone la existencia de las Comisiones, por ejemplo en el art. 240, cuando las menciona expresamente. De acuerdo con los reglamentos y las practicas parlamentarias, las Comisiones internas son de dos clases : Estables o sea de existencia Permanentes: ordinarias ; Especiales: es decir que se designan para un tema determinado y “desaparecen” una vez cumplido el cometido para el cual fueron designadas ; son pues, órganos esporádicos, extraordinarios. Dentro de estas Comisiones “especiales “, los reglamentos de las dos Cámaras individualizan, por su importancia política, las “comisiones del art. 120 de la Constitución que son las que cada Cámara puede nombrar para “investigación” o para “suministrar datos con fines legislativos” Todas las Comisiones internas están integradas por un numero más bien reducido de miembros (en el Senado predominan las de 5 o 7 miembros), los que son designados por el Pte de la Cámara respectiva tratando de respetar proporcionalmente la composición partidaria de estas. El número de Comisiones internas estables o permanentes, es algo mayor que el número de Ministerios del PE. Hay cierta correspondencia incluso en las denominaciones, ya que en ambos casos (Ministerios y denominaciones de las Comisiones), se trata de especializaciones “por materia”. Así como hay un Ministerio de Salud Pública, cada Cámara tiene una comisión interna de Salud Publica; y así podríamos seguir con la materia económica, o de obras públicas, o de trabajo, etc. La frecuencia de las Comisiones internas especiales dependerá de la dinámica parlamentaria. En periodos de cierta “turbulencia” política, pueden menudear los planteos para nombrar “comisiones investigadoras”. Centrando la atención en la actividad propiamente legislativa, téngase presente que cuando se presenta un proyecto de ley, la Cámara respectiva, de acuerdo con su Reglamento, lo envía de inmediato a una de estas comisiones, para que CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 7 lo estudie y aconseje o no su aprobación por el plenario del “Cuerpo” (el lenguaje “organicista” es muy común en la jerga parlamentaria) Puede ocurrir que un proyecto sea tratado por una Cámara sin informe de la respectiva comisión. Para ello, es necesario que se declare “grave y urgente” su consideración. Dentro de los órganos internos de las Cámaras, podemos citar las respectivas presidencias; órgano unipersonalque en el Senado es desempeñado por quien fue electo como Vicepresidente de la Republica y que, además, preside la AG( art. 94 inc 2º). En la Cámara de Representantes, el Presidente es elegido por ella para cada período legislativo (art. 106); siendo usual que haya acuerdos para distribuir el número de años en que corresponde la presidencia a cada Partido en proporción al caudal de sus legisladores. Es necesario examinar una situación especial que puede darse respecto de la Presidencia del Senado. Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la Republica, el Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente y, por tanto, el de Presidente del Senado. En esa hipótesis, la solución constitucional hasta 1996 era; ocupa la Vicepresidencia de la Republica y es el Presidente del Senado, el “primer titular de la lista más votada del lema más votado”. En la reforma de 1996, se introdujo el balotaje o segunda vuelta para la elección de la fórmula presidencial. Pero, como los parlamentarios se eligen en la primera vuelta, puede ocurrir que “la lista más votada del lema más votado” pertenezca a un partido que no es el partido al que pertenece el Presidente de la Republica. Para no quitar coherencia política a la formula Presidente- Vicepresidente- Presidente del Senado y de la Asamblea General, la Constitución dijo, en el art. 155 que, antes las vacancias del Presidente y del Vicepresidente, desempeñaran esos cargos “el primer y segundo titular de la lista más votada a la Cámara de Senadores “, pero agregó en 1996, “ del partido político por el cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente”. Como dicha aclaración se produjo para cuando las vacantes sobrevienen “ antes de tomar posesión de sus cargos” (art. 155) y no si tales circunstancias fueran posteriores, el articulo 153 también hizo la misma aclaración para el caso en el cual las vacancias se produzcan después de tomar posesión de sus cargos. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 8 c) El caso especial de la “Comisión administrativa del PL” Cada una de las Cámaras tiene sus propias comisiones internas. En lugar de crearse una comisión prevista en los reglamentos de las Cámaras , o quizás de la AG pensando en servicios comunes a las dos Cámaras, se opto por diversas razones, por la creación por ley de esta Comisión. La ley vigente es la Nº 16. 821 de 23 de abril de 1997, que modifico a la Nº 9. 427 de 28 de agosto de 1934. En esa ley de 1934 esta Comisión Administrativa estaba integrada por el Presidente del Senado y por miembros de las dos Cámaras y de dos partidos. Este punto fue modificado en la ley vigente, que establece que los 7 cargos de la comisión se distribuyen por representación proporcional entre las bancas parlamentarias, y sigue integrada y presidida por el Pte del Senado ( y por tanto de la AG, o sea, el Vicepresidente de la Republica). Esta Comisión tiene funcionarios propios. En consecuencia, dentro del PL existen funcionarios del Senado (lo que está previsto en el art. 107 de la Constitución), funcionarios de la Cámara de Representantes (lo que está previsto en la misma norma) y funcionarios de esta Comisión Administrativa, lo que no está autorizado ni previsto por norma alguna de la Constitución. Dispone además de un presupuesto, del cual, según la ley de 1934, debía dar cuenta al Senado, aunque en más de una oportunidad se discutió si era al solo efecto informativo o si el Senado podía rechazar o modificar dicho presupuesto ; en la práctica predominaba la primera de las posiciones. Este punto fue modificado por la ley de 1997 que estableció claramente que quien aprueba el presupuesto de esa Comisión es el Senado. Si se revisa la Constitución, cada Cámara tiene potestad presupuestal propia (art. 108) pero ninguna norma de la Carta autoriza a que una comisión tenga su propio presupuesto. Entendemos que esta Comisión Administrativa del PL es una creación legal absolutamente ajena y contraria a la Constitución. Ha terminado siendo una suerte de “otra Cámara” tiene enormes poderes de administración. Aparece como un órgano autónomo, con una “principalidad” administrativa totalmente ajena a las previsiones constitucionales. Su fuente jurídica debiera ser reglamentaria y no legal, puesto que el “gobierno interior” del PL pertenece a los reglamentos de cada Cámara o de la AG (art 105). CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 9 4. Funcionamiento del PODER LEGISLATIVO Dividiremos el “ funcionamiento” del PL en tres aspectos : el primero referido a cómo opera en cuanto a tiempos, periodos de sesiones, recesos, tipos de sesiones, etc. ; el segundo, analizando la materia de competencia del PL , y su clásica división en competencias de legislación, de contralor y de designación, el tercero, muy vinculado con el anterior, procurando una clasificación de los actos dictados por los órganos parlamentarios, que contiene de algún modo el tema de los “ poderes jurídicos” de la competencia del Parlamento ; y en cuarto termino, por su clásica trascendencia, analizaremos el procedimiento de elaboración de la ley formal, aspecto que “autonomizamos” pero que integra el tercer rubro temático señalado. 5. “Legislatura” “periodo legislativo”, recesos, sesiones ordinarias y sesiones extraordinarias. Remisión “Legislatura” (mandato legislativo de 5 años) comienza el 15 de febrero siguiente al año electoral, y culmina 5 años después, el 15 de febrero en que ingresan los nuevos legisladores electos (art. 104 inc. 1º) Dentro de una misma “legislatura”, podría darse excepcionalmente la situación de que cambiara el elenco de legisladores, incluso variándose las mayorías partidarias. Esto ocurriría en el caso de una elección anticipada, resultado del mecanismo de “censura”, según los arts. 147 y 148 de la Carta. Pero, como ya hemos analizado antes (supra, Cap. XVI nº4) esta situación nunca se ha producido en el país. También se conoce que el “periodo legislativo” es anual. Transcurre con sesiones ordinarias de la Cámaras desde el 1º de marzo hasta el 15 de diciembre de cada año, es decir que existen “recesos parlamentarios” desde el 16 de diciembre hasta el siguiente ultimo día de febrero. En el año electoral las sesiones ordinarias terminan el 15 de setiembre (en lugar del 15 de diciembre) y el receso va hasta el 15 de febrero siguiente (artículo citado). Cuando comienzan las sesiones de la AG electa- lo que ocurre “sin necesidad de convocatoria especial del PE” según el art. 104 inc. 2º la AG y el Senado son presididos por el “primer titular de la lista más votada del lema más votado”. Es quien dirigirá las sesiones y quien, el 1º de marzo siguiente, tomará el juramento previsto en el art. 158 al Presidente y Vicepresidente de la República electos. Luego continuará como presidenta del Senado y de la Asamblea General, si es del mismo lema al que pertenece quien salió electo Presidente, punto que ya explicamos. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 0 Durante los recesos, actúa la Comisión Permanente (art. 131 inc. 1º)- Un receso puede interrumpirse para la realización de “sesiones extraordinarias”. La convocatoria a ellas puede hacerse por la AG, por cualquiera de las Cámaras o por el Poder Ejecutivo. Esa interrupción del receso, con correspondiente realización de “sesiones extraordinarias”, solo es procedente en los siguientes casos: a) Por “razones graves y urgentes”, b) Por tener una cámara en tratamiento, un proyecto de ley “ declarado de urgente consideración” c) Por recibir un proyecto con esa declaración de urgencia. En las sesiones extraordinarias que se realizan durante el receso solo pueden tratarse “los asuntos que han motivado la convocatoria” . Todo lo cual surge delart. 104, incisos 3º y 4º. Puede haber “sesiones extraordinarias” en otros periodos que no sean los de los recesos. En efecto, por decisiones y reglamentos internos, las cámaras fijan dentro de cada mes, los periodos y días de sesiones ordinarias. Todas las sesiones realizadas fuera de esos días, son “extraordinarias” y se convocan con temas específicos. Pero no rige la prohibición constitucional recién vista (el exclusivo objeto de tratar los temas de la convocatoria) por lo cual uno o varios legisladores pueden solicitar, durante esa sesión extraordinaria, que se incluya algún otro tema grave o urgente, que se incluirá si las mayorías necesarias así lo aceptan. Cuando se interrumpe el receso “la Asamblea General o la Cámara de Senadores podrán, cuando así lo resuelvan, asumir jurisdicción en los asuntos de su competencia que se encuentren a consideración de la Comisión Permanente” (art. 131 inc. 3º). Y si esos asuntos no son resueltos al terminar las sesiones extraordinarias, serán remitidos a la Comisión permanente (articulado citado, inc. 4º) Podría llamar la atención que en estas disposiciones no se mencione a la Cámara de Diputados. La razón es sencilla : la Comisión Permanente no tiene competencia legislativas, sino “ de contralor” ( controlar al PE según el art. 129, otorgar venias y consentimientos, según el art. 132), etc. Como estas competencias “de contralor” en general no son ejercidas por la Cámara de Representantes sino por el Senado, no se ha aludido a la primera, en el art. 131. Sin embargo, nos parece que esta es una verdad “ a medias”, si se retiene que la Comisión Permanente tiene también las facultades “ concedidas a las Cámaras en los arts. 118 y siguientes”, esto es ; el pedido de datos e informes CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 1 (art. 118), las interpelaciones (art. 119), el nombramiento de comisiones investigadoras (art. 120) y la posibilidad, al finalizar esos mecanismos, de formular declaraciones (art. 121). Cualquiera de estas competencias puede ser ejercidas por la Cámara de Representantes, por lo que no nos convence su exclusión del derecho de abocarse” a esos temas en la interrupción del receso, si los tuviese la Comisión Permanente. 6. MATERIA DE LA COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO ¿ ABIERTA O CERRADA? Desde una perspectiva teórico- formal, la competencia del Parlamento es “cerrada” y no “abierta” con lo que se quiere afirmar que el art. 85 que describe en 20 numerales lo que compete al Poder Legislativo, no culmina con otro numeral similar al que existe para la Suprema Corte (art. 239) aludiendo a “los demás cometidos que le señale la ley”. Igualmente, numerosas otras disposiciones que refieren a cometidos del PL, los enumeran específicamente sin formulas genéricas abiertas; por ejemplo, que puede modificar el número de representantes (art. 888), o que puede extender prohibiciones electorales (art. 77 inc. 8), o que podrá limitar el derecho de propiedad por razones de interés general (art. 32), o que podrá extender ciertas prohibiciones de los integrantes del PL a integrantes de otros órganos (art. 126), etc. La enumeración de materias en que puede intervenir el Parlamento sería tan profusa como abrumadora, pero en todos los casos, son materias específicas, individualizadas. Por eso decimos que con criterio teórico- formal, es una competencia “cerrada” no abierta como la citada de la Suprema Corte o la del Tribunal de Cuentas (art. 210 última frase). Para calibrar esta conclusión, basta tener presente el texto del numeral 3º del art. 85, que establece como atribución del PL “expedir leyes relativas a la independencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República, protección de todos los derechos individuales y fomento de la ilustración, agricultura, industria, comercio interior y exterior”. 7. ANALISIS PANORAMICO DEL ART. 85 A) Numeral 1º: “códigos” En el sentido más usual un Código es un conjunto sistemático de normas legales que regulan en toda la extensión posible un tema que pretende ser una materia o disciplina individualizada dentro del Derecho (Código Civil, de Comercio, Código General del Proceso, Código Penal, Código del Proceso Penal etc.) CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 2 B) Numeral 2º: Tribunales y Justicia Salvo la Suprema Corte, creada por la Constitución desde la Cartas de 1934, y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo creado por la Constitución de 1952, los demás Tribunales y Juzgados los crea la ley, aunque estén previstos en la Constitución c) Numeral 3º: todos los temas El análisis de cada vocablo de este numeral, podría motivar un curso completo Numeral 4º: Ingresos del Estado Debe señalarse- por interpretación contextual- que este inciso se refiere al presupuesto nacional (art. 214) y al de los organismos de contralor y los entes de enseñanza (art. 220) ; ya que los presupuestos de los entes industriales y comerciales y los de los Gobiernos departamentales no se hacen por ley, por la cual este numeral no refiere a ellos. e) Numeral 5º: Rendiciones de Cuentas El presupuesto nacional es para 5 años (suelen llamarle el “plan quinquenal” (art. 214); pero año a año, el PE debe enviar al Parlamento una “Rendición de Cuentas y balance de ejecución presupuestal”, donde informe la marcha hasta ese momento de ingresos, egresos, y programas previstos en la ley de presupuesto. Tambien las rendiciones de cuentas tiene la forma de ley (art. 214 ap. D). f) Numeral 6º: Deuda pública nacional La Deuda pública es la deuda del Estado; como segunda aproximación, agreguemos que la referencia constitucional no es cualquier deuda del Estado- por ejemplo lo que un Ministerio le adeude a un proveedor común, o un préstamo cualquiera que reciba el Estado- sino la deuda que se contrae en determinadas modalidades, que generalmente se instrumenta a través de ciertos títulos (“bonos del tesoro”), que el Estado “emite” y recibiendo por ellos dinero ( en moneda nacional o en moneda extranjera); dinero que obviamente debe pagar cuando “rescate” esos papeles, sin perjuicio de ir pagando, además, intereses, porque, en rigor, el Estado recibe prestamos del público. La deuda pública puede ser interna o externa (según los acreedores o según la moneda en que debe pagarse); y nacional o departamental. Este numeral 6º se refiere a la deuda pública nacional. El art. 301 prevé la deuda pública Departamental y también requiere, entre otras cosas, la “anuncia del PL” nacional. Pero, mientras la deuda pública nacional debe ser autorizada, consolidada o reglamentada por ley, la anuncia para la deuda pública departamental se otorga por resolución de la AG (art. 301). CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 3 El “crédito público” en sentido estrictamente gramatical, seria la situación inversa; títulos emitidos por terceros (publico, entidades o gobiernos) que el Estado uruguayo adquiriese con dinero, convirtiéndose así en acreedor y no en deudor. Las cosas no ocurren de esta manera, tan simple, y muchas veces bajo la expresión “crédito público” se incluye la propia “deuda pública” . g) Numeral 7º: Guerra y Tratados El texto dice “decretar” la guerra. El verbo, que tiene como sustantivo ligado la palabra “decreto”, no es de terminología frecuente para la actividad del PL. Por el contrario, los “decretos” son siempre imaginados en el ámbito del PE o de otro órgano, como modalidad de “acto administrativo”. Correlativamente, opinamos que el “estado de guerra” a que alude el art. 253, como una de las hipótesis que habilita la actuación de la justicia militar, es la guerra típica, la guerra “externa”. La interpretación hecha ya en el desarrollo de la dictadura- supra. Cap. VII- fue distinta, pues incluyo “la guerra interna” ; allí indicamosnuestra opinión, de que su “declaración” fue un pretexto para revestir de legalidad la actuación de la jurisdicción militar respecto de civiles (tampoco existió, a nuestro juicio, ninguna “ guerra interna” ). Por lo demás, el puntilloso análisis gramatical podría llevar a la misma conclusión. No hay una “coma” después del vocablo “guerra”, por lo tanto bien puede aceptarse que la expresión “mayoría… de cada Cámara” que precede a “tratados”, también se aplica a la declaración de guerra. Es claro que la “y”- que está entre “la guerra” y “los tratados” puede oficiar como una “coma” (lo que llevaría a la conclusión literal contraria). Mucho menos importante será el argumento basado en que si hay una situación de guerra inminente o ya en marcha, no hay tiempo “para una ley”. Luego de lo expuesto, debemos reconocer que una interpretación contextual de este numeral 7º armonizado con el numeral 16º del art. 168 (articulo que enumera las competencias del PE), conduce a la conclusión bastante convincente de que el PL debe pronunciarse no por ley formal sino por resolución de la AG. Dice este texto que al PE le compete:”Decretar la ruptura de relaciones y, previa resolución de la AG declarar la guerra, si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos”. Adviértase, pues, que en debida correspondencia y armonía resulta: la Asamblea “decreta la guerra” y luego el PE la “declara” y, dice este numeral 16º del art 168, “previa resolución de la AG. Es decir, que viene ratificar que el verbo “decretar” usado en el art. 85 nal. 7º, se refiere a una resolución y no a una ley formal. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 4 En materia de tratados, este numeral en estudio, debe armonizarse con el art. 168 nal 20º que atribuye al PE la competencia para “concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del PL” El nal. 7º del art. 85 dice “aprobar o reprobar” los tratados y otros acuerdos. Armonizados ambos textos resulta : Primero, el Poder Ejecutivo los negocia y los firma (“concluir y suscribir tratados”); Segundo, el Poder Legislativo los aprueba, sin duda por ley formal, ya que el numeral en análisis dice “por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara”, lo que indica que actúa una y luego la otra ; Tercero , el Poder Ejecutivo los ratifica (art. 168, nal 20º), y Cuarto, como regla no dicha por la Constitución, pero si común en los propios tratados, se produce el canje o deposito de las ratificaciones, según lo previsto para la entrada en vigencia de dichos tratados (a veces basta la comunicación reciproca entre los dos firmantes, a veces, en Tratados multilaterales, se establece que regirán luego que un determinado número de países firmantes depositen en tal lugar las ratificaciones, etc.). Aclaremos que la aprobación de un trabajo por el Parlamento convierte sus normas en normas con validez interna, en el mismo grado jerárquico que una ley, ya que es por ley que el Parlamento los aprueba. Esta afirmación puede discutirse, por cuanto se ha sostenido que, por la circunstancia de que los tratados crean para el país obligaciones internacionales, ello determina que tengan una jerarquía jurídica en algunos aspectos superior a la que tiene las leyes internas. Otra situación muy polémica refiere a los convenios que celebran los Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, “con Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros”. Es el inciso final del art. 185, agregado en la Constitución de 1967. Se ha sostenido que su último periodo gramatical: “ sin perjuicio de las facultades que correspondan al PL.”, indica que deben ser aprobados por el Parlamento, conforme al numeral 7º del art. 85, que estamos analizando. Por otro lado se ha sostenido la posición contraria, con diversos apoyos argumentales : uno de texto, basado en que este numeral refiere a los acuerdos que celebre “el Poder Ejecutivo” y, en este caso, son acuerdos celebrados por Entes Autónomos o Servicios Descentralizados. Otro, de lógica jurídica : si el procedimiento de estos convenios requiere ir al Parlamento para su aprobación, ¿ qué sentido tuvo incluir un inciso expreso para ellos, sino CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 5 solucionar una vieja discusión en el sentido de que no era necesario su pasaje por el Parlamento? Se ha agregado, que el sentido del inciso, además de intentar mayor agilidad en tales convenios eliminando el pasaje por el Parlamento, añadió la solución de que “el Poder Ejecutivo señalará los casos que requerirán su aprobación previa” (la del PE). Admitida esta conclusión ¿ qué sentido tiene la frase antes citada, “sin perjuicio de las facultades que correspondan al PL…”’? Consideramos que significa, concretamente , que si debajo de un aparente “convenio de un Ente Autonomo o Servicios Descentralizado”, se esconde en realidad un acuerdo internacional de los previstos en el numeral 7º del art. 85, entonces el Parlamento debe reclamar su intervención para aprobarlo. h) Numeral 8º : Número de miembros de las Fuerzas Armadas El Parlamento debe “designar todos los años la fuerza armada necesaria”. Esta competencia debe ejercerse por ley formal, porque el segundo periodo de este numeral dice que los efectivos militares “solo podrán ser aumentados por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara” A contrario, puede interpretarse que para mantener el número o para disminuirlo, basta la mayoría simple ; pero no puede deducirse que baste una resolución de la AG. En todos los casos (para mantener, para dismuir o para aumentar) se requiere ley formal. El vocablo “designar” no se refiere, obviamente, al sentido habitual del derecho administrativo (nombrar personas para ocupar cargos) ; equivale a “fijar” o a “determinar”. i) Numeral 9º: Departamentos, Puertos, Aduanas y Zonas Turísticas de interés nacional Luego que la Constitución de 1830 estableció que Uruguay tenia los “9 departamentos actuales”, se encomendó a la ley (por mayoría de los dos tercios de votos de los componentes de cada Cámara) la creación de nuevos Departamentos. Así se ha llegado a los 19 actuales. Podría discutirse si la “eliminación” de Departamentos (por ejemplo la fusión de dos en uno) también requiere ley y además la mayoría especial de 2/3 de votos. Nos parece que la solución afirmativa es clara para ambas preguntas, simplemente por aplicación del ya explicado “principio de la correspondencia de las formas”. La fijación de los límites de los departamentos, la habilitación de puertos y el establecimiento de aduanas, es también materia de la ley, pero esta no requiere mayoría especial, bastando la mayoría simple o relativa, lo que surge CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 6 de la simple lectura del texto en análisis. En cambio para “establecer derechos de exportación e importación”, si se requiere la mayoría absoluta del total de componentes de cada cámara, lo que surge de la remisión al art. 87 que exige esa mayoría especial para sancionar impuestos. Recordemos que la “mayoría absoluta” es una mayoría especial, más de la mitad, por oposición a la mayoría relativa que es, entre varias posibilidades, la que obtiene más votos, aunque esos votos no lleguen a superar la mitad del total (las otras mayorías especiales- además de la absoluta- son, en el ámbito parlamentario, la de dos tercios o tres quintos, del total de componentes o de presentes, según lo establezca la Constitución en cada caso). Este numeral 9º culmina atribuyendo al Poder Legislativo “declarar de interés nacional zonas turísticas, que serán atendidas por el Ministerio respectivo” Diversas normas legales y administrativas atribuyen efectos beneficiosospara las zonas turísticas declaradas “ de interés nacional” , como estímulos fiscales, apoyos para inversiones, etc. j) Numeral 10º: Moneda y sistema de pesas y medidas. Este numeral establece que corresponde al PL “justificar” el peso, ley y valor de las monedas u fijar su tipo y denominación. El uso del vocablo “justificar” en lugar de “establecer “ u otro vocablo mas entendible, solo se explica por el carácter antiguo del párrafo que viene desde el comienzo de nuestro constitucionalismo. El peso de una moneda debe entenderse en su sentido natural y obvio (el número total de gramos de cada ejemplar). El “valor” de las monedas, refiere al valor “facial”, es decir a la anotación grafica que el Legislador dispone que tendrá la respectiva moneda (“cincuenta pesos” ) para referirnos a las monedas metálicas que ahora circulan. El concepto de ley de las monedas emitidas especialmente con fines conmemorativos o de colección. En esos casos, la ley ( en sentido jurídico) fija cantidades no numerosas para ser emitidas. El “tipo” de las monedas puede referirse hoy a las comunes (monedas de cambio), a las conmemorativas o de colección. El sistema de “pesas y medidas” fijado en Uruguay, es el “decimal”. Por antigüedad gramatical, el texto dice “arreglar” ese sistema, en lugar de “establecer” o “fijar”, etc. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 7 k) Numerales 11º y 12º: Entrada y salida de militares La entrada de personal militar extranjero al territorio uruguayo y la salida de personal militar uruguayo, necesita autorización parlamentaria. l) Numeral 13º: Empleos, remuneraciones, presupuestos y honores públicos. El contenido de este numeral, en cuanto refiere a creación y supresión de empleos, fijando sus dotaciones y retiros, debe vincularse con lo dispuesto en el art. 86, según el cual todo eso debe hacerse en principio en las leyes de presupuesto. Decimos “en principio”, porque el citado art. 86, luego de establecer esa solución, prevé que la creación de empleos o aumentos de dotaciones o retiros o pensiones, etc. Y, general, todo lo que signifique gastos para el Tesoro Nacional, pueden si hacerse en otras leyes que no sean las de presupuesto, pero cumpliéndose el requisito de indicar los recursos con que serán cubiertos dichos gastos. La parte final del numeral 13º establece “decretar honores públicos a los grandes servicios”. El concepto de “honores públicos” no tiene límites demasiados precisos, en general, se trata de homenajes, recordaciones, manifestaciones de admiración, etc., que se concretan por ejemplo en designar algún instituto con el nombre de aquel a quien se honra. ll) Numeral 14º : indultos y amnistías el texto aclara expresamente que el indulto es una decisión de la Asamblea General “ en reunión de ambas Cámaras, por 2/3 de votos del total de sus componentes”, y que la amnistía , en cambio se otorga por ley formal, por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. El Indulto “perdona” “deja sin efecto” una sanción penal ya aplicada por un Juez. Siendo así, el indulto se refiere concretamente a una o varias personas determinadas. La amnistía es un acto de efectos generales (un “acto regla”, diría el citado DUGUIT) por el cual por ley formal se dispone que determinado delito no dará motivo ni a perseguir ni a sancionar a quienes lo hubiesen cometido hasta ese momento. Aunque desde luego, también beneficia a los ya enjuiciados o sancionados, pero igualmente beneficia a quienes haya cometido hasta ese momento el delito objeto de la amnistía, sin que se les haya perseguido por ello. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 8 La ejemplificación pretende demostrar que la amnistía no solo extingue una pena aplicada, o un procedimiento penal ya iniciado, sino que declara que no se iniciará procedimiento alguno contra quienes, real o presuntivamente, hubiesen cometido determinados delitos hasta el momento de dictarse la ley de amnistía. Pero el delito sigue existiendo, la norma del Código Penal que lo tipifica no se ha derogado, y si alguien lo cometiese luego de esa imaginada ley, seria perseguido y sancionado. La amnistía pues, “no extingue el delito”. Aclaremos que tanto el indulto como la amnistía, significan mecanismo donde el PL- por razones de merito, conveniencia u oportunidad- puede modificar decisiones del PJ. Son casos especialísimos, que significan excepciones al principio de separación de poderes. m) Numeral 15º : Milicias La expresión “hacer los reglamentos” dirigida al Poder Legislativo es inadecuado. No hace más que generar la duda acerca de si este Poder debe actuar por ley formal o por acto de la AG. N) Numeral 16º : Capital del país La capital de un país es el lugar donde “residen las primeras autoridades de la Nación” En Uruguay, ninguna norma define el concepto de capital de la nación, pero múltiples normas constitucionales y legales suponen explícitamente a Montevideo como la capital del Uruguay. Tambien se alude a la capitales de cada Departamento ( por ejemplo en los artículos 262 inc. 1º , 288, etc.). o) Numeral 17º : Monopolios. Este numeral establece la posibilidad de que el Poder Legislativo, por Ley formal conceda monopolios a personas o empresas privadas o a favor del Estado o de los Gobiernos Departamentales. En el primer caso, la ley requiere 2/3 de votos de los componentes de cada Cámara y en el segundo, basta la mayoría absoluta. La exigencia de ley formal no solamente surge del texto, que habla de “ cada Cámara” sino también de la circunstancia siguiente : el monopolio supone prohibir la posibilidad de que la misma actividad sea desarrollada por otras personas, lo que significa una limitación a la libertad de “trabajo, cultivo, industria , comercio o cualquier otra actividad licita”, libertad establecida en el articulo 36 y que solo puede ser limitada por ley y por razones de interés general, según resulta de dicho artículo. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 1 9 p) Numeral 18º: Designaciones Se trata de la competencia que ejerce la Asamblea General por 2/3 de sus votos- no por ley formal- cuando nombra a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. q) Numeral 19º: Posibilidad de censurar Ministros El texto de este numeral dice: “Juzgar políticamente la conducta de los Ministros de Estado, de acuerdo a lo dispuesto en la Sección VIII” La Sección VIII está compuesta por los artículos 147 y 148 que fueron estudiados antes (Cap. XVI) al examinar la forma de Gobierno parlamentaria, con especial referencia al mecanismo de la censura del Parlamento a los Ministros, la posibilidad de elecciones anticipadas, etc. Podemos encontrar en este numeral 19º una expresión susceptible de ser confundida por un desprevenido. En efecto, dice “juzgar políticamente la conducta de los Ministros...”, lo cual es lingüísticamente correcto, por cuanto la censura a los Ministros es precisamente por razones políticas. Pero ocurre que el mecanismo de los artículos 93, 102 y 103, en los cuales se juzga la conducta penal de los Ministros (y de otros Gobernantes) se denomina justamente “juicio político” . Y está no feliz coincidencia de palabras, podría inducir a pensar que cuando el numeral 19º dice “juzgar políticamente” se está refiriendo al “juicio político”, cuando no es así, ya que inequívocamente alude a la censura parlamentaria, al remitirse “a lo dispuesto en la Sección VII”. r) Numeral 20º: Leyes interpretativas de la Constitución En primer término, conviene aclarar que todo órgano del Estado puede y a veces debe interpretar la Constitución. Cada vez que actúan o resuelven algo los órganos estatales, las empresas públicas, los gobiernosdepartamentales, etc., deben cuidar que sus decisiones estén de acuerdo con la ley, con los reglamentos y, desde luego con la Constitución. Para saber si están actuando de acuerdo con ella, es obvio que deben interpretarla. En segundo lugar, aclaramos entonces que esta interpretación de la Constitución es una interpretación muy especial hecha por el PL mediante una ley formal. El texto no lo dice expresamente, se limita a expresar “interpretar la Constitución...” Pero, como luego agrega “sin perjuicio de la facultad que corresponde a la Suprema Corte de Justicia conforme a los artículos 256 a 261”, y como esa facultad es la de declarar la inconstitucionalidad de las leyes, se deduce con comodidad interpretativa que la interpretación de la Constitución aquí prevista es la que se hace por leyes formales, es decir por leyes interpretativas de la Constitución. En tercer término, puntualizamos que lo recién expuesto no significa que la CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 0 Asamblea General, como órgano compuesto por los legisladores de ambas Cámaras, no pueda, o no debe interpretar la Constitución. Es un órgano estatal y más de una vez deberá interpretar la Carta para saber que no la está violando. Lo que sí debe tenerse presente, es que esa hipotética interpretación no es la que prevé este numeral 20º del artículo 85, que, como hemos dicho, se refiere a la interpretación de la Constitución hecha por ley formal. En cuarto lugar, recordamos que, según quien realiza una interpretación suelen distinguirse: la interpretación “doctrinaria”, la interpretación “ judicial” y la interpretación “autentica”, ligeramente definida como la interpretación legal, es decir, contenida en una ley. Con más exactitud, puede explicarse que la interpretación autentica es aquella que hace una norma (“interpretativa”) que tiene la misma jerarquía que la norma “interpretada” Si una ley interpreta a otra ley, estamos frente a una interpretación autentica, porque la norma interpretativa es de igual jerarquía que la norma interpretada. Pero si una ley interpreta a la Constitución , la interpretación no es autentica, porque la norma interpretada (Constitución) es de mayor jerarquía que la norma interpretativa (ley). Es una interpretación que en principio obliga como obligan todas las leyes ; pero si es una interpretación incorrecta, que no interpreta sino que viola la Constitución, esa ley que pretende ser interpretativa, podrá ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia. Es precisamente por todo esto, que este numeral dice “sin perjuicio de la facultad que corresponde a la Suprema Corte…” de declarar la inconstitucionalidad de las leyes. En quinto término, señalamos que no siempre se ha interpretado este texto en el sentido que hemos explicado. Algunos ven la última parte, la que refiere a la Suprema Corte, como una mera indicación de que además de la interpretación de la Constitución que puede hacer el Parlamento, también puede interpretarla la Suprema Corte en oportunidad de decidir una cuestión de inconstitucionalidad de la ley. 8. Clasificación de los poderes del Parlamento en: legislación, de contralor y de designación Hasta el nombre de “Poder Legislativo”, indica que legislar es su principal actividad, su “función predominante”. No es por casualidad que el acto típico de su función, “la ley”, sea, en la acepción pública común, casi el sinónimo de Derecho. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 1 La actividad de contralor no apareció como “la función predominante” del Poder Legislativo y, en teoría (por lo que veremos) sigue la función legislativa siendo la función predominante. El contralor opera como una actividad para que, en la separación de poderes, funcione “secundariamente” el sistema de “frenos y contrapesos” (contralores recíprocos entre los tres poderes) El surgimiento en el Estado moderno de “órganos constitucionales de contralor” (en Uruguay: Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas ) mermó aún más la actividad de contralor del Parlamento y, correlativamente, acentuó la principalidad de la competencia de la legislación. A Esta clasificación tradicional (competencias “de legislación” y “ de contralor”) suele agregarse una tercera categoría : competencias o poderes de designación ( o de elección), sobre todo en países como Uruguay, donde los órganos legislativos participan en numerosos actos nombrando ( o eligiendo) titulares de varios órganos ( de los órganos de contralor, de la Suprema Corte ) y participando con su acuerdo en el nombramiento de otros ( miembros de Tribunales de Apelaciones, Fiscales Letrados, Jefes de misiones diplomáticas, etc.). La función legislativa es una de las especies de la clasificación de funciones en “legislativa”, “administrativa” y “jurisdiccional”; en cambio, la “función de contralor” es una especie dentro de otra clasificación, que distingue las funciones de “decisión” “ejecución” “asesoramiento” y “contralor”. Al margen de la pintoresca comparación, rescatamos que una actividad del Poder Legislativo puede ser a la vez de contralor y de legislación (lo que demuestra que no es una clasificación estrictamente técnica). Así, una ley de Rendicion de Cuentas, es, al mismo tiempo un acto “ de legislación, ( se trata de una ley, art. 214) y “ de contralor” ( el Parlamento controla como ha ido manejando el Poder Ejecutivo el presupuesto, art. 85 nal. 5º) 9. Clasificacion de los actos parlamentarios en actos que son leyes formales y actos que no son leyes formales a) terminología La “ley en sentido material” (norma general, abstracta, obligatoria, etc.) de la “ley en sentido formal” (acto elaborado por el Poder Legislativo y promulgado por el Poder Ejecutivo conforme a los procedimientos fijados por la Constitución para elaborar las leyes), denominamos ley en este Curso, a la ley en sentido formal. No para dar solución a esa antigua alternativa conceptual, sino simplemente porque la Constitución casi siempre que utiliza el vocablo ley, lo CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 2 hace en este sentido formal. Y lo hace nada menos que en “momentos constitucionales” muy importantes; por ejemplo, cuando exige ley para limitar o para garantizar derechos fundamentales, sean estos individuales o sean sociales (arts. 7º, 18, 28, 32, 33, 35, 36, 38, 85 en varios de sus numerales, etc.) o para crear o suprimir órganos u organismos estatales (art. 189) , o para regular la delimitación de competencias entre la materia nacional, la departamental y la local (art. 262), etc. En fin, la enumeración de normas constitucionales que usan el vocablo ley en sentido formal seria de una extensa abrumadora. Solo excepcionalmente la Carta lo utiliza en sentido “material”, como por ejemplo en el art. 8º, cuando establece que “ todas las personas son iguales ante la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos y las virtudes” Incluso, creemos que en este caso tampoco coincide estrictamente con el “criterio material”, sino que utiliza el vocablo casi como sinónimo de Derecho o de “toda norma” (sea constitucional, legal o reglamentaria). También podríamos ejemplificar con la excepción del art. 331 ap. D, cuando alude a las “leyes constitucionales”, donde, en rigor, está refiriéndose no a la ley formal, sino a un procedimiento de reforma de la Constitución (CAP II) El género será la expresión será la expresión actos parlamentarios, dividido en dos grandes especies : actos legislativos ( así llamaremos a las leyes formales) y actos parlamentarios no legislativos (todos los demás) B) sub clasificaciones de los actos legislativos Los actos legislativos (leyes ) por su parte, pueden clasificarse : - Según sumateria o contenido : lo que daría lugar a una frondosa enumeración ( que en parte significativa ya fue examinada al estudiar los veinte numerales del art. 85) - Según quienes tienen derecho a presentar su iniciativa, lo que daría lugar a varias categorías : de iniciativa común (cualquier legislador o el Poder Ejecutivo), de iniciativa privativa del PE, de iniciativa de otros s órganos (los Gobiernos Departamentales, en la ley orgánica municipal, en las leyes que declaran el carácter electivo de las Juntas locales; el Tribunal de Cuentas en la “Ley de contabilidad y Administración financiera”, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia en ciertas leyes referidas a reforma judicial y Códigos de procedimientos, casos todos que se analizan al estudiar los citados órganos) ; y, finalmente, de iniciativa popular, por el 25 % del cuerpo electoral (art. 79 inc. 2); - Por las mayorías requeridas en cada Cámara para su aprobación, lo que permitiría distinguir leyes que se aprueben por mayoría simple, de las leyes que requieren mayorías especiales (absoluta, dos tercios de votos o tres quintos de votos, de presentes o de componentes, según lo CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 3 establece en cada caso la Constitución, predominando la referencia al total de componentes); - Por los efectos de las leyes, lo que motivaría una distinción entre las de efectos generales y abstractos que son la mayoría, de aquellas leyes de efectos concretos y particulares, como ocurre en el caso del otorgamiento de pensiones graciables para determinadas personas (art. 111), o cuando se concede un monopolio (art. 85 nal. 17º), o una ley que se establezca la necesidad o utilidad pública de la expropiación de un bien determinado (art. 32) - Por las consecuencias del silencio de los órganos legislativos, es posible distinguir :por un lado, los proyectos que, si no hay pronunciamiento expreso que los aprueben , “naufragan”; quedan sin consecuencias jurídicas. Por otro, las leyes “declaradas de urgente consideración”, en las cuales el silencio de los órganos parlamentarios dentro de ciertos plazos produce el efecto de aprobación del proyecto tal como viene del PE (art. 168, nal 7º) Tambien el silencio de la AG, reunida para considerar el “veto” del PE a una ley, opera como aprobación ficta de las observaciones hechas por dicho Poder (art. 139) - Por la posibilidad de que el tema sea exclusivo de la ley, o pasible de ser regulado por ley o por reglamento, suelen distinguirse las leyes con materia exclusiva, de las leyes de materia compartida con el reglamento. En el primer caso, se habla de la “reserva de la ley”; un ejemplo sería el caso de las limitaciones de los derechos fundamentales (art. 7º). c) Subclasificaciones de los actos parlamentarios no legislativos. por los efectos, actos parlamentarios de efectos generales y actos de efectos concretos. Entre los primeros, ejemplificamos los reglamentos de cada Cámara y de la Asamblea General (art. 105), y el reglamento de la Comisión Permanente (que existe y, aunque no esté previsto por la Constitución, es de principio que un órgano pluripersonal se auto reglamente); con los presupuestos y rendiciones de cuentas de cada Cámara (art. 108); y con una suerte de “estatuto de funcionarios”, que cada Cámara aprueba para sus empleados, de acuerdo con el art. 107; - por los órganos que intervienen ; distinguimos los actos de la Cámara de Diputados exclusivamente (por ejemplo la acusación en un juicio político, art. 93) o exclusivos de la Cámara de CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 4 Senadores (por ejemplo la sentencia en un juicio político, art. 102; o las venias para nombrar directores de entes autónomos y servicios descentralizados- art- 187- o las venias para ascender ciertos jerarcas militares- art. 168, nal 11º- o para nombrar miembros de Tribunales de Apelaciones y Fiscales o Jefes de Misiones diplomáticas- arts.- 239 nal 4º y 168 numerales 12º y 13º); - por el contenido de estos actos parlamentarios que no son leyes, es posible individualizar: actos de autorización y aprobación (venias, consentimientos, de acuerdos, etc.) actos de averiguación, investigación y fiscalización (pedidos de datos e informes, ( art.118); llamados a Sala o interpelaciones, (art. 119); nombramiento de comisiones investigadoras (art. 120); declaraciones favorables o desfavorables al termino de dichos actos (art. 121) ; actos “politicosancionatorios” (el juicio político, arts. 93, 102, 103 y 296). 10. Leyes de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo La Constitución tiene múltiples casos en que, por la materia, la iniciativa de una ley corresponde “privativamente” ( en este caso empleado como sinónimo de exclusivamente) al Poder Ejecutivo. Según el art. 86 inc. 2º, son de ese carácter, las de “ creación de empleos de dotaciones o retiros o sus aumentos, asignación o aumentos de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, cómputos o beneficios jubilatorios” Como se advierte la materia empleos, sueldos, jubilaciones y pensiones, tienen casi un monopolio de propuesta (iniciativa) en manos del Poder Ejecutivo. Desde luego debe entenderse- en materia de empleos y remuneraciones- que alude a los de funcionarios públicos y no a creación de empleos y a remuneraciones privadas. En cambio, en materia de montos y causales de jubilaciones y pensiones, la referencia se ha entendido tanto para la de trabajadores públicos como privados. Todos estos casos deben entenderse como de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo, siempre que se trate de leyes “que signifique gastos para el Tesoro Nacional “(expresión más o menos equivalente a “dineros que pone el Estado”. Contablemente, es un “rubro”, una “cuenta”, que maneja básicamente el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 5 Así surge de la primera frase de este inciso 2º del art. 86. De modo que una ley que crease empleos, o que aumentase jubilaciones o retiros o que modificase computos o causales jubilatorias, si no significan gastos para el Tesoro Nacional, a nuestro juicio, podría tener su origen en la iniciativa de parlamentarios. Sin que se haya hecho un fundamentación sistemática, en la práctica, mas de una vez, se han sostenido otras tesis, exigiendo siempre iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en todos esos temas, aunque se trate de leyes que no significan gastos para el Tesoro Nacional. El otro artículo que concentra una frondosa cantidad de casos de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo es el 133 según el cual tienen ese carácter las siguientes leyes: a) las que establezcan exoneraciones tributarias; b) las que fijan salarios mínimos ; c) las que fijan precios de adquisición a los productos, o bienes de la actividad pública o privada ; d) las que aumentan las exoneraciones tributarias; e) las que aumenten los mínimos propuestos por el Poder Ejecutivo para salarios y precios f) las que disminuyan los precios máximos propuestos por el PE. El mismo art. 133 en su primer inciso, “recuerda” que también todas las leyes referentes a la deuda pública son de iniciativa privativa del PE (art. 85 nal. 6º). Las leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas también integran ese elenco (art. 214); quedan fuera solo los presupuestos de los Gobiernos Departamentales (arts. 223 a 227), los presupuestos de los Entes comerciales e industriales (art. 221), y en parte, los presupuestos del PJ de los entes autónomos de enseñanza y de los órganos constitucionales de contralor (art. 220). Además de leyes de materia económico- financiera ya hemos mencionado varias otras (creaciones de organismos y órganos, etc.) quetienen iniciativa privativa del PE. 11. Leyes de “iniciativa popular”. Remisión. Analizar la forma del gobierno del Uruguay. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 6 12. El procedimiento de elaboración de la ley. Arts. 133 a 145 a. Iniciativa Ya hemos analizado sus variantes: la regla común se expresa así en el art. 133 “todo proyecto de ley puede tener su origen en cualquiera de las dos Cámaras, a consecuencia de proposiciones hechas por cualquiera de sus miembros o por el PE por medio de sus Ministros…” Sobre esta regla común solo haremos dos aclaraciones. La primera: el Poder Ejecutivo, cuando propone un proyecto de ley, lo dirige al “Presidente de la AG” en lo que se llama un “mensaje”. No presenta el proyecto a una de las Cámaras, sino que es el Presidente de la AG quien lo deriva a una u otra. La segunda no entendemos por qué este artículo dice “por el PE por medio de sus Ministros”. En rigor, quien presenta los proyectos es el PE, y el mensaje viene firmando por el Presidente y uno, más o todos los Ministros. b. Discusión Presentado un proyecto de ley en cualquiera de las Cámaras, por disposición de sus respectivos reglamentos, va en seguida a una de las Comisiones internas, según el tema del proyecto. Para seguir avanzando en el procedimiento, imaginemos que esa Comisión lo aprueba o lo mejora y eleva a la Cámara la propuesta con el consejo de aprobarla ( eleva el original o un “proyecto de sustitutivo” si le hizo modificaciones). En el “plenario de la Cámara” el proyecto de ley tiene – siempre disposiciones reglamentarias- dos discusiones: la primera “en general “ ( conveniencia de legislar en el tema y, según pensamos “filosofía” general del proyecto) luego en particular, articulo por articulo. Imaginemos, para facilitar el desarrollo expositivo, que esa primera Cámara aprobó el proyecto (tal como venía de la Comisión o con arreglos o modificaciones que se hicieron en ella ). En la jerga parlamentaria, cuando la primera Cámara (sea el Senado o sea Diputados) aprueba un proyecto de ley, se dice que tuvo “media sanción”. Volvamos un poco atrás: si la Comisión no elevo el proyecto al plenario, porque no lo compartió, igualmente uno o mas legisladores pueden pedir en el plenario de la Cámara que se trate sin informes de la Comisión. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 7 Reglamentariamente significa proponer que se trate como “grave y urgente” para lo cual el Reglamento requiere el acuerdo de 2/3 de votos ; salvo que se apruebe la “distribución” del proyecto no informado por una Comisión, en cuyo caso basta la mayoría absoluta. Aprobado un proyecto en una Cámara pasa a la otra (la “segunda Cámara”), según el art. 134, para que “discutido en ella, lo apruebe también, lo reforme adicione o deseche”. La discusión en la segunda Cámara tiene las mismas condiciones reglamentarias que en la primera. El art. 134 prevé cuatro posibles actitudes de la “segunda Cámara”, que en rigor jurídico, son solo tres. Una, que apruebe el proyecto tal como viene de la primera Cámara. En ese caso, se produce la sanción del proyecto (que venía con “media sanción” ), el que será enviado al PE, como surge del art. 136 inc. 1º. La segunda, que “ lo reforme o adición”, dice el art. 134. En realidad, “adicionar” es agregar algo y eso es una manera de reformar el proyecto que venia de la otra Cámara. La tercera posibilidad es que esta segunda Cámara “deseche” el proyecto. Desecharlo significa algo así como descartarlo, votarlo en contra o ni siquiera tratarlo. En términos burocráticos, va para el archivo. La iniciativa pereció, no se convierte en ley. Se aprecia que es una hipótesis jurídica distinta a la anterior (reforma del proyecto). El proyecto “reformado o adicionado” se devuelve a la primera Cámara, como dice el art. 135 : “ Si cualquiera de las dos Cámaras a quien se remitiese un proyecto de ley, lo devolviese con adiciones u observaciones..”. Pero si la segunda Cámara “desecha” el proyecto que recibió, no realiza el reenvio a la primera, allí queda, con destino y con la consecuencia de que no podrá ser presentado hasta el siguiente periodo legislativo (art. 142). Imaginemos que la segunda Cámara devolvió a la primera el proyecto con algunas reformas. Si esta primera Cámara “se conformase” con tales reformas el proyecto queda sancionado y se envía al Poder Ejecutivo (art. 135). Si en cambio “insistiese en sostener su proyecto tal y cual lo había remitido al principio”, podrá solicitar la reunión de la Asamblea General. En este caso, la AG por DOS TERCIOS de votos, puede: Aprobar el proyecto original, Aprobar el proyecto tal como lo reformo la segunda cámara; O aprobar otro proyecto modificando los anteriores. El art. 135 que regula esta etapa dice “modificar los proyectos divergentes o, aun aprobar otro nuevo”. CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 8 Interpretamos que esta última hipótesis “aun aprobar otro nuevo” debe interpretarse en el sentido de que no coincida con ninguno de los dos ( el de la primera o el de la segunda Cámara) y que tampoco sea una mera “ modificacion2 de alguno de ellos, sino un proyecto diferente, pero que por lo menos refiera al mismo tema especifico motivantes del proyecto de ley. Si la expresión “aprobar otro nuevo” , se interpretara sin límites, se estaría creando en este articulo un nuevo procedimiento de elaboración de las leyes, con prescindencia de la actuación sucesiva de ambas Cámaras actuación que quedaría reducida a un mero pretexto para haber leyes en la AG. En este caso, el art. 136 inc 2º dice que “ se consideran como iniciados en la Cámara que los sanciones ulteriormente”. Es decir, que el proyecto se reputa apenas como iniciado en esa segunda cámara y debe seguir nuevamente todo el tramite (de esa cámara a la otra, aprobación por esta segunda, o eventual diferencia no aceptada , luego AG para dirimirla, etc.) La lectura comparada de los arts. 136 y 142 ilustran adecuadamente acerca de una diferencia ya explicada antes entre “legislatura”(todo el mandato de cinco años) y periodo legislativo”(c/u de los años) C)SANCION Por la sensación de la ley debe entenderse el momento en que el `PODER LEGISLATIVO LO DA POR APROBADO .Ello puede ocurrir – como surge de lo explicado-en diversas hipótesis: -primera hipótesis: cuando la segunda Cámara aprueba un proyecto tal como se lo vio la primera Cámara; -segunda hipótesis: cuando la primera Cámara acepta el proyecto con las modificaciones que le hizo la segunda Cámara. -tercera hipótesis: cuando la Asamblea General dirime las diferencias entre dos Cámaras, que en el “vaivén” de procedimiento; no se pusieron de acuerdo; -cuarto hipótesis, cuando la Asamblea General levanta un “veto” interpuesto por el Poder Ejecutivo a una ley ya sancionada por el Parlamento. Es el caso del art. 138 última frase y del art.145 que llama a esta hipótesis la de “última sanción”. D) PROMULGACION EVENTUAL “VETO” La discusión ”standard” acerca de la “promulgación” de una ley es si se trata del decreto del Poder Ejecutivo poniendo el “cúmplase”, o si, en cambio, es la “publicación” de la ley; es un tema clásico en todos los cursos introductorios de Derecho, en los primeros cursos de derecho privado y en los primeros cursos de derecho público. El vocablo esta utilizado en el “Titulo preliminar del C.C. desde el siglo pasado y en la CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 2 9 Constitución uruguaya desde 1830.La repetición de los argumentos es ya monótona y pareciera ser un punto genera tal especie de temor reverencial, que no se ha dictado en 170 años una ley que resuelva sin dudas, por la vía interpretativa, el punto. Nos vamos a permitirobviar el relato argumental pero-por los fundamentos de una u otra posición-, hagamos por lo menos una convención de lenguaje: la promulgación es el “cúmplase” que pone el Poder Ejecutivo y la publicación es la reproducción escrita del texto de la ley. Debe hacerse en el Diario Oficial, según lo disponen normas no constitucionales, sino de rango legal y reglamentario.. La promulgación de una ley (el cúmplase), en el sistema de ordenamiento correlativo de normas, da el numero y la fecha de la ley. Hay países que no se enumeran las leyes( E.E.U,U, y México) y se Indica su fecha por la de su publicación o se individualizan por su contenido, lo que no parece demasiado práctico. Aunque el acto Promulgación es orgánicamente administrativo (lo dicta habitualmente el poder Ejecutivo),es, a nuestro juicio de naturaleza sustancialmente legislativa, por cuanto completa el trámite de elaboración.de la ley. Aunque se ha sostenido que la ley “existe·” desde que es sancionada por l Parlamento, y que por tanto la promulgación es un requisito de eficacia y no de perfeccionamiento, consideramos que la tesis correcta no es esa. Es cierto que el texto de la promulgación se limita ordenar que se cumpla la ley y que se publique: pero estimamos que no hay ley “completa· si no ha sido promulgada .La ley es, por definición una ·norma aplicable” .Además, los arts. 138 y 140, llaman “proyecto” a las normas sancionadas my vetadas. A partir de la promulgación (del cúmplase) debe entenderse que una ley es ya obligatoria para todos los órganos públicos encargados de cumplirla. La publicación y los diez días para que se repute conocida/según lo establece el Titulo preliminar del C.C. ) es sì un requisito de eficacia respecto de particulares. E) MODALIDADES DE LA PROMULGACION DE LAS LEYES -La modalidad más común consiste en que el Poder Ejecutivo ponga el “cúmplase” a la ley que ha recibido, sancionada por e Poder Legislativo (art. 143) -Una segunda forma e promulgación que puede llamarse tácita, es la siguiente; si el Poder Ejecutivo deja trascurrir 10 días sin pronunciarse, la ley queda automáticamente promulgada (art 144). - Una tercera forma de promulgación, aunque formalmente pueda ser idéntica a la común ( un “cúmplase”) sería la prevista en los arts., CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 3 0 138(frase final) y 145, cuando la Asamblea General levanta un “veto” del Poder Ejecutivo, o sea que rechaza las observaciones u objeciones hechas por ese Poder y mantiene el proyecto. En ese caso, dice el art 145 que “ se tendrá por ultima sanción y comunicado al Poder Ejecutivo, lo hará promulgar enseguida sin más reparos”, .La variante no es la forma como se promulga, sino el proceso previo: un vaivén –en este caso entre el Poder es la forma como se promulga, sino el proceso previo: un vaivén –en este caso entre el Poder y Poder.que procedió a dicha promulgación. F) EL “VETO” DEL PODER EJECUTIVO La Constitución no utiliza el vocablo “veto” sino que alude a las objeciones u observaciones” que tuviere el Poder Ejecutivo respecto de proyectos de ley sancionados por el Parlamento (art 137). Cuando las formula, en el lenguaje común se dice “ el Ejecutivo veto la ley” (El art. 331 ap. D, usa la palabra “vetadas” negando al PE tal posibilidad respecto de las “leyes constitucionales”; pero , como ya explicamos , éstas no son leyes formales sino uno de los procedimientos de reforma de la Constitución con esa denominación. ) Cuando el PE “objeta u observa” una ley sancionada (la “ veta”) devuelve el proyecto al PL dentro de los 10 días (art. 137). Las objeciones u observaciones, dice el art. 138, pueden ser “totales o parciales”, lo que debe entenderse , respectivamente, como una oposición a todo el proyecto o a una parte de él. Frente a un veto, la AG, que debe ser convocada (art. 138, que dice “ se convocará”) puede adoptar diversas actitudes : 1º) dejar transcurrir 30 días desde la primera convocatoria sin rechazar las observaciones del PE. En ese caso, las observaciones se consideran aceptadas ( art. 139). Se trata de una especie de aceptación tácita de tales observaciones, porque la AG no se reúne o se reúne y no las rechaza ; 2º) reunirse y rechazar las observaciones ( dentro d e los treinta días) La decisión requiere ser adoptada por “ tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras” (art. 138). 3º) reunirse y aceptar expresamente las observaciones que formuló el Poder Ejecutivo. Para esta actitud, también requiere la misma indicada mayoría especial (art. 138); 4º) reunirse y desaprobar expresamente el proyecto sancionado por el Parlamento, sin aprobar obviamente, las observaciones del PE. En este caso, CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 3 1 el proyecto no podrá ser presentado nuevamente “hasta la siguiente legislatura” (art. 140). En todos los casos en que la AG se reúna para tratar un veto, “las votaciones serán nominales por sí o por no”, lo que equivale a “levantar el veto” o “ no levantar el veto! (art. 141). Las votaciones comunes en el Parlamento se hacen mediante el levantamiento de la mano. La votación nominal significa que la Mesa pronuncia el nombre de cada legislador, y éste vota también expresando de viva voz su voluntad afirmativa o negativa. Pareciera que la Constitución quiere que la controversia entre los dos Poderes en torno a un proyecto, sea rodeada de cierta solemnidad, teóricamente con una finalidad doble: por un lado que quede bien claro qué vota cada uno y, por otro, que reflexione con más cuidado acerca de la decisión a tomar. Hay sin duda un efecto saludable: que el cuerpo electoral sepa claramente la actitud de cada uno de los legisladores, cosa que, por diversas causas, no siempre ocurre. Por todo lo cual se concluía que, en ejemplos extremos, el PE podría “legislar” con el solo apoyo de 13 Senadores” lo cual se consideraba una exorbitancia. Para nosotros, la mejor aplicación del principio de la Separación de Poderes, supone una gran dosis de equilibrio jurídico entre ellos. La predominancia evidente de los Poderes Ejecutivos en el mundo moderno, no debe ser impuesta por las Constituciones, sino que debe derivarse del prestigio político que tienen o que logren los titulares de dicho Poder, para lo cual, sin caer en demagogias, deben observar atentamente lo que opina la Nación respecto de sus actitudes. 13. Leyes de presupuesto y de Rendición de Cuentas a) Contenido Los presupuestos nacionales y las rendiciones de cuentas (arts. 214 y sigs.) son leyes formales aunque se discuta sobre su verdadera naturaleza, desde el punto de vista “de su contenido”. El Presupuesto Nacional es, básicamente, un programa en el que se prevén los ingresos y egresos del Estado para un periodo de cinco años ( por eso suele decirse el “plan quinquenal” ). Los ingresos, o “recursos” como se llama el art. 214 ap C, son muy variados (impuestos, tasas, contribuciones, precios, etc.) Que no necesariamente se crean en las leyes de presupuesto, pero si debe “estimarse su producido”. Los egresos básicamente: los gastos, las inversiones y los sueldos (apartados A y B del artículo citado). A partir de la Constitución de1967, se insistió mucho en que la estructura del presupuesto era “ por CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA 3 2 programa” , concepto que, en esencia simplificada significa que deben indicarse las “metas y objetivos” que se proponen cumplir, y no meramente los órganos a los que la ley autoriza a que paguen o gasten. En la práctica, el cambio operado a partir de 1967, sobre las anteriores modalidades presupuestales, ha sido, en este sentido más retorico que verdadero. Las Rendiciones de Cuentas son también leyes formales (aunque puedan
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