HACIA UN NUEVO MODELO INDUSTRIAL IDAS Y VUELTAS DEL DESARROLLO ARGENTINO

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TEXTO: HACIA UN NUEVO MODELO INDUSTRIAL IDAS Y VUELTAS DEL DESARROLLO ARGENTINO
El proceso de industrialización en Argentina arranca a fines del siglo pasado acompañando al modelo agroexportador, vigente hasta la década del 30 del siglo pasado. A partir de ese momento la industria pasa a ocupar un lugar de privilegio en la economía argentina. Lo hace bajo la modalidad del proceso de sustitución de importaciones.
 En su segunda fase (1958) las actividades industriales fueron el motor de crecimiento de la economía, creadoras de empleos y la base de la acumulación de capital. Asimismo, en esos años, se fue generando una capacidad tecnológica muy destacada en el ámbito latinoamericano.
A mediados de los años 70 este modelo de industrialización presentó un conjunto de dificultades. Éstas incluían aspectos relacionados con la propia organización industrial (escala de plantas muy reducida, falta de subcontratación y proveedores especializados, escasa competitividad internacional) y con el funcionamiento macroeconómico en general (fuertes transferencias de ingresos, saldos comerciales externos deficitarios, volatilidad).
En las sociedades industrializadas se gestaba el paso hacia un nuevo esquema tecno-productivo con modelos de organización de producción con una lógica nueva. Ante la dificultad de recrearlos, localmente no se aprovecharon los acervos tecnológicos acumulados en la etapa anterior, para superar sus dificultades, sino que la respuesta vino dada por un intento de reforma estructural asociado a la apertura de la economía. el fracaso de su instrumentación en el período 1976-1981 concluyó con un proceso de desarticulación productiva.
Durante las décadas del ochenta y noventa, se fueron gestando modificaciones a nivel institucional, sectorial, microeconómico y de inserción externa de la industria. Y a partir del colapso de la convertibilidad se está verificando la recuperación del sector manufacturero en la búsqueda de convertirse en un pilar del desarrollo económico y social.
A grandes rasgos se pueden individualizar tres grandes periodos en la industrialización argentina. El primero comienza alrededor de 1880, cuando el país modifica radicalmente su inserción internacional bajo el modelo agroexportador, y finaliza con la crisis de 1930. El segundo periodo se extiende hasta fines de 1970 en un marco de una economía semicerrada en el denominado modelo de industrialización sustitutivo de importaciones (ISI). El tercero, por último, se inicia con el fracaso de la política de apertura (1979-81) y con la larga desarticulación macroeconómica del país desde mediados de los setenta hasta 1990.
 
El primer subperíodo de la sustitución de importaciones, luego de la crisis de 1930, tenía su punto de apoyo en la incipiente industrialización anterior y avanzó muy rápidamente en los tramos fáciles de la producción manufacturera. A partir del primer gobierno de Perón en 1946, la industrialización se profundiza con la utilización intensiva de la mano de obra y un ensanchamiento del mercado interno. Con una clara especialización en la producción de bienes de consumo orientada exclusivamente hacia el mercado interno, el desarrollo industrial encontró obstáculos para mantener su dinamismo a medida que creció su obsolescencia tecnológica y que no tuvo posibilidades de avanzar hacia procesos productivos más complejos, en un contexto de permanentes restricciones en su balance de pagos.
A partir de 1958 se inicia el ultimo subperíodo de la ISI, que se extiende hasta mediados de los setenta. Orientada hacia los complejos petroquímico y metal-mecánico, la industria tuvo su desempeño más destacado, convirtiéndose en motor de crecimiento, generadora de empleo y base de la acumulación de capital. Con la masiva participación de filiales de empresas transnacionales que ocuparon progresivamente los casilleros vacíos de la matriz de insumo-producto, en el marco de una economía altamente protegida con el objetivo de lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.
Estos cambios generaron un acelerado proceso de desarrollo tecnológico basado en la incorporación de tecnologías de los países desarrollados, con significativas adaptaciones al medio local. La producción de series cortas en plantas orientadas al mercado interno, el elevado nivel de integración de la producción y el alto grado de apertura del mix de producción, eran algunos de los problemas de competitividad internacional que se observaban en la estructura industrial argentina. Las restricciones macroeconómicas de Argentina se constituían en un obstáculo para financiar las transferencias de ingresos hacia las actividades industriales. Simultáneamente, la particular posición deficitaria de la industria en el comercio internacional restringía las posibilidades de crecimiento sostenido sin generar crisis en el balance de pagos.
La percepción de estos problemas condujo a buscar mecanismos dentro de la propia ISI. Por un lado, la política de incentivos a la exportación de manufacturas buscaba generar las escasas divisas, expandir un mercado interno con signos de agotamiento e impulsar la competitividad global de la industria. Hubo algunos resultados significativos. Por otro lado, se buscaba la profundización de la ISI, en la cual la oferta de algunos insumos básicos era fuertemente dependiente de la importación. Asimismo, la continuidad de los sistemas de promoción, el papel de las empresas del Estado y la utilización del poder de compra y el programa de inversiones del sector público eran algunos de los instrumentos privilegiados.
La política económica iniciada en abril de 1976 cambió profundamente las orientaciones de las actividades industriales. Basado en una filosofía de total confianza en los mecanismos del mercado y en el papel subsidiario del Estado, se estableció un programa de liberalización y posterior apertura externa que proponía la eliminación del conjunto de regulaciones, subsidios y privilegios. Se procuraba así modernizar e incrementar la eficiencia de la economía.
La aplicación del enfoque monetario del balance de pagos (en 1978) fue el punto de quiebre del modelo. El fracaso de esta política y la crisis de endeudamiento externo resultante generaron, en la década del 80, condiciones de inestabilidad e incertidumbre del marco macroeconómico que abarcaron los desequilibrios de las cuentas fiscales y externas y la fragilidad del sistema financiero, entre otras cosas. La necesaria estabilización de la economía no sólo fue un objetivo permanente, sino que se convirtió en un camino ineludible a partir del conjunto de perturbaciones del funcionamiento de la economía, que tuvieron en los episodios hiperinflacionarios generados a partir de 1989 sus manifestaciones más crudas.
La crisis de la deuda externa en 1982 revirtió el signo de las transferencias netas de recursos del exterior, producto de la interrupción de los flujos de capital y el aumento de las tasas de interés internacional. Los efectos inmediatos fueron el renacimiento y la agudización del desequilibrio estructural externo de la economía, pero acompañado ahora por la crisis de financiamiento del sector público. Estos dos desequilibrios básicos se complementaban con la dinámica de funcionamiento de la economía en el corto plazo, en la cual el régimen de alta inflación y la fragilidad financiera amplificaban y profundizaban los efectos de las medidas adaptadas para corregir los desajustes.
Se destacaron tres programas económicos: el Austral, el primavera y el Bunge y Born. Todos ellos compartieron el objetivo de incorporar medidas que implicaran un mayor control de la demanda agregada nominal, una corrección de los precios relativos e intentos de orientar el proceso de formación de las expectativas. En todos los casos se puede señalar la presencia de dificultades para sostener resultados fiscales compatibles con las posibilidades de financiamiento interno, externo y monetario, y, como consecuencia, la creciente toma de conciencia de la necesidad de realizar reformas estructurales.
El período 1975-1990se caracterizó por los siguientes rasgos:
1. Estancamiento de las actividades manufactureras
2. No generación de nuevos empleos
3. Niveles de inversión menores a la amortización del capital
Las actividades industriales sufrieron un conjunto de profundas transformaciones estructurales que fueron resultado de un proceso de reestructuración regresiva y de creciente heterogeneidad.
El inicio de la década de los noventa se produce en simultáneo con una etapa de cambios políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico, en particular, el aumento notable de la oferta de crédito internacional para los países denominados emergentes y los mayores precios para los productos de exportación. Sin embargo, la década se caracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas. A lo largo de los años noventa Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que tuvieron como ejes la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores de la economía local, la liberalización de buena parte de la producción de bienes y la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos.
En esta dinámica, las distintas acciones de las firmas determinaron resultados contrapuestos que se pueden estilizar en dos grandes grupos de conductas empresariales. Por un lado, aparecen las denominadas reestructuraciones ofensivas, que se caracterizan por haber alcanzado niveles de eficiencia comparables con las mejores prácticas internacionales y que abarcan a un grupo de alrededor de 400 empresas. Predominan particularmente en las actividades vinculadas a la extracción y procesamiento de recursos naturales, las ramas productoras de insumos básicos y en parte del complejo automotriz. El resto del tejido productivo (cerca de 25 mil firmas, si no se consideran las microempresas), se caracterizó por llevar a cabo los denominados comportamientos defensivos, los cuales, a pesar de los avances en términos de productividad con respecto al propio pasado, están alejados de la frontera técnica internacional y mantienen vigentes ciertos rasgos de la etapa sustitutiva, como una escala de producción reducida o escasas economías de especialización.
Uno de los aspectos centrales de las transformaciones estructurales fue la reconfiguración del perfil empresario respecto del vigente durante el proceso sustitutivo. Un panorama general indicaría que, a la retirada de las empresas estatales, y cierta involución de las pequeñas y medianas empresas, se suma la reorganización de los conglomerados económicos locales y el liderazgo y sostenido dinamismo de las empresas transnacionales.
Los noventa marcaron un cambio de rumbo en la dinámica de los conglomerados económicos locales en Argentina. Las nuevas condiciones económicas abrieron múltiples oportunidades de negocios en un clima de estabilidad y crecimiento, pero al mismo tiempo los enfrentaron a la reacción de la competencia internacional. Surge como elemento distintivo del posicionamiento estratégico de los conglomerados la realización de inversiones directas en el exterior, con una intensidad y una modalidad muy distintas a la verificada en la etapa de la ISI. La mayor parte de las inversiones en el exterior se destina a otros países latinoamericanos.
La creciente tendencia a la adopción de tecnologías de producto de origen externo con niveles cercanos a las mejores prácticas internacionales fue en desmedro de la generación de esfuerzos locales de adaptación. Asimismo, se afianzó una tendencia a la incorporación de partes y piezas importadas, reduciendo la probabilidad de conformar redes de producción basadas en la subcontratación local.
En resumen, los principales elementos que caracterizan el desempeño de la microeconomía en los años noventa son: la disminución del número de establecimientos productivos, el aumento del grado de apertura comercial (con énfasis en las importaciones), un proceso de inversiones basado en la adquisición de equipos importados, el aumento de la concentración y la extranjerización de la economía y la caída abrupta del coeficiente de valor agregado. Además hubo una mayor adopción de tecnologías de producto de nivel de frontera tecnológica y de origen externo, un abandono de la mayor parte de los esfuerzos tecnológicos locales en la generación de nuevos productos y procesos, una desverticalización de las actividades basada en la sustitución del valor agregado local por abastecimiento externo, una reducción del mix de producción junto con una mayor complementación con la oferta externa, una creciente enajenación de actividades del sector servicios, una mayor internacionalización de las firmas y una importancia creciente de los acuerdos regionales de comercio en las estrategias empresariales. Pero quizás el rasgo más saliente de la conformación productiva en los años noventa sea la heterogeneidad.
A fines de la década del noventa, el inicio de un largo periodo dominado por la recesión y la deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expectativas respecto del potencial de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público. Entonces emergieron con fuerza creciente unos cuantos problemas: la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos, una agudización de la fragilidad del sistema financiero, un cierto sesgo anticompetitivo de la estructura de precios, los problemas de consistencia entre el destino del gasto y de la inversión y sus formas de financiamiento, la sustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo nominal, la presencia de fuerzas endógenas que inducían un ajuste recesivo y una modernización heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores y crecientes niveles de productividad.
La existencia de una profunda crisis política, la agudización de la conflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticas económicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimen agravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y acelerado descenso de los depósitos bancarios (acompañado de un proceso paralelo de salida de capitales) que llevó a imponer restricciones a los fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior.
Las autoridades que se sucedieron declararon el cese parcial de pagos de la deuda pública y el abandono del régimen de convertibilidad de la moneda. Las consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos. En materia cambiaria, luego de sostener durante un breve periodo la fijación de un tipo oficial se pasó a un régimen de flotación con intervención de la autoridad monetaria.
En la primera parte de 2002 se vivieron fuertes alteraciones: la desaparición del crédito interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos y las dificultades de operación del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como la oferta de bienes y de servicios. La pesificación parcial de las deudas bancarias y financieras locales nominadas en moneda extranjera redujo el valor real de los pasivos. La caída del nivel de actividad y la aguda depreciación del tipo de cambio implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de los ingresos. En el marco de una intensa salida de capitales, el tipo de cambio real alcanzó niveles comparables a los de la salida del brote inflacionario de 1990. El saldo comercial fue extraordinariamente elevado, debido a la abrupta caída de las importaciones, generando un apreciable superávit en cuenta corriente. La inversión cayó fuertemente, pero simultáneamente creció el ahorro. Pese a la intensidad de las perturbaciones, el peso se mantuvo como denominador de preciosy medio de cambio. Aunque los precios internos crecieron considerablemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados a un contexto de inflación persistente.