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Primera edición: noviembre de 2004 D.R. © Suprema Corte de Justicia de la Nación Av. José María Pino Suárez, Núm. 2 C.P. 06065, México D.F. ISBN 970-712-401-6 Impreso en México Printed in Mexico La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Ministro Mariano Azuela Güitrón Presidente Primera Sala Ministra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas Presidenta Ministro José Ramón Cossío Díaz Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo Ministro Juan N. Silva Meza Ministro Sergio Armando Valls Hernández Segunda Sala Ministro Juan Díaz Romero Presidente Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano Ministro Genaro David Góngora Pimentel Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia Comité de Publicaciones y Promoción Educativa Ministro Mariano Azuela Güitrón Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia Ministra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas Comité Editorial Dr. Armando de Luna Ávila Secretario de Administración Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Secretario Técnico Jurídico Mtra. Cielito Bolívar Galindo Directora General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis Ing. Víctor Colín Gudiño Director General de Difusión Dr. Lucio Cabrera Acevedo Director de Estudios Históricos PRESENTACIÓN 5 La propiedad ha sido objeto de numerosas modificaciones que hantransformado al Estado mexicano. Antes de constituirse como nación independiente, México vivió bajo regímenes en los que la propiedad carecía de función social. Fue necesario que el país viviera dramáticos episodios para que la propiedad fuera concebida como una función social. Esta idea adquirió rango constitucional, con lo que se modificó el con- cepto de propiedad. Sobre este tema discurre ampliamente el Ministro José Manuel Villagordoa Lozano en el ensayo El derecho de propiedad contemplado en la Constitución de 1917, cuarta entrega de la serie Ensayos y conferencias de los forjadores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El autor despliega sus conocimientos de historiador jurídico al exa- minar la situación de la propiedad en México desde tiempos P R E S E N T A C I Ó N6 precortesianos. Ello le permite detallar cómo se regulaba la tenencia de la tierra antes de la llegada de los españoles. Luego aborda la legis- lación de la Corona respecto al régimen de propiedad, influida por las bulas del papa Alejandro VI, legislación que logró introducir el usu- fructo de las tierras sojuzgadas, situación que fue paralela a un largo proceso de evangelización. Después explica cómo la emancipación de los mexicanos y sus luchas posteriores contra el acaparamiento de la tierra en pocas manos permitieron que, en 1917, el Constituyente impusiera a la propiedad un amplio sentido social. Aunque el artículo 27 constitucional se ubique en el apartado de las garantías individuales, su contenido establece una “garantía social” —explica el Ministro Villagordoa— pues lejos de acotar el poder estatal en favor de las libertades humanas, las restringe en beneficio de la sociedad. Las sucesivas reformas que ha sufrido este artículo para adecuarse a las necesidades del país y el tratamiento jurispruden- cial que ha experimentado son algunos de los puntos tratados por el autor, quien, con este estudio doctrinal, ofrece al público un documento fácil y ameno para la mejor comprensión de las garantías sociales de nuestro Estado democrático de derecho. Ministro Mariano Azuela Güitrón Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal EL DERECHO DE PROPIEDAD CONTEMPLADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Conferencia sustentada por el señor licenciado José Manuel Villagordoa Lozano, Ministro jubilado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, el 6 de marzo de 1987. EL DERECHO DE PROPIEDAD CONTEMPLADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917 9 Para analizar los orígenes del derecho de propiedad en México, espreciso partir de su situación desde la época prehispánica. Este concepto se encuentra estrechamente vinculado a la organiza- ción política de los aztecas. Mendieta y Núñez clasifica esta organización de “monarquía absoluta” y otro investigador de la materia, Angel Caso, precisa que era una monarquía electivahereditaria limitada. El supremo poder residía en el tlacatecuhtli o hueytlatoani. El primer tlacatecuhtli fue Acamapixtli, quien subió al poder por elección directa escogido dentro de las más ilustres familias, y en la que participó todo el pueblo. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O10 Los posteriores soberanos fueron elegidos de entre los parientes más cercanos del monarca fallecido, que se destacaran más por sus virtudes cívicas y guerreras. Junto con el tlacatecuhtli existía el tlatocan, elegido al mismo tiempo que aquél, siendo un consejo integrado por diversas personas respeta- bles cuyo número no se precisa, pero parece ser que era de cuatro a seis. El tlatocan desempeñaba diversas funciones de muy variada índole que al mismo tiempo eran administrativas y judiciales; también existía un funcionario denominado cihuacóatl, que era un especie de tribunal superior y desempeñaba al mismo tiempo funciones religiosas. Los sacerdotes, los guerreros y los comerciantes formaban castas diferentes; después venía la masa del pueblo, carente de todo bien, que estaba integrada por los macehuales. Esa clase miserable vivía explo- tada por aquella aristocracia, con la que aquel mundo pudo levantar palacios, pirámides, calzadas en todo el territorio mexica. Esa organización política y social estaba fundada en una indebida repartición de la propiedad territorial. Por esa circunstancia el régimen de castas produjo una severa desigualdad entre los diferentes estratos sociales. De acuerdo con lo anterior se aprecia la existencia de diferentes formas de la propiedad inmobiliaria. Así, los calpullis poseían los calpullallis, que eran extensiones de tierra para el disfrute de quienes integraron los calpullis, que eran fami- E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 11 lias de linaje antigüo. Los calpullallis se dividían en parcelas denomi- nadas tlalmilli, que se destinaban, por suerte, a los integrantes del calpulli. Los poseedores no podían enajenarlos, pero gozaban de ellas de por vida; al morir el poseedor podía dejar su posesión a los herede- ros. Si alguna casa o linaje se acababa, las porciones regresaban al calpulli para ser entregadas a otras personas que debieran formar parte del propio calpulli; ningún miembro del calpulli podía entrar en po- sesión de bienes de otros calpullis; sólo por excepción podía arrendarse un calpullalli, siempre que el arrendatario fuese de otro calpulli y no un particular. El poseedor de un predio del calpullalli podía perderlo úni- camente por el hecho de no cultivarlo durante dos años consecutivos o mediando culpa o negligencia de su parte. Los altepetlallis eran tierras comunales pertenecientes a los pue- blos, cuyos productos se destinaban a los gastos locales y al pago de tributos. Las dos formas que acabamos de mencionar eran de carácter comunal. También existían los pillallis y tecpillallis que detentaban los seño- res de cierta alcurnia. Los pillallis eran tierras que pertenecían a los caballeros y descendientes de los reyes y los tecpillallis de unos caba- lleros que se decían señores antiguos por lo que se consideraban bene- méritos. Estos bienes eran poseídos por titulares particulares considerados en forma individual, pero condicionados a múltiples limitaciones, dicta- M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O12 das indudablemente por el interés colectivo, pues estas tierras no po- dían ser enajenadas sino a otros señores,pero jamás a un macehual. Si esto ocurría traía consigo la pérdida de la propiedad y revertía al soberano. Estas fueron las únicas propiedades de carácter individual que conocieron los antiguos mexicas. También existieron las propiedades públicas. Estas eran los teo- pantlallis, cuyos productos se destinaban al sostenimiento del culto; los tlatocatlallis que eran las tierras del gobierno; los milchimallis que se destinaban a cubrir los gastos de la guerra; los tecpantlallis que ser- vían para el sostenimiento de los palacios reales. Los tlaltocatlallis eran tierras cuyos frutos se destinaban a los pro- pios gobernantes. Estas propiedades no podían ser enajenadas por los reyes y consecuentemente se les clasificaba como propiedades públicas. Los yaotlallis eran las tierras recién conquistadas que quedaban dentro del propio territorio anexo a Tenochtitlán. El gobierno del Estado azteca ejercía sobre ellos un dominio completo y absoluto hasta que el propio gobierno les diera alguno de los destinos de las otras propiedades. Por último, existían las tierras de servicio cuyos frutos se destinaban a un empleo o cargo público cuyo titular podía disfrutar mientras tuviera el cargo. Todas esas propiedades públicas las trabajaban los macehuales sin que disfrutaran de ellas. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 13 Con los descubrimientos de españoles y portugueses a finales del siglo XV se presagiaba el conflicto en que se habrían envuelto tanto España como Portugal, de manera que fue necesario que el Papa Alejandro VI Borgia expidiera diversas bulas en que en forma arbitral señalaron los territorios que correspondía descubrir, colonizar y catequizar a cada uno de los países mencionados. Así fue que el mencionado Papa expidió el 3 de mayo de 1493 la bula Intercaetera. Al día siguiente, o sea el 4 de mayo, expidió otro documento de la misma denominación; y también este mismo día la tercera bula, cono- cida como Hodie siquidem, todas ellas dirigidas a los soberanos espa- ñoles, Fernando e Isabel. Del segundo de dichos documentos resalta textualmente la volun- tad del pontífice, quizás en forma arbitral, de señalar a España el territo- rio que podían conquistar sus soberanos: … motu proprio y no a instancia de petición vuestra, ni de otro que por vos lo haya pedido; mas de nuestra mera liberalidad, y de cierta ciencia y de la plenitud del poderío apostólico, todas las islas y tierras firmes halladas y que se hallaren descubiertas, y que se descubrieren hacia el Occidente y Mediodía fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el Septentrional al Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado islas y tierras firmes, ora se hallen hacia la India o hacia cualquiera parte la cual línea diste de cada una de las islas que vulgarmente se dicen Azores y Cabo M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O14 Verde, cien leguas hacia el Occidente y Mediodía. Así que todas sus islas y tierras firmes halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren desde la dicha línea hacia el Occidente poseídas hasta el día del Nacimiento de Nuestro Señor Jesucristo próximo pasado, del cual comienza el año presente de mil cuatrocientos y noventa y tres, cuando fueron por vuestros mensajeros y capitanes halladas algunas de las dichas islas: por la autoridad del Omni- potente Dios, a Nos en San Pedro concedida, y del Vicario de Jesucristo, que ejercemos en las tierras, con todos los señoríos de ellas, ciudades, fuerzas, lugares, villas, derechos, jurisdicciones y todas sus pertenencias, por el tenor de las presentes las damos, concedemos y asignamos perpetuamente a vos y a los Reyes de Castilla y de León, vuestros herederos y sucesores: y hacemos construimos y deputamos a vos y a los dichos vuestros herederos y sucesores Señores de ellas con libre, lleno y absoluto poder, autoridad y jurisdicción… … Y del todo inhibimos a cualesquiera persona de cualquier dignidad, aun- que sea real o imperial, estado, grado, orden o condición so pena de excomu- nión latae sententiae, en la cual por el mismo caso incurran, si lo contrario hicieren: que no presuman ir por haber mercaderías o por otra cualquier causa sin especial licencia vuestra y de los dichos vuestros herederos y sucesores. Del texto anterior se ha interpretado por diversos autores que el Papa hizo entrega a España del territorio mencionado con exclusión de cualquier otro país, para integrarlo al dominio de las tierras que se con- quistaran, de toda plenitud y no únicamente del encargo espiritual para evangelizar las tierras conquistadas. Entre nosotros, el maestro Jorge Olivera Toro nos dice que, para explicar las características especiales de la propiedad originaria que consigna el artículo 27 constitucional en su primer párrafo, indebida- E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 15 mente se ha recurrido al expediente histórico de los antecedentes de la propiedad colonial. La conquista fue el medio para tomar posesión de las tierras por la fuerza, y sirvió de apoyo a esa injusticia la divi- sión del mundo contenida en la citada bula. Para la ministra Martha Chávez Padrón el valor jurídico de dichas bulas parece ser considerable, aunque no determinante, por diferentes razones. Lucio Mendieta y Núñez sostiene que los españoles quisieron dar a la conquista una apariencia de legalidad y al efecto invocaron como argumento supremo la bula de Alejandro VI, especie de laudo arbitral con el que fue solucionada la disputa entre España y Portugal sobre la propiedad de las tierras descubiertas por sus respectivos naturales. Ángel Caso sostiene que las bulas fueron expedidas para resolver un conflicto de derecho internacional público por el jefe de un Estado cuya fuerza política era muy digna de tomarse en cuenta al finalizar el siglo XV. Si a esto añadimos la fuerza que el pontificado tenía moral- mente, sobre todo en aquellas épocas de creencia profunda y respetada, entendemos por qué se ha dado y se sigue dando a las bulas esa fuerza para fundar el origen de nuestro derecho de propiedad. También los profesores León Lepetegui y Félix Zubillaga, de la Facultad Teológica de Oña, España, y de la Pontificia Universidad M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O16 Gregoriana de Roma, en su Historia de la Iglesia en la América Española, sostienen ... aunque las expresiones de Alejandro VI en las mencionadas bulas son categóricas, pues en virtud de ellas los Reyes de Castilla se constituían señores de las tierras descubiertas, con plena, libre y omnímoda potestad, autoridad y jurisdicción; con todo, gracias al genio de Vitoria, quedaría poco después conquistada para la teología y el derecho moderno el único sentido en que podían y debían interpretarse los documentos romanos. El Papa no pudo dar en ellas a los Reyes Católicos el dominio y soberanía directos sobre los indios, sino la exclusiva de predicación sobre las tierras descubiertas y el disfrute exclusivo de los beneficios políticos y comerciales que de la protección y defensa de la fé en el nuevo mundo se siguieron. Sin embargo, en la época en que se redactaron estas bulas la cristiandad generalmente reconocía al Vicario de Jesucristo alguna jurisdicción temporal. Consecuencia importante de estas bulas, quizá por la fuerza arbitral que contenían, fue la base del tratado celebrado el 7 de junio de 1494 en la Villa de Tordesillas, de la provincia española de Valladolid, entre enviados del rey Juan II de Portugal y de Fernando e Isabel. Por este medio los portugueses obtuvieron que la línea de cien leguas que demarcaba a los territorios referidos en las bulas, se ampliara a trescientas setenta leguas, tomando como punto inicial el más occiden- tal del archipiélago de las Azores o Cabo Verde. Las bulas alejandrinas y el Tratado de Tordesillas con la Ley 20, títuloXXVIII, Partida Tercera, de las Siete Partidas, particularmente esta E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 17 última, podemos considerarlos los instrumentos del derecho público español vigente en la conquista de América, que otorgaban a quien ganara las tierras y en especial las cosas de los enemigos de la fe a quienes el rey sin paz y sin tregua combatía; dejaron para el rey las villas y castillos, y para quienes participaran en las contiendas se les entregaban los títulos de las tierras conquistadas. Sin embargo, no sólo en la época de la Colonia sino en México Independiente, como veremos posteriormente a través de la Consti- tución de 1917, y del movimiento agrario mexicano, particularmente en la propiedad de carácter social, adquiere validez jurídica la resti- tución de tierras y aguas en favor de las comunidades agrarias. Sobre este punto cabe aclarar que tales propiedades, adquiridas por la conquista, deberían respetar las poseídas por los naturales y aun cuando los reyes españoles ordenaron que en cada caso al ocupar la tierra conquistada se leyera la carta dirigida a los naturales en que se les advertía que tenían la concesión de sus tierras y de convertirlos a la religión católica porque quien les había dado tal concesión “era la cabeza de todo el linaje humano, doquier que los hombres viviesen y estuviesen, y de cualquier ley, secta o creencia: porque Dios le había dado todo el mundo a su servicio y jurisdicción”, no se respetó esa posesión. Cristóbal Colón en su segundo viaje a las tierras descubiertas y por descubrir, llevó consigo la citada carta de los reyes. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O18 Las cédulas reales confundieron el origen de esta propiedad porque en algunos casos las mencionaba como del dominio privado del rey o bien de la Corona española. Pero con apoyo en las bulas se puede con- cluir que la propiedad concedida no fue solamente del dominio privado sino que comprendió también “soberanía y jurisdicción”, y en conse- cuencia esta titularidad siempre fue de derecho público, por lo tanto los monarcas españoles obraban más como gobernantes, que como propietarios. Durante la Colonia la propiedad puede clasificarse de tipo indi- vidual, las instituciones de tipo intermedio y la propiedad de tipo colectivo. Don Fernando V dictó en Valladolid, el 18 de junio y el 9 de agosto de 1513, la Ley para la distribución y arreglo de la propiedad, que para la estructura territorial y agraria regiría en la época colonial. Los motivos de esta ley los funda en los siguientes términos: ... porque nuestros vasallos se alienten al descubrimiento y población de las Indias, y puedan vivir con la comodidad y conveniencia que deseamos: es nuestra voluntad que se puedan repartir y repartan, casas, solares, tierras, caballerías y peonías a todos los que fueren a poblar tierras nuevas en los pue- blos y lugares, que por el gobernador de la nueva población les fueren señaladas, haciendo distinción entre escuderos y peones y los que fueren de menor grado y merecimiento y los aumenten y mejoren, atenta la calidad de sus servicios, para que cuiden de la labranza y crianza y habiendo hecho E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 19 en ellas su morada y labor y residiendo en aquellos pueblos cuatro años, les concedemos facultad para que de ahí en adelante los puedan vender o hacer de ellas a su voluntad libremente, como cosa propia; y asimismo conforme su calidad, el Gobernador, o quien tuviera nuestra facultad, les encomiende los indios en el repartimiento que hiciere para que gocen de sus aprovechamien- tos y demoras en conformidad de las tasas y de lo que esté ordenado... Bajo esta disposición se repartieron las tierras y hombres en la Espa- ñola, San Juan y demás islas denominadas por lo españoles, y fueron tan funestos los resultados que los propios Reyes Católicos quisie- ron evitar el sistema para la Nueva España, por lo que propusieron que se respetaran las propiedades de los indios y de que no se hablara de conquista. Inclusive en otras leyes los propios reyes dan un sentido social al derecho de propiedad cuando lo instituyen y lo limitan a quie- nes lo reciben, y si no la habitaban, la cultivaban o explotaban dentro de los cuatro años, la titularidad de la tierra era revocada. Pero como la conquista de la Nueva España se realiza en su mayor parte con esfuerzos y fondos particulares, Hernán Cortés eludió las órdenes de los reyes y a partir de 1522 inició los repartos supuestamente con carácter provisional, diciendo que fue “casi forzado depositar los señores y naturales de estas partes, a los españoles, considerando en ello, las personas y los servicios que en esta parte a vuestra majestad se han hecho”, según carta de relación enviada a Carlos V. Cortés se apoyó en el capítulo de descubridores y pacificadores de las Leyes de Indias que favorecían esta actitud pues mandaban “con especial M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O20 cuidado traten y favorezcan a los primeros descubridores, pacificadores y pobladores de Las Indias”. Dentro de las propiedades de tipo individual estaban las mercedes, que se daban a los conquistadores y colonizadores en distintas exten- siones, según los servicios prestados a la Corona, los méritos de los solicitantes y la calidad de la tierra. Se daban con carácter provisional mientras el titular cumplía con los requisitos para consolidar la propie- dad, de residencia y de labranza, y una vez cumplidos esos requisitos podían solicitar la confirmación ante el rey, de acuerdo con las órdenes de Carlos V del 27 de febrero de 1531, de Felipe II del 14 de diciem- bre de 1615 y 17 de junio de 1617. A partir del 15 de octubre de 1754, según real instrucción, se sustituyó al rey por el virrey, ya que el trámite ante el monarca era lento y costoso. La Real Cédula del 23 de marzo de 1798 modificó el sistema y señaló a la Junta Superior de Hacienda com- petente para otorgar la confirmación. Las tierras mercedadas podían compartir una o varias caballerías o una o varias peonías, y según Bernal Díaz del Castillo Hernán Cortés concedió mercedes que contenían grandes extensiones de tierra. La caballería era una extensión de tierra que se le daba en merced a un soldado de caballería y tenía una exten- sión de 32 hectáreas, 79 áreas y 53 centiáreas; la peonía a su vez era una extensión de tierra de 8 hectáreas, 55 áreas y 70 centiáreas que se le daban a un soldado de infantería; la suerte era un solar de labranza de 10 hectáreas, 69 áreas y 88 centiáreas, que se daba a cada uno de los colonos de las tierras de una capitulación. Los datos sobre esas medidas los proporciona Lucio Mendieta y Núñez. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 21 Muchas de las tierras de la Nueva España se transmitieron me- diante compraventa que celebraba el Tesoro Real con los particulares. También se utilizó la confirmación como procedimiento para que el rey adjudicara en definitiva la tenencia de la tierra a favor de alguien que, o carecía de título, o bien se le había titulado en forma indebida. La prescripción positiva fue otro medio para adquirir la propiedad en las tierras por quienes las poseyeran durante determinados pla- zos de acuerdo a la buena o mala fe. Este procedimiento normalmente se aplicaba sobre tierras realengas. La ministra Chávez Padrón considera las siguientes instrucciones intermedias que comprendían propiedades de tipo individual y de tipo comunal durante la Colonia: la composición, que fue una institución mediante la cual algunos terratenientes se hicieron de tierras realengas y de otros particulares. Las disposiciones, que perseguían regularizar la titulación de los poseedores de estas tierras, señalaron: “los que hubie- ran introducidoy usurpado más de las que les pertenecían, sean admi- tidos en cuanto al exceso, a moderada composición y se despachen nuevos títulos”; a este beneficio podían acogerse los poseedores que tuvieran diez años de serlo y así lo acreditaran mediante testimonial, siempre que de su solicitud no se derivara perjuicio para los indios y que pagara la suma moderada que se fijara como valor de las tierras. Las composiciones fueron individuales o de tipo colectivo; se admitie- ron con prelación las composiciones solicitadas por las comunidades de indios. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O22 Para que los españoles residieran en la Nueva España se ordenó que se fundaran pueblos a los cuales se les dieran tierras de uso indi- vidual y de uso colectivo. Así, la capitulación se daba a una persona que se comprometía a colonizar un pueblo. Los reyes españoles se preocuparon porque los indios conquistados y evangelizados fueran reducidos a pueblos, conservando las tierras que originalmente poseían, ya fuera en forma individual o colectiva, por lo que al igual que los pueblos españoles se estructuraban con casco legal, ejido, propios, tierras de común repartimiento, montes, pastos y aguas. Las propiedades de tipo colectivo fueron las siguientes: a) Fundo legal. Era el terreno donde se asentaba la población, el casco del pueblo, con su iglesia, edificios públicos y casa de los pobladores. b) Ejido y dehesa. Era el solar situado a la salida del pueblo que no se labraba ni se plantaba pues era destinado al solaz y esparcimiento de la comunidad; la dehesa era el lugar donde se llevaba a pastar al ganado. Estas dos instituciones eran genuinamente españolas. c) El propio. También de origen español, que coincidía con el altepetlalli mexicano, cuyos productos se dedicaban a sufragar los gastos públicos. También se cultivaba colectivamente y tanto en España como en la Nueva España el ayuntamiento lo daba en censo o en arrendamiento. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 23 d) Tierras de común repartimiento. Eran comunales, pero de disfrute individual, que se sorteaban entre los habitantes de un pueblo a fin de que las cultivaran en su propio beneficio. e) Montes, pastos y aguas. Tanto los españoles como los indígenas los disfrutaban en común, según lo estableció Carlos V en su cédula expedida en 1533 y la Ley V, título VII, libro IV, dictada y reiterada el 15 de abril y el 18 de octubre de 1541, mediante las cuales orde- nó que fueran comunes en las Indias los montes, pastos y aguas, para que todos los vecinos, sin distinción alguna, disfrutaran de ellos. Hay que destacar que tanto en España como en la Nueva España hubo gran preocupación por la ganadería y así se derivó la creación de la Hermandad de la Mesta, cofradía de ganaderos con privilegios ex- traordinarios a quienes se les daba preferentemente la explotación de los montes, pastos y aguas declarados comunes, pues estos ganaderos carecían de propiedades individuales para el desarrollo de su actividad. No obstante las buenas intenciones de los reyes de España en man- tener un sistema jurídico para la propiedad de las tierras que trajera consigo seguridad y paz social, quienes se encargaron de aplicar las ordenanzas y leyes crearon un ambiente de insurrección justa por parte de los indios y de las castas, pues fueron mal interpretadas y así por ejemplo la encomienda que se apoyaba en el respeto y la consideración que debería dar el encomendero al indígena, se confundió con una M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O24 institución de esclavitud, pues en primer término los indios encomen- dados fueron desposeídos de sus tierras y se les privó tanto de su explo- tación individual como colectiva, reduciéndolos a la condición más miserable. A pesar de los esfuerzos tardíos, como el del obispo de Valladolid de Michoacán, Manuel Abad y Queipo, expresado el 11 de diciembre de 1799 en carta dirigida al rey de España, donde hacía de su conocimien- to el estado moral y político en que se hallaba la población del virreinato de la Nueva España, señalándole la necesidad de reorganizar la titula- ridad de la tierra a favor de los indios y de las castas, pues había llegado al máximo el acaparamiento de las tierras en manos de los españoles; también le manifestaba la necesidad de expedir una ley agraria que garantizara la más adecuada explotación de la tierra, en beneficio de todos los habitantes de la Nueva España. Estas propuestas fueron desoídas por parte del rey de España. No cabe duda que una de las causas de nuestro movimiento de independencia fue precisamente la tenencia de la tierra en la época colonial. José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, punto dieci- siete, precisa “que a cada uno se le guarden las propiedades y respete en su casa como en un asilo sagrado señalando penas a los infractores.” Este documento está fechado en Chilpancingo el 14 de septiembre de E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 25 1813, y fue preparado por el propio Morelos para la convocatoria a un Congreso. El 6 de noviembre siguiente, este Congreso hizo constar en un acta solemne la Declaración de Independencia de la América Septentrional. Los azares de la guerra obligaron al Congreso a emigrar de pueblo en pueblo, pero no obstante estos contratiempos, el 22 de octubre de 1814, en Apatzingan, preparó la Constitución con el título de Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana. Esta Carta de Apatzingan careció de vigencia práctica, pero indudable- mente tuvo una gran trascendencia en el México Independiente. Esta Constitución, en su artículo 32, señaló que la casa de cualquier ciu- dadano es un asilo inviolable: sólo se podrá entrar en ella cuando un incendio, una inundación o la reclamación de la misma casa, hiciera necesario este acto. Para los objetos de procedimiento criminal deberán preceder los requisitos prevenidos por la ley. El artículo 33 señalaba que las ejecuciones civiles y visitas domiciliarias sólo deberían hacerse durante el día y con respeto a la persona y objeto indicado en el acto que mandara la visita y la ejecución. El artículo 34 tomaba de los Sentimientos de la Nación la recomendación de Morelos cuando establecía que to- dos los individuos de la nación tienen derecho a adquirir propiedades y disponer de ellas a su arbitrio, con tal de que no contravengan a la ley. Y por último, el artículo 35 precisaba que “ninguno debe ser privado de la menor porción de las que posean, sino cuando lo exija la pública necesidad. Pero en este caso tienen derecho a la justa compensación”. Durante el México independiente se expidió la Ley de Desamortiza- ción del 25 de junio de 1856 que ordenó que las fincas rústicas y urbanas M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O26 pertenecientes a corporaciones civiles y eclesiásticas de la República se adjudicarían a los arrendatarios, calculando su valor por la renta considerada como rédito del 6% anual. Lo mismo debería hacerse con los que tuvieran predios en enfiteusis capitalizando el canon que paga- ban al 6% anual, para determinar el valor del predio. Las adjudicaciones debían hacerse dentro de los tres meses contados a partir de la publi- cación de la ley, y si así no se hiciera, el arrendatario perdería su derecho y se autorizaba el denuncio otorgando como premio al denunciante la octava parte del precio que se obtuviere de la venta de la finca denun- ciada. Las fincas denunciadas se venderían en pública subasta y al mejor postor, gravándose todas estas operaciones a favor del gobierno, con una alcabala del 5% como derechos de traslado de dominio. El artículo 25 incapacitó a las corporaciones civiles y religiosas para adquirir bienes raíces o administrarlos, con excepción de los edifi- cios destinados inmediata o directamente al serviciode la institución, y el artículo 3º determinó cuáles serían las personas morales comprendi- das en la ley: “bajo el nombre de corporaciones se comprenden las comunidades religiosas de ambos sexos, cofradías y archicofradías, con- gregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios y, en general, todo establecimiento y fundación que tuviera el carácter de duración perpetua o indefinida”. Esta disposición afectó a la organiza- ción de la propiedad agraria porque comprendió dentro de la aplicación de la ley la propiedad de los pueblos de indios, pues sólo excluyó los bienes propiedad de los ayuntamientos destinados al servicio público E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 27 de la población a que pertenecía, y así la excepción no comprendió a las tierras de repartimiento o comunales. El reglamento de la ley expedi- da el mismo día comprendió expresamente a las comunidades y parcia- lidades indígenas. Esta ley tenía por objeto cambiar los bienes inmuebles pertenecientes a dicha corporación por bienes de fácil realización, pre- tendiendo incluir dentro del comercio inmobiliario los bienes acumu- lados en el patrimonio de estas personas morales. Los efectos que se pretendían alcanzar no fueron los esperados, pues ocasionó práctica- mente la desaparición de las comunidades indígenas al privarlos de su patrimonio, y en cambio creó la propiedad individual de los posee- dores que con el tiempo se volvieron a concentrar en el patrimonio de los latifundistas. La Constitución Política de la República Mexicana del 5 de febrero de 1857, en su artículo 27, dentro del capítulo De los Derechos del Hom- bre, estableció que “la propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La Ley determinará la autoridad que deba hacer la expro- piación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.” Este precepto constitucional contiene un segundo párrafo que dice: “ninguna corpora- ción civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o adminis- trar para sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios destina- dos inmediata o directamente al servicio u objeto de las instituciones”. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O28 Importantes fueron las proposiciones que hiciera Ponciano Arriaga en su discurso del 23 de junio de 1856 ante el Congreso Constituyente. Tras de un exordio sobre la desastrosa situación de la economía agrícola de México, propuso diez puntos para una adecuada distribución de la tierra a fin de que la disfrutara quien efectivamente la trabajara, evitando la concentración de grandes extensiones en pocas manos y aboliendo la vinculación y adquisiciones de inmuebles de manos muer- tas, protegiendo a los campesinos que carecieran de tierra y por lo tanto eximiéndolos de todo tipo de contribuciones y cargas fiscales. Posteriormente se expidió, el 31 de mayo de 1875 y 15 de diciembre de 1883, sendas leyes de colonización que facultaban al Ejecutivo a fomentar la inmigración de extranjeros al país bajo condiciones deter- minadas. Estas leyes autorizaban contratos del gobierno con empresas de colonización concediendo subvenciones y otras franquicias en fa- vor de las familias que lograban introducir en el país, y además con terrenos baldíos para que se repartieran entre los colonos que tenían como única obligación la de pagar su precio en largos plazos. Aquí tuvieron su origen las compañías deslindadoras. Estas compañías par- ticulares autorizadas por el gobierno tenían por objeto el deslinde, me- dición, fraccionamiento y avalúo de los terrenos baldíos, recibiendo como recompensa hasta la tercera parte de los terrenos habilitados para la colonización o, en su defecto, la tercera parte de su valor bajo ciertas restricciones. Estas compañías, en vez de alcanzar sus objetivos, acele- raron la decadencia de la pequeña propiedad, contribuyendo a la forma- E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 29 ción de extensos latifundios porque los terrenos deslindados de que pudo disponer el gobierno fueron vendidos a terceras personas, y los que correspondieron a las compañías como premio a sus trabajos fueron enajenados a un corto número de particulares. También es conveniente, aunque sea en forma breve, referirnos a la legislación sobre terrenos baldíos expedida dentro de la vigencia de la Constitución de 1857. El origen de los terrenos baldíos lo encontramos desde la época colonial. Como lo expresamos con anterioridad, todas las tierras de Indias eran propiedad de la Corona española. Así, las tie- rras que no fueron tituladas a particulares o a favor de los pueblos de Indias en realidad no salieron del dominio real, y tal fue declarado en diversas disposiciones de la época. Los terrenos baldíos cobraron im- portancia cuando las disposiciones reales durante la Colonia pretendie- ron regularizar la tenencia individual o colectiva de la tierra al través de las composiciones particulares o colectivas para determinar los linderos de las tierras efectivamente ocupadas, pagando a la Corona por parte de los poseedores el exceso de tierra que tuvieran con relación a sus títulos originales. La Ley de Terrenos Baldíos del 20 de julio de 1863 vino a poner término a la anarquía que propició la Ley de Colonización del 18 de agosto de 1824, pues facultaba a los Estados para disponer de los baldíos y muchas de esas entidades dictaron leyes y decretos sobre el particular, procediendo a enajenarlos en forma ruinosa para los intereses públicos. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O30 A partir de esta ley todas las cuestiones referentes a tierras baldías quedaron exclusivamente dentro de la competencia federal. Estas leyes tuvieron relación estrecha con las de colonización, pues tenía por objeto aumentar las fuerzas de la República, atrayendo elementos extranjeros para el trabajo agrícola y procurar una equitativa distribución de la tierra, facilitando la adquisición de baldíos por los particulares en general. Tam- bién la aplicación práctica de esta ley no respondió a su propósito; la Ley del 20 de julio de 1894 pretendió resolver los problemas surgidos. Entre otras reformas fundamentales dividió los terrenos propiedad de la nación de terrenos baldíos, demasías, excedencias y terrenos naciona- les. Los primeros eran todos los terrenos de la República que no hubieran sido destinados a un uso público por autoridad competente, ni cedidos a título oneroso o lucrativo a individuo o corporación autorizada para adquirirlo. Las demasías eran los terrenos poseídos por particulares por título primordial y en extensión mayor pero confundido con la exten- sión titulada. Las excedencias eran los terrenos poseídos por particu- lares durante veinte años o más, fuera de los linderos que señalara el título primordial, pero colindando con el terreno amparado por dicho título. Los terrenos nacionales eran los baldíos descubiertos, deslin- dados y medidos por comisiones oficiales o por compañías autorizadas y que no hubieran sido legalmente enajenados. Las leyes de baldíos, lejos de lograr una mejor distribución de la tierra, contribuyeron también a la decadencia de la pequeña propiedad y favorecieron al latifundismo, en detrimento de la clase campesina que nunca se enteró de los posibles beneficios que hubieran podido alcanzar con estas leyes. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 31 A principios del siglo XX se encuentra que la propiedad territorial mexicana está en manos de dos grupos minoritarios perfectamente definidos: los latifundistas y pequeños propietarios; la desproporción entre las propiedades de unos y otros era enorme. Los pueblos de indiosse encontraban encerrados en medio de un grupo de haciendas y ran- chos, sin poder extenderse como lo exigía el aumento natural de su población; de aquí que careciendo como carecía la población rural mexi- cana de la propiedad territorial necesaria para satisfacer sus necesida- des, se dedicaron a trabajar por un salario en beneficio de los latifundistas que detentaban enormes porciones de terreno formados, la mayo- ría de las veces, con las tierras que en otros tiempos les pertenecieron a estos grupos. Esos salarios no eran suficientes, y como había gran oferta de mano de obra, procedimientos atrasados para la explotación agrícola y la escasa cultura de los campesinos, todo unido, provocó el deterioro del valor del trabajo rural, con la inmoderada explotación del campesino. Como en el movimiento de independencia, también la situación precaria de los campesinos en la época porfiriana fue una de las causas fundamentales de nuestro movimiento revolucionario de 1910. Luis Cabrera, como precursor de la reforma agraria vigente, fue autor de la Ley de 1915, básica para la nueva construcción agraria de México. Los puntos esenciales de esta ley fueron: declarar nulas las enajenaciones de tierras comunales de indios, si fueron hechas por las autoridades de los Estados en contravención de la Ley del 25 de junio M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O32 de 1856; declarar igualmente nulas todas las composiciones, conce- siones y ventas de estas tierras hechas por autoridad federal, a partir del 1º de diciembre de 1870 y, por último, declarar nulas las diligen- cias de apeo y deslinde practicadas por las compañías deslindadoras o las autoridades locales o federales en el periodo indicado, si con ellas se invadieron ilegalmente las pertenencias comunales de los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades indígenas. Para la solución de todas las cuestiones agrarias, esta ley creó una Comisión Nacional Agraria, una comisión local agraria por cada Estado o Territorio de la República y los comités particulares ejecutivos que en cada Estado se necesitaran. Estableció la facultad de aquellos jefes militares, previamente autorizados al efecto, para dotar o restituir ejidos provisionalmente a los pueblos que lo solicitaran, ciñéndose a las dispo- siciones de la ley. El procedimiento era sencillo: para obtener la dotación o restitución de los ejidos, el pueblo pretendiente debía dirigir una solici- tud al gobernador del Estado o bien al jefe militar autorizado, quienes acordaban o negaban la restitución o dotación oyendo el parecer de la comisión local agraria. En caso favorable los comités particulares ejecu- tivos eran los encargados de medir, deslindar y hacer entrega de los terrenos dotados o restituidos. La Comisión Nacional Agraria revisaba el procedimiento y si se aprobaba lo realizado, el Ejecutivo de la Unión expedía los títulos definitivos de propiedad de los pueblos interesados, mientras una ley especial establecería la forma de hacer el reparto. Las E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 33 tierras para estas restituciones o dotaciones se tomaban de las hacien- das colindantes, y los propietarios afectados podían reclamar su dere- cho ante los tribunales por medio del procedimiento respectivo, dentro del término de un año, y si obtenían sentencia favorable sólo podían solicitar del gobierno la indemnización respectiva, también dentro del plazo de un año; expirados los plazos sin que se hiciera la reclamación, los perjudicados quedaban sin derecho alguno. El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 contiene los principios y normas fundamentales que regulan la propiedad territorial. Es una de las obras más meritorias y trascendentales del Constituyente de Querétaro, y puede decirse que con el artículo 123 conforma las bases en que se apoya lo que denomi- namos el constitucionalismo social. La inclusión del artículo 27 dentro del capítulo I del título primero, que versa sobre las garantías individuales, obedece a razones históricas, empero, es opinión generalizada que, por su esencia normativa, no debería corresponderle esa ubicación, pues más que otorgarle derechos al individuo los restringe en favor de la sociedad, por lo que se le con- sidera, atinadamente, como fuente de garantías sociales. El concepto de propiedad contenida en el artículo 27 constitucional tiene diferentes aspectos. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O34 El primer párrafo precisa, “que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellos a los particulares constituyendo la propie- dad privada”. El segundo párrafo expresa: “las expropiaciones sólo podrán hacer- se por causa de utilidad pública mediante indemnización”. El tercer párrafo alude a que: ... la Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales suscep- tibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. Congruente con estas disposiciones constitucionales, el derecho de propiedad contenido en el Código Civil para el Distrito Federal en materia local y para toda la República en materia federal, en sus artículos 830 y siguientes, regula el derecho de propiedad partiendo del principio fundamental de que el propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella, con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 35 Por todo lo expuesto, Ignacio Burgoa nos dice que la propiedad privada presenta primordialmente dos aspectos, que son el derecho civil subjetivo y el derecho público subjetivo. El concepto de propiedad privada dentro de nuestro régimen jurídico ya no es el concepto romanístico, que comprendía el jus utendi, el jus fruendi y el jus abutendi, que consisten en el derecho de usar, disfrutar y abusar de la cosa. La disposición de los bienes no comprende ya el extremo de abusar de la cosa, considerada como la libre y absoluta disposición de la misma, incluyendo la facultad de destruirla, en perjuicio de terceros o de la sociedad. Tanto la Constitución, como el Código Civil mencionados, estable- cen restricciones de orden público e interés social que limitan la libre disponibilidad de los bienes obteniéndose una función social de la propiedad. También existen otras limitaciones a este derecho de origen contractual o legal como son las servidumbres, e inclusive de acuer- do con los principios fundamentales del derecho actual se prevé su desmembramiento para poder afectar o transmitir el derecho de goce o de disfrute de la cosa, como es el usufructo, el uso y la habitación, conservando la nuda propiedad, el titular del bien. La propiedad privada considerada como derecho público subjetivo equivale a la garantía individual consagrada en el artículo 27 consti- M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O36 tucional, cuando se otorga al gobernado como tal y es oponible al Estado y a sus autoridades, bajo su índole de personas soberanas y entidades de imperio, de autoridad. El concepto de propiedad originaria no debe tomarse como el equi- valente al de propiedad en su concepción común, pues en realidad la nación o el Estado no usan, disfrutan o disponen de las tierras y aguas como lo hace un propietario común y corriente; la entidad política sobe- rana tiene el dominio eminente,como atribución del Estado sobre su propio territorio, consistente en el imperio, autoridad o soberanía que dentro de sus límites espaciales y territoriales ejerce. Este dominio eminente aparece por primera vez en nuestro dere- cho, como lo hicimos notar en su oportunidad, en las bulas Alejandrinas. También dentro del artículo 27 constitucional, independientemente de establecer y reconocer la base jurídica del derecho de propiedad privada con las limitaciones que a la disposición de la misma le otorgan una función social, contiene otro concepto fundamental que es la pro- piedad social que concede y otorga derechos inalienables a la población rural cuando declara nulas, en su fracción VIII, todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, pobla- ciones o comunidades hechas por jefes políticos, gobernadores de los Estados o cualquiera otra autoridad local, en contravención de la Ley de Desamortización del 25 de junio de 1856; y también la nulidad de E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 37 las concesiones, composiciones o ventas hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, a partir del 1º. de diciembre de 1876, cuando se hayan invadido y ocupado igualmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquier otra clase per- teneciente a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades y núcleos de población; también declara la nulidad de todas las diligen- cias de apeo y deslinde derivadas de las leyes de colonización y terrenos baldíos, vigentes a partir del 1º de diciembre de 1876, así como la dotación y restitución de tierras y aguas. Todo ello conduce al establecimiento de la propiedad social a favor de los pueblos, rancherías, congrega- ciones o comunidades y núcleos de población. También el artículo 27 constitucional contiene el concepto del dere- cho de propiedad de la nación o de su dominio directo dentro del cual se encuentran incluidos todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; todos los minerales y sustancias que en betas, mantos, masas y yacimientos constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terre- nos; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesita tra- bajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos, de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles mine- rales, el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólido, líquidos o gaseosos, así como el espacio situado sobre el terreno nacional. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O38 Parte de estos bienes sólo pueden ser explotados, usados o aprove- chados por personas físicas, morales constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones, salvo la explotación del petróleo, de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, cuya explo- tación corresponde en exclusiva al Estado. Por último, también este artículo comprende los bienes propiedad estatal o nacional que, de acuerdo con la Ley de Bienes Nacionales, están formados por bienes del dominio público y los bienes del dominio pri- vado de la Federación. El primer grupo de bienes se caracteriza por ser inalienables, están fuera del comercio jurídico. Son imprescriptibles porque no pueden salir del patrimonio del Estado por el mero transcurso del tiempo en po- sesión de un particular, y además no pueden ser objeto de reivindi- cación, prohibición que implica que aquel bien ingresado al patrimonio estatal mediante un acto jurídico imperfecto o mediante prescripción adquisitiva a favor del Estado, el antiguo propietario no puede reivin- dicar el bien desposeyéndolo del propio Estado, sin que tampoco dichos bienes estén sujetos a ninguna acción de posesión definitiva o provisional. Los bienes del dominio privado de la Federación están sometidos a un régimen jurídico semejante al que rige respecto de los que son objeto de propiedad particular. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 39 Los principios de la reforma agraria que contiene, así como el res- cate de la propiedad de tierras y aguas y el resurgimiento de una nueva idea sobre la propiedad privada, deben considerarse instrumentos efi- caces del pueblo mexicano por consolidar su libertad, su independencia, su soberanía y, además, una vida digna y decorosa. El original artículo 27 ha sufrido diversas reformas, a cual más de trascendentales, que no pueden estimarse como un acto aislado o de mera revisión técnica, sino como resultado de estudios acuciosos que repre- sentan evidentes beneficios, derivados de los cambios sociales que pro- vienen de la Revolución de 1910, y cuyo primer paso se plasmó en la Constitución de 1917. En el Diario Oficial de 10 de enero de 1934 se publicó su primera reforma, cuyo objetivo primordial fue incorporar al texto de dicho pre- cepto legal los postulados y principios de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915. Una segunda reforma se produjo el 6 de diciembre de 1937, que consistió en una adición a la fracción VII, para establecer el derecho de los núcleos de población para disfrutar en común de las tierras, bosques y aguas que les pertenecieren o les hubiesen sido restituidos; estable- ciéndose, asimismo, la competencia federal para la resolución de los conflictos surgidos con motivo de los límites de terrenos comunales. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O40 En el Diario Oficial del 9 de noviembre de 1940, como consecuen- cia de la expropiación petrolera, se modificó el párrafo sexto con objeto de declarar que en materia de petróleo no se expedirían concesiones y que sólo a la nación correspondería su explotación. El 21 de abril de 1945 se publicó una reforma al párrafo quinto, que alude a la propiedad que le corresponde a la nación en materia hidráu- lica, con miras a facilitar su aprovechamiento para obras de beneficio común. Mediante decreto publicado el 12 de febrero de 1947 se reformaron las fracciones X, XIV y XV. En cuanto a la primera se estableció que la unidad individual de dotación no sería menor de diez hectáreas de terrenos de riego o humedad, o sus equivalentes en otras clases de tierras. La fracción XIV dio derecho a los dueños o poseedores de pre- dios agrícolas o ganaderos en explotación, que se les expidiese certificado de inafectabilidad, a promover el juicio de amparo contra la privación ilegal de sus tierras y aguas. En la fracción XV, para proteger a la pequeña propiedad, se incorporó las dimensiones que ésta debería tener y que se encontraban asentadas en el Código Agrario vigente en aquel en- tonces. La pequeña propiedad ganadera fue también objeto de una precisión, en el sentido de que sus dimensiones serían tales que permi- tieran mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 41 La reforma de 2 de diciembre de 1948 se refirió a la fracción I y permitió que los Estados extranjeros pudieran adquirir la propiedad privada de bienes inmuebles para instalar sus embajadas o legacio- nes, de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad. El 20 de enero de 1960 se produjo otra reforma para incorporar la plataforma continental y sus recursos al régimen jurídico de propiedad de la nación, reforma que se concretó con la adición al artículo 42 constitucional. El 29 de diciembre de 1960 se reformó el sexto párrafo, en el que se estableció que la nación asumiría, de modo exclusivo, la generación, transformación, distribución y abastecimientode la energía eléctrica que tuviera por objeto la prestación de servicio público, sin que pudiera concesionarse a los particulares. En 1974 fue reformado el artículo 27, como muchos otros de la Constitución, para suprimir de su texto la expresión “territorios fede- rales”, ante la erección en entidades federativas de Baja California Sur y de Quintana Roo. Al año siguiente fue reformado nuevamente dicho precepto legal, para indicar que sólo corresponde a la nación, en forma directa, el aprovechamiento de los combustibles nucleares y la regulación de sus aplicaciones, en la inteligencia de que sólo tendrían fines pacíficos. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O42 En 1976 se adicionó el párrafo octavo para determinar la llamada zona económica exclusiva, que se extendería a 200 millas náuticas, a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. Las últimas reformas podemos ubicarlas en el contexto de lo que se dio en llamar el “capítulo económico de la Constitución”, publicadas el 3 de febrero de 1983, y que consistieron en la adición de la fracción XIX, que ordena que el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con la finalidad de garan- tizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y que apoyará la asesoría legal de los campesinos. Por su parte, la nueva fracción XX alude al desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campe- sina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, fomentando la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra. Aun cuando el artículo 27 acepta el concepto de la propiedad como una función social que tiene por objeto hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación, cabe precisar que también reconoce el sistema de la propiedad privada, aunque la nación se reserve el derecho de imponerle las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio de la colectividad, el apro- vechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 43 Igualmente, es de subrayarse la distinción que se hace de la condi- ción jurídica del suelo: el dominio del suelo superficial o superior puede ser transmitido en propiedad privada, pero el subsuelo y sus riquezas corresponden al dominio directo inalienable e imprescriptible de la nación, y sólo pueden ser poseídos y explotados a título de concesión. Asimismo, regula la capacidad para adquirir y disfrutar las tierras y aguas, estableciendo como regla general que sólo los mexicanos tienen ese derecho. En cuanto a los extranjeros, se les impone como condición ineludible la de considerarse como mexicanos respecto de los bienes terri- toriales que adquieren y de no invocar la protección de sus gobiernos; además se declara que por ningún motivo podrán adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas “en una faja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras y de 50 en las playas”. También establece restricciones para las corporaciones religiosas, asociaciones científicas, culturales o de beneficencia y sociedades mercantiles por acciones. El precepto en comento tiene íntima relación con los artículos 14 y 16 constitucionales, que protegen la propiedad y la posesión; con el 30 y el 33, que determinan la calidad de mexicano o de extranjero; con el 103, porque la fracción XIV del 27 restringe en materia agraria el juicio de amparo; con el 107 respecto de la posibilidad de suplir la deficien- cia de la queja; y con el 130 por lo que se refiere a la adquisición por parte de particulares de los bienes muebles o inmuebles de las asocia- ciones religiosas. M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O44 El primer párrafo del artículo 27, que puede considerarse como la piedra angular sobre la cual descansa todo el régimen de propie- dad, ha propiciado un importante debate doctrinal y jurisprudencial, pudiendo decirse que existen no menos de cinco distintas tendencias interpretativas. Una de ellas, conocida como la teoría patrimonialista del Estado, considera que la nación mexicana, al independizarse de España, se subrogó en los derechos de propiedad absoluta que tuvo la Corona española, derechos que, se dice, le fueron conferidos por la bula Intercaetera, de Alejandro VI, en 1493. Otra teoría considera que la propiedad originaria significa la per- tenencia del territorio nacional a la entidad estatal y es un elemento consustancial e inseparable de la naturaleza de ésta. Una tercera teoría asimila el dominio eminente a la propiedad origi- naria, reconociendo la soberanía del Estado para legislar sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional. Otra teoría más estima que el primer párrafo del artículo 27 es el resultado de la combinación de la teoría de la propiedad como función social y la teoría de los fines del Estado. Otra teoría reconoce en la propiedad originaria un derecho nuevo y singular, no sólo un dominio eminente, como en el siglo pasado, sino uno más concreto y real que, como dice Felipe Tena Ramírez, puede E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 45 desplazar a la propiedad privada convirtiendo en dominales los bie- nes de los particulares; envía de regreso a su propietario originario que es la nación. Esta teoría parece ser confirmada por el tercer párrafo del propio artículo 27, al proclamar el derecho de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público. Se ha dicho que la propiedad es el derecho por excelencia; que sin propiedad no existe libertad. El concepto sobre el derecho de propiedad ha sido y es motivo de agitadas controversias. Jurisconsultos, economistas y filósofos han discutido no sólo sobre su extensión, sino también sobre su origen y legitimidad. En opinión de Montesquieu, la propiedad es una institución del derecho civil. Sin embargo, para dar a la propiedad un sólido funda- mento es preciso que surja bajo el imperio de una legislación que la admita, la organice y clasifique sus modos de adquirirla. La propiedad individual está ampliamente justificada por los gran- des beneficios que ha prestado y presta a la sociedad; sin que los abusos en que han incurrido sus titulares logren desvirtuar esos beneficios. El derecho de propiedad en su concepto clásico de absoluto, exclusivo y perpetuo es una expresión histórica. Su configuración roma- M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O46 nista ha sido definitivamente superada por nuevos principios de derecho social. La propiedad-derecho, dice Duguit, es la manifestación por exce- lencia de la autonomía de la voluntad humana, de la soberanía del individuo; como el poder legislativo es la manifestación por excelencia de la soberanía del Estado. Por ello, el contenido de esta institución no está únicamente delimitado por normas de derecho privado, pues ciertamente todo el orden jurídico está subordinado a la Constitución General, como lo dispone su artículo 133. De ahí que nuestra realidad jurídica demuestre que, con arreglo a los principios consagrados por la Ley Fundamental, particularmente en su artículo 27, el derecho de propiedad no es absoluto. Por tal motivo podemos afirmar que la regulación jurídica de todos los derechos reconocidos por la Constitución a los habitantes de la República, y entre ellos el de usar y disponer de la propiedad, implica necesariamente limitaciones impuestas por el propio ordenamiento legal y por leyes que reglamentan su ejercicio. Así pues, la utilidad privada, tanto en el uso como en la disposición de la propiedad privada, cede ante la utilidad pública en el modo y extensión declaradospor la ley y la doctrina. En esas condiciones, la Constitución General establece expresamen- te limitaciones a la propiedad privada por causa de utilidad pública. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 47 Sin pretensiones de exponer un esquema jurídico de las limita- ciones públicas exentas de crítica, y con el propósito de su examen metódico, podría admitirse la siguiente clasificación que puede encon- trarse en la extensa temática del artículo 27, y que seguramente se ha establecido para prevenir que se cometan arbitrariedades e injusticias en la ocupación de la propiedad privada, por causa de utilidad pú- blica, de suerte que es necesario que el Congreso de la Unión o el de los Estados, dentro del marco jurídico que los rige, y mediante disposi- ciones generales, abstractas e impersonales, es decir, mediante leyes consideradas así desde el punto de vista tanto formal como material, se disponga que la autoridad administrativa haga la declaración corres- pondiente tomando en cuenta: primero, la existencia de esa ley que determine los casos genéricos en que haya utilidad pública; segundo, que el Ejecutivo, en aplicación de la misma ley decida, en cada caso, si se dan o no los elementos necesarios para que se verifique la expropia- ción, y tercero, las diligencias tendientes a fijar el monto equitativo de la indemnización. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado atinadamente el alcance del concepto de utilidad pública, estableciendo que ésta no sólo abarca a los casos en que la colectividad sustituye al particular en el goce del bien expropiado, sino también cuando se decreta la expro- piación para satisfacer, de un modo directo o inmediato, primordial- mente de las clases sociales que ameriten ayuda, y mediato o indirecto las de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O48 bajo el régimen de propiedad privada, precisamente por esa sustitución antes señalada, como acontece en el fraccionamiento y urbaniza- ción de terrenos destinados a construir habitaciones baratas e higiénicas para obreros; o bien, como el caso de los edificios y vecindades afectados con motivo de los sismos ocurridos en septiembre de 1985, los cuales se están proporcionando en propiedad a los damnificados, conforme se termina su construcción. El artículo 27 se refiere a la propiedad privada como concepto dife- rencial de la propiedad de la nación y reconoce en la primera el uso y disfrute en forma individual o colectiva, y una y otra participan de carac- teres que les son propios. La propiedad de la nación es aquélla que le pertenece originalmente, sobre la cual puede ceder sus derechos a los particulares, integrando así la propiedad privada. Dentro de la propie- dad privada está comprendida la propiedad de las tierras ejidales que puede ser disfrutada en forma colectiva o individual, como se despren- día de los términos de la Ley de 6 de Enero de 1915, que es el antece- dente del artículo 27 constitucional, y se determina en el actual Código Agrario, o sea la Ley de Reforma Agraria. En suma, es de observarse que la expropiación se traduce en la extinción del derecho de propiedad sobre el bien expropiado, sin que ello signifique que ese derecho no pueda ser adquirido y disfrutado por un tercero; situación ésta que no está reñida con el concepto de causa de utilidad pública definido por la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal de Justicia. E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 49 Ciertamente, las limitaciones establecidas a la propiedad privada en particular se rigen por normas de derecho privado o de derecho público, debiéndose destacar que no sólo están reguladas por el derecho civil, como indicaba el tratadista francés Duguit, sino también por el derecho administrativo, siendo la expropiación por causa de utilidad pública la limitación de mayor trascendencia, por su contenido político, social y económico. Por otra parte, la Suprema Corte ha dejado asentado que la volun- tad del Constituyente fue autorizar la expropiación de toda clase de bienes inmuebles, muebles y derechos, por la naturaleza misma de las materias que tratan los párrafos primero y segundo del artículo 27 constitucional, y a la vez ha aclarado lo que debe entenderse por moda- lidad a la propiedad privada, diciendo que es el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique la forma jurídica de la propiedad. Son, pues, dos elementos los que constituyen la modalidad: el carác- ter general y permanente de la norma que la impone, y la modificación sustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente. El primer elemento exige que la regla jurídica se refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El se- M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O50 gundo elemento, esto es, la modificación que se opere en virtud de la modalidad, implica una limitación o transformación del derecho de propiedad; de esta manera, la modalidad viene a ser un término equi- valente a la limitación o transformación. Pero el concepto de modalidad se aclara con mayor precisión si se analiza el problema desde el punto de vista que aquélla produce, en relación con los derechos del propietario. Los efectos de las modali- dades que se impriman a la propiedad privada consisten en una extinción de los atributos del propietario, de suerte que éste no continúa gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a su derecho. En cuanto a los efectos jurídicos de la expropiación, es de advertirse que no supone una extinción de los derechos del propietario, sino una sustitución del dominio o del uso por el goce de la indemnización corres- pondiente. El Estado, al expropiar, reconoce la existencia de un régimen de propiedad privada que no altera la expropiación sino que la respeta por medio de la indemnización que paga al expropiado. Por tanto, la expropiación se caracteriza por la sustitución del dominio o del uso de una cosa, por la percepción de la indemnización correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiación, las diferencias que las separan son fácil- mente perceptibles, pues la primera supone una restricción al derecho E L D E R E C H O D E P R O P I E D A D C O N T E M P L A D O E N L A C O N S T I T U C I Ó N D E 1 9 1 7 51 de propiedad, de carácter general y permanente, y la segunda implica la transmisión de los derechos sobre un bien concreto, mediante la intervención del Estado, del expropiado y de la entidad o sujetos bene- ficiados. De ahí que la expropiación se defina como un acto de la adminis- tración pública, previsto y derivado de una ley por medio del cual, como dice Mendieta y Núñez, se priva a los particulares de la propiedad, mueble o inmueble o incluso de un derecho por imperativos de interés, de necesidad o de utilidad pública. Así, el propósito del Constituyente al emitir el primer párrafo del artículo 27 constitucional fue vincular el régimen de la propiedad terri- torial de la República con la tradición jurídica que partió de la época precolombina, la que se mantuvo en lo sustancial en la Colonia y se conservó en el México Independiente hasta la expedición de las leyes de Minería y del Código Civil de la Dictadura, que pretendieron nulifi- carla, refiriendo la institución de la propiedad inmobiliaria al derecho romano y no a sus antecedentes legítimos. La justificación de la ocupación de la propiedad privada reside en la utilidad pública que la reclama, y no en el dominio eminente que conserva la nación sobre las tierrasy las aguas; por ello, no existe posibi- lidad alguna de que por ese contexto pueda decirse que la expropiación únicamente puede darse en los bienes que trata el primer párrafo del citado artículo 27 constitucional. Por otra parte, es de observarse que el legislador no consignó limitación a la facultad de expropiar, ni esta- M I N I S T R O J O S É M A N U E L V I L L A G O R D O A L O Z A N O52 bleció distinciones entre los bienes que pudieran ser objeto de la decla- ratoria de expropiación; por lo que no sería jurídica la interpretación por medio de la cual se hiciera esa distinción, y al decir “objetos”, en el segundo párrafo de la fracción VI del indicado precepto legal, es incues- tionable que el Constituyente quiso aludir a bienes muebles, porque gramatical y jurídicamente corresponde con más acierto el término “objeto” a los bienes muebles, pues no se registra su valor en las oficinas rentísticas y, además, porque no puede referirse a las tierras y aguas, ya que éstas se registran en el catastro. Es, pues, una inconsecuencia pretender que la Constitución vigente restrinja la facultad de expropiar tan sólo a la propiedad territorial, y debe decirse que la expropiación de la propiedad privada que autoriza el artículo 27 puede afectar a toda clase de bienes de las personas, esto es, a inmuebles, muebles y derechos. Esta obra se terminó en noviembre de 2004. La edición consta de 1,500 ejemplares. PORTADA PRESENTACIÓN EL DERECHO DE PROPIEDAD CONTEMPLADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917 EL DERECHO DE PROPIEDAD CONTEMPLADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917