Autonomía Municipal y Coparticipación Federal Ma Gabriela Abalos

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Título: Autonomía municipal y coparticipación impositiva en el diseño federal
Autor: Ábalos, María Gabriela
Publicado en: LA LEY 26/09/2018, 26/09/2018, 7 - LA LEY2018-E, 219
Cita Online: AR/DOC/1977/2018
Sumario: I. Introducción.— II. La autonomía municipal en el marco del derecho público provincial.— III.
Autonomía municipal y poder tributario local.— IV. Conflicto de poderes y autonomía municipal.— V.
Cuestión federal: autonomía municipal y coparticipación impositiva.
I. Introducción
El reconocimiento de la autonomía municipal en la Argentina echa sus raíces en el constitucionalismo
provincial para luego servir de guía a la reforma nacional de 1994. En efecto, son las provincias quienes,
además de cumplir con la exigencia del histórico art. 5º en cuanto a asegurar el régimen municipal, van más allá
al introducir las notas de autonomía institucional, política, administrativa y económico financiera, las que luego
serán exigencias constitucionales a partir del nuevo art. 123 (1).
Contribuye en este largo proceso la perseverancia de la doctrina autonomista y la creciente jurisprudencia de
los tribunales, sobre todo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir de pronunciamientos
emblemáticos como "Rivademar" de 1989 y "Municipalidad de Rosario" de 1991, y luego de la reforma de
1994, especialmente a través del caso "Ponce" de 2005 en torno a la autonomía política, reafirmando el aspecto
económico financiero en "Intendente de la Municipalidad de La Rioja" de fines de 2014.
En esta línea se inscribe el decisorio en comentario (2), que pone de manifiesto nuevamente que en la
práctica, la fortaleza institucional de los gobiernos locales está inescindiblemente unida al reconocimiento
provincial efectivo de una porción mínima e indispensable de autonomía en el ámbito económico financiero. Sin
esta base, la autonomía municipal es una mera declamación.
También aporta una fundamental visión de la autonomía municipal unida con fuerza al federalismo, en
relación directamente proporcional, a mayor autonomía local más fortaleza en la descentralización del poder que
acrecienta el federalismo. Como recuerda el mismo tribunal en "Intendente de la Municipalidad de La Rioja" (3),
que cita en esta causa, el federalismo no es una herramienta constitucional que se agote en sus aspectos
instrumentales, por el contrario, es la fórmula básica de la convivencia republicana y su vigencia constituye un
imperativo que está más allá de la conveniencia episódica de los gobiernos. El proceso federal marcha
conjuntamente a la evolución de la comunidad, es un proceso de crecimiento intercomunitario donde la
descentralización local es clave.
II. La autonomía municipal en el marco del derecho público provincial
II.1. El constitucionalismo provincial ha proporcionado importantes precedentes en temas municipales
durante el siglo XX. En efecto, las Cartas Magnas de Santa Fe de 1921 y de Córdoba del año 1923 como claros
exponentes, aunque también la de San Juan de 1927 (art. 135) y la de Tucumán de 1907 (art. 129) definían al
municipio. Esta última lo hacía diciendo que: "En cada municipio los intereses morales y materiales de carácter
local serán confiados a la administración de un número de vecinos que serán elegidos directamente por el
pueblo y formarán un cuerpo denominado Municipalidad. Una ley determinará las condiciones para la elección
de los municipios, los que sólo podrán establecerse dentro de los centros urbanos".
Por su parte, las Constituciones de Corrientes de 1913 (arts. 159 y 161), San Juan de 1927 (art. 140, inc. 3º)
y Santiago del Estero de 1939 (art. 156) emplean la expresión "autonomía municipal", mientras que las de
Córdoba de 1923 (art. 145), y Santa Fe de 1921 (art. 145) además, introducen mecanismos de democracia
directa como la iniciativa, el referéndum y la destitución en el ámbito municipal (4).
También están presentes los principios de autonomía reconociendo a los municipios la facultad de dictarse
su propia Carta Orgánica en las Constituciones de mediados del siglo XX, como son la de Chubut de 1957,
Neuquén de 1957, Río Negro de 1957, Misiones de 1958, Santiago del Estero con la reforma de 1960 y
Catamarca de 1965, y en menor grado, pero expresando que los municipios son autónomos, las de Chaco de
1957, Formosa de 1957, Santa Cruz de 1957 y La Pampa de 1960 (5).
Desde el retorno a la legalidad institucional en 1983, es la provincia de San Juan en abril de 1986 la que
inaugura el ciclo de reformas que introducen la autonomía municipal sumándose en el mismo año, Jujuy, La
Rioja, Salta y Santiago del Estero, seguidas por Córdoba (6) y San Luis en 1987, Catamarca y Río Negro en
1988, Tierra del Fuego (7) y Formosa en 1991 y Corrientes en 1993, con la única excepción de la provincia de
Tucumán que modifica su texto constitucional en 1990 y omite receptar los postulados de la autonomía
municipal desconociendo el ejercicio de poder constituyente local.
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Luego de la reforma nacional de 1994 que da nacimiento al art. 123 con el reconocimiento expreso de la
autonomía municipal, cinco provincias reforman sus textos ese mismo año como son las de Buenos Aires, La
Pampa, Chubut (8), Chaco y Santa Cruz. Años después, lo harán Santiago del Estero en 1997, Salta y Santa Cruz
en 1998, La Rioja en 1998 y en el 2002, Córdoba en el 2001, Formosa en el 2003, y más recientemente Santiago
del Estero a fines de 2005, Neuquén y Tucumán en el 2006, Corrientes en el 2007 (9) y, en el 2008 La Rioja y
Entre Ríos (10). La excepción en este grupo la constituye la provincia de Buenos Aires que tampoco recepta la
autonomía municipal en el ámbito institucional (11), mientras que Tucumán sí se vuelca al reconocimiento de tal
autonomía, aunque en la práctica no haya todavía concreción real del poder constituyente local.
II.2. Como se ha esbozado, la autonomía municipal en la Argentina tiene sus comienzos fehacientes en el
constitucionalismo provincial, que fue pionero en su reconocimiento mucho antes de que se incorporara en la
Carta Magna nacional con la reforma de 1994. Sin embargo, todavía quedan algunas cuentas pendientes como
son los casos de desconocimiento o falta de efectividad real de los contenidos autonómicos (12).
De los veintitrés textos constitucionales provinciales, tres de ellos, se encuentran en deuda con el efectivo
reconocimiento de algún grado de autonomía institucional en lo local. En efecto, en las provincias de Mendoza
(13), Buenos Aires (14) y Santa Fe el contenido de tal autonomía en cada una de ellas es cero, ninguno de sus
municipios tiene habilitado por vía de la Constitución provincial, el ejercicio de poder constituyente local. A
ello se suman cuatro provincias que condicionan la autonomía municipal a la voluntad del Poder Legislativo
provincial, como son las de Chubut, Neuquén, Salta y Tucumán, en lo que respecta a la aprobación de las Cartas
Orgánicas, como a la forma de subordinación del efectivo ejercicio del poder constituyente local al dictado de
una norma legal provincial, lo cual pone seriamente en jaque la efectividad de tales autonomías, las somete a un
control político no siempre equilibrado y muchas veces condicionado por los dictados de la política partidaria de
turno.
III. Autonomía municipal y poder tributario local
En el contexto del federalismo argentino, los municipios constituyen una realidad estadual de no menor
importancia que la de la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De ahí que ostentan
poder tributario originario, como atribución propia y esencial, radicando la diferencia en el ámbito competencial
de cada uno. Dado el carácter natural, histórico, político y sociológico de los municipios, poseen cometidos y
funciones esenciales que deben encontrarse acompañados de la capacidad tributaria indispensable para su
efectiva materialización, ello en el marco del principio de función subsidiaria, clave para la comprensión de los
regímenes federales, tanto tradicionales como actuales (15).
Elloestá reconocido en el texto constitucional a partir de la reforma de 1994 que introduce en el art. 123 la
autonomía municipal en el ámbito "económico-financiero", reafirmado con el inc. 30 del art. 75 que preserva las
facultades de imposición municipales. Así pues si bien son las provincias las que deben reglar el alcance y
contenido de tal autonomía, desde la Constitución Nacional se les asegura a los municipios un mínimo de
contenido en tal ámbito, ya que no se concibe que aquellas puedan privar a sus municipios de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus fines, so pena de incurrir en una abierta violación del texto
constitucional referido.
Se trata de un poder tributario originario pero no ilimitado, sino que por el contrario son las provincias las
que deben asegurar y reglar los contenidos de la autonomía municipal en ese aspecto, respetando la distribución
de competencia plasmada en la norma constitucional nacional, teniendo en cuenta los límites del derecho
intrafederal, buscando compatibilizar dichas facultades con las propias (16). Este es el sentido de la
"gobernanza" multinivel que tiende a adquirir una significación fundamental en el Estado contemporáneo, y
sobre todo en el federalismo argentino.
De este modo, la existencia de atribuciones tributarias municipales viene garantizada por la propia
Constitución Nacional, mientras que su contenido y límites es obra de las normas provinciales, las que deberán
tener presente las realidades propias de cada comunidad local dando respuestas concretas.
IV. Conflicto de poderes y autonomía municipal
IV.1. El reclamo municipal en el contexto constitucional y legal
El Fiscal de la Municipalidad de la ciudad de La Banda plantea un conflicto de poderes frente al Gobierno
de la Provincia de Santiago del Estero en relación con el incumplimiento de la elaboración anual de los índices
distribuidores de coparticipación de impuestos a los municipios, de conformidad con lo que establece la ley
provincial 6426 (17), a fin de asegurar de manera adecuada la garantía de autonomía municipal reglada por los
arts. 204 y 222 de la Constitución provincial y los arts. 5º y 123 de la CN.
El marco constitucional de la provincia demandada está dado por los artículos citados que datan del texto de
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1986, con las modificaciones de 1997 y de 2005, que reconoce como antecedentes la Constitución provincial de
1939 que en su art. 156 emplean la expresión "autonomía municipal", como también la reforma de 1960. Es
decir, se trata de una provincia que ha acogido la autonomía local en su tradición constitucional con anterioridad
a la recepción y exigencia nacional.
Del texto vigente surge la concepción del municipio como una entidad jurídico política autónoma y como
una comunidad natural, con vida propia e intereses específicos, independiente de todo otro poder en el ejercicio
de sus atribuciones y funciones, de acuerdo con los principios establecidos en esta Constitución (art. 204). Se
organiza teniendo en cuenta el número de habitantes de cada población o su desarrollo y posibilidades
económico financieras (art. 205) y en tres categorías (art. 206) (18), siendo los de primera los habilitados para
dictar su Carta Orgánica (art. 207) (19).
En torno a la autonomía económico financiera, la Constitución la garantiza a través de dos artículos, el 221
con la conformación del tesoro municipal (20) y el 222 con las pautas de coparticipación, indicándose que la
distribución de la coparticipación de la provincia a los municipios se efectuará de acuerdo con la ley en base a
los principios de proporcionalidad y redistribución solidaria, contemplando criterios objetivos de reparto y
procurando el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en el
territorio provincial. Asimismo, la ley dispondrá la creación de un fondo especial para atender desequilibrios
financieros y solventar situaciones de emergencia.
A la luz de la normativa citada, la ley de coparticipación vigente es la 6426 sancionada el 16/06/1998, donde
se fijan los porcentajes para la distribución entre municipios y comisiones municipales sobre los recursos de
jurisdicción nacional y provincial efectivamente percibidos por la provincia, además se dispone que el
Ministerio de Economía elaborará los distribuidores asignados a cada municipio a partir de datos y periodicidad
que indica (21) y agrega que los distribuidores confeccionados con la información referida, tendrán vigencia
anual por año calendario.
Sobre la base de estas disposiciones, el fiscal municipal de La Banda plantea el conflicto referido alegando
el incumplimiento de la provincia en la fijación anual de los distribuidores asignados a cada municipio a partir
de los datos y periodicidad que exige el art. 3º de la ley referida. En función de ello destaca que el Ministerio no
ha realizado los ajustes de los distribuidores de acuerdo con lo establecido en la ley, continuando con la
utilización de los índices previstos en el dec. 1309/1998 lo que provoca un trato desigual y discriminatorio en
perjuicio de la Municipalidad de La Banda que, de actualizarse los guarismos, debería recibir mayores sumas en
concepto de coparticipación.
Se utiliza la vía habilitada por el art. 193, ap. 1º, inc. a) de la Constitución provincial por el cual se delimita
la competencia originaria y exclusiva del Superior Tribunal: "a) En las causas que le fueren sometidas sobre
competencia o conflictos institucionales que se susciten entre la provincia y los municipios, entre los municipios
o entre los poderes de un mismo nivel de gobierno".
IV.2. La resolución del Superior Tribunal de Justicia de la provincia
El Superior Tribunal en fallo dividido se pronunció por la inadmisibilidad formal de tal reclamo sobre la
base de los siguientes argumentos:
IV.2.a. La posición mayoritaria entendió que no existía en el caso un conflicto de poderes a los términos del
art. 193, ap. 1ºa) citado. En este sentido, dijo que el conflicto supone una situación de tensión entre dos o más
ramas del Estado vinculadas con la delimitación de competencias que a cada uno de ellos les atribuye la
Constitución, circunstancia que no concurría en autos en tanto "...no existe un poder del Estado que interviene
en un caso que, según la Constitución, es propio de otro poder. Es decir, no hay un poder que incursiona en
áreas que son privativas o reservadas del otro; no hay 'un poder invasor' ni un 'poder invadido' requisitos estos
postulados por la mayor parte de la doctrina".
Por su parte, el voto minoritario advirtió que la municipalidad actora debió haber expuesto la cuestión, con
carácter previo, ante la Comisión Bicameral Permanente creada por la ley 24.855 o bien ante la Comisión
Federal de Impuestos ya que, sólo en caso de no obtener respuesta favorable de dichos organismos, se
encontraba habilitada a efectuar la presentación ante dicho cuerpo jurisdiccional.
IV.2.b. Cabe agregar que desde el punto de vista conceptual se configura un conflicto de poderes cuando se
percibe el ejercicio por un poder de las atribuciones que constitucional y legalmente corresponden a otro;
invadiendo la esfera de este o impidiéndole su propio ejercicio, también cuando versan sobre los alcances de las
atribuciones constitucionales de cada uno de los poderes locales (22). Estos conflictos son de naturaleza
institucional desde el planteo mismo que no constituye una mera demanda en sentido procesal estricto, hasta la
manifestación de la configuración de una situación de invasión o desobediencia en relación con las atribuciones
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constitucionales o legales que corresponden a cada Estado municipal, abriendo la competencia dirimente del
Superior Tribunal frente a la alteración del equilibrio constitucional.
Jurisprudencialmente se ha interpretado en este sentido que "El conflicto de poderes se presenta cuando un
poder niega a otro facultades que le son propias, o se las atribuye parasí; en otras palabras, el conflicto se
produce cuando aparece visible una superposición, yuxtaposición, colisión o usurpación de funciones entre las
diversas áreas de poder, obstaculizándose, de tal modo, el uso de atribuciones que la ley confiere a cada una en
miras a una tarea coordinada de la acción de gobierno" (23). También que "el conflicto o la contienda supone, en
principio, una colisión de normas que asignan atribuciones a órganos diferentes y sobre el modo o la manera de
interpretar esas normas, las que pueden ser igual o de diferente jerarquía o rango. Además, supone una
interferencia o una concurrencia de las voluntades de los órganos en un mismo sentido o hacia un mismo
objeto" (24).
De esta forma, se advierte que el Superior Tribunal de Santiago del Estero tanto en el voto mayoritario como
en el minoritario no advirtió la trascendencia institucional que el conflicto planteado apareja, no dimensionó la
función a su cargo en este caso, que no solamente exigía decidir una controversia entre pretensiones
individuales opuestas, sino restablecer equilibrios, instancias de convivencia y cooperación entre las partes
involucradas. Ello ocasionó que el caso llegara a la Corte Federal cuando debería haberse dirimido ante los
estrados provinciales, acarreando el consabido desgaste jurisdiccional y la dilación temporal de un conflicto
acuciante para la vida municipal.
V. Cuestión federal: autonomía municipal y coparticipación impositiva
Frente a la decisión del Superior Tribunal local, se incoa un recurso extraordinario federal, el cual es
denegado y se accede entonces a la Corte Federal mediante la queja o recurso directo (25), admitido en base a las
siguientes consideraciones:
V.1. La procedencia de la queja extraordinaria se basa en dos cuestiones claves: la discusión en torno a la
efectiva aplicación y vigencia del régimen de coparticipación federal de impuestos que involucra el art. 75, inc.
2º de la CN y ley 23.548 y sus complementarias, y el derecho que asiste a los municipios de provincia a gozar
de manera plena de la autonomía que le conceden los arts. 5º y 123 de la Norma Fundamental.
Adviértase que la Corte Federal vuelve a insistir en el carácter federal de la autonomía municipal y frente a
su vulneración abre la instancia extraordinaria para remediar una seria violación constitucional.
V.2. En relación con la autonomía local, el Tribunal Supremo reitera la buena doctrina sentada en la causa
"Intendente de la Municipalidad de La Rioja" de 2014, poniendo nuevamente énfasis en que la autonomía
municipal y su vigencia efectiva son cuestión federal. Recuerda que la reforma de 1994 al introducir el concepto
de autonomía municipal en el art. 123 remarcó la trascendencia del órgano municipal en el diseño federal
argentino y su caracterización como el orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía.
También hace hincapié en que la autonomía local quedaría reducida a una simple fórmula literaria
grandilocuente pero en la práctica, vacía de contenido, si no se le reconoce al municipio su entidad política o se
le retacea la capacidad de organizar su administración y realizar los actos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones o se lo priva del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios
públicos locales o se le impide ejercer su autonomía institucional.
Sobre la capacidad económico financiera local en consonancia con el art. 123 de la Carta Nacional, la Corte
Suprema referencia el art. 9º, inc. g de la Ley de Coparticipación Federal vigente, y hace hincapié en la
obligación provincial de establecer un sistema de distribución de ingresos para los municipios de su respectiva
jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de índices de distribución y la remisión
automática y quincenal de los fondos.
V.3. En referencia concretamente al caso a resolver, luego de recordar el marco constitucional y legal
vigente en la provincia demandada —que se ha reseñado en el punto IV.1. de este trabajo—, la Corte Federal
aplaude el adecuado diseño del mecanismo para garantizar la efectiva vigencia de la autonomía municipal en
Santiago del Estero, el que incluye un sistema de coparticipación de impuestos con criterios objetivos de reparto
tendiente a garantizar un grado equitativo de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio provincial, que considera compatible con la Constitución Nacional y con la Ley de Coparticipación
Federal.
Sin embargo hace foco en la omisión provincial, que califica de irrazonable y arbitraria, de actualizar los
índices distribuidores de la coparticipación, quedándose casi veinte años atrás, sin tener en cuenta los datos
estadísticos resultantes de los censos nacionales realizados en los años 2001 y 2010, lo que claramente produce
una grave afectación de la autonomía municipal con una evidente gravedad institucional. Es decir, pone de
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resalto la existencia de un concreto daño al municipio actor en los aspectos financieros y económicos que
conlleva el menoscabo de su autonomía, dado que recibe menos fondos de los que le corresponderían con la
actualización de esos índices.
Advierte que, como ya se dijo en numerosos pronunciamientos, como en el caso Ponce de 2005, una vez
reconocida la autonomía municipal por la Constitución provincial, las autoridades constituidas deben respetarla
y evitar todos los actos que supongan limitaciones o afectaciones a los alcances dados por el texto
constitucional.
Por otro lado, se encarga de llamar la atención al Superior Tribunal provincial, puntualizando que no puede
escudarse en tecnicismos jurídicos al entender que no existe conflicto de poderes dado que no visualiza a un
poder que incursiona en áreas que son reservadas o privativas de otro; cuando en el caso en trato existe un
verdadero conflicto institucional que tiene como única vía judicial la competencia originaria del tribunal
provincial conforme al art. 193, ap. 1º, inc. a) del texto provincial. Es ejemplificadora la mención al excesivo
rigorismo formal que patentiza la decisión del Tribunal provincial, llamando la atención sobre el descuido que
ello produce al adecuado servicio de justicia y el daño a la garantía de defensa en juicio de raigambre
constitucional.
Ello así pone de manifiesto la extrema importancia institucional del caso, y ordena al Tribunal local que
proceda a sustanciar y resolver los planteos efectuados por la actora de conformidad con los presupuestos
sentados en la presente resolución.
Además, agrega una consideración digna de resaltar, para resolver el caso donde se cuestiona el
incumplimiento de la Ley de Coparticipación provincial no es necesaria la intervención de organismos externos
de derecho intrafederal como sería la Comisión Federal de Impuestos, tal como había sostenido el Tribunal
provincial, atento a que el planteo deducido por la actora se sustenta en la falta de cumplimiento de las
disposiciones emana— das de la ley 6426 por parte del organismo local de aplicación del régimen, y ello es de
incumbencia provincial estricta.
V.4. Varias consideraciones liminares del fallo en comentario, en primer lugar, la vigencia efectiva de la
autonomía municipal es cuestión federal que abre la instancia extraordinaria puesto que pone en juego el
cumplimiento de cláusulas constitucionales como el art. 123 y en lo económico financiero además, legales
(como las propias del derecho intrafederal); en segundo lugar, tal autonomía influye directamente en el
federalismo y en modo directamente proporcional; en tercer lugar, reitera la interpretación correcta en cuanto a
que una vez que la Constitución provincial asegura esa autonomía y regla su alcance y contenido, ninguna
autoridad constituida puede, por acto o por omisión, condicionar o debilitar el ejercicio pleno de las atribuciones
locales, y en este sentido, en cuarto lugar, el llamado de atención no es solamente para el Poder Ejecutivo
provincial que,en el caso, incurre en una clara omisión arbitraria e inconstitucional en desmedro de la
autonomía local, sino también para el Superior Tribunal de Justicia que con su resolución basada en tecnicismos
y rigorismos formales, violó la garantía de defensa y de acceso a la justicia, generando un desgaste
jurisdiccional y un retardo grave en la solución del conflicto.
Los poderes constituidos en cada provincia son igualmente responsables del cumplimiento efectivo de las
normas constitucionales nacionales que, en el caso de la autonomía municipal, a veinticuatro años de la vigencia
del texto reformado en 1994, merece especial cuidado y atención para que los posibles conflictos se solucionen
en tiempo y forma en los ámbitos políticos y judiciales de cada provincia.
Por último, este pronunciamiento debe ser leído a modo de conminación a las provincias de Mendoza,
Buenos Aires y Santa Fe que expresamente hacen caso omiso del mandato del art. 123 en el aspecto
institucional, más en los casos de aquellas que, en los hechos no han efectivizado el ejercicio del poder
constituyente local, como Tucumán, La Rioja y La Pampa. Amén de ser indirectamente un nuevo llamado de
atención frente al incumplimiento del art. 75, inc. 2º en lo que se refiere al dictado de la ley convenio de
coparticipación, que pone en evidencia la inacción de los sujetos del federalismo en desmedro de la efectividad
y fortaleza de las autonomías provinciales.
(1) Ver ÁBALOS, María Gabriela, "La autonomía municipal", en MANILI, Pablo (dir.), Máximos
precedentes. Derecho constitucional, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2013, t. IV, ps. 698/705; "Avances de la
autonomía municipal en treinta años de democracia", Revista de Derecho Constitucional, nro. 3, Facultad de
Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador, 21/11/2013, IJ-LXIX-879; "La autonomía municipal", en
GARCÍA LEMA, Alberto - HERNÁNDEZ, Antonio M. (coords.), A veinte años de la reforma constitucional de
1994, JA 2014-III; "El municipio y su autonomía económico-financiera en el derecho público provincial a
veinte años de la reforma constitucional de 1994", en BASTONS, Jorge L. (dir.), Derecho municipal, Ed.
AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2016, t. I, ps. 115/138, entre otros.
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(2) CS, 23/08/2018; "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la Ciudad de
La Banda c. Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/ conflicto entre poderes públicos".
(3) CS, 11/11/2014, I.150.XLVIII, Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de Nolasco. Ver el comentario a
este fallo de GIL DOMÍNGUEZ, Andrés, "Coparticipación, omisiones y control de constitucionalidad", LA
LEY, 2014-F, 437. También ÁBALOS, María Gabriela, "Federalismo y autonomía municipal: la Corte Suprema
reafirma su función arquitectónica en el desarrollo constitucional argentino", Suplemento de Derecho
Constitucional, ED del 19/02/2015.
(4) BERNARD, Tomás D., "Régimen municipal argentino", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, p. 57.
También ver PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros, "Derecho público provincial y municipal", Ed. La Ley, 2003,
2ª ed. actual; MIDÓN, Mario A. R., "Constituciones provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires comentadas",
AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2009.
(5) BAUZÁ, Salvador E., "Autonomía municipal, actualidad y vigencia", Rawson, 1968, p. 34.
(6) Ver la obra colectiva dirigida por FRÍAS, Pedro J. y otros, "La Constitución de Córdoba comentada",
Ed. La Ley, Buenos Aires, 2000; en especial el trabajo de HERNÁNDEZ, Antonio M., "Municipalidades y
comunas", p. 177.
(7) Sobre esta Constitución ver COHN, Silvia N., "Constitución de la provincia de Tierra de Fuego.
Concordada, anotada y comentada", Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994.
(8) Sobre esta Constitución puede verse HEREDIA, José R., "La reforma de la provincia de Chubut",
Centro de Estudio e Investigaciones Patagónicas, Ed. El Copista, Córdoba, 1995.
(9) Sobre esta reforma ver MIDÓN, Mario A. R., "La nueva Constitución de Corrientes", Mario A. Viera
Editor, Buenos Aires, 2008.
(10) Ver COSUNDINO, Roberto A. (coord.), "Régimen municipal de Entre Ríos", Delta Editorial SRL,
Paraná, Entre Ríos, 2014.
(11) Losa señala refiriéndose a la Constitución de la provincia de Buenos Aires que, reformada con
posterioridad a la reforma nacional, no incluye la autonomía municipal y que, "...la falta de adecuación a la Ley
Suprema torna inconstitucional la reforma bonaerense pues se ha asumido una actitud omisiva para ciento
veintisiete municipios de la mayor provincia argentina, con las consecuencias y efectos que ello implica y
vulnerando la Constitución Nacional" (LOSA, Néstor O., "Reformas constitucionales y municipios", LA LEY
1995-A-727). También comparte esta solución entre otros, Vanossi quien explica que "...frente a un
apartamiento de tal relación de supra —y subordinación (entre Nación y Provincia), cuando la infracción
proviene del poder subordinado —que es el poder constituyente local— cabe, en consecuencia la declaración de
inconstitucionalidad de las normas provinciales infractoras de la supremacía federal (con efecto de
inaplicabilidad en el caso concreto)" (conf. VANOSSI, Jorge Reinaldo A., "Teoría constitucional", Ed.
Depalma, Buenos Aires, 2000, 2ª ed., p. 459; ver también la 3ª ed., Ed. AbeledoPerrot, 2013).
(12) ÁBALOS, María Gabriela, "Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina"; LA LEY
del 30/01/2017, 1.
(13) Sobre esta Constitución, ver ÁBALOS, María Gabriela, "Municipio y participación política. Análisis
histórico, normativo y jurisprudencial", Ed. Universidad Nacional de Cuyo - Ediunc, Mendoza, 2006; "Mendoza
y la autonomía municipal: deuda pendiente con la reforma constitucional de 1994", en BASTONS, Jorge L.
(dir.), Derecho municipal, cit., t. II, ps. 2073/2093; HERNÁNDEZ, Antonio M., "Temas de derecho municipal
mendocino", Ed. Municipalidad de Mendoza, Mendoza, 1990.
(14) LOSA, Néstor O., "Derecho público municipal", Ed. Ábaco, Buenos Aires, 2017; "Reforma
Constitucional y municipio", en ASOCIACIÓN ARGENTINA DE DERECHO CONSTITUCIONAL,
Comentarios a la reforma constitucional, Compañía Impresora Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 114. Explica
que, frente a las disposiciones comentadas, no se descarta que se promueva alguna acción judicial que tienda a
lograr una efectiva autonomía conteste con la vigente Constitución Nacional. También Castagno afirma que,
siendo la Constitucional Nacional la ley suprema de la Nación, la Constitución de la provincia de Buenos Aires
debió inexcusablemente incluir las normas pertinentes al régimen municipal, conforme a lo dispuesto por el
nuevo art. 123 (CASTAGNO, Antonio, "Reformas a la Constitución Nacional: el régimen municipal en la
provincia de Buenos Aires", en ASOCIACIÓN ARGENTINA DE DERECHO CONSTITUCIONAL,
Comentarios a la reforma constitucional, cit., p. 445).
(15) Ampliar en ÁBALOS, María Gabriela, "Municipio y poder tributario local", Ed. Ad-Hoc, Buenos
Aires, 1997, entre otros.
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(16) Ver, entre otros, BULIT GOÑI, Enrique, "Constitución Nacional y tributación local", Ed. Ad-Hoc,
Buenos Aires, 2009; CASAS, José O. (coord.), Derecho tributario municipal, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001;
"Coparticipación y tributos municipales", Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2007; ÁBALOS, María Gabriela,
"Límites a las potestades tributarias municipales en el federalismo argentino: aspectos constitucionales y
legales", en ÁLVAREZ ECHAGÜE, Juan Manuel (dir.), Tributación local provincial y municipal, Ed. Ad-Hoc,
Buenos Aires, 2010, t. I, ps. 23/47; "El municipio en los regímenes de coparticipación provincial y federal",
Rev. Civilidad, nro. 30, Tercera Época, año XXVII, septiembre/2011, ps. 46/51; "Autonomía municipal y
armonización tributaria en la interpretación jurisprudencial", Suplemento de Derecho Constitucional, Ed. La
Ley, noviembre/2012, LA LEY, 2012-F, 59; "Facultades impositivas municipales en el contexto federal", LA
LEY, 2015-F, 606; "Armonización tributaria y derecho intrafederal:consideraciones críticas", Suplemento de
Derecho Constitucional, ED del 16/12/2015.
(17) Ley de Coparticipación sancionada el 16/06/1998.
(18) Art. 206. Categorías. Habrá tres categorías de municipios. Serán de primera categoría, los municipios
que cuenten con una población que supere los veinte mil habitantes; de segunda categoría, los que tengan más
de diez mil habitantes y de tercera categoría, los que cuenten con más de dos mil habitantes. La categorización
de cada municipio será dispuesta por una ley especial teniendo en cuenta los parámetros establecidos en el
artículo anterior.
(19) Art. 207. Gobierno. La organización del gobierno municipal se sujetará a las siguientes bases: 1. Los
municipios de primera deberán dictar su Carta Orgánica que será sancionada por una Convención convocada
por el Departamento Ejecutivo, en virtud de ordenanza sancionada al efecto. La Convención Municipal será
integrada por un número de miembros igual al del Concejo Deliberante, elegida directamente por el electorado
mediante el sistema proporcional. 2. En los municipios de primera, de segunda y de tercera categoría el
gobierno será ejercido por un Departamento Ejecutivo y un Concejo Deliberante. 3. En los municipios de
segunda y tercera categoría, el Concejo Deliberante estará compuesto de la siguiente forma: hasta nueve
concejales en los municipios de segunda y hasta seis concejales en los de tercera.
(20) Art. 221. Recursos municipales. Los recursos municipales se formarán con: 1. Los fondos provenientes
de la coparticipación federal y provincial. Los primeros no podrán ser inferiores al quince por ciento (15%) y
los segundos al veinticinco por ciento (25%) de los de recaudación provincial. 2. Los impuestos, tasas,
contribuciones y demás tributos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los
principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo federal y provincial. 3.
Lo que le pudiere corresponder por percepción de impuestos cuyo cobro le sea delegado por la Nación o la
provincia. 4. Los precios públicos, derechos, patentes, multas, permisos, licencias, el proveniente de
concesiones, ventas o locaciones de bienes del dominio municipal y todo otro ingreso de capital originados por
la actividad económica que el municipio realice. 5. Los fondos provenientes de empréstitos, los que tendrán
como objetivo específico la realización de obras o servicios públicos o la conversión de deuda ya existente. La
amortización de capital e intereses no podrá exceder el veinte por ciento (20%) de los recursos anuales totales;
sólo con autorización del Poder Legislativo podrá superarse el límite anterior. 6. Donaciones, legados, subsidios
y demás aportes que reciba. 7. Los inmuebles fiscales situados dentro del ejido municipal, excepto los que
estuvieren inscriptos a nombre de la Nación o la provincia. 8. Cualquier otro ingreso que establezca la ley.
(21) Ellos son: 1) Población: sobre la base del último censo nacional. 2) Población rural: la población rural
del departamento distribuida proporcionalmente sobre la base de la población urbana de los municipios de cada
departamento (datos del último censo nacional). 3) NBI: porcentaje de necesidades básicas insatisfechas por
población urbana del municipio; de no haber datos de NBI del municipio, se aplicarán los del departamento
(datos del último censo nacional). 4) Ejecución mensual, ajustada a las normas de contabilidad aplicables a
municipios, de erogaciones corrientes, recursos tributarios de jurisdicción municipal, erogaciones de capital,
total de recursos y total de erogaciones; los municipios remitirán mensualmente al Ministerio de Economía esta
información en un plazo no mayor de noventa [90] días de finalizado cada mes. Aquellos municipios que tengan
Tribunal de Cuentas, esta información tendrá que estar intervenida por el mismo; copia de la información de los
demás municipios será remitida para su control y verificación al Tribunal de Cuentas de la provincia. Los
municipios que no cumplimenten con esta información, no tendrán participación por los indicadores que se
generen con las mismas (art. 3º).
(22) VON FISCHER, Marcela, "El conflicto de poderes en el orden municipal. Análisis conceptual y
jurisprudencial. Doctrina de la Corte de Justicia de Salta", LLNOA 2016 (abril), 1. Ver también
PUIGDELLIBOL, María Soledad, "Conflicto de poderes", Ed. Advocatus, Córdoba, 2008; NAVARRO,
Andrés, "Conflicto de poderes en la jurisprudencia de la Corte de Justicia de Catamarca", LLNOA 2014 (abril),
256, entre otros.
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(23) Así se ha pronunciado la SC Mendoza en expte.: 96253, 10/11/2009, "Intendente de la Municipalidad
de Santa Rosa c. H. Concejo Deliberante de la Municipalidad de Santa Rosa s/ conflicto de poderes",
LS407-063.
(24) SC Mendoza; 12/05/1994; "Municipalidad de Mendoza c. Provincia de Mendoza".
(25) Esta queja contó con el patrocinio del experto en derecho municipal y derecho público en general,
convencional constituyente nacional en 1994, Dr. Antonio María Hernández, al igual que en la causa
"Intendente de la Municipalidad de La Rioja", de 2014 antes citada.
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