Lectura_Estructura del Estado y división de poderes

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Capítulo X.
Parte orgánica.
Estructura del Estado y división de poderes
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Uno de los enunciados más famosos del constitucionalismo occidental, está 
contenido en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del 
Ciudadano del 26 de agosto de 1789, que establece: Artículo 16. Toda sociedad 
en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de 
los poderes establecida, no tiene Constitución.
Una de las formas tradicionales de entender esta disposición, señala 
el fin del Estado absolutista, caracterizado por la concentración de los poderes 
en un solo sujeto (el monarca), para dar paso al Estado de derecho, en el que 
acontece la división del poder en distintas agencias o funciones, encargadas a 
diversos órganos o instituciones. En la comprensión política y estatal del siglo 
XVIII, el poder del Estado era concebido como el ejercicio de tres poderes: el 
ejecutivo, el legislativo y el judicial. Dentro de esta comprensión simplista del 
asunto, se entendía que el legislativo se encargaba de emitir las leyes o los 
mandatos; que el ejecutivo velaba por su realización, y que el judicial sancio-
naba su inobservancia. A esta comprensión poco compleja del Estado, se la 
denominaba “la triple división de poderes” y desde ella, se daban explicaciones 
acerca de su funcionamiento.
Hoy se sabe obviamente, que era esa una visión parcial y simplista, 
que las funciones estatales no son tres, sino que son muchas más, tantas 
cuantas necesite el Estado para operar cabalmente, y que el Estado es hoy 
un fenómeno muy complejo, que a su vez exige complejidad y refinamiento 
en las teorías y en los discursos que lo describen y lo explican. En el caso del 
sistema colombiano, la norma de referencia es el artículo 113 de la Constitución, 
que anuncia la estructura del Estado bajo el principio de división de poderes, 
describiendo además, el tipo de relación que se da entre aquellos. Literalmente 
la norma establece:
Artículo 113. Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la 
judicial.
Además de los órganos que las integran, existen otros, autónomos e 
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran 
armónicamente para la realización de sus fines.
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Para desarrollar el tema de la estructura del Estado y de la división 
de poderes se procederá de la siguiente manera: inicialmente se tematiza la 
división de poderes como un principio constitucional (i), para luego hacer una 
presentación de la estructura del Estado colombiano, desde los órganos que la 
conforman (ii). Finalmente se trabaja el tema de la relación entre las distintas 
funciones o agencias estatales (iii). 
1. El principio de división de poderes
En el año 1788, los autores de El Federalista se preguntaban acerca de la 
estructura del gobierno federal y de la distribución del poder entre sus partes 
constitutivas, entendiendo que “La acumulación de todos los poderes, legislativos, 
ejecutivos y judiciales, en las mismas manos, sean estas de uno, de pocos o de 
muchos, hereditarias, autonombradas o electivas, puede decirse que constituye la 
definición misma de tiranía”.534 Dentro de esta línea, los autores de las primeras 
cartas políticas en Colombia, bajo el influjo francés y norteamericano, introdujeron 
desde el comienzo el principio de división de poderes, históricamente contenido en 
todas las constituciones. Así, el primer texto nacional, del año 1821 disponía:
Artículo 10. El pueblo no ejercerá por sí mismo otras atribuciones de la 
soberanía, que la de las elecciones primarias; ni depositará el ejercicio 
de ella en unas solas manos. El poder supremo estará dividido para su 
administración en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Principio este que fue repetido en las demás constituciones. Así, la Carta 
Federal de 1863 estableció:
Artículo 36. El Gobierno general de los Estados Unidos de Colombia será, 
por la naturaleza de sus principios constitutivos, republicano, federal, 
electivo, alternativo y responsable; dividiéndose para su ejercicio en Poder 
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
534 Hamilton, Madison y Jay. 2001. Op. cit., Capítulo XLVII, página 205.
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535 Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas, conside-
ración jurídica No. 28.
De análoga forma la represiva Constitución de 1886 estableció formal-
mente la división de poderes en el artículo 57, en el que se afirmaba que “Todos 
los poderes públicos son limitados, y ejercen separadamente sus respectivas 
atribuciones”, lo que en la práctica no funcionó, pues la casi totalidad del poder 
se concentró en el Presidente, con el beneplácito de la Corte Suprema de Justicia 
del siglo XX.
En el contexto de la Constitución de 1991, las sentencias de la Corte 
Constitucional que mejor tratan el principio de división de poderes, son justamente 
aquellas que examinan normas que afectan cláusulas de derechos fundamentales 
y que permiten la concentración de más poderes en el Presidente de la República. 
Así en la Sentencia C-251 de 2002 que declaró la inexequibilidad de la Ley 684 
de 2001 sobre el Poder Nacional y seguridad nacional, que contenía normas que 
luego fueron vertidas por la administración Uribe en el “Estatuto Antiterrorista”, y 
en los decretos legislativos que contenían las medidas para el estado de conmoción 
interior, precisó la Corte que 
La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar 
la arbitrariedad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así 
la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo no 
por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre 
diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos 
de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan 
controlarse recíprocamente.535 
Más tarde, la Corte retomaría el tema de la división de poderes, al declarar 
la inexequibilidad de una parte del inciso tercero del parágrafo transitorio del 
artículo 4 del Acto legislativo No. 2 de 2004, sobre reelección presidencial. Allí 
arbitrariamente el Congreso de la República le había concedido al Consejo de Estado 
la potestad de legislar en materia estatutaria. La Corte, declarando la sustitución 
de la Constitución y la extralimitación en el poder de reforma, recordó que 
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en la Constitución de 1991, el principio de separación de poderes mantiene como 
elemento definitorio, la identificación de las distintas funciones del estado que, 
en el nivel supremo de su estructura, habrán de asignarse a órganos separados 
y autónomos. En este modelo los controles interorgánicos juegan un papel 
preponderante en la regulación del balance entre los poderes públicos.536
2. La estructura del Estado y la división de poderes
La estrecha comprensión de la estructura del Estado, como dispuesta en tres 
poderes, fue abandonada con la expedición de la Carta de 1991. Si bien el primer 
inciso del artículo 113 anuncia la tradicional existencia de las ramas ejecutiva, 
legislativa y judicial, se señala inmediatamente en el inciso segundo la existencia 
de otros órganos “autónomos e independientes para el cumplimiento de las 
demás funciones del Estado”. Al trabajar los temas de la estructura del Estado 
colombiano y sus órganos, Ibáñez hace una reconstrucción, recordando cómo en 
el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, fue planteada como iniciativa, el 
establecimiento de cinco ramas del poder (la ejecutiva, la legislativa, la judicial, 
la fiscalizadora y la electoral), propuesta que tras ser sometida a debate, fue 
modificada y transformada hasta acordarse el texto finalmente vertido en el 
artículo 113 de la actualConstitución.
Al hacer el balance de la discusión, del texto y de la estructura estatal 
finalmente adoptada, diferencia Ibáñez entre dos estructuras: la vertida en el 
texto de la Carta Política, y la estructura ampliada por la jurisprudencia de la 
Corte Constitucional. Respecto de la primera señala el autor, que: 
La Constitución Política de 1991 adoptó una nueva estructura del Estado 
Colombiano compuesta por las tres grandes Ramas del Poder Público (art. 
113), y, además, por la organización Fiscalizadora o de Control (arts. 113, 
117 a 119), la organización Electoral (arts. 113, 120), el Banco de la 
República, para el ejercicio de las funciones de banca central (arts. 371 a 
373) y la Comisión Nacional de Televisión (arts. 75 y 76).537 
536 Sentencia C-1040 de 2005, varios ponentes.
537 Ibáñez, Jorge. 2006. Op. cit., página 87.
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Acerca de la estructura ampliada por la jurisprudencia constitucional, 
indica el autor que allí se incluyen como organismos autónomos, con régimen 
constitucional especial, “La Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130), 
el conjunto de organismos con regímenes especiales y autonomía para el 
cumplimiento de determinadas funciones agrupadas en las corporaciones 
autónomas regionales (arts. 157.7 y 331) y las universidades del Estado”.538 
A continuación se hace una presentación general de las distintas funciones y 
órganos, que luego dará paso en el resto de este libro, a la presentación analítica 
de las funciones ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y de control.
2.1. La función ejecutiva
Considera Ibáñez que “La Rama Ejecutiva es aquella faceta del poder público 
que concentra el mayor vínculo de acciones para lograr la realización de los 
fines del Estado, pues a su cargo está principalmente el ejercicio de la función 
administrativa”.539 De conformidad con el diseño constitucional, la suprema 
autoridad en el ejercicio de la función ejecutiva es el Presidente de la República. 
Teniendo como norma de referencia el artículo 115 de la Constitución, dispuesto 
desde el concepto de “Gobierno Nacional”, se tiene: 
Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno 
y suprema autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los 
ministros del despacho y los directores de departamento administrativo 
(…).
Alrededor del ejercicio de la función, resultan decisivos los conceptos 
de gobierno y de administración, ambos precisados por la Corte Constitucional. 
Para esta, el concepto de gobierno se relaciona con la estructura política del 
Estado, ejerciéndose como manejo del poder político, encaminado al logro de 
efectos sociales en el plano general; mientras que la administración se refiere 
538 Ibáñez, Jorge. 2006. Op. cit., página 87.
539 Ibáñez, Jorge. 2006. Op. cit., página 222.
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a “La ordenación técnica de los recursos existentes, con el fin de conformar un 
orden, que ya no es general, sino adecuado a las circunstancias. Los criterios 
administrativos se subordinan a los criterios políticos”.540
A la función ejecutiva le corresponde una estructura descrita en el artículo 
115 de la Carta, que es desarrollada en el plano constitucional en el Título VII de 
la Constitución, entre los artículos 189 a 227, que es posteriormente explicitada 
por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que diferencia entre el sector central 
y el sector descentralizado de la administración pública. Se determinó en esa 
ley, que forman parte del sector central, la Presidencia de la República, la 
Vicepresidencia de la República, los Consejos Superiores de la administración; 
los ministerios y departamentos administrativos; y las superintendencias y 
unidades administrativas especiales sin personería jurídica. En segundo lugar 
y de acuerdo con la misma disposición, hacen parte del sector descentralizado por 
servicios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales 
del Estado; las superintendencias y las unidades administrativas especiales con 
personería jurídica; las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales 
de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las 
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; y las demás entidades 
administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice 
la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
2.2. La función legislativa
La estructura del Congreso de la República y la enunciación de sus funciones 
generales es hecha en el artículo 114 de la Constitución, donde ya se señala 
que el ejercicio de la función legislativa es mucho más que hacer leyes:
Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la 
Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y 
la administración.
El Congreso de la República estará integrado por el Senado y la Cámara de 
Representantes.
540 Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
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Esta determinación funcional es mejor precisada en la Ley 5 de 1992, 
orgánica del Congreso, que en el artículo 6 señala las “Clases de funciones 
del Congreso”, enunciando un total de ocho: la función constituyente, la 
función legislativa, la función del control político, la función judicial, la función 
electoral, la función administrativa, la función de control público y la función 
de protocolo. Esta sectorización, pone de presente el carácter complejo de la 
función congresional, y en lo que tienen que ver específicamente con la función 
legislativa, dispone en el numeral 2 de la norma, que esta se cumple “para 
elaborar, interpretar, reformar y derogar leyes y códigos en todos los ramos 
de la legislación”. Una presentación orgánica y estructural del Congreso de la 
República es hecha en el Capítulo XII de este libro.
2.3. La función judicial
Esta función es claramente definida por el artículo 1 de la Ley 270 de 1996, 
estatutaria de la administración de justicia, en los siguientes términos:
Artículo 1. Administración de justicia. La administración de justicia es una 
parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitu-
ción Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías 
y libertades consagradas en ellas, con el fin de realizar la convivencia social 
y lograr y mantener la concordia nacional.
Durante la vigencia de lo que Ferrajoli denomina “el paradigma 
paleopositivista”541 y su comprensión elemental del Estado y de las relaciones 
de poder, se entendió y enseñó que el juez simplemente “aplicaba” la ley y 
sancionaba su infracción. Contemporáneamente y en las dimensiones de una 
democracia constitucional, acontece un desplazamiento en 
la naturaleza de la jurisdicción y la relación entre el juez y la ley, que no es 
ya, como en el viejo paradigma iuspositivista sujeción a la letra de la ley 
541 Ferrajoli, Luigi. El garantismo y la filosofía del derecho. Universidad Externado de Colombia, 
Bogotá, 2000, página 164.
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cualquiera sea el significado, sino sujeción ante todo a la Constitución, que 
impone al juez la crítica de las leyes inválidas a través de su reinterpretación 
en sentido constitucional o su denuncia por incontitucionalidad.542 
En este sentido, el juez ha de ejercer sobre todo una función de control, 
dentro del engranaje de la red de controles mutuos o de pesos y contrapesos. 
En el nivel constitucional, el marco normativo de la función tiene tres 
componentes: las normas constitucionales, dispuestas en el artículo 116 de 
la Carta y en el Título VIII de la Constitución, entre los artículos 228 a 257. El 
segundo componente es la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración 
dejusticia, que es un texto dispuesto en 210 artículos, que regula la estructura de 
la función judicial, determina sus componentes y los órganos que la ejercen, a la 
vez que establece los principios generales y las reglas básicas de la función. Como 
norma estatutaria, es criterio normativo en el ejercicio del control constitucional 
respecto de leyes relacionadas con sus materias. El componente normativo final 
de la función, está relacionado con el plano jurisprudencial, e involucra las reglas 
dispuestas en fallos de constitucionalidad y tutela relacionadas con el ejercicio de 
la judicatura. El componente central es la Sentencia C-037 de 1996.
La estructura de la función judicial es diseñada en la Carta a partir del 
concepto de jurisdicción. Así en el Título VIII, se dispone la existencia de cuatro 
jurisdicciones explícitas (la ordinaria, la contencioso administrativa, la constitucional 
y las especiales –indígena y de paz) y una jurisdicción implícita (la jurisdiccional 
disciplinaria), cada una de ellas con un órgano límite, usualmente denominado “alta 
corte” y un órgano de cierre de la totalidad del sistema, la Corte Constitucional.
2.4. La función de control
El principio general señala que para evitar la concentración del poder, las distintas 
agencias estatales deben ejercer controles recíprocos entre ellas. Sólo así se asegura 
el ejercicio de la democracia y la libertad de los ciudadanos. No obstante y aunque 
todas las funciones públicas deban ejercer control, dentro de la estructura del 
Estado existe una función especializada encargada del control. En la Constitución 
542 Ferrajoli, Luigi. 2000. Op. cit., página 164.
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Política, la función del control es establecida en el artículo 117, donde se señala 
que “El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos 
de control”, para luego desarrollar los componentes de dicha tarea en el Título 
X de la Carta, “De los organismos de control”, con un capítulo destinado a la 
Contraloría General de la República y otro al Ministerio Público.
El artículo 119 de la Carta caracteriza a la Contraloría, señalando que 
esta “Tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado 
de la administración”, desarrollando los componentes de la función entre los 
artículos 267 a 274, bajo el concepto de “control fiscal”. Se entiende por este, 
la función pública que es ejercida por las contralorías (general, departamentales, 
distritales y municipales), que comprueba, inspecciona y valora la gestión de la 
administración pública, y que además, cuantifica y establece responsabilidades 
en los casos de detrimento patrimonial al Estado. La Contraloría General de la 
República es la máxima autoridad en materia de control fiscal. De acuerdo con 
el artículo 267 de la Constitución, “es una entidad de carácter técnico con 
autonomía administrativa y presupuestal”, cuyo régimen general ha sido 
dispuesto en la Ley 42 de 1993, la Ley 106 de 1994, la Ley 610 de 2000 y 
el Decreto 267 de 2000. Las funciones del Contralor General están contenidas 
en el artículo 268 de la Constitución y entre ellas cabe destacar la dispuesta 
en el numeral 5, que le permite la iniciación y trámite de los procesos de 
responsabilidad fiscal, regulados por las leyes 610 de 2000 y 678 de 2001. 
El Ministerio Público como titular de la función de control, es ejercido de 
acuerdo con el artículo 118 de la Constitución, por el Procurador General de la 
Nación, sus delegados y agentes; por el Defensor del Pueblo; por los personeros 
municipales “y por los demás funcionarios que determine la ley”. Su régimen 
constitucional se desarrolla entre los artículos 275 a 284, disponiendo la primera 
de estas normas, que “El Procurador General de la Nación es el supremo 
director del Ministerio Público”. Sus funciones constitucionales se dividen en 
dos grupos: las funciones que son delegables (art. 277 C.P.) y las funciones 
que deben ser ejercidas directamente (art. 278 C.P.). La estructura y régimen 
de la Procuraduría está contenida en el Decreto ley 262 de 2000, destacándose 
entre las distintas tareas del control, la función disciplinaria, cuya norma legal 
de base es la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que es a su vez el 
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despliegue normativo de la función constitucional asignada al Procurador por 
el numeral 6 del artículo 277 de la Carta:
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan 
funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente 
el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e 
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
2.5. La función electoral
El artículo 120 de la Constitución se ocupa de ella, desde el señalamiento de 
los órganos que la ejercen:
Artículo 120. La organización electoral está conformada por el Consejo 
Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los 
demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de 
las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad 
de las personas.
Esta función es posteriormente desarrollada en el Título IX de la Consti-
tución “De las elecciones y de la organización electoral”, entre los artículos 258 
y 266. El ejercicio de esta función involucra numerosos temas constitucionales, 
entre ellos los relacionados con: la participación, presentada como eje estructurante 
de la Constitución Política, que a su vez se despliega en su condición de principio 
constitucional, de derecho fundamental y como mecanismo de efectividad de los 
derechos ciudadanos; el sistema electoral, como determinación de los elementos 
que efectivizan la decisión ciudadana vertida en el voto, que a su vez involucra 
los subtemas de la fórmula electoral, el umbral electoral, la lista partidista, el 
registro de los electores y otros temas análogos. Un tercer asunto de la función 
electoral, tiene que ver con el régimen de los partidos y la financiación de los 
mismos, que implica a su vez los temas de la existencia de los partidos, su 
reconocimiento, su clasificación, el régimen interno y el tema de la financiación 
de sus actividades y de las campañas en que participan. Finalmente y en lo que 
puede ser considerado el componente orgánico de la función electoral, tendrían 
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que ser vistas tres instituciones: el Congreso de la República, más como órgano 
político que legislativo, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional 
del Estado Civil.
Como referente normativo reciente, la función electoral debe ser consi-
derada desde el Acto Legislativo No. 1 de 2003, sobre “Reforma Política”, y el 
Acto Legislativo No. 2 de 2004, sobre reelección presidencial. 
2.6. La función de banca central
La función de banca central fue asignada constitucionalmente a un órgano 
autónomo y especializado que se denomina Banco de la República. Refiriéndose 
a él, Ibáñez señala que: 
La Constitución de 1991, eliminó la figura del banco de emisión y en su 
lugar determinó que el Banco de la República, como órgano del Estado, de 
rango constitucional, organizado como persona jurídica de derecho público 
y con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, ejerza, con sujeción 
a la ley y en concordancia con la política económica general, las funciones 
de banca central.543
La Corte Constitucional, en uno de los fallos relacionados con la incons-
titucionalidad del establecimiento del Sistema UPAC, hizo una reconstrucción de 
la historia del Banco de la República y de su caracterización como banca central. 
Inicialmente el Banco fue creado por medio de las leyes 30 y 117 de 1922 como 
una institución de carácter privado, donde el Estado tenía algunas acciones, 
siendoluego reorganizado por medio de la Ley 25 de 1923, con fundamento 
en las recomendaciones hechas por la “Misión Kemerer”, asignándosele las 
funciones de emitir moneda y de servir como banquero del gobierno y de los 
demás bancos privados. Años más tarde y en virtud del Decreto 756 de 1951, 
le fueron asignadas funciones relacionadas con el otorgamiento de créditos de 
fomento y el diseño de políticas en materia crediticia y de cambio. Posteriormente 
y por medio de la Ley 21 de 1963, fue creada la Junta Monetaria, como órgano 
543 Ibáñez, Jorge. 2006. O.p. cit., página 293.
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oficial, encargada de fijar las políticas generales en materia crediticia, cambiaria 
y monetaria, de modo tal que “El Banco de la República, si bien continuó siendo 
emisor de moneda por concesión del Estado, ya no actuaba sino como ejecutor 
de las políticas generales que debía de fijar el nuevo organismo estatal”.544 La 
Reforma Constitucional de 1968 le quitó competencias al Congreso sobre orga-
nización, estructura y manejo del Banco, para otorgárselas al Presidente, las que 
se mantuvieron hasta la Constitución de 1991, que le restituyó las competencias 
perdidas al Parlamento, otorgándole especialmente en los literales b) y d) del 
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, la facultad para expedir normas 
generales sobre materias relacionadas con las funciones del Banco. 
De conformidad con los artículos 371 y 372 de la Constitución, el Banco 
de la República tiene un régimen propio, y su órgano de dirección es la Junta 
Directiva, que está conformada por siete miembros, siendo ellos el Ministro de 
Hacienda, quien la preside; el gerente del Banco, que es elegido por la Junta 
Directiva, y cinco miembros adicionales, nombrados por el Presidente de la 
República. El artículo 3 de la Ley 31 de 1992 desarrolla esta característica 
del régimen propio, al señalar que “El Banco de la República se sujeta a un 
régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, 
su estructura, sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se 
regirá exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, 
en esta ley y en los estatutos”. Las funciones del Banco de la República están 
descritas en los artículos 371 y 373 de la Constitución, así como en el Título 
II de la Ley 31 de 1992, entre los artículos 6 y 16, siendo las principales las 
funciones de Banco de Emisión, determinación y características de la moneda 
legal; la de Banquero y prestamista de última instancia de los establecimientos de 
crédito; las funciones en relación con el Gobierno; la función de Administración 
de las reservas internacionales y en materia internacional; y las funciones de 
la Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria.
Por ser uno de los órganos “autónomos e independientes, para el 
cumplimiento de las demás funciones del Estado”, la característica constitucional 
544 Sentencia C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, consideración jurídica No. 3.1.3.
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determinante del Banco es su autonomía, la que asume varias modalidades, expli-
citadas por la Corte en la Sentencia C-050 de 1994, en los siguientes términos:
•฀ Autonomía฀general,฀que฀le฀permite฀abstenerse฀de฀atender฀los฀requerimientos฀
de sectores específicos, según criterios de razonabilidad, así como utilizar 
los instrumentos de su competencia, sin autorización previa de otras 
autoridades.
•฀ Autonomía฀administrativa,฀aneja฀a฀su฀independencia,฀y฀que฀atiende฀a฀su฀฀
“naturaleza única”, con organización especial, que no le hace depender de 
ningún otro órgano estatal.
•฀ Autonomía฀ técnica,฀ que฀ se฀ traduce฀ en฀ términos฀ de฀ su฀ capacidad฀ para฀
analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin ingerencia 
de otras autoridades los instrumentos que demanda el ejercicio de sus 
atribuciones.545
•฀ Autonomía฀patrimonial,฀que฀le฀permite฀฀integrar฀y฀disponer฀de฀sus฀propios฀
activos, bien sean en moneda nacional o extranjera, como lo precisa la 
Corte.
•฀ Autonomía฀de฀gestión฀y฀decisión฀“del฀Banco฀frente฀al฀Gobierno,฀signiica฀
que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con 
sujeción a las instrucciones políticas del gobierno, pero sí en coordinación 
con la política económica general”.546 
2.7. La Comisión Nacional de Televisión
En Colombia el servicio público de televisión dio comienzo el día 13 de julio de 
1954, por el presidente Gustavo Rojas Pinilla. Funcionalmente, la actividad fue 
dispuesta y regulada por el Ministerio de Comunicaciones, hasta la expedición de 
la Constitución de 1991, que trajo consigo la creación de la Comisión Nacional 
de Televisión. Este es otro de los órganos “autónomos e independientes” previstos 
en el artículo 113 de la Constitución. Se dispuso su existencia en los artículos 
76 y 77 de la Constitución, que prevén “un organismo de derecho público con 
545 Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, sección segunda.
546 Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, sección segunda.
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personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a 
un régimen legal propio”. El órgano de dirección y ejecución es la Junta Directiva, 
que de conformidad con el inciso segundo del artículo 77 de la Constitución, estará 
integrada “por cinco (5) miembros, la cual nombrará el director. Los miembros 
de la junta tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. 
Otro será elegido entre los representantes legales de los canales regionales de 
televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros 
y regulará la organización y funcionamiento de la entidad”.
En el plano legal, las normas regulantes son la Ley 14 de 1991, Por la 
cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión nacional; 
la Ley 182 de 1995, Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se 
formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se 
conforma la Comisión Nacional de Televisión (…) y se dictan otras disposi-
ciones en materia de telecomunicaciones; la Ley 335 de 1996, Por la cual se 
modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la 
televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones; la Ley 506 de 
1999, Por la cual se modifica el artículo 58 de la ley 182 de 1995, y la Ley 
680 de 2001, Por la cual se reforman las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 
de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión. 
La Ley 182 de 1995 define a la Comisión Nacional de Televisión, 
determina su estructura y señala sus funciones. El artículo 3 la define en los 
siguientes términos:
Artículo 3. Naturaleza jurídica, denominación, domicilio y control político. El 
organismo al que se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política 
se denominará Comisión Nacional de Televisión, CNTV. Dicha entidad es 
una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, 
patrimonial y técnica, y con la independencia funcional necesaria para el 
cumplimiento de las atribuciones que le asignan la Constitución, la ley y 
los estatutos (…).
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
447
La misma norma fija su domicilio en Bogotá D.C. y dispone que sobre 
ella ejerza control político el Congreso de la República. El régimen de funciones se 
describe ampliamente en el artículo 5 de la ley, y entre ellas cabe destacar las de 
dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de educación; adelantar 
las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control de la prestación 
del servicio; clasificar las modalidades del servicio público de televisión; investigar 
y sancionar a los operadores, concesionarios y contratistas porviolaciones al 
régimen legal; y reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para 
la operación del servicio 
2.8. Las Corporaciones Autónomas Regionales
En el régimen de la Constitución de 1886, estos organismos no fueron dispuestos 
como órganos autónomos e independientes, sino que fueron creadas como 
establecimientos públicos adscritos o vinculados a entidades del sector central 
de la Rama Ejecutiva, a los que se les adscribía la prestación de algún servicio 
público. La Carta Política de 1991 previó su existencia como órganos autónomos, 
al señalar en el numeral 7 del articulo 150, que es competencia del Congreso, 
“reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas 
regionales dentro de un régimen de autonomía (…)”, a la vez que creaba en 
el artículo 331 una Corporación específica:
Artículo 331. Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande 
de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la 
actividad portuaria, la adecuación y conservación de tierras, la generación 
y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, 
los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.
La norma legal que regula esas instituciones y establece su régimen 
jurídico, es la Ley 99 de 1993, Por la cual se crea al Ministerio del Medio 
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación 
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema 
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, y las define en el 
artículo 23, de la siguiente manera: 
448
Manuel Fernando Quinche Ramírez
Artículo 23. Naturaleza jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales 
son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado 
por las entidades territoriales que por sus características constituyen 
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, 
biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y 
financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley 
de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los 
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de 
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del 
Medio Ambiente.
Esa misma ley regula lo relacionado con la dirección y administración 
de las corporaciones. El artículo 24 prevé que aquellas tendrán tres órganos 
principales: la Asamblea Corporativa; el Consejo Directivo y la Dirección General, 
siendo la primera el principal órgano de dirección de la Corporación, estando 
integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de 
su jurisdicción. En lo que se refiere a la representación de la Corporación, el 
artículo 28 de la ley dispone que el Director General sea el representante legal 
de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. El régimen de funciones se 
dispone en el artículo 31, en una extensa secuencia. 
La Ley 99 de 1993, dispuso igualmente la creación de una clase especial 
de corporación: las corporaciones autónomas para el desarrollo sostenible, siendo 
allí creadas. La Corporación para el desarrollo sostenible del norte y el oriente 
amazónico –CDA (artículo 34); la Corporación para el desarrollo sostenible del 
sur de la Amazonía –CORPOAMAZONÍA (artículo 35); la Corporación para el 
desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta –CSN (artículo 36); 
la Corporación para el desarrollo sostenible del Archipiélago de San Andrés, 
Providencia y Santa Catalina (artículo 37); la Corporación para el desarrollo 
sostenible de la Sierra de la Macarena (artículo 38); la Corporación Autónoma 
Regional para el desarrollo sostenible del Chocó –CODECHOCÓ (artículo 39): 
la Corporación para el desarrollo sostenible del Urabá –CORPOURABÁ (artículo 
40); la Corporación para el desarrollo sostenible de La Mojana y el San Jorge 
–CORPOMOJANA (artículo 41).
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
449
Como consecuencia de su régimen de autonomía, las Corporaciones 
Autónomas Regionales no están sometidas a las instrucciones del Gobierno, no 
pudiendo este remover a ninguno de los miembros de los órganos de dirección, 
salvo el caso de los representantes del Presidente de la República y el Ministro 
del Medio Ambiente que hacen parte del Consejo Directivo. 
2.9. La Comisión Nacional del Servicio Civil
Este organismo fue establecido por el artículo 130 de la Constitución:
Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable 
de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, 
excepción hecha de las que tengan carácter especial.
En principio, esta entidad fue concebida como ejecutora de funciones 
relacionadas con tareas de la rama ejecutiva del poder público, y dentro de dicho 
contexto fue expedida la Ley 443 de 1998 Por la cual se expiden normas sobre 
carrera administrativa y se dictan otras disposiciones, que en su artículo 44 
reorganizaba la Comisión Nacional del Servicio Civil, asignándole funciones 
propias en su artículo 45. No obstante, el enunciado del artículo 44 fue declarado 
inexequible por la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-372 de 1999, 
en la que determinó específicamente el carácter de ente autónomo, al precisar:
La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, 
no tiene un carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta 
o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría prevalerte de los 
organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales 
en cabeza de sus autoridades.
Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de 
nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control 
del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período, 
organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace 
parte ni del ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe 
ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio 
450
Manuel Fernando Quinche Ramírez
propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales 
que le corresponden.547 
De esta manera y en atención a las reglas jurisprudenciales y las 
declaratorias de inexequibilidad efectuadas, fue expedida la Ley 909 de 2004, 
que derogó numerosos enunciados de la Ley 443 de 1998, y que definió 
expresamente a la Comisión:
Artículo 7. Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Comisión 
Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución 
Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, 
excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección 
del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en 
la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente 
de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, 
autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el 
empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional de Servicio 
Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia 
e imparcialidad.
De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 909 de 2004, la Comisión estará 
conformada por tres miembros, designados previo concurso público y abierto, 
que ejercerán el cargo durante un período de cuatro años. Las funciones de 
la Comisión son precisadas en los artículos 11 y 12 de la ley, bajo dos grupos 
integrales: las funciones relacionadas con la administración de la carrera 
administrativa; y las funciones relacionadas con la vigilancia de la aplicación 
de las normas sobre carrera administrativa.
2.10. Las universidades del EstadoEste tipo de entes autónomos fue previsto en el artículo 69 de la Constitución:
547 Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
451
Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las Universidades 
podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo 
con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado 
(…).
Posteriormente el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, precisó el origen y 
caracteres de estas universidades.
Artículo 57. Las universidades estatales u oficinales deben organizarse 
como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados 
al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas de 
planeación del sector educativo.
Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: 
Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, 
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de 
acuerdo con las funciones que les corresponden.
Este inciso segundo fue modificado luego por el artículo 1 de la Ley 
674 de 2001, disponiendo que 
El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, 
comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente 
y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el 
régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia 
seguridad social en salud, de acuerdo con al presente ley.
3. La relación entre los poderes públicos 
El inciso final del artículo 113 de la Constitución describe el tipo de relación 
que ha de existir entre los poderes públicos en Colombia, al señalar que “Los 
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran 
armónicamente para la realización de sus fines”.
452
Manuel Fernando Quinche Ramírez
En la teoría constitucional son aceptados cuando menos dos modelos 
de comprensión de la relación entre los poderes públicos: el modelo de origen 
francés de los “límites funcionales” entre los poderes, con “colaboración 
armónica” entre ellos; y el modelo norteamericano de los “pesos y contrapesos” 
o de los “controles mutuos”. A continuación se describe brevemente el contenido 
de cada uno de ellos y se hacen señalamientos jurisprudenciales acerca de la 
relación entre los poderes en Colombia.
3.1. Los modelos de comprensión de la relación entre los poderes
Como ha sido señalado, en el articulación de las constituciones latinoamericanas, 
concurrieron el modelo francés de los límites funcionales y el modelo norte-
americano de los pesos y contrapesos, siendo finalmente adoptado el primero, 
lo que permitió el establecimiento de prácticas autoritarias, de irresponsabilidad 
presidencial y de mínimo o inexistente control constitucional. 
3.1.1. El modelo de los “límites funcionales”
Atribuido a Montesquieu, según Naranjo, aquel “sostiene que ha de procurarse 
la división de los poderes de acuerdo con el contenido de sus funciones, fijando 
con claridad sus respectivas esferas de competencia, evitando las interferencias 
de la actividad de unos en las de los demás”.548 Entendía aquel autor para el 
Estado del siglo XVIII, que tan solo existían tres clases de poderes, el ejecutivo, 
el legislativo y el judicial, que debían ser asignados a distintos órganos y actuar 
separadamente, para de esta manera, poder asegurar la libertad e impedir un 
gobierno absolutista. Suponíase entonces, que al repartir el poder entre los distintos 
órganos, podría esperarse un balance o equilibrio entre ellos, sin interferencias en 
la ejecución de uno sobre otro. Ahora bien, como la experiencia común evidencia 
que los distintos poderes no operan de modo aislado, y que es contrafáctico afirmar 
que la simple división de poderes es capaz de dar equilibrio al sistema estatal, 
entonces los seguidores de tal tendencia apelaron a la idea de la “colaboración 
armónica”, según la cual, si bien las funciones estatales han sido asignadas a 
órganos especializados, “en el Estado moderno, por fuerza de las circunstancias, 
548 Naranjo, Vladimiro. 2000. Op. cit., página 247
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
453
cada uno de estos órganos cumple también funciones propias de otras ramas, 
siguiendo el principio de la ‘colaboración armónica’ entre ellas, consagrado hoy 
en muchas constituciones, como la colombiana”.549
Señala Aguilar, que 
Casi todas las naciones de Hispanoamérica adoptaron constituciones que 
incorporaron el sistema de límites funcionales (…). Sin embargo, el sistema 
de límites funcionales hacía que los poderes transgredieran sus respectivas 
esferas de competencia, cualesquiera que estas fueran”, agregando además, 
respecto de la adopción del modelo francés, que “En el caso de la separación 
de poderes, la versión que eligieron era estructuralmente inestable.550 
Para el caso colombiano y siguiendo la tendencia de la región, fue 
adoptado en la Constitución de 1886 el sistema de los límites funcionales y su 
“colaboración armónica”, la que fue redescrita en la Carta de 1991, trayendo 
como consecuencia, la continuidad de un modelo de irresponsabilidad presiden-
cial, de autoritarismo y de ausencia de controles efectivos sobre el Presidente. 
Dentro de esta perspectiva, la adopción del modelo francés en Colombia trajo 
consigo una lectura de doble vía: por un lado el literalismo en la división de 
poderes, cuando fue usado para vulnerar los derechos fundamentales de los 
ciudadanos, de modo tal que las cláusulas de represión o no eran examinadas 
por el órgano del control, o se hacía un simple examen formal; y del otro lado 
una lectura laxa y complaciente de la “colaboración armónica”, cuando los 
poderes del presidente involucraban el ejercicio de competencias de otras ramas 
del poder, hasta el punto de que los otros órganos estatales (el legislativo y los 
jueces principalmente), se inhibían, se abstenían voluntariamente de ejercer 
control sobre sus actos. 
Las evidencias son abundantes y basta recordar nuevamente los tres 
campos más notorios: la sistemática renuncia de la Corte Suprema de Justicia del 
549 Naranjo, Vladimiro. 2000. Op. cit., página 250.
550 Aguilar, José Antonio. En pos de la quimera. Reflexiones sobre el experimento constitucional 
atlántico. Fondo de Cultura Económica, México, 2000, página 126.
454
Manuel Fernando Quinche Ramírez
siglo XX y el Congreso de la República a ejercer control judicial y político sobre el 
estado de sitio decretado por el Presidente, así como sobre las medidas dictadas 
con base en aquel, que campeó casi sin interrupciones entre 1949 y 1991 (i); la 
sistemática renuncia del Congreso y de la Corte Suprema de Justicia a ejercer control 
sobre los tratados internacionales en general, y sobre los acuerdos simplificados 
en especial, que se mantuvo vigente hasta la década de los ochenta, momento 
en el que coincidencialmente y con ocasión del tratado de extradición para nar-
cotraficantes, comenzó a hacerse un débil control sobre los tratados públicos (ii); 
y finalmente la renuencia permanente de la Corte Suprema de Justicia a controlar 
los actos reformatorios de la Constitución, bajo la débil excusa de la división de 
poderes, el respeto de la autonomía funcional y la colaboración armónica, todo 
ello en aplicación de una doctrina que se mantuvo hasta la llegada de los años 
80, momento en el que un acto legislativo creó un Tribunal Constitucional, que 
entraba a asumir algunas de las funciones de la Corte Suprema de Justicia, ocasión 
esta en la que ahí sí, se reivindicó el ejercicio del control (iii). Esta inadecuada 
lectura de la “colaboración armónica”, fue nuevamente invocada en el año 
2007 por el presidente Uribe, a propósito de la sentencia de la Sala Penal de la 
Corte Suprema de Justicia,551 por la cual la Corporaciónnegó la posibilidad de 
equiparar el paramilitarismo y los delitos vinculados con este (torturas, masacres, 
desapariciones, secuestros, homicidios selectivos, etc.), como delitos políticos. 
Para el presidente y en nombre de la “colaboración armónica” y de lo que llamó 
“los altos intereses del Estado”, los magistrados debían someterse a los deseos 
del presidente y considerar la tortura o las masacres como delitos políticos.
3.1.2. El modelo de los “pesos y contrapesos”
El modelo norteamericano, mucho más real y menos acomodaticio hacia el 
poder presidencial que el de origen francés, plantea la existencia de pesos y 
contrapesos de poder entre las distintas agencias estatales, a efectos de evitar 
la concentración y la arbitrariedad, para poder así asegurar la libertad. El 
modelo fue formulado por los fundadores de la Constitución norteamericana y 
551 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Expediente No. 26.945. Sentencia de 
julio 11 de 2007, M.P. Yesid Ramírez Bastidas y Julio Enrique Socha Salamanca.
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
455
descrito entre las conocidas secciones XLVII a LI de El federalista. En dichos 
pasajes, los autores de la publicación dieron respuesta a la acusación que se 
les hacía, de haber violado “la sagrada máxima del gobierno libre” por medio 
de la Constitución Federal. La formulación de la respuesta a la objeción, tomó 
como punto de partida tres hechos evidentes:
•฀ El฀grado฀de฀separación฀máxima฀que฀se฀exige฀entre฀las฀distintas฀agencias฀
estatales, que se exige para un gobierno libre, no puede mantenerse nunca 
en la práctica.
•฀ Es฀necesaria฀la฀defensa฀de฀los฀miembros฀más฀débiles฀del฀gobierno,฀respecto฀
de los más fuertes.
•฀ El฀poder฀tiende฀a฀extenderse฀y฀es฀necesario฀refrenarlo.฀Esto฀por฀cuanto฀los฀
gobernantes, al igual que los demás hombres, están regidos por las pasiones 
y por la ambición, de modo tal que el gobierno es el mayor reproche a la 
naturaleza humana, pues “Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no 
sería necesario”.552 
En este sentido, la relación entre los distintos poderes debe operar a la 
manera de pesos y contrapesos entre ellos, en la forma de controles recíprocos 
mutuamente implicados. Así y frente a la pregunta de ¿A qué recurrir para 
mantener en la práctica la división de poderes que ordena la Constitución?, 
respondieron afirmando que “La única respuesta que puede darse es que como 
todas las precauciones de carácter externo han resultado inadecuadas, el defecto 
debe suplirse ideando una estructura interior de gobierno de modo tal que sean 
sus distintas partes constituyentes, por sus relaciones mutuas, los medios de 
conservarse unos a otros en su sitio”;553 todo ello de modo tal, que se dote “a los 
que administran cada departamento de los medios constitucionales y los móviles 
personales necesarios para resistir las invasiones de los demás”554 mediante 
intereses rivales. En esta medida, el control judicial, el veto presidencial, el 
debate parlamentario y otros instrumentos de aplicación interna, asegurarían 
552 Hamilton, Madison, Jay. 2000. Op. cit., página 220.
553 Hamilton, Madison, Jay. 2000. Op. cit., página 219.
554 Hamilton, Madison, Jay. 2000. Op. cit., página 219.
456
Manuel Fernando Quinche Ramírez
desde la acción, desde la práctica, lo que el diseño normativo simplemente 
enuncia pero no garantiza.
3.2. La relación entre los poderes en la Constitución de 1991
Como ha sido afirmado, bajo la Constitución de 1886, el concepto del control 
entre los distintos órganos estatales o fue inexistente, o fue de baja intensidad, 
bajo una lectura complaciente de la expresión “colaboración armónica”. Ya en 
el contexto de la Constitución de 1991, puede afirmarse que de conformidad 
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la relación entre los poderes 
públicos debe ser comprendida desde la propuesta norteamericana de los pesos 
y contrapesos, en la finalidad constitucional de ejercer un control constitucio-
nal que sea efectivo y que permita finalmente el establecimiento del Estado 
constitucional. De esta manera y tomando como referente la jurisprudencia 
construida alrededor de aspectos neurálgicos de la relación entre los poderes 
públicos posterior al año 2000, pueden ser argüidas en defensa de la tesis de 
los controles recíprocos, las siguientes posturas jurisprudenciales:
a) Los pesos y contrapesos, como elemento central en la articulación 
del sistema presupuestal
Por medio de la Sentencia C-1064 de 2001 se definió para esa época un punto 
muy disputado, como lo era el de la fijación del criterio o metodología que 
debía ser utilizada, para determinar el porcentaje en el que debía ser ajustado 
anualmente el salario de los servidores públicos. La Corte decidió abstenerse de 
establecer una fórmula única, prefiriendo mejor identificar los criterios consti-
tucionales a los que debía ser sometida la política salarial de los trabajadores. 
Ahora bien, como la norma demandada era la ley de presupuesto, la Corte 
entendió que su trámite y aprobación correspondía a la ejecución del sistema 
de pesos y contrapesos entre los poderes públicos, considerando, que no solo 
“su elaboración y trámite es diferente al de cualquier otro proyecto de ley sino 
que el asunto de las partidas de gastos está sometido al sistema de frenos y 
contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo”.555
555 Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, 
consideración jurídica No. 6.2.
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
457
b) Los controles recíprocos para preservar los derechos fundamentales 
de los ataques del Estado
Para la Corte Constitucional, el modelo de los pesos y contrapesos opera también 
en el examen y en el control constitucional de las normas que reprimen los 
derechos fundamentales, especialmente en los casos de declaratoria de conmoción 
interior y en los de implementación de la “seguridad nacional”, eufemísticamente 
denominada ahora como “seguridad democrática”. Así por ejemplo, al declarar 
la la inexequibilidad de la Ley 684 de 2001 sobre “Poder Nacional” y represión 
de los derechos ciudadanos, entre otras razones, por vulnerarse el principio de 
división de poderes, afirmó la Corte que la separación de poderes es un mecanismo 
diseñado para evitar la arbitrariedad y asegurar la libertad, de modo tal que “la 
división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no 
descanse únicamente en manos de una sola persona o entidad, a fin de que los 
diversos órganos puedan controlarse recíprocamente”.556
c) Los pesos y contrapesos en las leyes de facultades extraordinarias
Dentro de la misma línea de comprensión, La Corte Constitucional identificó el 
despliegue de los pesos y contrapesos, durante el trámite y ejecución de las leyes 
de facultades extraordinarias y sus decretos. Así, al examinar las facultades 
otorgadas al Presidente por medio de la Ley 715 de 2001, precisó la Corte 
que “las habilitaciones no pueden ser vagas e indeterminadas, puesto que ello 
representaría una habilitación en blanco para el ejecutivo, concluyendo más 
adelante y por lo mismo, que “la precisión en la habilitación es una condición 
para que pueda operar cabalmente el sistema de pesos y contrapesos dentro 
del Estado social de derecho”.557 
d) Los controles recíprocos en la conmoción interior
Estas normas y las relacionadas con la afectación de los derechos y las libertades, 
son las que requieren un mayor y mejor control entre las distintas agencias 
556 Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas, conside-
ración jurídica No. 28.
557 Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica 
No.6.2.1.
458
Manuel Fernando Quinche Ramírez
estatales. En el año 2002 y por medio del Decreto 1837, el presidente Uribe 
declaró el estadode conmoción interior, el que fue luego prorrogado por medio 
de los decretos 2555 de 2002 y 245 de 2003 respectivamente. Ocurrió sin 
embargo que la Corte al hacer el control de este último, encontró que el Senado 
no había emitido el concepto previo favorable, necesario para la procedencia 
de las últimas prórrogas de la conmoción interior, procediendo por lo mismo 
a declarar su inexequibilidad, recabando en la necesidad de que el Congreso 
cumpla cabalmente con su tarea de hacer control político sobre los actos del 
Gobierno, bajo la idea que 
En una democracia es de su esencia el mutuo control de las ramas del poder 
público como garantía indispensable para evitar la concentración del poder 
en una de ellas (…). De la misma manera el estado democrático supone la 
adopción de recíprocos controles entre las ramas del poder, para que 
no impere la voluntad aislada de una de ellas.558 
558 Sentencia C-327 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, consideración jurídica No. 3.3.2.