Derecho administrativo _ Daniel Marquez

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COLECCIÓN PENSAMIENTO JURÍDICO CONTEMPORÁNEO
Diego ValaDés
Coordinador general
DERECHO 
ADMINISTRATIVO
Daniel Márquez góMez
Coordinador
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS 
EL COLEGIO NACIONAL
Primera edición: 2019
ISBN: 978-607-724-350-2 El Colegio Nacional 
ISBN: 978-607-30-2325-2 unaM, Instituto de Investigaciones Jurídicas 
D. R. © 2019. El Colegio Nacional 
Luis González Obregón 23, Centro Histórico 
06020, Ciudad de México 
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 pubiij@unam.mx 
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Impreso y hecho en México 
Printed and made in Mexico
KGF3230.D47
D34 2019
Derecho administrativo / Diego Valadés, coordinador general ; Daniel Márquez Gómez, 
coordinador. — Primera edición. — México : El Colegio Nacional : unaM, Instituto 
de Investigaciones Jurídicas, 2019. 
xviii, 178 páginas ; 15.5 × 23 centímetros. — (Colección Pensamiento Jurídico 
Contemporáneo) 
ISBN 978-607-724-350-2 (El Colegio Nacional) 
ISBN 978-607-30-2325-2 (unaM, Instituto de Investigaciones Jurídicas)
1. Derecho administrativo — México. I. Valadés, Diego, 1945-, coordinador general. 
II. Márquez Gómez, Daniel, coordinador. III. Título. IV. Serie. V. El Colegio Nacional. 
VI. unaM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
ÍNDICE
Consideraciones en torno al pensamiento 
jurídico contemporáneo 
Diego ValaDés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix 
Presentación 
Daniel Márquez góMez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xV
El derecho de participación ciudadana 
en la administración pública
Juan Carlos BenalCázar guerrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
La necesidad de nuevos modelos de organización 
administrativa en México 
FranCisCo JaVier Coquis VelasCo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Revitalización del procedimiento administrativo: 
nueva legitimidad democrática, expansión 
tecnológica y rol del abogado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
isaaC augusto DaMsky
Asociaciones público-privadas y nuevos modelos 
de contratación estatal petrolera 
Jorge FernánDez ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Combatir la corrupción: ¿cómo volver 
a confiar en el Estado? 
ana elena Fierro Ferráez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Derechos fundamentales. Plazo razonable 
y administración pública 
MiriaM M . iVanega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
La justicia administrativa: hacia la judicialización 
o reinvención del contencioso administrativo
François Julien-laFerrière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
La justicia administrativa. Del control de legalidad 
a la tutela de los derechos humanos 
Miguel aleJanDro lópez olVera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Estado administrador garante del derecho 
de acceso a la información: alcances y desafíos 
José rené oliVos CaMpos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Los nuevos retos para el Estado en materia 
de derechos humanos 
Margarita paloMino guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
La sostenibilidad de los sistemas de salud 
en Europa y la nueva economía 
Juan FranCisCo pérez gálVez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Sobre el concepto de los derechos 
sociales fundamentales 
JaiMe roDríguez-arana Muñoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
ix
CONSIDERACIONES EN TORNO 
AL PENSAMIENTO JURÍDICO 
CONTEMPORÁNEO
El derecho es uno de los más complejos fenómenos sociales. Al 
examinar sus funciones se advierte que igual acompaña los cam-
bios en la vida de una comunidad que los propicia, los retrasa o los 
deforma. 
Se sabe que la norma obliga, prohíbe, permite o premia conduc-
tas; sin embargo, hay ocasiones en que la rapidez de los procesos 
sociales, en especial los asociados con la tecnología y la innovación, 
parecen anticiparse a su regulación formal. Llega a suceder que las 
conductas resultantes de nuevas formas de interrelación dan la im-
presión de desbordar los marcos normativos aplicables. En un sen-
tido inverso, ocurre que a partir de la norma se generan nuevas 
condiciones de organización y de relación, o se sustituyen de ma-
nera deliberada formas de comportamiento antes aceptadas. Aun 
cuando la plenitud del ordenamiento jurídico hace suponer que no 
existen vacíos legales, la realidad, en particular cuanto concierne a 
los desarrollos científicos y tecnológicos, indica otra cosa.
El derecho no es por sí solo un vehículo de cambio ni una causa 
de estancamiento. Puede ser utilizado como un factor conservador 
para reprimir cambios o como un elemento dinamizador que los 
desencadena. Hay una tensión continua entre ambas posibilidades 
que se resuelve conforme a las decisiones que en cada caso toman 
los Estados, en especial al establecer sus normas básicas o constitu-
cionales, pues ahí residen los principios que vertebran el resto del 
ordenamiento. En casos concretos esos principios llegan a colidir y 
en su desarrollo legislativo y reglamentario pueden contener solu-
ciones o desencadenar consecuencias contradictorias.
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x Diego ValaDés
El análisis de las normas permite identificar su significado en 
tanto que reglas susceptibles de aplicación coactiva. Quienes se in-
teresan por contrastar el enunciado normativo con la normalidad 
social siguen otra vía de estudio. Los métodos analítico y sociológi-
co permiten verificar los diferentes aspectos del ordenamiento. Hay 
quienes indagan otros elementos, como el nexo entre la norma y los 
valores éticos, y una forma más de ver el derecho es en su relación 
con el entorno cultural, pues aquí es donde se advierten de mane-
ra más clara los efectos sinérgicos entre el universo normativo y el 
universo normado.
Ahora bien, el derecho es una técnica de organización institucio-
nal, por lo que hay que prestar especial atención al diseño aplica-
do en cada caso. Las mismas normas tienen consecuencias diferen-
tes en contextos distintos y provocan efectos de magnitud variable 
según el diseño completo de cada ordenamiento. El margen de de-
cisión de los órganos competentes en cuanto a las disposiciones ju-
rídicas del Estado está relacionado con la calidad y la eficacia de 
las instituciones, con la materia que se regula y con los intereses 
de los sujetos a regular. Un mismo Estado adopta diferentes enfo-
ques o dispone de distintas capacidades de acción en sus diversas 
etapas históricas.
En ese punto debe tenerse presente que la soberanía de los Esta-
dos no es, ni ha sido nunca, un atributo absoluto. Los condiciona-
mientos que relativizan el poder del Estado mudan de intensidad 
según la posición y la dimensión de otros procesos de poder inter-
nos o externos. El Estado constitucional sólo dispone del monopo-
lio del poder coactivo, pero no monopoliza el poder total.La soberanía es un constructo que permite identificar uno de los 
elementos del Estado. Con frecuencia se incide en el equívoco de 
entenderla como un poder único e ilimitado, pero en el universo 
de las instituciones jurídicas y políticas no existe la absolutidad, por 
eso los procesos legiferantes están sujetos a una gama de factores 
que incluye ideologías, intereses, corrientes de opinión, compromi-
sos, acuerdos, inercias, exigencias y expectativas a los que obedecen 
quienes dictan cada regla por las vías legislativa, jurisprudencial o 
administrativa, en un lugar y en un momento determinados. En 
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 pensaMiento JuríDiCo ConteMporáneo xi
la creación normativa no existen la neutralidad de los agentes ni la 
potestad exclusiva y suprema de los legisladores.
Además, el derecho tiene un alto grado de plasticidad que lo mis-
mo lo hace un instrumento progresivo que regresivo, liberador que 
represor, concentrador o descentralizador. Catalogar las normas 
conforme a alguna de esas o de otras categorías no significa que 
el correspondiente ordenamiento jurídico sea homogéneo. Santi 
Romano concebía el ordenamiento como “un sistema de normas 
concatenadas entre sí lógicamente”, aunque estuviera formado por 
“trozos” y de manera imperfecta,1 por lo que se puede constatar 
que en cualquiera que se analice son identificables los elementos do-
minantes, pero sin que en todos los casos exista una coherencia sisté-
mica que lo ponga a salvo de antinomias y hasta de aporías. El or-
denamiento, en un sentido descriptivo, es el conjunto de normas e 
instituciones vigentes y válidas en un Estado.
Todo lo anterior viene a propósito del gran tema que inspira la 
colección de estudios de la que forma parte este volumen. Al exa-
minar las principales corrientes de pensamiento en diferentes dis-
ciplinas jurídicas, se pretende identificar cuáles son los rumbos que 
la doctrina, la legislación y la jurisprudencia han seguido para res-
ponder a las necesidades del tiempo presente y, en muchos casos, 
para anticipar las del futuro previsible. Esas demandas actuales 
o potenciales corresponden lo mismo a las de equidad, justicia o 
democracia que a las de organización administrativa, prestación de 
servicios, fiscalidad, utilización de los recursos naturales o desarro-
llo general. Todo esto, por otra parte, es regulado por normas de 
fuente nacional e internacional, con la tendencia al incremento 
de estas últimas. Las áreas jurídicas en las que inciden esas deman-
das son muchas de las tradicionales y otras que se han conformado 
en las décadas más recientes.
En la Edad Media, al derecho civil romano se adicionó una nue-
va área: el canónico, y durante siglos se preparó a los abogados en 
utrumque ius (ambos derechos). Luego la complejidad de las relacio-
nes entre los Estados llevó a configurar el derecho de gentes o in-
1 Santi Romano, L’ordinamento giuridico, Sansoni, Florencia, 1946, p. 13. 
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xii Diego ValaDés
ternacional, y el derecho de guerra. La Enciclopedia francesa mos-
tró que en la Ilustración ya se hablaba de derecho marítimo como 
el elenco de “las leyes, reglas y usos que rigen la navegación, el co-
mercio por mar y, en su caso, la guerra en el mar”, y de derecho 
político, integrado por “las reglas que se deben seguir para el go-
bierno de una ciudad, de una provincia o de un Estado”.2
El siglo xix vio prosperar nuevas áreas jurídicas, como el derecho 
constitucional y el derecho administrativo. La siguiente centuria fue 
muy productiva en cuanto al nomenclador jurídico. Surgieron nue-
vas ramas, como el derecho social, el derecho cooperativo, el dere-
cho del trabajo, el derecho agrario, que ilustran la repercusión de 
las reivindicaciones colectivas, y el derecho aéreo y espacial, el bio-
derecho, el derecho genómico, el derecho de los energéticos, para 
ilustrar la trascendencia de los aportes científicos y técnicos. 
De las disciplinas tradicionales se desprendieron subespecialida-
des, como el derecho familiar o el derecho al que en México de-
nominamos inquilinario. Del derecho constitucional se han autono-
mizado materias como los derechos humanos, el derecho electoral, 
el derecho parlamentario y el derecho procesal constitucional, por 
ejemplo. Otras áreas que han cobrado autonomía conceptual deri-
van a su vez de los derechos humanos, como el derecho de la edu-
cación, el derecho de la información y el derecho cultural, para sólo 
aludir a algunas de las disciplinas aparecidas en el siglo xx.
En nuestro tiempo se conjugan varios factores que imprimen al 
derecho nuevas modalidades, o de los que resultan tendencias que 
en algún momento tendrán que ser consideradas por el ordena-
miento jurídico. En el ámbito del Estado se da la tensión entre lo 
público y lo privado y, si bien en las décadas más recientes domi-
nó la inclinación hacia una creciente transferencia de funciones y 
de servicios públicos al ámbito privado, también se advirtió una 
corriente abogando por recorrer el camino inverso, pero sin orientar-
se al estatismo. Por otra parte, numerosas actividades reguladas por 
2 Denis Diderot y Jean Le Rond dʼAlembert (dirs.), Encyclopédie, ou Dictionnaire 
raisonné des sciences, des arts et des métiers, par une société de gens de lettres, Briasson, David 
lʼaîné, Le Breton y Durand, París, 1751-1772, t. V, pp. 131 y ss. 
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 pensaMiento JuríDiCo ConteMporáneo xiii
el Estado comienzan a escapar de su control. Por ejemplo, la ad-
ministración del espectro radioeléctrico mediante permisos y con-
cesiones tiene que adecuarse a las crecientes posibilidades de que 
una persona singular, apoyada en un sencillo aparato telefónico, se 
pueda convertir en un emisor de información pública.
En el orden social se avistan cambios que tendrán un impac-
to significativo en el ordenamiento. Uno de ellos es la longevidad, 
como resultado de mejores condiciones de vida y de cada vez ma-
yores avances científicos. Las consecuencias de la vejez en materia 
laboral, educativa, sanitaria, asistencial, habitacional y económi-
ca serán de magnitud creciente y obligarán a respuestas jurídicas 
imaginativas.
Se viven intensos procesos de cambio y es probable que en el 
curso de las décadas, e incluso año con año, se vayan produciendo 
nuevos factores que obliguen a formular ajustes normativos. Mu-
chos de los cambios pretéritos de la realidad circundante precedie-
ron a las reglas correspondientes; en lo sucesivo habrá que estar 
atentos para formular esas respuestas de manera más oportuna, a 
la luz de lo que resulte previsible. Por ejemplo, la aparición de ve-
hículos automatizados implicará una importante modificación en 
las reglas de tránsito, y no está lejano el momento en que otro tanto se 
pueda requerir para la navegación aérea, marítima y fluvial.
Para ofrecer un panorama del pensamiento jurídico contempo-ráneo, en conjunto con mi admirado maestro de muchos años y co-
lega en las tareas de El Colegio Nacional, Héctor Fix-Zamudio, 
convoqué a un ciclo de mesas redondas con la participación de ju-
ristas mexicanos y extranjeros, con el propósito de pasar revista a 
las ideas y corrientes dominantes en el derecho.
En contra de lo que opinaban Dick y Cade, los personajes que 
Shakespeare concibió para dar voz a los adversarios del poder y 
que sin ambages afirmaron que en cuanto llegaran al gobierno la 
primera cosa que tendrían que hacer sería “matar a todas las gen-
tes de ley”,3 hoy prevalece la convicción de la utilidad social de los 
3 William Shakespeare, El rey Enrique VI, en Obras completas. Tragedias, estud. prelim., 
trad. y nn. de Luis Astrana Marín, Aguilar, Madrid, 2003, p. 817.
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
xiV Diego ValaDés
profesionales del derecho. El perfil conservador que acompañó por 
mucho tiempo a los cultores del derecho ha quedado atrás. Entre 
otras razones para ese cambio en la percepción de las personas de 
leyes está el papel que juegan quienes construyen y desarrollan los 
derechos humanos y aplican los medios de defensa correspondien-
tes. Hoy la sociedad ve en los abogados aliados y no adversarios.
El lector tendrá en sus manos textos orientadores, que le servirán 
para conocer los caminos que el derecho abre y recorre. Dejo cons-
tancia de agradecimiento a quienes han colaborado con sus ensa-
yos y me han auxiliado en la organización de las mesas, así como al 
personal de El Colegio Nacional, cuyo apoyo es fundamental pa-
ra el éxito de estas sesiones y para la publicación de sus resultados.
En las páginas de este volumen, y de los demás que forman parte 
de la colección Pensamiento Jurídico Contemporáneo, en la que se 
recogen las conferencias dictadas en El Colegio Nacional, se podrá 
constatar que el derecho sigue el ritmo dinámico y constructivo que 
reclama la sociedad de nuestro tiempo.
Diego ValaDés 
Miembro de El Colegio Nacional
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xV
PRESENTACIÓN
El siglo xxi es —en sus primeras décadas— un espacio marcado por 
la controversia, la guerra y la desigualdad. Ante la brutalidad de la 
violencia y el absurdo de la pobreza, que como terribles realidades 
marcan nuestro momento histórico, parece limitado el papel que se 
puede asignar al derecho.
Sin embargo, los juristas Héctor Fix-Zamudio y Diego Vala-
dés, integrantes de El Colegio Nacional, honrando la idea de que 
su casa es una comunidad de cultura al servicio de la sociedad, 
con el apoyo del Instituto de Investigaciones Jurídicas (iiJ), deci-
dieron destacar el papel del derecho en el momento actual, con-
vocando a juristas nacionales y extranjeros a participar en un 
ciclo de mesas redondas denominado Pensamiento Jurídico Con-
temporáneo, con la finalidad de analizar las nuevas tendencias 
del derecho y difundir las enseñanzas que representan la sabidu-
ría de la época.
Para realizar esta tarea humanística y cultural, a un servidor lo 
distinguieron con la coordinación de la mesa relacionada con el de-
recho administrativo, segmento del derecho público, ámbito del co-
nocimiento jurídico, que tiene un efecto significativo en las relacio-
nes entre el gobernado y el gobernante, sobre todo en el espacio 
que se expresa en forma de administración pública, porque regula la 
actividad que mediante normas jurídicas realiza el órgano ejecuti-
vo de un Estado —sin importar su ubicación formal—, además de 
que, según Manuel Colmeiro, “la administración aplicada acompaña 
al hombre desde la cuna hasta el sepulcro”.
El derecho en general y el adjetivado como administrativo en lo 
particular enfrentan una tensión entre la libertad y la autoridad, en-
tre lo antiguo y lo novedoso. En el caso del derecho administrativo, 
por un lado están los viejos desarrollos teóricos como el poder de 
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
xVi Daniel Márquez góMez
policía, la idea de la institución, la tesis del soberano y la atribución, 
que están presentes en cualquier estudio de derecho administrativo.
Al lado de estos desarrollos, se encuentran los estudios de ad-
ministración realizativa impulsada desde la Organización de las 
Naciones Unidas (onu) y sus referentes conceptuales: New Public 
Management o nueva gerencia pública; la globalización e integración 
económicas, con su tendencia a incorporar al derecho administrativo 
normas de calidad, la agencia regulatoria, la competencia econó-
mica y las telecomunicaciones; además, está la fractura del modelo 
tradicional de administración pública, con la creación de organismos 
“autónomos”; por último, se incorporan temas como la oralidad y 
los medios alternativos de solución de controversias, todo ello para 
enfrentar la apatía ciudadana, y la necesidad de generar nuevos es-
quemas de participación administrativa y social, como se destaca en 
el modelo de gobernanza y su pretensión de horizontalidad.
Además, la administración pública recibe una fuerte influencia 
de los derechos humanos vía la construcción del llamado “derecho 
humano a la buena administración pública”, derivado de la Carta de 
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 18 de diciem-
bre de 2000, y de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes 
del Ciudadano en relación con la buena administración pública, de 
18 y 19 de octubre de 2013.
En este contexto, diversos autores mexicanos y extranjeros, intere-
sados en esos temas y problemas, aportan sus experiencias en torno 
al derecho administrativo en el siglo xxi.
Los expertos mexicanos abordan los siguientes temas: José René 
Olivos Campos, el “Estado administrador garante del derecho de 
acceso a la información: alcances y desafíos”; el maestro admi-
nistrativista Jorge Fernández Ruiz escribe sobre las “Asociaciones 
público-privadas y nuevos modelos de contratación estatal petro-
lera”; Margarita Palomino Guerrero se refiere a “Los nuevos retos 
para el Estado en materia de derechos humanos”; Ana Elena Fie-
rro Ferráez diserta en torno al tema “Combatir la corrupción: ¿có-
mo volver a confiar en el Estado?”; Francisco Javier Coquis Velasco, 
sobre “La necesidad de nuevos modelos de organización adminis-
trativa en México”; y, por último, Miguel Alejandro López Olvera 
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
 presentaCión xVii
argumenta acerca de “La justicia administrativa: hacia la judiciali-
zación o reinvención del contencioso administrativo. Del control de 
legalidad a la tutela de los derechos humanos”.
Por su parte, las aportaciones de los expertos extranjeroslas abre 
el jurista ecuatoriano Juan Carlos Benalcázar Guerrón, quien nos 
ofrece una reflexión sobre “El derecho de participación ciudada-
na en la administración pública”; el administrativista español Juan 
Francisco Pérez Gálvez argumenta en torno a “La sostenibilidad 
de los sistemas de salud en Europa y la nueva economía”; un entra-
ñable maestro administrativista francés, François Julien-Laferrière, 
nos aporta reflexiones acerca de “La justicia administrativa: hacia 
la judicialización o reinvención del contencioso administrativo”; 
el catedrático de la Universidad de La Coruña, experto en admi-
nistración y ética, Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, diserta “Sobre 
el concepto de los derechos sociales fundamentales”; el profesor 
argentino Isaac Augusto Damsky escribe sobre la “Revitalización 
del procedimiento administrativo: nueva legitimidad democráti-
ca, expansión tecnológica y rol del abogado”; por último, la maes-
tra argentina Miriam M. Ivanega aporta reflexiones en torno al 
tópico “Derechos fundamentales. Plazo razonable y administración 
pública”.
Como se advierte, existe una línea de argumentos que aparecen 
en los autores mexicanos y extranjeros, la necesidad de conciliar el 
derecho administrativo con los derechos humanos, campo en el que 
nuestro país inicia una aventura relativamente reciente; no debemos 
olvidar que la reforma constitucional en materia de derechos hu-
manos se llevó a cabo el 10 de junio de 2011, por lo que tenemos 
apenas unos años de intentar construir una administración pública 
que —además de la legalidad— sea sensible al tema de los derechos 
humanos de los gobernados.
Pero las obras que integran este volumen dedicado al derecho 
administrativo también muestran otras problemáticas que no están 
explícitas, sino implícitas: ¿qué se debe hacer?, ¿hacia dónde de-
bemos transitar en el derecho administrativo para que no termine 
siendo un segmento de los derechos humanos o del derecho cons-
titucional?, ¿cuál es el papel de los administrativistas —mexicanos 
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xViii Daniel Márquez góMez
y extranjeros— en la evolución de este segmento de los conocimien-
tos jurídicos?, ¿cómo podemos avanzar en un espacio especializado 
de la reflexión jurídica que se ve amenazado por la evolución de la 
técnica y la política?
Las ventanas de oportunidad para el análisis que abren las valio-
sas aportaciones de los especialistas mexicanos y extranjeros, si se 
reflexionan críticamente, pueden contribuir a generar líneas de in-
vestigación encaminadas a una reconstrucción teórica o filosófica 
del derecho administrativo.
La selección de los ponentes es responsabilidad exclusiva de quien 
escribe esta presentación; en cambio, las aportaciones a la reflexión 
corresponden a cada autor; sin embargo, en todos los casos —posi-
tiva o negativamente— se pueden abrir nuevas líneas de argumen-
tos y debates. Si sólo se logra ese objetivo, el segmento relacionado 
con el derecho administrativo habrá cumplido su propósito.
Daniel Márquez góMez
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas 
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
1
EL DERECHO DE 
PARTICIPACIÓN CIUDADANA 
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Juan Carlos BenalCázar guerrón
suMario: I. Introducción. II. El estudio del derecho de participación 
ciudadana como temática del derecho administrativo. III. Algunas técnicas 
de participación ciudadana previstas en la legislación ecuatoriana. 
IV. Conclusión.
i . introDuCCión
El presente trabajo expone brevemente una de las nuevas temáticas 
que despiertan el interés del moderno derecho administrativo: la 
participación ciudadana.
Este derecho, reconocido en varios instrumentos internacio-
nales de derechos humanos y en muchas constituciones de paí-
ses democráticos, se aplica también en los ámbitos propios de la 
gestión de la administración pública porque, entre otros aspec-
tos, coadyuva a que actúe de modo eficaz y eficiente para bene-
ficio de la sociedad.
En la primera parte, esta exposición justifica el estudio del dere-
cho de participación ciudadana en el derecho administrativo. En la 
segunda, trata sobre algunos mecanismos de ejercicio de este dere-
cho que se encuentran en la legislación ecuatoriana.
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2 Juan Carlos BenalCázar guerrón
ii . el estuDio Del DereCho De partiCipaCión 
CiuDaDana CoMo teMátiCa Del 
DereCho aDMinistratiVo
Tradicionalmente, el estudio del derecho de participación ciuda-
dana se ha situado en los ámbitos del derecho constitucional y del 
derecho electoral, concretamente, en las temáticas del sufragio, de 
los procesos electorales y de la democracia representativa.1
En lo que se refiere al derecho administrativo, sus desarrollos 
han sido ajenos a la temática de la participación ciudadana y, por 
qué no decirlo, a otras cuestiones de diversas asignaturas jurídi-
cas. En efecto, las temáticas tradicionales que estudia la doctrina 
del derecho administrativo versan, en síntesis, sobre la organiza-
ción y la gestión administrativa, así como sobre la tutela del admi-
nistrado.2
En épocas recientes, no obstante, se puede apreciar un interés 
creciente del derecho administrativo por nuevos contenidos, de los 
cuales, de forma ordinaria, se han ocupado otras asignaturas jurí-
1 Ello no obsta para que también se formule un concepto más acabado de parti-
cipación ciudadana como intervención más o menos directa de la ciudadanía en las 
actividades públicas, pero no con el objetivo de elegir autoridades, sino para invo-
lucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones. Véase Fernando Flores Giménez, 
“La participación democrática: partidos políticos, sistemas electorales y participación 
ciudadana”, en Fernando Flores Giménez (coord.), La participación política en Ecuador, 
Tribunal Constitucional de la República del Ecuador - Universidad Carlos III de Ma-
drid - Comisión Europea - Corporación Editora Nacional, Quito, 2004, p. 21.
2 De ninguna manera pretendemos ser excesivamente esquemáticos e ignorar 
matices, pero sí vale considerar que quienes estudian el derecho administrativo 
pueden constatar que los principales desarrollos de esta asignatura, de modo secular, 
versan sobre la noción de administración pública y sus diferencias con las demás 
funciones del Estado; los límites jurídicos de la actividad administrativa; el régimen 
de la organización de la administración pública, y dentro de ello, la teoría de la 
competencia; las modalidades de actuación de la administración pública —regla-
mentos, actos administrativos, contratos, etcétera— y el dominio público; los servi-
cios públicos; los procedimientos administrativos; y las defensas del administrado. 
En todo caso, temas como la participación ciudadana no han sido considerados 
como propios del derecho administrativo.
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 el DereCho De partiCipaCión CiuDaDana 3
dicas —e incluso, otras ciencias— tal como sucede, precisamente, 
con el derecho de participación ciudadana en la administración 
pública. Tal vez esto podría ser desconcertante para muchos juris-
tas, pero hay que considerar que el derecho es uno y que no exis-
ten ramas jurídicas autónomas —como se dice de modo equívoco 
en algunos textos— sino que, en propiedad, las distintas asigna-
turas jurídicas son especializadas y guardan relaciones con las de-
más, fundamentalmente, porque comulgan en el único concepto 
de lo jurídico.3
La participación ciudadana, además de constituir el eje de estu-
dio de varias instituciones propias del derecho constitucional y del 
derecho electoral, se presenta como una exigencia de una adminis-
tración pública social y democrática, en la cual se supere la decisión 
puramente unilateral por aquella que se logra con el consenso. Es-
to responde a las nuevas exigencias que se imponen a la autoridad 
administrativa, la cual, además de actuar conforme a derecho, de-
be producir resultados de calidad, esto es, con eficacia y eficiencia, tal 
como se exige de una administración pública que está al servicio de 
la colectividad y de sus requerimientos.4 
3 Como ya hemos dicho en otro lugar, el derecho es uno y todas sus ramas co-
mulgan en un mismo método científico, en una sola forma de apreciar las realidades 
en forma científica, en una única perspectiva de conocimiento, en los mismos pro-
pósitos, configuración dogmática y fines, todos los cuales destacan lo jurídico como 
ciencia particular distinta de las demás. Lo que sucede es que las ramas del derecho, 
confluyendo en todo lo que se ha destacado, proyectan un único concepto de lo jurídico 
hacia un particular objeto y realidad, en donde precisamente encuentran su especialidad. 
Pero, por otra parte, aquella confluencia única en el concepto de lo jurídico determina 
también el fundamental término de relación entre sí. Véase Juan Carlos Benalcá-
zar Guerrón, El acto administrativo en materia tributaria, Ediciones Legales Corporación 
Myl, Quito, 2006.
4 Los principios de eficacia y eficiencia, junto con el de juridicidad, se recono-
cen como pilares de la actuación administrativa en la Constitución ecuatoriana de 
2008: “Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad 
que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentra-
ción, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y 
evaluación”.
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4 Juan Carlos BenalCázar guerrón
La administración pública constituye una actividad de gestión 
inmediata y práctica para la consecución del bien común, del fin 
del Estado. En materia pública, el reto de la eficacia y la eficiencia 
en la actividad administrativa está condicionada por la posibilidad 
de atender, con oportunidad y calidad, los requerimientos y nece-
sidades de la sociedad y, en el preciso caso de Latinoamérica, de 
conglomerados humanos de conformación especialmente hetero-
génea, que se destacan por singulares problemáticas económicas 
y sociales. Es de elemental evidencia, en el plano socioeconómico, 
que existen sectores sociales diferentes, con requerimientos distin-
tos. Las sociedades latinoamericanas muestran grupos con elevados 
niveles de ingresos y de bienestar, que conviven con la denomina-
da clase media, hasta toparse con alarmantes escenarios de pobreza 
y menesterosidad. 
Desde otra perspectiva, se puede analizar la situación de grupos 
humanos especialmente vulnerables, como sucede con los menores 
y los ancianos. Además, este panorama se vuelve más complejo si 
se considera que los países de Latinoamérica tienen una composi-
ción social pluricultural y multiétnica, como lo reconocen de forma 
expresa varias constituciones políticas.5
Este contexto social se combina con el hecho de que la activi-
dad administrativa en los países latinoamericanos debe desem-
peñarse con medios limitados y, muchas veces, condicionada por 
preocupantes crisis económicas, déficits presupuestarios y muchas 
carencias.
La cercanía de la autoridad a toda la sociedad y a su misma reali-
dad es un elemento indispensable para lograr que las verdaderas ne-
cesidades públicas realmente se satisfagan con medidas correctas y 
eficaces, y para ello la participación ciudadana se vuelve un mecanis-
mo indispensable. Las instituciones de la democracia representativa, 
si bien importantes, no son suficientes para lograr un Estado eficaz 
y eficiente, en el cual se encuentren verdaderamente presentes unos 
resultados de vida buena para todas las personas y grupos sociales, 
5 Así lo hacen las constituciones de México (artículo 3.o), de Ecuador (artículo 1) 
y de Colombia (artículo 7).
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 el DereCho De partiCipaCión CiuDaDana 5
según sus particulares requerimientos.6 Sucede que la autoridad ele-
gida, que pretende ser representativa, termina con el monopolio de 
la decisión sobre lo que es conveniente o inconveniente para la socie-
dad. Este monopolio es, sin duda, fuente de errores de apreciación 
y de falta de idoneidad en las soluciones que implementa la autori-
dad. Además, dicha falta de cercanía —y de soluciones idóneas— se 
observa en las resultantes de las pasiones políticas, de las pugnas 
de poderes, de la corrupción, del culto a la “disciplina partidista”, de 
las ilusiones “ideológicas”, y de los infaltables favoritismos. Todo ello, 
frente a unos electores que tan sólo son espectadores de los fenóme-
nos aludidos. El resultado es la insatisfacción social, la conflictividad 
y la ingobernabilidad, pues la supuesta representación puramente 
formal de los elegidos termina contaminada por una falta del realismo, 
manifestada en el distanciamiento entre el Estado y la problemática 
social, que podría superarse notablemente si hay una mayor iden-
tificación de la actuación administrativa con las exigencias sociales. 
También es muy importante destacar que el distanciamiento en-
tre el Estado y la sociedad se expresa en la falta de efectiva vigencia 
de muchos bienes y valores que jurídicamente se expresan en los de-
rechos fundamentales, en especial en aquéllos de carácter social. 
Las decisiones unilaterales de la autoridad, hechas sin considerar 
a los sectores involucrados y sin detectar debidamente sus reque-
rimientos reales, en nada favorecen la promoción de los derechos 
que tienen contenido social.
6 Si, como se ha dicho, la sociedad tiene una configuración humana muy hetero-
génea, no es un postulado a seguir aquella radical igualdad formal del Estado liberal. 
Por el contrario, el reto constituye lograr una igualdad material, que no consiste en 
el utópico tratamiento igualitarista. Pero aunque parezca paradójico, el principio 
de igualdad configura un derecho a la diferencia, como destaca Pérez Royo. Según estos 
postulados, una administración públicaeficaz y eficiente no se caracteriza por dar a 
todos por igual, sino según sus particulares requerimientos y necesidades, pero siempre 
con el propósito de que en cada esfera social, en cada grupo humano, en cada indivi-
duo, se pueda disfrutar de condiciones sociales que permitan y favorezcan el cumplimiento 
de los destinos particulares, sin dejar aparte el trabajo y la iniciativa particular de cada 
quien, que es responsabilidad propia. Sobre el derecho a la diferencia, véase Javier Pé-
rez Royo, Curso de derecho constitucional, 8.a ed., Marcial Pons, Madrid, 2002, pp. 289 y ss.
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6 Juan Carlos BenalCázar guerrón
iii . algunas téCniCas De partiCipaCión CiuDaDana 
preVistas en la legislaCión eCuatoriana
A partir de la Constitución de 2008, en Ecuador se aprecia una ten-
dencia a favorecer la participación ciudadana en diversos ámbitos 
y mediante varias técnicas.
Debe destacarse, en primer término, la idea de que la descentrali-
zación permite la participación. En efecto, aquel modelo de orga-
nización del Estado que se basa en la descentralización produce el 
ambiente propicio para fortalecer la participación ciudadana, pues 
permite un acercamiento de la autoridad a la sociedad. Ello se obser-
va claramente en el artículo 106 del Código Orgánico de Organiza-
ción Territorial, Autonomía y Descentralización (CootaD):
Art. 106.- Finalidades.- A través de la descentralización se impulsará el 
desarrollo equitativo, solidario y equilibrado en todo el territorio nacio-
nal, a fin de garantizar la realización del buen vivir y la equidad interte-
rritorial, y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la 
población, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autónomos des-
centralizados y el ejercicio de los derechos de participación, acercando la 
administración a la ciudadanía.
Sin embargo, este acercamiento a la ciudadanía también debe com-
plementarse con técnicas que hagan efectiva la participación. No 
basta un modelo descentralizado de organización sin mecanismos 
que permitan el ejercicio del derecho de participar.
El CootaD, en efecto, contempla como medios de participación 
ciudadana a la iniciativa normativa, la revocatoria del mandato y la 
silla vacía. La iniciativa normativa consiste en el derecho del ciuda-
dano de formular propuestas de normas de carácter local —regional, 
provincial, municipal o parroquial—. La revocatoria del manda-
to es un mecanismo por el cual los electores, mediante el ejercicio 
del sufragio, dejan sin efecto la designación de autoridades locales 
cuando éstas incumplen sus planes de gobierno o demuestran con-
ductas ilícitas e incorrectas, lo cual constituye un sistema de control 
social. Por último, la silla vacía es aquella que ocupará un repre-
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 el DereCho De partiCipaCión CiuDaDana 7
sentante de la ciudadanía en un órgano de gobierno, con el propó-
sito de participar en el debate y en la toma de decisiones en asun-
tos de interés general.
La Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social 
agrega a estos mecanismos otros que tienen relevancia para el de-
recho administrativo, como es el caso de los presupuestos públicos 
elaborados con participación de los ciudadanos; las audiencias pú-
blicas que se convocan para atender pronunciamientos o peticiones 
ciudadanas y para fundamentar decisiones o acciones de gobierno; 
las veedurías ciudadanas, los observatorios y los consejos consulti-
vos mediante los cuales se permite el control y evaluación de la 
gestión de la autoridad administrativa o de las políticas públicas; 
la consulta ambiental previa a los grupos sociales o comunidades 
a los que pueda afectar una acción u obra pública; la rendición de 
cuentas de parte de las autoridades, y el libre acceso a la informa-
ción pública.
Por último, una técnica de participación ciudadana de mucho 
interés para el derecho administrativo es la figura de los actos ad-
ministrativos consensuales.7 A partir del ejercicio del derecho de 
participación ciudadana en los procedimientos administrativos, se 
configura un tipo especial de decisión que se constituye alternativa a 
la decisión unilateral, sustentada en convenciones que celebrarían la 
administración pública y los administrados, con ocasión del ejerci-
cio de las potestades administrativas y dentro del proceso de toma 
de decisiones.
A través de los acuerdos que celebran la administración y otros 
sujetos de derecho, en un ambiente participativo, se puede valorar 
de modo inmediato el interés público en juego, lo cual acerca la ad-
ministración a las necesidades sociales y de los administrados, que 
pueden ser apreciadas directamente. A ello se suma la legitimación 
de la actividad resultante, reflejada en la satisfacción de los requeri-
7 Un estudio detenido de esta técnica puede verse en esta obra de nuestra autoría: 
Juan Carlos Benalcázar Guerrón, Los actos administrativos consensuales: una técnica para 
el ejercicio de la participación ciudadana en las decisiones de la administración pública, unaM, 
México, 2006 (Estudios Jurídicos, núm. 35).
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
8 Juan Carlos BenalCázar guerrón
mientos y en la eficacia y eficiencia de las soluciones, con el agrega-
do de la gobernabilidad y disminución de la conflictividad que pudie-
se existir si la decisión se impusiera unilateralmente, por ser dicha 
decisión construida con los interesados. La técnica participativa, co-
mo pone de manifiesto Parejo Alfonso, hace fluir a un primer plano 
las mismas relaciones jurídicas, pues su régimen se construye con la 
participación, a diferencia de la actividad unilateral que muchas ve-
ces sólo refleja la instantánea de un momento o circunstancia con-
creta de dichas relaciones.8
iV . ConClusión
Para terminar con lo expuesto en este trabajo, puede proponerse 
la idea de que la participación ciudadana coadyuva decisivamente 
a una buena y recta gestión administrativa. La calidad de la ac-
tuación de la administración pública depende de la satisfacción 
de las necesidades sociales que los ciudadanos tienen el derecho de 
presentar a la autoridad y buscar su satisfacción. Evidentemente, 
de esta satisfacción dependerá la consecución del bien común, que 
no es un fin del Estado definido por el gobernante de forma arbi-
traria, sino la expresión de las exigencias de la buena vida humana 
en sociedad.
8 Luciano Parejo Alfonso, Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 2003, p. 944.
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9
LA NECESIDAD DE 
NUEVOS MODELOSDE ORGANIZACIÓN 
ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
FranCisCo JaVier Coquis VelasCo
Una de las estructuras más importantes para la sociedad es la ad-
ministración pública, pues es la encargada de realizar múltiples 
tareas que, de manera directa o indirecta, repercuten en su pa-
trimonio, pero más aún, en su calidad de vida y, de manera muy 
importante, en su futuro.
A lo largo del tiempo, la transformación de la administración 
pública ha sido una constante, por tanto, hablamos de una estruc-
tura dinámica que con el paso del tiempo ha forjado su imagen y 
características dentro de nuestra sociedad.
Si partimos de la idea tradicional de la administración pública, 
debemos decir que la entendemos como sigue: a) en sentido subje-
tivo, como el conjunto de organismos estatales encuadrados en el 
llamado poder ejecutivo del Estado, y b) en sentido objetivo, como 
la actividad desarrollada por dicho poder ejecutivo, excluida la ac-
tividad política o de gobierno.1
De la definición anterior se desprende, como ya mencionamos, 
una idea tradicionalista que concebía la administración pública 
dentro de uno de los poderes del Estado, el ejecutivo, idea que hoy 
ha quedado rebasada, pues tenemos claro que también encontra-
mos administración pública en el poder legislativo y en el poder 
judicial, justo en aquellas actividades meramente administrativas 
1 Fernando Garrido Falla, Dos métodos en el estudio de la administración pública, Institu-
to García Oviedo-Universidad de Sevilla, Sevilla, 1961, p. 14.
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10 FranCisCo JaVier Coquis VelasCo
que van más allá de la función sustantiva que tienen encomenda-
das cada uno de ellos.
De acuerdo con el maestro Gabino Fraga, 
la Administración Pública desde el punto de vista formal, es el organismo 
público que ha recibido del poder político la competencia y los medios 
necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Y desde el punto 
de vista material, es la actividad de este organismo considerado en sus 
problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con 
otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la 
ejecución de su misión.2
Andrés Serra Rojas concibe la administración pública, antes que otra 
cosa, como una organización; una organización humana que tien-
de a la consecución de múltiples propósitos políticos, económicos 
y sociales por medio del aprovechamiento eficiente y productivo 
de recursos disponibles y mediante la utilización e interacción de 
los diversos sistemas, procedimientos, mecanismos y recursos con los 
que cuenta. Dicha organización tiene que ver con cuestiones su-
mamente importantes, como las siguientes: el proceso de toma de 
decisiones; la planeación y la programación de las actividades; la 
presupuestación; la administración eficiente de las personas y de 
los recursos materiales y financieros; las técnicas de organización y 
métodos administrativos; la informática; la contabilidad; la evalua-
ción y el control.3
Ahora bien, es necesario referirnos a la dualidad que constitu-
ye un elemento fundamental de la administración pública, pues sin 
duda es importante la estructura que hace posibles las funciones, 
pero lo son más aún aquellas actividades que se desarrollan por vir-
tud de un mandato normativo.
Por lo anterior, el objeto o fin de la administración pública es la 
satisfacción de las necesidades colectivas, de tal modo que su misión 
2 Gabino Fraga, Derecho administrativo, 40.a ed., Porrúa, México, 2000, p. 119.
3 Rodrigo Moreno Rodríguez, La administración pública federal en México, iiJ/unaM, 
México, 1980, pp. 89-90.
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 la neCesiDaD De nueVos MoDelos De organizaCión aDMinistratiVa 11
fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y los instru-
mentos puestos a su servicio para que, con la participación de los 
particulares, se logre ese fin último del Estado, el “bien común”. De 
aquí la justificada expresión de Jellinek al señalar que la administra-
ción es el “brazo ejecutor” del gobierno que realiza la función más 
importante del Estado.4
De acuerdo con Andrés Serra Rojas, la administración pública 
es una organización que tiene a su cargo la acción continua enca-
minada a la satisfacción de las necesidades de interés público, con 
elementos como un personal técnico preparado y un patrimonio 
adecuado, y mediante procedimientos administrativos idóneos o con 
el uso, en caso necesario, de las prerrogativas del poder público que 
aseguren el interés estatal y los derechos de los particulares.5
Sin duda, otro de los elementos fundamentales de la transforma-
ción de la administración pública es el capital humano que hace 
posible el logro de sus objetivos. Por tanto, en la transformación ac-
tual que se está dando para migrar a nuevos modelos de organiza-
ción administrativa, desde nuestro punto de vista, este elemento es 
el eje de dicha transformación, como lo detallamos más adelante.
La administración, considerada como ciencia, se vale de ciertas 
herramientas que se deben ordenar sistemáticamente para un fun-
cionamiento adecuado; éstas deben tener una observación en los 
términos, características y orden establecidos, pues, de lo contrario, 
nada garantizaría el éxito deseado.
Dichas herramientas, también llamadas elementos, son la previ-
sión, planeación, organización, integración, dirección y el control, 
con los cuales se dirigen, coordinan y optimizan los recursos pú-
blicos, que siempre serán escasos y sumamente necesarios para los 
fines del propio Estado.6 Todos estos elementos tienen las siguien-
tes características que los identifican:
4 Ibid., p. 102.
5 Andrés Serra Rojas, Derecho administrativo, 8.a ed., Porrúa, México, 1977, p. 77.
6 José Juan Sánchez González, La administración pública como ciencia, Instituto de 
Administración Pública del Estado de México - Plaza y Valdés, México, 2001, p. 118.
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Instituto de Investigaciones Jurídicas 
12 FranCisCo JaVier Coquis VelasCo
 – Es una actividad dinámica que contribuye a alcanzar los fines 
del Estado. 
 – Es el Gobierno en acción; tiene una pretensión apolítica, aleja-
da del vaivén político.
 – Tiene la finalidad de satisfacer las necesidades públicas.
 – Se encuentra vinculada a toda clase de asuntos públicos.7
Por su parte, Juan José Sanabria sostiene que la ciencia de la admi-
nistración pública es un enfoque administrativo del poder político. 
Asimismo, considera que en la actividad estatal que desempeña 
la administración se pueden distinguir dos vertientes: actividades 
funcionales y actividades institucionales. Las primeras describen 
aquellas actividades tendentes a satisfacer los objetivos esenciales 
y vitales (sustantivas); las segundas sólo pretenden el sostenimiento 
de esas actividades.8
Además de lo anterior, señala que la administración pública se 
vale de cinco instrumentos, a saber:
 – Normas de mandato y de prohibición. 
 – Autorizacionescondicionadas para actividades privadas; las cua-
les, de no ser aprobadas, legalmente no podrían llevarse a cabo. 
 – Transferencias financieras. 
 – Estímulos que se imponen para favorecer el desarrollo de cier-
tas acciones. 
 – La provisión directa de bienes y prestación de servicios.9 
Lo anterior indica que la administración pública trata con particula-
res en todo momento, tanto hacia dentro como hacia afuera; hacia 
dentro observa la optimización y el mejor aprovechamiento de los 
recursos humanos y materiales disponibles; hacia afuera observa su 
7 Ibid., p. 122.
8 Juan José Sanabria López, La ciencia de la administración pública: un enfoque político 
de la actividad administrativa del Estado en el marco de la globalización, enep Acatlán /unaM, 
México, 2002, pp. 14-17.
9 Ibid., p. 18.
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 la neCesiDaD De nueVos MoDelos De organizaCión aDMinistratiVa 13
esfuerzo para satisfacer sus objetivos básicos: el bienestar general, el 
bienestar de personas y entidades concretas, así como la satisfac-
ción y aplicación de los derechos humanos y fundamentales que hoy, 
sin duda, son una gran preocupación. De acuerdo con Sanabria, la 
administración pública se debe abordar como un hecho social, y 
para entenderla es necesario ponerla en el contexto de los procesos 
existentes en el conjunto de la sociedad.10 A esto se debe la afirma-
ción de que la administración pública mexicana es producto de los 
procesos que nuestra sociedad ha vivido a lo largo de su historia.
La administración pública se desenvuelve hacia el exterior en la 
forma de políticas públicas. Jiménez Benítez explica que éstas con-
sisten en 
programas de acción gubernamental que buscan la concretización de los 
derechos establecidos en los principios constitucionales, de conformidad 
con una perspectiva de derechos humanos, y que, desde el punto de vista 
de la norma jurídica, se legitiman mediante directrices.11
Por lo tanto, la administración se desarrolla para la satisfacción de 
un ideal: el “bien común”.
Con una visión crítica, debemos decir que actualmente la ad-
ministración pública de nuestro país no está logrando los objetivos 
que se plantean. Como señalamos en el inicio de este trabajo, al 
ser una disciplina dinámica que se encuentra en constante trans-
formación, es momento de señalar el camino por donde considera-
mos debe evolucionar nuestra administración pública, para lo cual 
deben privilegiarse los siguientes aspectos:
 – Desarrollo y administración del capital humano.
 – Fortalecimiento, organización y desarrollo administrativo al 
interior de las dependencias y entidades.
10 Ibid., p. 22.
11 William Guillermo Jiménez Benítez, “El enfoque de los derechos humanos 
y las políticas públicas”, Revista de la Universidad Sergio Arboleda, vol. 7, núm. 12 
(2007), p. 42.
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14 FranCisCo JaVier Coquis VelasCo
 – Calidad en el servicio y atención ciudadana (mejora de proce-
sos y procedimientos).
 – Evaluación y transparencia de la gestión pública.
 – Participación ciudadana efectiva.
 – Administración menos dependiente de las decisiones políticas.
 – Administración pública basada en el estricto respeto a los de-
rechos humanos.
Por último, consideramos altamente viable la implementación del 
nuevo modelo de administración pública prospectiva —tomando 
en cuenta que dicho modelo emerge dado el interés del ser huma-
no por conocer el futuro y desarrollar mecanismos para poder con-
trolarlo—, ya que su objetivo principal es anticiparse a los escenarios 
posibles mediante la toma de decisiones que permitan construir una 
estrategia que nos lleve a un futuro deseado. Así, al relacionarla con 
la política nos proyecta un sinfín de posibilidades potenciales para 
mejorar la labor de los actores públicos en los diversos ámbitos 
de lo político, toda vez que casi siempre dicha labor se proyecta de 
forma reactiva, es decir, sólo se da respuesta a las demandas más 
urgentes o graves sin que exista una visión a futuro o previsión a 
mediano o largo plazo. Además la planeación burocrática, cuando 
la hay, normalmente ha sido deficiente, ya sea por falta de legiti-
mación receptivo-ciudadana, de capacidad técnica, de eficacia o 
incluso de tiempo. Por ello, el futuro de lo político en no pocas oca-
siones es tendencial.12
La generación de nuevas estrategias políticas con base en procedi-
mientos prospectivos metodológicos nos permite modificar nuestro 
actuar presente para construir futuros deseables. Esto representa un 
cambio paradigmático en la planeación de lo político que algunos 
actores han empezado a adoptar paulatinamente.13
12 Carlos de la Cruz, “La nueva gestión pública en México: un enfoque prospec-
tivo para la toma de decisiones y la planeación estratégica del gobierno”, Revista de 
Administración Pública, núm. 110 (2004), pp. 245-246.
13 Ibid., p. 246.
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Consideramos que la administración pública prospectiva es fun-
damental, pues permite apoyar la toma de decisiones para las si-
guientes cuestiones:
 – Formular políticas y estrategias de desarrollo sólidas que auto-
generen la capacidad de adaptación al cambio.
 – Explorar y organizar las visiones de futuro y las medidas de 
acción necesarias hoy en día para construir mejores resultados.
 – Crear escenarios coherentes y rutas de acción posibles.
 – Ofrece vías alternativas que modifican tendencias y recomien-
da los medios para alcanzarlas.
 – Determina los costos y beneficios de las opciones de decisión.
 – Identifica los conflictos potenciales.
 – Elabora planes de contingencia.
 – Permite elaborar indicadores de control.
 – Construye nuevos paradigmas para el futuro.
 – Fomenta la cultura de la responsabilidad frente al futuro.
 – Favorece el desarrollo, la eficiencia, la calidad y la ética.
Sin duda el momento que vivimos es trascendente en la vida de 
nuestro país, razón por la cual no debemos permanecer estáticos y, 
de alguna manera, debemos contribuir a su desarrollo, en particu-
lar, para construir la nueva administración pública que queremos 
y necesitamos.
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REVITALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO 
ADMINISTRATIVO: NUEVA LEGITIMIDAD 
DEMOCRÁTICA, EXPANSIÓN TECNOLÓGICA 
Y ROL DEL ABOGADO
isaaC augusto DaMsky
suMario: I. Introducción. II. Recuperar el principio de colaboración. 
III. Tecnologías de la información y procedimiento administrativo. IV. Pensando el 
procedimiento administrativo a través de los postulados de la democracia deliberativa 
y participativa. V. Prospectiva. VI. Invocación final. VII. Bibliografía.
i . introDuCCión
En mi opinión, en la actualidad los núcleos más importantes de 
discusión orientados a la revitalización del procedimiento adminis-
trativo como instrumento discurren en torno a tres cuestiones prin-
cipales necesarias para abordar, desde ratios de eficiencia en tutela 
de los derechos humanos, el “principio de colaboración”1 mediante 
la transformación cultural de 1) el rol del abogado como sujeto, 2) la 
significancia del conflicto como objeto y 3) la negociación como 
1 Véase Daniel Márquez Gómez, “El nuevo paradigma en administración pú-
blica: el derecho humano a la buena administración pública”, en Jorge Fernández 
Ruiz (coord.), Estudios jurídicos sobre administración pública, unaM, México, 2012, pp. 84 
y ss. Aquí el autor nos advierte en estos términos: “la idea de revitalización en la 
administración pública debe analizarse con cautela, sobre todo por el peligro de 
imponer una manera de pensar que, por funcional que se crea, no necesariamente 
lleva a la construcción de paradigmas sustentados en el ciudadano o administrado, 
en nuestra opinión el nuevo paradigma debe descansar en un enfoque de derechos”. 
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18 isaaC augusto DaMsky
instrumento de acercamiento entre partes. Es necesario ahondar 
en un cambio cultural que permita superar el tradicional cuño be-
ligerante y adversarial que ha teñido el procedimiento, para pasar 
a una concepción más negocial y de articulación mediante la cual se 
conforme un marco de acercamiento verdadero entre administra-
ción, sociedad civil y sectores económicos, en tiempo oportuno, en 
tiempo real, como un medio que posibilite concretar los postulados 
de la tutela administrativa efectiva, pero desde una concepción dia-
lógica y no adversarial, insisto, de acercamiento, de formulación de 
consensos en tiempo real para así evitar uno de los grandes males ac-
tuales del procedimiento administrativo —y del proceso judicial—, 
como las demoras excesivas en los trámites y la dificultad para arri-
bar a decisiones afincadas en los hechos determinantes.
Primero, la necesidad de bregar por el paso del cariz adversa-
rial a uno más negocial a través de reavivar el principio de colabo-
ración es un factor de acercamiento que brinda un marco para el 
desarrollo de escenarios que ayuden a superar conflictos, así como 
a fortalecer y estrechar vínculos de cooperación concreta entre la 
sociedad civil y el Estado. Quiero remarcar que la efectividad de 
este núcleo conlleva, sin duda, un profundo cambio cultural por-
que nuestro cuño procesal latino y nuestra práctica profesional se 
encuentra estructurada de forma notable bajo un sesgo claramen-
te litigioso, adversarial y, por ende, antagónico a los postulados del 
principio de colaboración.
En segundo término, profundizar en la implementación de las tec-
nologías de la información en el procedimiento administrativo, las 
cuales —al centrarse en el primer objetivo de “despapelizar”— tam-
bién conllevan un profundo cambio cultural porque trastocan los 
inveterados usos forenses y —por qué no reconocerlo— a las prin-
cipales instituciones procesales, siempre pensadas para y desde el 
hoy llamado “soporte papel”. Sin duda, abandonar el papel implica 
también un profundo cambio cultural para nosotros los abogados.
Y en tercer lugar, la pregunta por las transformaciones que se 
deberían seguir operando sobre el procedimiento a partir del efec-
to de los postulados de la democracia participativa deliberativa, 
formulados con fuerza normativa expresa en los tratados interna-
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 reVitalizaCión Del proCeDiMiento aDMinistratiVo 19
cionales de derechos humanos, y que reconocen como una exte-
riorización actual y palpable el desarrollo de mecanismos procedi-
mentales de participación de la sociedad civil y los distintos sectores 
involucrados en la toma de decisiones, las categorías de legitimación 
abiertas, y el reconocimiento de la multilateralización de las cuestio-
nes abordables en distintas clases de procedimientos. 
Claramente, el cambio o el paso del histórico paradigma demo-
crático representativo —que alumbró al constitucionalismo tradicio-
nal— al nuevo constitucionalismo humanitario de sesgo democrático 
participativo, de forma progresiva influye en las principales institu-
ciones troncales del procedimiento administrativo, trastocándolas y 
perfilando —casi imperceptiblemente— una singular cantidad de 
contenidos normativos por reformar, que quiero invitar a discutir 
de lege ferenda para todas estas nuevas racionalidades a las que, entien-
do, se orienta el nuevo procedimiento administrativo del siglo xxi.
En todo ello se permite vislumbrar —si bien con mayor o me-
nor perceptibilidad, dependiendode los contextos— que acaso el 
procedimiento administrativo hoy esté superando el cuño procesal-
judicial-privatista originario de carácter bilateral, asentado en la 
dialéctica relación adjetiva actor-demandado, tributaria de la rela-
ción jurídica sustancial acreedor-deudor, de fuerte sesgo litigioso y, 
acaso, adversarial. 
Vemos, en cambio, que el procedimiento del siglo xxi se perfila 
no ya como bilateral sino progresivamente multilateral, ya que las 
antiguas herramientas litigiosas abren paso cada vez más a una di-
námica más negocial en busca de consensos y de articulación entre 
todas las partes involucradas. 
Esto de acuerdo con la creencia cada vez más enraizada de que 
todas las partes convergen en la determinación de un interés pú-
blico que ya no reconoce más a la administración pública como su 
vicaria exclusiva. De esta manera tenemos que, de forma creciente, 
los procesos de formulación de políticas públicas, toma de decisión, 
e incluso en los de revisión, se llevan a cabo con procedimientos 
administrativos más abiertos, más democráticos y participativos, y 
más apartados, que superan aquel antiguo cariz procesal judicial de 
carácter bilateral y antagónico. 
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Tengo para mí que en tales cuestiones converge el objetivo co-
mún de intentar aprovechar toda la riqueza instrumental con que 
contamos para volver a tratar de producir acercamientos reales con-
cretos en tiempo oportuno, que se traduzcan en soluciones efecti-
vas en las que se pueda realizar el tantas veces proclamado princi-
pio de colaboración, resignificado mediante una participación real 
de la sociedad civil, para procurar acaso superar algunos déficits 
que perviven —porque en muchos ámbitos y sectores hoy se perci-
be sólo como una formalidad previa inútil o, a lo sumo, como una 
prueba de obstáculos— y, en todo ello, intentar explorar o lograr 
una resignificación del sistema por intermedio de una reconfigura-
ción tanto de sus bases de legitimidad como, principalmente, de sus 
técnicas de actuación, en todo lo cual se compromete la necesidad 
de —ante todo— trabajar para producir un cambio cultural nece-
sario ínsito en cada uno de los tres puntos que propongo abordar 
en esta breve aportación. 
ii . reCuperar el prinCipio De ColaBoraCión
En mi opinión, hay una debilidad que aqueja por igual al proceso ju-
dicial y al procedimiento administrativo determinada por un déficit 
propio de nuestra cultura jurídica, afincada en el sesgo claramente 
adversarial o controversial que atraviesa las principales institucio-
nes de nuestro derecho procesal en América Latina.
Es claro que nuestro sistema procesal y nuestra cultura jurídica 
son marcadamente litigiosos y muy poco negociales. Identifico el 
proceso y el procedimiento administrativo precisamente porque este 
último se estructuró bajo las mismas técnicas de defensa y contradic-
ción propias del proceso judicial —las cuales adoptó casi sin corta-
pisas—, no obstante que su distinción se pronunció por un objeto 
y finalidad afincados en la inveterada postulación de que mientras 
éste procura aunar los intereses particulares con el interés públi-
co mediante la puesta en acto del principio de colaboración, aquél 
presupone una contienda con pretensiones delimitadas por partes 
debidamente apersonadas ante un tercero imparcial.
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 reVitalizaCión Del proCeDiMiento aDMinistratiVo 21
Esta identidad es tan marcada que encontramos pocas distincio-
nes trascendentes entre el procedimiento administrativo y el proce-
so judicial, de suerte que la más significativa se finca en el criterio de 
unidad de vista que impera en el procedimiento, postulando que, 
desde su inicio hasta la decisión administrativa, se cumple un úni-
co hito procesal, a diferencia del proceso jurisdiccional estructu-
rado por etapas preclusivas. Pero aun así, esta diferencia no hace 
más que demostrar la identificación en su sesgo litigioso contro-
versial y la escasa presencia de incentivos institucionales de natu-
raleza conciliatoria y negocial. Se agrega que el sistema intera-
mericano de derechos humanos, mediante la jurisprudencia de la 
Corte Interamericana, muy positivamente reforzó la mencionada 
identidad al promover la vigencia del derecho a las garantías del 
proceso judicial —consagrado en los artículos 8 y 25 de la Con-
vención Americana de Derechos Humanos— al procedimiento 
administrativo.
Considero que la extrapolación de las principales técnicas del 
proceso judicial al procedimiento administrativo ha proyectado en 
él la misma percepción adversarial que se hace aún más rígida a 
partir de la sempiterna y contradictoria rigidez del derecho públi-
co tradicional —ínsita en nuestra cultura jurídica— que todavía 
hoy, si bien bajo mínimas modulaciones, se sigue aferrando a la 
declarada indisponibilidad de unos intereses públicos, cuya inter-
pretación es que sólo la administración está facultada para ser vi-
caria exclusiva y único efector por intermedio de las también inve-
teradas técnicas de la potestas y el imperium. Éstas, provenientes de 
la Lex Vespasiani del año 69 d. C., desde siempre —si bien dentro 
de una matizada evolución milenaria— han contribuido a blindar 
el sistema de poder, y terminaron de consolidar en el último siglo 
esa robusta coraza —digamos cultural jurídica— normativa, doc-
trinaria y jurisprudencial sobre la presunción de legitimidad y eje-
cutoriedad propia de actos administrativos, aún enmarcados en 
una cultura jurídica mayoritaria de justiciabilidad revisora de ca-
rácter restrictivo y sólo minoritaria, esporádica, circunstancial y 
espasmódicamente amplificada por las ratios de la demandabili-
dad plena a fuer de tutela efectiva. 
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22 isaaC augusto DaMsky
En este marco de estructuración jurídica tradicional aún fuerte-
mente enraizado en nuestra cultura jurídica, me pregunto ¿qué lu-
gar efectivo cabe al principio de colaboración?, ¿qué convergencia 
existe o es posible entre el Estado vicario del interés público y las ne-
cesidades e intereses de la sociedad civil y de la iniciativa privada em-
presaria?, ¿qué incentivos institucionales reales existen para alentar 
la articulación, el consenso y la negociación entre los intereses indi-
viduales, sectoriales, sociales y económicos con los del Estado? 
Todo ello es un claro incentivo normativo negativo que conspi-
ra contra las aisladas previsiones de sesgo negocial, como el princi-
pio de colaboración, que fungen como una piadosa declaración de 
buenas intenciones en normas fragmentadas y aisladas, descontex-
tualizadas y carentes de fuerza normativa. 
Algo similar acontece con los erráticos intentos de desarrollar 
mecanismos alternativos negociales de solución amistosa de con-
troversias. Tampoco se nos escapa que estos incentivos instituciona-
les negativos están acentuando la disfunción