La evaluación de políticas públicas_ el caso del programa _Todos

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Universidad de La Salle Universidad de La Salle 
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Licenciatura en Español y Lenguas Extranjeras Facultad de Ciencias de la Educación 
1-1-2017 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos 
a Aprender” a Aprender” 
Deysi Johana Huertas Posada 
Universidad de La Salle, Bogotá 
Ángela Julieth Franco Aguirre 
Universidad de La Salle, Bogotá 
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La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: EL CASO DEL PROGRAMA 
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DEYSI JOHANA HUERTAS POSADA 
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Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de: 
Licenciadas en Lengua Castellana, Inglés y Francés. 
 
 
 
DIRECTOR: 
CAROL FERNANDA RAMÍREZ CAMARGO 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD DE LA SALLE 
FACULTAD DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN 
LICENCIATURA EN LENGUA CASTELLANA INGLÉS Y FRANCÉS 
BOGOTÁ D.C., SEPTIEMBRE DE 2017 
 
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La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Resumen 
 
Mejorar y transformar la calidad de la educación no es una tarea fácil. Los países en 
vía de desarrollo, como Colombia, contemplan ésta como una de las metas más importantes 
y sin embargo, éste es uno de los campos que marca de manera amplia la diferencia 
presente entre países desarrollados y subdesarrollados. Esta situación ha motivado al 
Ministerio de Educación de Colombia a generar proyectos que contribuyan en la calidad de 
la educación. Uno de estos es “Todos a Aprender”, el cual será tomado como objeto de 
estudio del presente trabajo y como ejemplo de política pública, para ser evaluado bajo la 
metodología propuesta por Ángel, P. y Novakovsky, I. (1999) para la Gestión Integral de 
Programas Sociales. Este trabajo tiene como propósito el centrar la importancia del 
proyecto en la evaluación, caracterización y planeación de estrategias pedagógicas como 
vías de desarrollo para la calidad educativa, generar reflexiones a partir de los resultados 
cualitativos y de tipo descriptivo, además de indagar y valorar continuamente los procesos 
del programa, sus resultados e impactos desde la planificación y su ejecución. 
 
Palabras Claves: educación, evaluación, políticas públicas, programas sociales. 
 
 
 
 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Abstract 
 
Improve and transform the quality of education is not an easy task, therefore, as one of 
the most urgent goals for those countries such as Colombia, that although it’s a country 
with great potential and resources; in the field of the education it is left behind opposite to 
others. Based on what it was previously stated, the Colombian Ministry of Education forms 
the project titled "Todos a Aprender" which is taken as the primary focus of the present 
thesis and as an example of public policy that is to be evaluated under the methodology of 
Angel P. and Novakovsky, I. (1999) for the Integral Management of Social Programs. 
Therefore, the principal intention of the present investigation is to focus the importance of 
this project on the evaluation, characterization and planning of these pedagogic strategies as 
routes of development for the educational quality, and also to create reflection in the 
readers of this article from the qualitative results and descriptive type, in addition in 
investigating and valuing constant the processes of a program, its results and impacts from 
the planning and its execution. 
 
Keywords: education, evaluation, Public Policy, Social Programs. 
 
 
 
 
 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Introducción 
Durante las últimas dos décadas los resultados de las Pruebas Saber de los estudiantes 
colombianos no han dejado un récord de desempeño satisfactorio, sobre todo si se las 
compara con pruebas internacionales como: PISA, SERCE, PERCE y CIVED. Esto podría 
indicar que el nivel educativo colombiano es bajo. Esta situación ha llevado a que durante 
la última década, el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación, haga un 
esfuerzo significativo en la búsqueda de un mejoramiento en la calidad de la educación y 
para esto se ha valido de estrategias como: el aumento del alcance de instrumentos de 
enseñanza y recursos económicos, la modificación de didácticas de enseñanza y planes de 
evaluación. 
Una de las propuestas de cambio surge en el 2010 con el programa “Todos a Aprender 
(PTA)”, éste se enfoca sectorialmente y es implementado por el Ministerio de Educación 
Nacional a través del eslogan “Educación de calidad, el camino para la prosperidad” en 
él se enmarcan las metas del plan de desarrollo propuestas en la ley 1450 de junio del 2011. 
Este programa se enfocó en posibilitar la implementación de una calidad educativa entre 
2010-2014 a cerca de tres mil establecimientos educativos; además de mejorar la calidad 
educativa en todos los niveles escolares, desde la Primera Infancia hasta la Educación 
Superior, generando estrategias de educación adecuadas para que lleguen a las zonas más 
alejadas de la capital, porque es en estos lugares en los que se evidencian varias 
problemáticas, como lo son el difícil acceso y la falta de infraestructuras adecuadas para los 
estudiantes. 
Durante el año 2011, el Gobierno Nacional de Colombia se interesó por hacer del 
proyecto educativo “Todos a Aprender” algo innovador, creativo, práctico y pedagógico. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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En el 2012 se implementó la educacióngratuita, lo cual benefició a más de 8.455.540 niños 
y niñas; para tal fin el gobierno tuvo que invertir 525.000 millones de pesos, un 120% de 
incremento frente al 2011, lo cual fortaleció el sistema educacional por medio del 
acompañamiento en la formación de docentes y directivos especializados en la ejecución de 
guías y materiales didácticos para el desarrollo de competencias en las materias que 
cuentan con déficit en el desempeño académico, como en el caso de las asignaturas de 
lenguaje y matemáticas. 
En Lenguaje, la creación del material muestra el aprendizaje de conceptos propios del 
campo de conocimiento, de la mano con la lectura literaria; y estos, a su vez, en relación 
con los planteamientos de cada logro y desempeño propuestos con el fin de obtener mejores 
resultados en el área. En el caso de las matemáticas se hace una práctica profunda con 
cartillas generadas para cada ciclo de estudio, con ellas se espera mejorar el desempeño de 
los estudiantes de básica primaria y media. Así, los planes de evaluación propuestos para 
estudiar el proceso del estudiante, van desde una evaluación formativa, pasando por la 
evaluación del programa, hasta llegar a una evaluación del impacto del mismo. 
La meta del programa “Todos a Aprender” es mejorar la calidad educativa a partir de 
la transformación de las acciones pedagógicas que se ejecutan en el aula de clases, 
fortaleciendo los referentes curriculares que indiquen de manera clara los objetivos de 
aprendizaje, el desarrollo de herramientas apropiadas para la evaluación y la elección de 
materiales educativos tanto para docentes como para estudiantes; los cuales deben estar en 
un ambiente apto para el aprendizaje, es decir, un ambiente en el que se fomenta la 
formación en calidad de seres humanos con valores éticos, que ejercen los derechos 
humanos y la convivencia en paz; en el que el programa se centre en la Primera Infancia de 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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zonas rurales; en que se combine una atención integral de la formación de trabajo con el 
desarrollo humano; además de incentivar la necesidad del estudio y la reducción de las 
brechas de los accesos, para generar la disminución del analfabetismo. Para que un 
ambiente cumpla con todo lo mencionado debe atender a los siguientes requisitos: 
puntualidad y asistencia a las clases, implementación de didácticas y currículos innovadores 
que disminuyan la deserción escolar y la adecuación de la infraestructura, pues ésta es 
pertinente para el aumento de la cobertura en la reorganización rural. 
A partir de todo esto se evidencia un nuevo método de evaluación que otorga unas 
herramientas para la comprensión de los problemas educativos que se comprenden en la 
perspectiva de la situación social, económica y académica a nivel del país y del mundo en 
Colombia, este método de evaluación es aportado por Ángel, P. y Novakovsky, I. (1999) en 
el manual de Gestión Integral de Programas Sociales. El método comienza con la 
recolección de información y matrices iniciales (Árbol de problemas), como parte de un 
seguimiento de estudios de casos que previamente se presentan en la Universidad de la 
Salle, como es el estudio de caso de plan de acción “LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS: EL CASO DEL PROGRAMA “BOGOTÁ BILINGÜE EN 10 AÑOS”. Con 
este método de evaluación, se han realizado estudios en los grados quinto y noveno, grados 
seleccionados por el déficit que presentan en materias específicas como lo son el lenguaje y 
las matemáticas. Por otro lado, en el artículo “LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS: EL CASO DEL PROGRAMA “BOGOTÁ BILINGÜE EN 10 AÑOS” se 
muestran los resultados que sirven de guía para realizar el análisis del programa PTA, para 
poder presentar algunas conclusiones y sugerencias al mismo. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Con el proyecto se llegó al problema de investigación: “Alto porcentaje de población 
escolar rural de 1ro y 5to de primaria con bajos desempeños académicos” de ahí la 
pertinencia de la presente investigación, pues ésta llega a la meta de comprender, identificar 
y evaluar las políticas públicas, el impacto a nivel social y nacional que representan el 
avance paulatino de este proyecto para la aplicación de estrategias didácticas y currículos 
en la formación de los estudiantes y así mismo de los formadores para implementar y 
mejorar la ejecución de metodologías acordes a las problemáticas de cada zona rural y 
social de Colombia, finalmente, con el Modelo de Gestión Integral de programas sociales, 
se hallaron las fortalezas y debilidades del programa desde la base, las cuales nos darán los 
resultados finales de la evaluación de las políticas públicas. 
Revisión de la literatura: un acercamiento a los conceptos. 
A continuación se presentará la revisión de la literatura, en la cual se tendrán en cuenta 
tres conceptos claves para la presente investigación: una mirada sobre la educación rural en 
Colombia, sobre políticas y políticas públicas y políticas públicas de educación en 
Colombia. 
El Gobierno Nacional de Colombia ha considerado a la educación como su principal 
prioridad para mejorar los aspectos económicos y políticos del país, además ha prometido 
más recursos para este sector que para cualquier otra área política. Entre sus propuestas se 
puede contar el ofrecer una educación incluyente y de calidad; el ampliar la jornada 
académica de los niños colombianos, desde la Primera Infancia hasta los grados de 
Educación Básica (1° - 11°); y llevar los servicios educativos a todos los rincones del país 
M.E.N (2013). 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Según los resultados de las últimas dos décadas, Colombia se enfrenta a una 
desigualdad económica, social, cultural y política. Muchos niños desfavorecidos nunca van 
a la escuela, empiezan tarde los estudios o asisten a instituciones de baja calidad, lo cual no 
ha generado resultados alentadores. A este respecto, el M.E.N (2013) manifiesta que en la 
Encuesta Nacional de Calidad de Vida, se encontró que de cada 100 estudiantes matriculados en la 
zona rural, 71 llegaban a 6º grado, 60 a 9º y 48 a 11º en 2008, mientras que en la zona urbana los 
mismos datos correspondían a 98, 90 y 82 respectivamente. Según la última versión de la 
presentación del Programa Todos a aprender 2010 – 2014, publicada por el Ministerio de 
Educación Nacional (MEN), para el año 2014 solo el 25% de 2.345. 372 niños de los más 
bajos recursos ascienden de nivel en las Pruebas Saber de 3ro y 5to de primaria en las áreas 
de lenguaje y matemáticas. ¿Qué hace falta para que los programas de política de calidad de 
la educación en el país en aquellas regiones que más lo necesitan tengan mayor efectividad? 
Como primera medida es importante aclarar ciertos conceptos que nos permiten examinar 
con claridad este tema y que son necesarios para la evaluación propuesta. 
A continuación recordaremos todo lo concerniente a educación rural de calidad, 
políticas y políticas públicas de educación en nuestro país, enfatizando la apertura 
económica. Por otro lado la mirada sobre la educación rural ha sido considerada como 
un producto de la “Nueva Escuela”, un modelo flexible que permite llevar la educación a 
las áreas menos favorecidas y hacerla más asequible con el fin de garantizar que todos los 
estudiantes tengan acceso a una educación de calidad, con oportunidades equitativas para 
tener éxito en la escuela y así alcanzar la meta de ser el país más educado de América 
Latina para el 2025. 
A raíz del crecimiento del conflicto armado, que no solo ocasiona el desplazamiento de 
la población campesina, el abandono de las actividades productivas, y en los peores casos la 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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vinculaciónal conflicto; sino que además repercute en el ámbito educativo ocasionando 
problemas como la suspensión parcial o total de las actividades escolares por problemas de 
orden público, el aumento en la deserción escolar a raíz del desplazamiento, la destrucción 
de infraestructuras educativas y la intimidación de grupos; lo cual ha afectado no solo a los 
estudiantes, sino que también a los docentes y directivos de las escuelas rurales del país. 
A finales del siglo XX el MEN estableció la formulación de planes de educación rural 
con el fin de atender la emergencia y mitigar los problemas que afectan la cobertura y la 
calidad educativa en zonas rurales; esto con el fin de ayudar a superar la brecha que existe 
entre la educación rural y la urbana por medio de la implementación de estrategias flexibles 
que faciliten el acceso de los jóvenes rurales a la educación; y al desarrollo de procesos de 
formación con acompañamiento permanente de los docentes. 
Desde la Constitución Política de Colombia de 1991 se entiende la escolaridad como 
obligatoria y reconoce en el Articulo No 67: 
[…] (que) todos tenemos derecho a disponer de condiciones para acceder a educación 
de calidad, pertenecer en ella, avanzar y conseguir resultados que nos hagan posible 
aportar a la construcción de una sociedad mejor y con mejores condiciones de vida 
individual y colectiva. (Constitución Política de Colombia, 1991). 
Colombia cuenta en la actualidad con el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad 
para Todos” (2010-2014), el cual trabaja en conjunto con el programa “Todos a Aprender” 
y “Ser Pilo Paga”, estos centran su política en el mejoramiento de la calidad educativa del 
país, buscan que los niños puedan obtener una Educación Básica y Media con calidad y 
pertinencia. En el caso de la Primera Infancia, plantea que ésta pueda ser atendida con 
programas especializados en educación temprana con un material óptimo y en los jóvenes, 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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se espera que reciban formación para vincularse como ciudadanos productivos en la vida 
social y económica de su región. 
Finalmente, para abordar el término de políticas públicas, es necesario diferenciar 
dos conceptos que en el castellano no tienen traducción: Politics (política), policies 
(políticas). Aunque existan diferencias entre los dos, es relevante señalar su relación para 
no generar ninguna confusión. Politics (política) hace referencia al ejercicio como tal en el 
que inciden las relaciones de poder, en el que se involucran los procesos electorales y las 
confrontaciones entre organizaciones sociales con el gobierno (Aguilar y Lima, 2009), 
según el Diccionario de la Real Academia Española (RAE) se define como: “Orientaciones 
o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo 
determinado”, y de acuerdo con el Cambridge Dictionaries (2014) política se refiere a las 
actividades del gobierno o de las personas que tratan de influir en la forma que un país se 
rige. 
Policies (políticas) hacen referencia a las acciones, decisiones y omisiones en las que 
toman parte los distintos actores involucrados en los asuntos públicos (Aguilar y Lima, 
2009); y un plan de acción o un conjunto de reglas acordadas por una empresa, un grupo 
político o un gobierno, donde especifican lo que van a hacer en una situación particular, 
según el diccionario de la universidad de Cambrigde (2014). Entonces, frente a estas dos 
percepciones es necesario acercarnos al concepto de “policies”, para ayudarnos a dar una 
mayor comprensión frente a la evaluación de políticas públicas dado que interviene en las 
acciones destinadas a la solución de problemas. 
Desde aquí podemos seguir con la comprensión de qué es política pública entendida 
como las gestiones o decisiones en asuntos que competen a un público determinado o a un 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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grupo de la sociedad que se encuentra afectado por una problemática concreta. Harold D. 
Lasswell, considerado como uno de los pioneros en el tema, hizo especial énfasis en lo que 
llamó “el conocimiento del proceso de las políticas”, que en 1971 tuvo por objetivo el 
centrarse en las habilidades necesarias para participar en la toma de decisiones públicas. 
Adicional a esto, a mediados de los 50´s y 60´s se presuponía que las políticas no eran más 
que el resultado, el producto y las consecuencias de aquellos que representaban el sistema 
mediante los partidos políticos (gobernantes), es decir, que las políticas eran las decisiones 
de los gobernantes para la solución de un problema en particular y que solo eran realizadas 
para legitimar el poder de éstos ante los gobernados. 
Según estudios, a comienzos de la década de los 80´s se incorporó una nueva 
concepción que rompió con la idea de considerar la política pública como el resultado de un 
sistema político, lo cual establece un nuevo concepto de política y proyecta cambios a nivel 
social que generan impacto a nivel económico. Sin embargo, según Carlos Aguilar y Marco 
Lima las decisiones y acciones que se toman en el actuar político no siempre pueden dirigir 
un cambio seguro y satisfactorio ya que se pueden generar conflictos a la hora de abordar o 
evadir el problema, puesto que es un proceso que involucra la participación de varios 
agentes como el gobierno que legitima y la población afectada, quienes no solo identifican 
el problema sino que a su vez buscan la manera de abordarlo proponiendo objetivos, 
proyectos y programas que definan causas y futuras consecuencias. 
La política pública es, entonces, un modelo para la acción social que propone 
soluciones para operar en los asuntos públicos o situaciones que socialmente cubren un 
problema. En relación con las Políticas públicas de educación en Colombia, la Secretaria 
de Planeación del Distrito de Bogotá configura el seguimiento de las mismas bajo la Guía 
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para la formulación, implementación y evaluación adoptada mediante el Decreto 689 de 
2011 donde se consolida la definición de política pública de la siguiente manera: 
Entendida como el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a 
la transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como 
quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritaria de 
transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que 
afectan la calidad de vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo 
existente, en especial y de manera estructural, del poder y su relación con la distribución de 
los bienes o servicios, y de éstos en atención a la materialización de los derechos 
individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios políticos y sociales. 
(Alcaldía Mayor de Bogotá D.C , 2011) 
Ahora bien, en lo referente a las políticas de educación se indaga en los 
acontecimientos históricos que permitirán comprender el proceso de construcción de 
políticas públicas, programas y proyectos a favor de los niños y jóvenes de nuestro país; por 
eso, uno de los principales hechos se da en la Constitución Política de Colombia de 1991, 
en su Artículo 67, en el cual se establece que “La educación será obligatoria entre los cinco 
y los quince años de edad”. Luego, a mediados de los 90´s el Ministerio de Educación 
Nacional expide la Ley General de Educación “Ley 115 de Febrero 8 de 1994” en donde se 
estipula: 
[…] (que) la educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y 
social que se fundamente en una concepción integral de la persona humana, de su 
dignidad, de sus derechos y de sus deberes. (Ministerio de Educación Nacional 1994). 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa“Todos a Aprender” 
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Básicamente entre los objetivos propuestos por esta ley está el regular el Servicio 
Público de la Educación con el fin de cumplir una función social con base en las 
necesidades de los estudiantes, de sus familias y de la sociedad en general fundamentados 
en la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, para así 
alcanzar los objetivos de una educación formal en los niveles de Preescolar, Básica y 
Media, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, y en especial a la población 
que más nos interesa para nuestro programa “Todos a Aprender”, quienes son los 
campesinos para quienes el servicio de educación será prestado en entidades del Estado en 
el que padres de familia y docentes deben darle un valor agregado al proceso escolar de los 
niños. 
Años más tarde se crea el Plan Sectorial (2006), el cual generó una dinámica de 
transformación que lleva al actual gobierno a la necesidad de promover lo que en él se 
plantea para lograr una sociedad más equitativa, esto por medio de la ampliación de su 
cobertura y de la mejora en la calidad. El gobierno pretende construir un país más 
competitivo y brindar una mejor calidad de vida a sus habitantes. Según el Censo del 2005 
el 27% del total de la población entre 5 y 16 años habita en zonas rurales y de difícil 
acceso. Las cifras sobre educación rural en el país señalan altas tasas de analfabetismo, 
bajos niveles de escolaridad e indicadores de inasistencia altos. Con el fin de abarcar las 
necesidades mencionadas y tener en cuenta los anhelos del país en materia educativa, el 
Plan Sectorial desarrolla 4 políticas fundamentales que son: cobertura, calidad, pertinencia 
y eficiencia; y cada una de estas propone ciertas metas y estrategias para orientar el sector 
educativo. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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Por cobertura se refiere a la ampliación de las oportunidades de acceso a la educación, 
llegando a los estudiantes más vulnerables y asegurando la permanencia de estos en todos 
los niveles del sistema, por tal motivo, la atención se centra en la Primera Infancia, los 
niños y los jóvenes de población rural. 
En cuanto a la calidad, lo que se pretendió fue articular todos los niveles de enseñanza, 
desde la formación inicial hasta la superior, en el desarrollo de competencias, 
especialmente en competencias ciudadanas. 
La política de pertinencia pretende que el sistema educativo acepte el reto de aumentar 
la productividad y competitividad del país. Para ello, se buscan respuestas en torno al 
desarrollo de las competencias laborales, con el fin de facilitar a los estudiantes movilidad 
entre los diferentes niveles de formación, para así fortalecer y fomentar la educación 
técnica y tecnológica. 
Por último, en la política de eficiencia, la prioridad es afianzar los procesos educativos 
en todos los sectores, para así garantizar la calidad de la educación tanto a nivel regional 
como local, esta política también plantea el incluir a las instituciones de Educación 
Superior. 
Por todo esto para el año 2010 se dio inicio al “Programa Todos a aprender” (PTA)1 el 
cual tiene como propósito el mejorar la calidad de la educación en nuestro país, 
especialmente en la población rural. Con este programa se piensa que pueden formarse 
mejores seres humanos; ciudadanos con valores éticos, que ejercen sus derechos y que 
conviven en paz; además se pretende que la educación genere oportunidades de progreso y 
prosperidad no solo para ellos, sino también para el país. En respuesta a esta propuesta, en 
                                                            
1 Ministerio de Educación Nacional (2010) Programa Nacional Todos a Aprender en: 
www.mineducacion.gov.co 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
17 
 
Bogotá se da inicio al “Programa Todos a Aprender”, con el objetivo de insertar a la 
población rural en la economía global, esto a partir de la adquisición de una calidad 
educativa, a través del establecimiento de unas competencias básicas como lo son: el 
lenguaje y las matemáticas. 
En este contexto se da inicio a una política de calidad en la educación del país en la 
que se plantea una revolución educativa. Santiago Varela Londoño, gerente del programa 
“Todos a Aprender”, afirma que esta revolución busca formar y acompañar los procesos de 
aprendizaje de cada uno de los estudiantes. El desafío al que se enfrenta la política de 
calidad radica en el hecho de involucrar a las instituciones rurales, a la comunidad escolar y 
a la sociedad en general para poner en marcha un sistema de mejoramiento continuo, en 
aras de alcanzar los objetivos del programa propuesto. 
Dentro de los parámetros de calidad se estableció la necesidad de aplicar una 
evaluación que permitiera cuantificar el avance de la puesta en marcha de cada programa, 
dimensionar y comprender el nivel de conocimiento de los alumnos egresados de la 
educación básica primaria, de tal manera que se puedan diseñar, controlar y modificar 
planes de mejoramiento que vayan enfocados no solamente al grupo de estudiantes, sino 
también en el dominio de las áreas de lenguaje y matemáticas en el claustro docente. Es así 
como se incluyen los componentes de estas asignaturas en las pruebas SABER grados 3ro y 5to 
de primaria. Según Varela, a través de este marco es posible mostrar la importancia de contar 
con parámetros que sirvan como referentes, en tanto posibilitan ver los avances del territorio 
nacional, en relación con otros países e introducir parámetros internacionales de medición y 
alineación al contexto local. 
Los planes de capacitación también hacen parte del desarrollo del PTA como política 
pública, buscando fortalecer las habilidades en las prácticas pedagógicas y fomentando la 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
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aplicación de capacitaciones, por medio del uso de nuevas tecnologías. Como se mencionó 
con antelación, la política pública tiene como objetivo la acción social y como propósito la 
creación de oportunidades de cambio en situaciones dadas, de allí que el principal objetivo 
del PTA sea mejorar los aprendizajes de los estudiantes colombianos de Básica Primaria 
(de Transición a Quinto) en lenguaje y matemáticas, sobre todo en los establecimientos 
educativos que presentan un desempeño insuficiente, para esto se busca que dichos 
establecimientos opten por estrategias de capacitación y especialización, no solo de los 
alumnos, sino también de los docentes; ya que en la interacción entre pares es donde 
ocurren las verdaderas transformaciones educativas. 
Ahora bien, de acuerdo con lo que se ha venido exponiendo, ninguno de los programas 
puestos en marcha en las políticas públicas de educación ha dado resultados efectivos y en 
pleno año 2017 no es posible afirmar que se hayan cumplido cabalmente los objetivos 
plasmados en cada programa. Pensando en esto nace nuestra iniciativa por enfatizar la 
necesidad de abordar la Evaluación de Programas Sociales para tener una nueva perspectiva 
que nos permita identificar las verdaderas dificultades y generar así resultados eficaces, 
eficientes y de calidad, de acuerdo con el propósito en que se enmarcan los mismos y que 
buscan la transformación de un problema social. 
En el caso de Colombia, el modelo de política social pretende estar acorde con el 
modelo económico, lo cual ha llevado a la búsqueda constante por resolver un problema 
latente y es el alto porcentaje de población escolar, desde la Primera Infancia hasta la 
Educación Superior, con bajo desempeño, especialmente en las áreas de lenguaje y 
matemáticas, que son las que se ven más afectadas; todo esto a pesar de los esfuerzos y la 
puesta en marcha de distintos programas, que como lo hemos visto, desde 1994 y hasta la 
La evaluación depolíticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
19 
 
fecha, con el programa Todos a Aprender, el Estado ha tomado decisiones, se ha planteado 
objetivos y ha llevado a cabo distintas acciones que involucran a distintos agentes sociales 
para resolver una necesidad que ve como un problema para el avance de una política 
económica influenciada por las necesidades globalizantes de la sociedad actual. 
Metodología 
Esta investigación es de corte cualitativo y se cimentó en un análisis documental, que 
se estimó apropiado en tanto posibilitó el análisis de los planteamientos, objetivos, metas y 
estrategias pedagógicas del Programa Todos a Aprender -PTA- del Ministerio de 
Educación Nacional –MEN-, desde los documentos que le sustentan e informes que el 
MEN ha venido publicando con avances y resultados. Este programa se evalúa como 
expresión de Política Pública de educación rural en el país, por tanto el diseño 
metodológico por el cual se optó fue el de Planificación y Evaluación de Programas 
Sociales, propuesto por Ángel y Novakovsky (1999) en el Manual Metodológico para la 
Planificación y Evaluación de Programas Sociales. Este diseño de tipo descriptivo – 
evaluativo privilegia la información de fuentes documentales de origen institucional 
primario –quienes lo proponen e implementan- que evidencian tanto el planteamiento del 
Programa, así como sus avances y resultados. Como fuentes complementarias el diseño 
propone una fase de entrevista con actores beneficiarios y otros, no obstante por los 
objetivos de este trabajo, no se realizó esta fase. 
El diseño elegido propone como finalidades metodológicas (Ángel y Novakovsky, 
1999, p. 56): 
 Contribuir al desarrollo y fortalecimiento de la capacidad institucional de los organismos 
encargados de la gestión de los programas sociales. 
 Viabilizar la ejecución y el cumplimiento de los objetivos de la Política Social. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
20 
 
 Contribuir al logro de resultados eficaces y eficientes en la inversión social con el fin de 
mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza. 
 Facilitar herramientas, instrumentos y criterios para el diseño y la ejecución de 
evaluaciones de las acciones sociales. 
 Contribuir a alcanzar una adecuada coordinación inter e interinstitucional de las entidades y 
organismos que son responsables de las acciones de los programas sociales. 
 Contribuir a optimizar los recursos con los que cuentan los organismos para la solución de 
problemas de las poblaciones beneficiarias. 
 Articular, en forma integral, la planificación, la ejecución y la evaluación de las acciones 
sociales que llevan adelante los organismos responsables. 
 Garantizar que los recursos destinados a la política social se dirijan, efectivamente, a 
mejorar las condiciones de vida de las poblaciones más carenciadas del país. 
Por otro lado, el diseño plantea una comparación entre la evaluación tradicional y la 
evaluación integral formulada (Tabla 1), en que se plantea una perspectiva que contrasta el 
control y la fiscalización con el conocimiento, esto en el aprendizaje de la toma de 
decisiones, lo cual llevará al mejoramiento de los resultados y a la transparencia social y 
política. Esta comparación también nos deja ver que la evaluación tradicional solo se limita 
a la valoración de los productos, mientras que la integral contempla el cumplimiento de las 
actividades y los logros que llevarán a los resultados alcanzados durante el proceso de 
desarrollo de los programas. 
 
 
 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
21 
 
Tabla 1. Evaluación tradicional v. Evaluación integral de Programas Sociales 
Preguntas 
orientadoras 
La evaluación tradicional 
de los programas sociales 
La evaluación en la Gestión 
Integral de los programas sociales 
¿Cómo participa la 
evaluación en los 
programas sociales? 
No es parte constitutiva del 
programa. 
Se consolida progresivamente una 
“cultura de evaluación” de los 
programas sociales. 
¿Cuál es la finalidad 
predominante? 
Control y fiscalización. Conocimiento y aprendizaje para la 
toma de decisiones y para el 
mejoramiento de la gestión y los 
resultados. Otorga transparencia a la 
política social. 
¿Cuál es el significado de la 
evaluación? 
Es una fase o etapa del ciclo de 
vida de los programas. 
Es un proceso permanente de la 
Gestión Integral de los programas 
sociales. 
¿Cuándo se realiza la 
evaluación? 
Se realiza fundamentalmente al 
inicio (evaluación ex ante) y a 
final del programa social 
(evaluación ex post) 
Es un proceso que acompaña al 
programa social en toda su vida. Se 
evalúan la planificación, la ejecución y 
finalización del programa social 
(evaluación integral). 
¿Cuáles son los aspectos 
prioritarios que se evalúan? 
Se centra en la evaluación físico-
financiera de los productos del 
programa social. 
Se centra en los resultados e impactos 
pero para ello, se requiere la evaluación 
de procesos. 
¿Qué se evalúa de la 
ejecución? 
El seguimiento se limita a una 
evaluación de los productos. 
La evaluación de la ejecución de los 
programas sociales implica el análisis 
del desarrollo de procesos, el 
cumplimiento de las actividades y el 
logro de los resultados durante el 
desarrollo del programa. 
¿Se considera la evaluación 
en la planificación? 
La planificación y la formulación 
tradicional no prevén el desarrollo 
de parámetros e indicadores de 
evaluación. 
Los parámetros y los indicadores de 
evaluación y monitoreo se construyen a 
lo largo del proceso de planificación 
del programa. 
¿Cuál es el papel de las 
evaluaciones externas? 
Se prioriza sólo la evaluación 
externa, sin considerar procesos de 
evaluación que desarrolla la misma 
institución ejecutora del programa 
social. 
El diseño y la puesta en marcha de una 
evaluación continua por parte del 
equipo de gestión del programa 
contribuyen y viabiliza la realización 
de evaluaciones externas. 
¿Cuál es la concepción 
metodológica de las 
evaluaciones? 
Se centra en criterios 
metodológicos derivados de la 
evaluación económico-financiera 
de proyectos. 
Se utilizan distintas herramientas de 
evaluación que tienen características 
metodológicas específicas y 
complementarias. Se articulan métodos 
y técnicas cuantitativas y cualitativas 
de acuerdo con los aspectos que se 
evalúan. 
Fuente: Gestión integral de Programas Sociales orientada a resultados (1999). 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
22 
 
Recopilación y análisis de la información. 
La recopilación de información se concretó mediante una red causal en donde se 
explicitan los síntomas, las causas directas, indirectas y estructurales del problema. Entre 
los hallazgos aparece el alto porcentaje de población escolar rural de 1ro y 5to de primaria 
con bajos desempeños académicos. Esta red nos ha permitido identificar la falencia del PTA 
y a partir de esto, el plantear nuestra investigación; además de planificar, evaluar, 
caracterizar y pensar en el origen de la problemática que nos sirve de objeto de estudio, esto 
al presentar las causas y los efectos que tiene el PTA en la población rural de nuestro país. 
Luego de la identificación de las causas, realizamos el análisis de las mismas; para esto se 
inicia planteando una priorización de éstas y a partir de ahí surge la matriz de 
direccionalidad de objetivos, que es el estudio de la realidad y el estudio preciso de los 
componentes no estrictamente representativos, pero sí característicos en la población. 
Dentro de la metodología, la planificación fue un proceso en el cual dimos cuenta de la 
identificación y delimitación del problema, que es el alto porcentaje de la población escolar 
rural de 1ro y 5to de primaria con bajos desempeños académicos, especialmente en las 
áreas de lenguaje y matemáticas;asimismo, se analizan a profundidad los factores que 
producen este problema, como lo pueden ser las falencias en la ejecución de políticas 
públicas de educación, la afectación en los factores del ciclo de mejora continua PHVA 
(planear, hacer, verificar y actuar) estipulados por los colegios y la Secretaría de Educación 
para alcanzar las metas propuestas, entre otros. Del mismo modo se identifican cinco 
componentes que residen en el programa para alcanzar su éxito: El Componente 
Pedagógico, el Componente de Formación Situada, el Componente de Gestión Educativa y 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
23 
 
el Componente de Condiciones Básicas, los cuales apuntan a transformar aspectos 
específicos del programa. 
La ejecución del programa estuvo custodiada por una serie de evaluaciones, las cuales 
brindaron mayor conocimiento y acercamiento a las problemáticas y a la adquisición de 
nueva información. La evaluación diagnóstica y la evaluación tomada de los resultados de 
la población de los colegios distritales en las pruebas SABER en las áreas de lenguaje y 
matemáticas. 
Ahora bien, la evaluación del programa fue realizada principalmente después de un 
monitoreo y análisis, el cual da cuenta de la eficacia, dentro de ella se incluyen las 
actividades, políticas, características y resultados dentro del programa; es ahí donde 
observamos los resultados y los impactos de la planificación y su ejecución. Por lo tanto, la 
evaluación fue diseñada con el fin de generar información para la toma de decisiones a 
tiempo con el propósito de garantizar la calidad de los procesos, resultados e impactos del 
PTA. 
En este orden de ideas se puede decir que la evaluación fue un proceso permanente 
desde la iniciación del proyecto. A través de esta perspectiva, fue importante dar con las 
causas e indicadores, los cuales fueron de gran apoyo a la hora de localizar grandes 
impactos y aspectos llamativos, ya que como docentes se debe tomar conciencia y plasmar 
la realidad en la que varios estudiantes viven y la manera en que éstos se desenvuelven en 
los entornos educativos. De esta manera “La evaluación constituye una herramienta 
fundamental para mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por los programas” 
(Chaves P., y Novakowsky I, 1999., pág. 53) 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
24 
 
 A continuación presentaremos el análisis de los resultados señalando, además, los 
métodos cualitativos utilizados en nuestra investigación, esto con el fin de mostrar las 
causas que dieron origen a la ejecución del proyecto PTA. Inicialmente, se enseñará el 
análisis de la evaluación de los distintos momentos del programa; posteriormente, la 
evaluación hecha a la Evaluación de Planeación; finalmente serán valoradas las distintas 
matrices en el siguiente orden: Matriz de Análisis Viabilidad Política, Matriz de Red Causal 
Identificación de Causas, Matriz de Análisis de Incidencias, Matriz de Priorización de 
Causas, Matriz de Direccionalidad de Objetivos y por último la Matriz de Evaluación de 
Direccionalidad. 
Evaluación de los momentos del programa. 
El programa consta de varios momentos que pueden ser analizados y evaluados de la 
siguiente manera:  
1. Evaluación de diagnóstico:  
 
Fuente: OECD (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
25 
 
La evaluación de políticas públicas pretende identificar el desarrollo de los procesos 
con los que se le ha dado avance en el logro y cumplimiento de los objetivos y las metas 
propuestas transmitidas por la política y los proyectos de la misma. Esto con el fin de 
alcanzar una interpretación y reflexión de la realidad educativa. En relación con el 
programa “Todos a Aprender”, el objetivo de la evaluación diagnóstica es identificar los 
diferentes niveles de desempeño en los que se encuentran los estudiantes de cada grado, 
generar hipótesis que den cuenta de las dificultades en la comprensión de algunos saberes, 
en especial de lenguaje y matemáticas y brindar un material de apoyo no solo para el aula, 
sino también para la formación de los docentes. 
A nivel internacional Colombia participó por segunda vez en las pruebas PISA 2009, 
en éstas se enfatizaron las áreas de Lenguaje y Matemáticas. La participación de Colombia 
en estas pruebas permite al país ponerse en relación con otros sistemas educativos y a partir 
de los resultados de los estudiantes, identificar las fortalezas y debilidades. 
La tabla de diagnóstico Puntaje Promedio PISA 2009, evidencia que los resultados de 
los estudiantes Colombianos están lejos de ser satisfactorios. Alrededor de la mitad no 
alcanza un nivel aceptable en lectura y en matemáticas. En Colombia fueron evaluados 
7.921 alumnos de 275 instituciones educativas de todo el país y se definieron 7 niveles 
comprendidos en 1B (entre 262 y 334 puntos), 1A (entre 335 y 406 puntos), 2 (entre 407 y 
479 puntos), 3 (entre 480 y 552 puntos), 4 (entre 553 y 625 puntos), 5 (entre 626 y 697 
puntos) y 6 (por encima de 698 puntos). 
La distribución de los estudiantes colombianos en los niveles de desempeño revela una 
situación preocupante. En lectura, Colombia cuenta con un puntaje de 413 y en 
Matemáticas, 381. Es decir que casi la tercera parte de los estudiantes colombianos (30.6%) 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
26 
 
se ubica en el nivel 2; casi la mitad (47,1%) está por debajo del nivel 2; el (29%) se ubican 
en el nivel 1A y en el 1B, que es el nivel más bajo, se encuentra el (13,9%). Con estas cifras 
se muestra que una proporción significativa de los jóvenes del país aún no cuentan con las 
competencias requeridas para participar efectivamente en la sociedad, por esto se considera 
necesario generar alternativas que den inicio al programa “Todos a Aprender”, con el 
propósito de superar las debilidades y mejorar el desempeño en competencias de lenguaje y 
matemáticas. 
2. Evaluación de Planeación: 
 
a. Matriz de Identificación de Categorías del programa:   
CATEGORÍAS 
¿CONTIENE EL ELEMENTO? 
SI   NO 
Problemas  X   
Objetivo General  X   
Objetivos Específicos  X   
Actividades  X   
Metas  X   
Producto  X   
Recursos  X   
Presupuesto  X   
Fuente: Elaboración de los autores 
 
Iniciando con el análisis del proyecto “Todos a Aprender”, encontramos que el 
planteamiento está formulado en a partir del problema de los bajos resultados en las 
pruebas de idiomas (español) y el área de matemáticas de los grados Tercero y Quinto en 
las instituciones rurales del país. Este programa cuenta con un objetivo general y unos 
objetivos específicos que van encaminados a la búsqueda de una solución a la problemática 
propuesta. 
Se evidencian también unas actividades estructuradas para cada grado, zona y 
establecimiento, éstas son presentadas por medio de cartillas y currículos destinados a cada 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
27 
 
materia. A partir de esto, cada institución tendrá a su disposición una serie de recursos y 
productos que se emplearán para cada clase y que ayudarán a superar las falencias 
presentadas, lo cual permitiría alcanzar las meta de ser un país más educado. Sin embargo, 
el presupuesto asignado al proyecto no es el más adecuado para cubrir las necesidades 
encontradas en cada una de las zonas rurales del país, como lo son la zona del Chocó, 
Putumayo , Leticia y Vichada, las zonas más alejadas del centro de Colombia. 
b. Matriz de análisis Viabilidad Política: 
PROGRAMA TODOS A APRENDER 
CURSO DE 
ACCIÓN  
ACTORES 
SOCIALES 
INVOLUCRADOS  
INTERES EN LA 
EJECUCIÓN  
PESO 
POLITICO 
FORMAL  
PESO 
POLITICO DE 
HECHO  
NIVEL DE 
VIABILIDAD 
POLITICA  
CATEGORIA  
FORMACIÓN 
SITUADA 
MEN  (+)100  100 
61 (ALTO) 
• MAYOR 
DIFUSIÓN. 
• SENSIBILIZACIÓN 
CON FLIAS Y 
DOCENTES. 
• SENSIBILIZACIÓN 
CON DIRECTIVOS. 
• CONSTRUCCIÓN 
DE CONFIANZA. 
SECRETARIA DE 
EDUCACIÓN 
DISTRITAL  
(+)  80  100 
SINDICATOS  (+,‐)  30  100 
DIRECTIVOS  (+,‐)  40  100 
DOCENTES  (+)  30  100 
PADRES DE FLIA  (+,‐)  0  50 
ESTUDIANTES  (+,‐)  0  50 
MEDIOS DE 
COMUNICACIÓN  
(+)  0  60 
Fuente: Elaboración de los autores 
Durante el planteamiento y el desarrollo del programa se evidencian 8 autores sociales 
involucrados. Los entes gubernamentales tienen un mayor interés y peso político tanto 
formal como de hecho, lo cual tiene incidencias en el nivel de viabilidad del programa. Los 
sindicatos tienen una influencia del 30% en el peso político formal, cifra bastante alta si se 
tiene en cuenta que sus intereses pueden estar más o menos enfocados en el desarrollo del 
PTA. Otro de los autores sociales es la comunidad escolar, representada por los docentes, 
quienes tienen una incidencia muy alta frente a la ejecución del programa porque 
intervienen directamente en la viabilidad de la política para el desarrollo del mismo al ser 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
28 
 
beneficiarios, principales ejecutores y sensibilizadores de la comunidad en general. Por otro 
lado, el peso político de hecho de los medios de comunicación tiene un nivel de incidencia 
alto ya que permiten promulgar y sensibilizar a todo la comunidad escolar. 
3. Matriz de Red Causal: 
 
Fuente: Elaboración de los Autores 
 
La red causal es una herramienta utilizada para determinar el problema; de dónde 
aparece, cuáles son sus influencias y cuáles son las conclusiones o las causas que originan 
el mismo. Esta red sirve para realizar un análisis bien detallado del problema y delimitar las 
múltiples variables o factores que puedan afectarlo o que hagan parte del mismo. Esta 
herramienta puede ser leída de arriba abajo y/o de abajo hacia arriba. En la parte posterior 
se encuentran las consecuencias o conclusiones del problema. También puede leerse 
bidireccionalmente (arriba – abajo), si se lee desde los síntomas hacia el problema es 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
29 
 
posible observar razonablemente que estos lo determinan y si la lectura es realizada de 
abajo hacia arriba, se pueden percibir las diferentes causas que lo enmarcan. La Red Causal 
es una herramienta de apoyo para poder realizar cualquier tipo de investigación, ya que a 
partir de ésta se determinan las causas y consecuencias que puede tener un problema y 
éstas pueden conectarse y enfocarse al mismo. 
La red causal es la base para iniciar el trabajo de investigación. Por esto, inicialmente 
se planteó un árbol de problemas, en el que divagando entre varias lecturas, se estableció el 
problema principal: “Alto porcentaje de población escolar rural entre 1ro y 5to de 
primaria con bajos desempeños académicos”. Este problema, al ponerse en relación con 
los resultados de la investigación, fue cambiando. Los síntomas, las causas directas, 
indirectas y estructurales, surgieron de un estudio en el que se tuvieron en cuenta los 
objetivos específicos del programa, tanto a largo como a corto plazo, con las estadísticas de 
los resultados de las pruebas saber 3° y 5° en las áreas de lenguaje y matemáticas. 
4. Identificación de Causas: 
N°  CAUSAS  
C1  Alto porcentaje de docentes mal preparados 
C2  Metodologías Impertinentes que afectan los estándares curriculares. 
C3  Infraestructuras deficientes en las instituciones educativas públicas del sector rural 
C4 
Falta de material educativo tanto físico como tecnológico que impide una buena 
calidad educativa 
C5  Desinterés y Falta de acompañamiento familiar 
C6  Dificultad en el conocimiento y enseñanza de su Disciplina 
C7  Afectación de forma negativa al rendimiento académico de los estudiantes 
C8  Contenidos descontextualizados 
C9  Evaluaciones incompatibles con el nivel escolar de los infantes  
C10  Falta de recursos audio visuales 
C11  Dificultades de acceso a los planteles educativos 
C12  Recursos Insuficientes en la implementación de actividades extracurriculares 
C13  Percepción de la Educación con fines de implementación de crecimiento educacional 
C14  Condiciones laborales no adecuadas 
C15  Bajo nivel académico para presentación de exámenes a nivel nacional 
C16  Inequidad en acceso a oportunidades 
C17  Presupuesto Nacional insuficientes en la educación 
Fuente: Elaboración de los Autores 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
30 
 
La identificación de las causas se hizo a partir de un seguimiento cercano que se 
realizó en este estudio con la red causal. En éste a cada una de las causas se le asignó un 
número desde su parte inicial hacia la parte final. En esta organización, de la causa 1 a la 5 
tendríamos las causas directas que se generaron con el proyecto y que se analizan a nivel 
general; de la causa 6 a la 14, se presentan las situaciones que indirectamente afectan a los 
estudiantes en su rendimiento académico, entre éstas se cuentan situaciones de tipo familiar 
y personal; terminamos con las causas 15 , 16 y 17 que ya son los momentos externos y se 
relacionan con la comunidad educativa, incluyendo padres de familia y a la misma 
sociedad. 
Habiendo aclarado la forma en que se estudiaron las problemáticas del proyecto, 
pasamos a la siguiente tabla, la cual presenta la valoración2 o el análisis de incidencias que 
mide de 0, siento éste el nivel más bajo y 3, el valor más alto de afectación en relación con 
otras causas, en caso de que ésta faltara o fallase a una escala general dentro del proyecto. 
5. Matriz de Análisis de Incidencias: 
 
   C1  C2  C3  C4  C5  C6  C7 C8 C9 C10 C11 C12 C13 C14 C15  C16  C17  TM
C1     2  0  0  0  3  1  0  3  2  0  0  3  2  3  0  0  19
C2  2     2  3  0  1  1  3  3  1  2  2  2  0  2  0  3  27
C3  0  0     3  0  2  1  2  0  3  3  3  1  2  0  3  3  26
C4  2  0  0     0  3  3  3  3  2  0  3  0  0  3  0  2  24
C5  1  1  1  1     0  3  0  0  0  2  0  0  0  0  2  0  11
C6  3  3  0  2  2     3  2  2  1  1  2  2  3  3  3  1  33
C7  3  2  1  2  2  2     2  2  1  2  1  0  2  2  1  0  25
C8  3  3  0  2  2  2  3     2  2  0  2  1  0  3  0  1  26
C9  2  2  1  1  0  0  2  2     2  2  2  1  0  2  2  0  21
C10  0  3  2  3  1  0  3  3  2     0  3  2  1  2  0  0  25
C11  0  0  3  2  1  2  2  2  0  0     3  0  3  0  3  3  24
C12  2  2  2  1  1  2  2  2  2  1  2     2  0  3  2  3  29
C13  2  3  0  2  1  2  3  3  3  2  2  0     2  2  3  3  33
                                                            
2 Nivel de Incidencia de los factores explicativos del problema, valores en los niveles: Alto: 3, Mediano:2, 
Bajo: 1, Nulo:0 (Gestión Integral de Programas Sociales Pag 33- 34) 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
31 
 
C14  3  2  0  2  1  3  2  3  3  2  3  2  2     2  2  3  35
C15  3  2  2  2  2  2  2  3  2  2  3  2  2  0     3  3  35
C16  2  1  1  1  3  2  2  2  2  2  1  2  1  2  2     3  29
C17  2  3  3  3  0  2  1  3  3  2  1  3  0  0  0  3     29
TD  30  29  18  30  16  28  34 35 32 25 24 30 19 17 29  27  28    
 
 Fuente: Elaboración de los Autores 
A partir de esto encontramos entonces, que las falencias con respecto a cada una de las 
causas previstas en la cobertura del proyecto del Ministerio de Educación para las zonas 
rurales son: la falta de una buena formación docente, teniendo una falla de tipo general en 
cada una de los niveles de la institución; seguido así por la falta del gobierno por no 
intervenir de una manera más acertada en los currículos y materiales que necesitan ser 
llevados a los lugares más apartados del país; el contexto de algunos libros que se manejan 
en estas escuelas o instituciones, algunos de estos están tan descontextualizados que genera 
unos resultadoscatastróficos a nivel nacional e internacional. 
La falta de acompañamiento de la familia, las infraestructuras inadecuadas y las 
condiciones laborales para los educandos son unas de las muchas razones por las cuales 
también se ven reflejados los bajos rendimientos. Con el fin de mejorar estos hechos se 
genera este proyecto para corregir las fallas ya presentadas y propiciar un progreso a nivel 
curricular y metodológico. 
6. Matriz de Priorización de causas: 
Después de deliberar y verificar cada una de las causas que encontramos anteriormente 
en nuestra red causal, debemos medir los niveles de incidencia para determinar cuáles de 
estos son los que se encuentra en los niveles más altos y aquellos que están en los niveles 
más bajos. 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
32 
 
N. CAUSAS Clase TM TD 
C1 Alto porcentaje de docentes mal preparados CD 19 30 
C2 Metodologías Impertinentes que afectan los estándares curriculares. CD 27 29 
C3 
Infraestructuras deficientes en las instituciones educativas públicas del sector 
rural CD 26 18 
C4 
Falta de material educativo tanto físico como tecnológico que impide 
una buena calidad educativa CD 24 30 
C5 Desinterés y Falta de acompañamiento familiar CD 11 16 
C6 Dificultad en el conocimiento y enseñanza de su disciplina CI 33 28 
C7 Afectación de forma negativa al rendimiento académico de los estudiantes CI 25 34 
C8 Contenidos descontextualizados CI 26 35 
C9 Evaluaciones incompatibles con el nivel escolar de los infantes CI 21 32 
C10 Falta de recursos audio visuales CI 25 25 
C11 Dificultades de acceso a los planteles educativos CI 24 24 
C12 Recursos Insuficientes en la implementación de actividades extracurriculares CI 29 30 
C13 
Percepción de la Educación con fines de implementación de crecimiento 
educacional CI 33 19 
C14 Condiciones Laborales aceptables en zonas exteriores o de difícil acceso CI 35 17 
C15 Bajo nivel académico para presentación de exámenes a nivel nacional CE 35 29 
C16 Inequidad y acceso a oportunidades CE 29 27 
C17 Presupuesto Nacional insuficientes en la educación CE 29 28 
Fuente: Elaboración de los Autores 
Después de la medición nos encontramos con un total de 17 causas que están 
clasificadas como: Directas, Indirectas y Estructurales. 
La valoración de cada causa está dada en función a la sumatoria de cada una de sus 
calificaciones de incidencia con respecto al programa, al igual que al puntaje más alto 
dentro de cada una de ellas. El nivel de incidencia alta está en promedio entre 28 y 35 y el 
nivel medio, entre 20 y 27 puntos. 
7. Matriz de Direccionalidad de Objetivos: 
 
OBJETIVOS \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Mejorar los aprendizajes de los estudiantes de básica 
primaria en lenguaje y matemáticas, de 
establecimientos educativos que muestran 
desempeño insuficiente. 
2  2  1  2  3 
Poner en marcha acciones pedagógicas encaminadas 
al fortalecimientos de las prácticas en el aula   
3  3  2  2  2 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
33 
 
Brindar referentes curriculares claros que indiquen los 
objetivos de aprendizaje  
3  1  2  3  2 
Mejorar las condiciones de infraestructura de las 
INSTITUCIONES EDUCATVIAS PÚBLICAS  
2  3  1  1  1 
Fuente: Elaboración de los Autores 
Según las matrices de evaluación desarrolladas para encontrar los puntos claves 
relacionados con los objetivos específicos del proyecto y que hacen referencia a las causas 
directas, indirectas y estructurales que tienen mayor incidencia, encontramos que ésta 
presenta un punto de vista crítico ante estas fallas que resultan ser cotidianas y que 
corresponden a problemas que pueden estar relacionados con la metodología presentada o 
con la carencia de materiales de enseñanza. En cuanto a las fortalezas del programa, éstas 
están encaminadas a un nivel de acción inmediato, con el fin de dar solución a aquellos 
niveles de incidencias más altos y que se mantienen vigentes.          
8. Matriz de Evaluación de Direccionalidad: 
Desde la creación de este proyecto se hicieron evidentes algunas debilidades; no 
obstante el mismo proyecto ha tomado medidas de direccionamiento que cuentan con 
estrategias y respuestas claras para el mejoramiento de las competencias y los resultados en 
las áreas de matemáticas y lengua castellana. Aunque esto es un hecho, tenemos que 
reiterar que los resultados que se obtuvieron en los últimos años demuestran que aún se 
debe trabajar en algunas fallas a nivel general. 
PLAN DE ACCIÓN  \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Ascender de nivel, al menos en las áreas de Lengua y 
Matemáticas en las pruebas SABER de 3° y 5°  
3  0  1  2  3 
Brindar la capacitación necesaria a docentes 
vinculados al Ministerio de Educación, con 
herramientas pertinentes para que las clases sean 
mejor dictadas y mejor aprovechadas por los niños 
1  3  2  0  1 
Dotar las instituciones educativas con las condiciones 
necesarias para poder garantizar a los alumnos una 
educación de calidad  
0  3  0  0  2 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
34 
 
Implementar guías y material didáctico para el 
desarrollo de competencias en lenguaje y 
matemáticas 
1  3  0  2  3 
Garantizar a partir del 2012 gratuidad educativa 
desde grado 0 a 11° 
0  0  0  0  0 
Ampliar y fortalecer la atención a poblaciones 
diversas y vulnerables 
2  3  1  0  2 
Disminuir el analfabetismo y la deserción   2  2  0  3  3 
Fuente: Elaboración de los Autores 
 
a. Matriz de direccionalidad Componente Pedagógico: 
ACTIVIDADES  \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Referentes curriculares claros que indiquen 
los aprendizajes esperados con los que se 
comprometen los estudiantes y los 
maestros. 
3  0  2  3  1 
Concepción e instrumental apropiado para 
implementar la evaluación educativa. 
0  0  1  0  1 
Diseño de Material educativo en el aula 
acordes con los ambientes de aprendizaje 
deseados. 
2  2  2  0  2 
Total   5  2  5  3  4 
Fuente: Elaboración de los Autores 
    
El componente pedagógico busca entablar una relación docente – estudiante en la que 
se creen ambientes de aprendizaje oportunos para los estudiantes, y así generar en ellos 
habilidades de pensamiento, valores y actitudes. Para lograr el éxito de este primer 
componente se debe tener en cuenta el referente curricular. Con el uso de éste podrán 
identificarse los objetivos del aprendizaje correspondientes a cada grado y el tipo de 
evaluación, proceso en el cual los docentes y directivos evaluarán a los estudiantes tanto 
individual, como colectivamente. 
Para implementar alguna alternativa que ayude a disminuir el bajo rendimiento en las 
áreas implicadas (Lenguaje), se crea un plan nacional de lectura y escritura, el cual 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
35 
 
pretende mejorar la habilidad de comprensión de lectura y la producción textual de los 
estudiantes, sin dejar de lado la formación de los docentes; para esto se contribuye con una 
buena dotación en las bibliotecas y el uso de estos materiales en las planeaciones y en el 
óptimo desarrollo de las prácticas en el aula. 
b. Matriz de direccionalidad Componente de Formación Situada: 
 
ACTIVIDADES  \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Identificación de problemáticas de aprendizaje 
presentes en el aula.  2  1  0  1  2 
Acompañamiento directamente en el aula de 
clase por parte de docentes tutores a los 
maestros. 
2  0  1  2  0 
Implementación de estrategias de interacción 
de comunidades de aprendizaje. 
2  1  2  0  2 
Total   6  2  3  3  4 
Fuente: Elaboración de los Autores 
 
El segundo componente es el componente de formación situada que se implementa 
como herramienta de acompañamiento en las problemáticas vistas en el aula y que están 
relacionadas con los procesos de aprendizaje, con esto se busca generar un mejoramientode 
dichos procesos. 100 de los formadores que posee el plan “Todos a aprender” fueron 
escogidos con un alto nivel de preparación, esto con el fin de brindar una calidad educativa, 
manejar nuevas didácticas e incorporar el uso de las TIC en el aula. Con lo cual se busca 
garantizar que el alumno esté inmerso en todos los ambientes de aprendizaje, tal como lo 
manifiesta el decreto 4807 de 2011 por el Ministerio de Educación Nacional cuyo 
documento reglamenta: 
[…] la gratuidad educativa para todos los estudiantes de las instituciones educativas 
estatales matriculados entre los grados transición y undécimo, considerando […] que 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
36 
 
la Constitución Política de Colombia en su artículo 44 consagra la educación como un 
derecho fundamental de los niños y en su artículo 67 señala que es un derecho de la 
persona y un servicio público que tiene una función social, y que será gratuita en las 
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes 
puedan sufragarlos. (Ministerio de Educación Nacional, 2011). 
c. Matriz de direccionalidad Componente de Gestión Educativa: 
 
ACTIVIDADES  \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Definición de procesos para la 
implementación.  0  0  0  2  0 
Aplicación de encuestas a Directivos, 
docentes y padres.  2  0  0  0  0 
Observación de Prácticas Pedagógicas  2  1  3  2  1 
Implementación de aplicaciones WEB   3  3  3  3  3 
Total   7  4  6  7  4 
 Fuente: Elaboración de los Autores 
Por lo anterior, se propone la creación de un nuevo componente llamado: gestión 
educativa. Con el fin de brindar confianza en el programa, se generan unos compromisos 
por parte de cada uno de los actores, además de establecer la posibilidad de constatar que 
los procesos que se están manejando en las aulas sean óptimos, esto con la ayuda de 
evaluaciones externas (encuestas), como herramienta de seguimiento al programa. Toda la 
gestión educativa está fundamentada en el desarrollo de pautas, acciones y aplicaciones 
WEB que fortalezcan el liderazgo de los directivos docentes en el mejoramiento del clima 
escolar y de aula, y de los padres de familia, en la motivación y consolidación de 
aprendizajes efectivos en sus niños. 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
37 
 
d. Matriz de direccionalidad Componente Condiciones Básicas – Infraestructura: 
 
ACTIVIDADES  \ CAUSAS CRITICAS   C2  C4  C6  C8  C15 
Consecución de medios para facilitar el acceso a 
las instituciones.  1  3  0  1  3 
Inversión en el mejoramiento de la 
infraestructura.  0  2  1  0  0 
Creación de espacios funcionales en las aulas.  1  3  1  1  2 
Aseguramiento de alimentación y nutrición.  0  3  1  0  3 
Apropiación de las TIC tanto en docentes como 
en estudiantes.  3  3  0  2  1 
Total   5  14  3  4  9 
Fuente: Elaboración de los Autores 
 
El último componente es el de condiciones básicas – infraestructura en el cual se 
estudian los elementos básicos que necesita un estudiante para participar de un buen 
ambiente de aprendizaje. Es primordial mencionar que el alumno debe tener la facilidad de 
llegar a la escuela, ya sea porque está cerca al lugar donde vive o se le facilite el 
desplazamiento por medio del transporte escolar; también deben existir espacios 
funcionales en los que el alumno pueda desarrollar todas sus actividades escolares 
Infraestructura física e Infraestructura Tecnológica; además de estrategias complementarias 
como la alimentación y el apropiarse de las TIC ( Tecnologías de la Información y las 
comunicaciones) como herramienta educativa que a su vez hagan parte de las nuevas 
dinámicas de formación tanto para estudiantes, como para docentes. 
Resultados y conclusiones 
 
A continuación presentaremos los resultados y las conclusiones producto de esta 
investigación, estos con el fin de generar en el lector el interés por ahondar en estas 
temáticas, además de crear conciencia en los docentes, para que lleven el proyecto PTA a la 
población colombiana. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
38 
 
Inicialmente encontramos como resultado que el proyecto PTA aún se está trabajando 
en las poblaciones rurales, pero no se lleva a cabo en todas las veredas y lugares aledaños 
de las escuelas campesinas de Colombia. También se encontró que este proyecto es 
explicado y dado a conocer por de la SED y la Gobernación Nacional de Colombia a los 
docentes que inician labores con el Distrito, esto porque su mayor interés es que éste sea 
adoptado por nuevos establecimientos. 
Es evidente la ayuda por parte del gobierno para llevar a cabo el ejercicio de estas 
cartillas en las escuelas rurales, en la asignación de nuevos docentes en el campo de la 
educación rural y en la entrega del material por periodos a los estudiantes, quienes deben 
desarrollarlo en las horas de clase. Las cartillas son resueltas por los estudiantes en 
compañía de los docentes y en el estudio desarrollado se encontró que este proceso es 
bastante largo, lo cual podría dificultar el nivel académico de los estudiantes, sin embargo 
es importante tener en cuenta que el proyecto PTA ha demostrado grandes cambios en el 
aumento del porcentaje en la deserción escolar y el nivel de desempeño académico. 
Finalmente en nuestra investigación presentamos como conclusión los siguientes 
aspectos: 
Es importante que el Gobierno Nacional de Colombia, en compañía de la Secretaría de 
Educación Distrital, reestructure estas cartillas con nuevas actividades y objetivos, teniendo 
en cuenta los lineamientos básicos de aprendizaje para mantener el nivel, la presencia y la 
importancia de los componentes a evaluar en las áreas de Español y Matemáticas. 
Por otro lado, este es un proyecto que ha evidenciado el avance y desarrollo por parte 
del gobierno, sobre todo en lo relacionado con el decreto 4807 de 2011, en el que se 
estipula la gratuidad de la educación para las poblaciones con bajos recursos. 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
39 
 
Este es un proyecto que permite al lector conocer y reflexionar sobre las nuevas 
didácticas y estrategias pedagógicas que se están empleando en la educación de Colombia. 
Así mismo, esta investigación despertó el interés por realizar una profundización continua y 
extensa en esta cartilla y en el proyecto como tal, lo cual nos permitió conocer más a fondo 
las estrategias pedagógicas implementadas por la SED. 
Finalmente, este trabajo posibilita una reflexión profunda en relación con las 
condiciones escolares, entre ellas la infraestructura de las escuelas rurales, en espera de que 
la SED y la GNC tengan la posibilidad de dar mejoría a esta problemática. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender” 
40 
 
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	La evaluación de políticas públicas: el caso del programa “Todos a Aprender”
	Citación recomendada
	Microsoft Word - LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EL CASO DEL PROGRAMA TODOS A APRENDER PTA