Finanzas P UBLICAS

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Mauricio Villamizar Jaimes
Finanzas
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de la
Finanzas públicas 
municipales, Guía práctica
Finanzas
Mauricio Villamizar Jaimes
Finanzas públicas
municipales
Guía práctica
Área: Finanzas
Primera edición: Bogotá, Colombia, abril de 2015
ISBN 978-958-762-264-5
© Mauricio Villamizar Jaimes - Email: mvillamizarj@hotmail.com
 (Foros de discusión, blog del libro y materiales complementarios del autor 
 en www.edicionesdelau.com) 
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de los titulares del Copyright.
Villamizar Jaimes, Mauricio
 Finanzas públicas municipales / Mauricio Villamizar Jaimes. -- Bogotá: Ediciones de 
la U, 1a.ed. 2015
 184 p. ; 24 cm.
 ISBN 978-958-762-264-5 - e-ISBN 978-958-762-421-2
 1. Finanzas 2. Planeación 3. Administración pública 4. Presupuestos I. Tít. 
658.812 cd 21 ed.
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su ejemplo es mi inspiración.
9
Contenido
Prólogo ............................................................................................................................................. 13
Presentación .................................................................................................................................. 15
Capítulo 1. Las finanzas públicas como disciplina ................................................ 17
1.1. Política fiscal ......................................................................................................................... 17
1.1.1. Tipos de política fiscal ........................................................................................... 19
1.1.2. Ahorro gubernamental ......................................................................................... 19
1.1.3. Deuda pública .......................................................................................................... 19
1.1.4. Objetivos de la política fiscal ............................................................................... 20
Suministro de bienes públicos ............................................................................ 20
Redistribución del ingreso.................................................................................... 22
Estabilidad de la economía .................................................................................. 24
1.2. Impuestos .............................................................................................................................. 26
1.2.1. Clasificación de los impuestos ........................................................................... 27
1.2.2. Elementos de la obligación tributaria .............................................................. 27
1.3. Tasas y contribuciones ....................................................................................................... 28
1.4. Desvinculación de los impuestos .................................................................................. 29
1.5. Finalidad de los impuestos .............................................................................................. 29
1.6. Comparación entre impuestos, tasas y contribuciones ........................................ 30
1.7. Descentralización ................................................................................................................ 31
1.8. Teorías sobre las finanzas públicas............................................................................... 33
1.8.1. Ley de Wagner ........................................................................................................... 33
1.8.2. Teoría de la elección pública ................................................................................ 35
1.8.3. Equivalencia ricardiana .......................................................................................... 36
1.8.4. Teoría del gasto fiscal ............................................................................................. 36
Capítulo 2. Planeación financiera ............................................................................. 39
2.1. Plan de desarrollo municipal........................................................................................... 39
2.1.1. Diagnóstico ................................................................................................................ 39
2.1.2. Componente estratégico ...................................................................................... 41
2.1.3. Plan de inversiones ................................................................................................ 45
2.1.4. Procedimiento para la elaboración y aprobación del plan de 
desarrollo municipal .......................................................................................................... 46
FINANZAS PÚBLICAS MUNICIPALES - MAURICIO VILLAMIZAR JAIMES
10 
Alistamiento institucional .................................................................................... 46
Elaboración del proyecto plan de desarrollo ................................................ 46
Presentación al consejo de gobierno del proyecto de plan de 
desarrollo ................................................................................................................... 47
Renovación del Consejo Municipal de Planeación ..................................... 47
Entrega del proyecto de plan de desarrollo al Consejo Municipal 
de Planeación ........................................................................................................... 48
Entrega concepto del Consejo Municipal de Planeación ......................... 49
Entrega al Concejo Municipal del proyecto de plan de desarrollo ....... 49
Aprobación del plan de desarrollo ................................................................... 49
2.1.5. Consejo Municipal de Planeación ..................................................................... 49
2.2. Plan indicativo ......................................................................................................................50
2.3. Marco fiscal de mediano plazo ....................................................................................... 54
2.3.1. Plan financiero .......................................................................................................... 55
2.3.2. Metas de superávit primario ................................................................................ 59
2.3.3. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de metas .......... 60
2.3.4. Informe de los resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior ............. 60
2.3.5. Estimación del costo fiscal de las exenciones e incentivos tributarios 
 existentes en la vigencia anterior ....................................................................... 60
2.3.6. Relación de los pasivos contingentes y exigibles ........................................ 61
2.3.7. Costo fiscal de los proyectos de acuerdo sancionados en la vigencia 
 fiscal anterior ............................................................................................................ 61
2.4. Plan Operativo Anual de Inversiones - POAI .............................................................. 62
2.4.1. Banco de programas y proyectos de inversión municipal ........................ 63
2.4.2. Parte estratégica ....................................................................................................... 64
2.4.3. Proyectos de inversión registrados ................................................................... 64
2.4.4. Apropiación ............................................................................................................... 64
2.4.5. Dependencia responsable .................................................................................... 64
2.5. Plan de acción ....................................................................................................................... 65
2.6. Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC .......................................................... 67
2.7. Contratos plan ...................................................................................................................... 68
Capítulo 3. Ingresos públicos municipales ............................................................. 71
3.1. Ingresos corrientes ............................................................................................................. 71
3.1.1. Ingresos tributarios ................................................................................................. 71
3.1.2. Iniciativa impositiva ................................................................................................ 79
3.1.3. Ingresos no tributarios ........................................................................................... 79
3.1.4. Cobros no autorizados ........................................................................................... 85
3.1.5. Ingresos corrientes de libre destinación ......................................................... 86
3.1.6. Sistema general de participaciones .................................................................. 86
Certificación de los municipios ........................................................................... 87
Municipios ribereños del río Magdalena ........................................................ 88
Alimentación escolar .............................................................................................. 88
CONTENIDO
11
Resguardos indígenas ............................................................................................ 89
Primera infancia ........................................................................................................ 90
Educación ................................................................................................................... 90
Salud ............................................................................................................................. 90
Agua potable y saneamiento básico ................................................................ 91
Propósito general .................................................................................................... 92
3.2. Recursos de capital ............................................................................................................. 94
3.2.1. Recursos de crédito ................................................................................................ 95
Indicadores de capacidad de pago ................................................................... 96
Calificación para tomar créditos ........................................................................ 98
Créditos de tesorería .............................................................................................. 98
3.3. Fondos especiales ............................................................................................................... 99
3.3.1. Sistema General de Regalías .................................................................... 99
3.4. Establecimientos públicos municipales .................................................................... 101
3.5. Fiscalización......................................................................................................................... 101
Capítulo 4. Gastos públicos municipales ............................................................. 107
4.1. Gastos de funcionamiento ............................................................................................. 107
4.1.1. Categorización de los municipios .................................................................... 107
4.1.2. Límites de los gastos de funcionamiento de los municipios ................. 109
4.1.3. Límites de los gastos de funcionamiento de los concejos 
 municipales .............................................................................................................. 111
4.1.4. Límites de los gastos de funcionamiento de las contralorías 
 municipales .............................................................................................................. 111
4.1.5. Límites de los gastos de funcionamiento de las personerías 
 municipales .............................................................................................................. 112
4.1.6. Programa de saneamiento fiscal ...................................................................... 112
4.1.7. Clasificación de los gastos de funcionamiento ........................................... 113
4.2. Servicio de la deuda ......................................................................................................... 113
4.3. Inversión pública ............................................................................................................... 114
4.3.1. Sectores de la inversión pública ....................................................................... 114
4.4. Subsidios .............................................................................................................................. 115
4.5. Contratación pública........................................................................................................ 118
4.5.1. Facultad para contratar ....................................................................................... 118
4.5.2. Modalidades de selección .................................................................................. 119
Licitación pública .................................................................................................. 119
Selección abreviada.............................................................................................. 119
Concurso de méritos ............................................................................................ 121
Contratación directa............................................................................................. 121
Mínima cuantía ......................................................................................................122
4.5.3. Concesiones ............................................................................................................. 122
4.5.4. Asociaciones Público Privadas – APP .............................................................. 123
FINANZAS PÚBLICAS MUNICIPALES - MAURICIO VILLAMIZAR JAIMES
12 
Capítulo 5. Presupuesto anual ............................................................................... 125
5.1. Sistema presupuestal ...................................................................................... 125
5.1.1. Principios del sistema presupuestal ................................................................ 125
5.2. Presupuesto anual ............................................................................................................ 126
5.3. Ciclo presupuestal ............................................................................................................. 127
5.3.1. Programación del proyecto de presupuesto anual ................................... 128
Programación de los gastos ............................................................................... 129
Vigencias futuras .................................................................................................... 129
5.3.2. Presentación del proyecto de presupuesto anual ..................................... 131
5.3.3. Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto anual ..................... 131
Modificaciones del proyecto de presupuesto anual ................................. 131
Objeciones al proyecto de presupuesto anual aprobado ....................... 132
Repetición del presupuesto anual ................................................................... 132
5.3.4. Liquidación del presupuesto anual ................................................................ 133
5.3.5. Ejecución del presupuesto anual ..................................................................... 133
Modificaciones al presupuesto anual ............................................................. 133
Ejecución de los gastos ........................................................................................ 134
5.3.6. Seguimiento y evaluación del presupuesto anual .................................... 135
Control político ....................................................................................................... 136
Control fiscal y financiero................................................................................... 136
Control ciudadano ................................................................................................. 138
Análisis horizontal del presupuesto ................................................................ 138
Análisis vertical del presupuesto...................................................................... 139
5.4. Cierre presupuestal ........................................................................................................... 142
5.4.1. Cuentas por pagar ................................................................................................. 143
5.4.2. Reservas presupuestales ..................................................................................... 143
5.4.3. Superávit o déficit presupuestal ...................................................................... 144
5.4.4. Fórmulas para calcular el cierre presupuestal ............................................ 144
Capítulo 6. Reportes de información .................................................................... 154
6.1. Formulario Único Territorial – FUT .............................................................................. 155
6.2. Índice de Desempeño Integral Municipal ............................................................... 157
6.3. Sistema de Información para la Evaluación de Eficacia – SIEE .......................... 162
6.4. Sistema de Información para la Captura de la Ejecución Presupuestal –
 SICEP ...................................................................................................................................... 167
6.5. SINERGIA Territorial ........................................................................................................... 167
6.6. Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de Regalías –
 SMSCE.................................................................................................................................... 170
Bibliografía ................................................................................................................................... 173
Cibergrafía ................................................................................................................................... 181
Respuestas ................................................................................................................................... 183
13
Prólogo
La globalización plantea un escenario de constantes transformaciones so-
ciales, políticas y económicas. Transformaciones que terminan siendo visi-
bles o palpables desde ámbitos locales o regionales, espacios en los que 
debe materializarse la discusión del desarrollo.
Entonces, el desarrollo a escala local y regional debe cuestionar las formas 
y naturaleza de su financiamiento. Las economías contemporáneas han 
centrado en lo local nuevas responsabilidades en materia de educación, 
salud, vivienda, ingresos, pobreza, empleo y competitividad, entre diversos 
factores. Este traslado paulatino en la ejecución y financiamiento obliga 
a repensar la forma y los mecanismos de financiación del desarrollo local, 
pero también el Estado y las nuevas herramientas de la hacienda pública 
municipal.
Musgrave, Oates, Stiglitz, Shah y Tanzi, entre otros, han planteado desafíos 
y oportunidades de la hacienda pública, en la actualidad, uno de ellos es 
la materialización del desarrollo desde lo local. Las finanzas públicas mu-
nicipales, más que un ejercicio contable son un proceso de planificación 
económica de los territorios que obligan a discutir su ordenamiento, las 
prioridades de atención socioeconómicas y la prospectiva de mediano y 
largo plazo. 
La implementación adecuada de la planeación del territorio ubica temas 
determinantes del debate en lo local, por ejemplo: esquemas de regula-
ción, equidad, distribución regional, inversión social y dinámica tributaria, 
esta última incluye algunos análisis de los incentivos a la producción y lo-
calización. 
El profesor Mauricio Villamizar en este libro asume la discusión vigente so-
bre las finanzas municipales y evidencia su experiencia en el quehacer de lo 
público al plantear un abordaje conceptual y teórico de manejo continuo y 
fundamental para los administradores públicos, investigadores en el área e 
interesados en el funcionamiento del Estado en el nivel local.
El libro aborda el paso a paso de la construcción y manejo de las finan-
zas públicas municipales, logrando con un lenguaje práctico develar una 
estructura teórica sólida, resultado de la interacción del autor en espacios 
académicos y públicos. La experiencia práctica y los planteamientos teó-
ricos contribuyen a la claridad conceptual con la cual está presentado el 
texto.
Finanzas públicas municipales así como el libro Política económica: Aplica-
ciones para Colombia también de autoría del profesor Villamizar, plantean 
procesos prácticos a temas de relevancia técnica en el área de la economía 
pública y la enseñanza de la economía.
Msc. Freddy Jesús Ruiz Herrera.
Marzo 27 de 2015
15
Presentación
Todo municipio para desarrollar su objeto social requiere de recursos, cuyo 
manejo está sujeto a la normatividad vigente, por lo tanto, las finanzas pú-
blicas son la base fundamental de la administración pública. De ahí la im-
portancia de tener un dominio del tema, para quienes tienen relación con 
el sector público.
Las finanzas públicas son una herramienta esencial con que cuentan los 
gobiernos municipales para la tomade decisiones, a través de la cual se 
puede dar cumplimiento a los programas de gobierno, plasmados en los 
planes de desarrollo, con el fin poder impulsar y propiciar la satisfacción de 
necesidades básicas de la población y el desarrollo de los municipios.
Con el fin de optimizar el uso de los recursos, es necesario que los munici-
pios garanticen su sostenibilidad financiera, logrando y manteniendo un 
equilibrio. Para ello, deben cumplir las normas que regulan las finanzas pú-
blicas, por lo tanto, su reglamentación debe ser conocida por todo servidor 
público, con el fin de evitar incurrir en errores.
En el capítulo 1 se analizan conceptos básicos para entender las finanzas 
públicas como disciplina. En el capítulo 2 se explica la planeación finan-
ciera, desde el plan de desarrollo, hasta el programa anual mensualizado 
de caja. En el capítulo 3 se exponen los ingresos públicos municipales y en 
el capítulo 4 los gastos públicos municipales. Es importante aclarar que el 
Distrito Capital tiene un régimen especial (es municipio y departamento al 
mismo tiempo), por lo tanto, esta información no aplica para él. En el capí-
tulo 5 se estudia el ciclo presupuestal y el cierre presupuestal. Por último, 
en el capítulo 6 se muestran los principales reportes de información que 
deben realizar los municipios en Colombia.
FINANZAS PÚBLICAS MUNICIPALES - MAURICIO VILLAMIZAR JAIMES
16 
Los temas presentados son el fruto de la experiencia docente del autor, por 
lo tanto, pretende ser un libro de texto para los cursos de Finanzas Públicas 
y Presupuesto Público, que por lo general deben tomar los estudiantes de 
administración pública, administración financiera, economía y derecho, ha-
ciendo énfasis en los municipios.
De igual forma, puede ser utilizado como texto de consulta por los servi-
dores públicos que trabajan en la parte financiera de las alcaldías y como 
texto guía para las veedurías ciudadanas, que deseen hacerle seguimiento 
a los presupuestos municipales. 
Este libro ha sido escrito de una manera clara y sencilla, para que cualquier 
persona lo pueda entender, sin tener conocimientos previos en la materia. 
Los temas son complementados con talleres y ejercicios prácticos, porque 
este libro pretende ser una herramienta útil para las personas que lo ad-
quieran.
17
Capítulo 1
Las finanzas públicas como disciplina
Las finanzas públicas es la disciplina que estudia la forma como el Estado se 
financia y cómo invierte los recursos que recibe, en otras palabras, estudia 
los ingresos y gastos públicos. Los ingresos y gastos del Estado se plasman 
en el presupuesto público, pero este no siempre está en equilibrio, por lo 
tanto, las finanzas públicas también estudian el superávit o déficit presu-
puestal y la deuda pública.
De otra parte, tanto el cobro de impuestos y demás recaudos del Estado, 
como el gasto y el endeudamiento público, traen consigo consecuencias 
en la economía, por esta razón, las finanzas públicas también estudian el 
impacto de las decisiones financieras del Estado en la economía. Por últi-
mo, las finanzas públicas estudian la eficiencia en el recaudo de los ingre-
sos y en la ejecución de gastos del Estado.
1.1. Política fiscal 
La política económica comprende las decisiones que implementa el Esta-
do para con ducir la economía del país, en busca de un alto nivel y rápi-
do crecimiento de la producción, unos precios estables y un bajo nivel de 
desempleo. Las principales políticas económicas son la fiscal, monetaria, 
cambiaria y comercial. Las finanzas públicas guardan una estrecha relación 
con la política fiscal.
La política fiscal son las decisiones que el Estado toma sobre los impuestos, 
los subsidios, el gasto público, el ahorro gubernamental y la deuda pública. 
La política fiscal debe estimular el buen desempeño de la economía, para 
FINANZAS PÚBLICAS MUNICIPALES - MAURICIO VILLAMIZAR JAIMES
18 
alcanzar las metas de crecimiento, inflación y desempleo, entre otras varia-
bles. La política fiscal influye en la economía de la siguiente forma: 
a. Aumentando o disminuyendo los impuestos.
b. Aumentando o disminuyendo los subsidios.
c. Aumentando o disminuyendo el gasto público. 
Los impuestos son contribuciones obligatorias al Estado, para financiar el 
gasto público. Los subsidios son las transferencias realizadas por el Estado 
al sector privado. Por otra parte, el gasto público es el gasto del Estado en 
bienes y servicios, el cual se clasifica en consumo público (funcionamiento) 
e inversión pública (provisión de bienes y servicios públicos). 
Los impuestos son la principal fuente de financiación del Estado, pero no 
es la única, el Estado también se financia con tasas y contribuciones. Sin 
embargo, para una mayor simplicidad, por ahora tomaremos los impuestos 
como la única fuente de financiación del Estado.
1.1.1. Tipos de política fiscal 
Las políticas fiscales se dividen en dos grupos:
a. Políticas expansivas: buscan estimular la economía a través de:
 9 Una disminución de los impuestos.
 9 Un aumento de los subsidios.
 9 Un aumento del gasto público.
 9 Una combinación de las anteriores.
Una política fiscal expansionista ocasiona una disminución del ahorro gu-
bernamental, lo cual conlleva a un aumento de la deuda pública.
b. Políticas restrictivas: buscan reducir el déficit presupuestal y controlar la 
inflación a través de:
 9 Un aumento de los impuestos.
 9 Una disminución de los subsidios.
 9 Una disminución del gasto público.
 9 Una combinación de las anteriores.