XIV CertamenContraloriaSocial_Propuestasdeparticipacinciudadana

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CONTRALORÍA SOCIAL Y 
VIGILANCIA CIUDADANA 
ACTIVA, DOS HERRAMIENTAS 
DE RENDICIÓN DE CUENTAS A 
PROGRAMAS SOCIALES 
 
¿Cómo potenciar la transparencia y prevenir la 
corrupción del gasto social? 
DOCTOR OMAR ELÍ MANRÍQUEZ SANTIAGO 
SEGUNDA CATEGORÍA: “Acciones de vigilancia ciudadana en la gestión pública” 
 
 ii 
 
 iii 
CONTRALORÍA SOCIAL Y VIGILANCIA CIUDADANA ACTIVA, DOS HERRAMIENTAS DE RENDICION 
DE CUENTAS A PROGRAMAS SOCIALES. 
¿Cómo potenciar la transparencia y prevenir la corrupción del gasto social? 
(SEGUNDA CATEGORÍA: “Acciones de vigilancia ciudadana en la gestión pública”) 
 
ÍNDICE 
RESUMEN V 
INTRODUCCIÓN. V 
I. VIGILANCIA CÍVICA DEL GASTO PÚBLICO: BUENAS PRÁCTICAS CIUDADANAS COMO HERRAMIENTAS DE TRANSPARENCIA Y 
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL GASTO SOCIAL 1 
II. CORRUPCIÓN: RIESGOS Y PROBLEMAS PÚBLICOS. 4 
III. PROPUESTA DE BUENAS PRÁCTICAS PARA SOLUCIONAR RIESGOS DE CORRUPCIÓN, DEBILIDADES DEL CONTROL PÚBLICO Y 
FALLAS DE TRANSPARENCIA: ANÁLISIS Y FORMULACIÓN 6 
IV. LÍMITES Y ALCANCES DE LA CONTRALORÍA SOCIAL EN EL CONTROL CÍVICO DEL GASTO SOCIAL Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN 
EN PROGRAMAS SOCIALES. 13 
A. FALLAS SISTÉMICAS EN EL MODELO DE OPERACIÓN DE LA CONTRALORÍA SOCIAL, 2015-2019 14 
VEINTE BENEFICIOS DE LA PROPUESTA PARA DISUADIR Y REDUCIR RIESGOS DE ACTOS DE CORRUPCIÓN 17 
B. FORTALECIMIENTO DE LA DENUNCIA CIUDADANA. 18 
C. INTEGRAR LA COLABORACIÓN ENTRE LA VIGILANCIA CIUDADANA ACTIVA Y LA POLÍTICA SOCIAL 18 
D. NUEVAS ESTRATEGIAS CÍVICAS EN EL CONTROL Y ATENCIÓN DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN 18 
V. BENEFICIOS AL COMBINAR LA CONTRALORÍA SOCIAL Y LA VIGILANCIA CIUDADANA ACTIVA EN LA ATENCIÓN DE RIESGOS DE 
CORRUPCIÓN Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS DENTRO DEL SNA 20 
VI. CONCLUSIONES. 22 
BIBLIOGRAFÍA 23 
NORMATIVAS. 28 
ANEXOS. 29 
 
 
 
Palabras clave: rendición de cuentas, transparencia, contraloría social, programas sociales, participación 
ciudadana, prevención de la corrupción. 
 
 iv 
 
 v 
Resumen 
Este ensayo presenta los paradigmas participativos para el control ciudadano del ejercicio del gasto 
público. El análisis identifica factores de riesgo que obstaculizan la incidencia efectiva de la 
ciudadanía en la fiscalización y control público sobre el ejercicio de recursos federales que vulneran 
los derechos sociales, la correcta ejecución de las políticas, y la probidad de los ejecutores del gasto. 
Conforme a la hipótesis de que el bajo rendimiento del control ciudadano está asociado a fallas en 
la institucionalidad de la contraloría social que padecen de márgenes de opacidad, discrecionalidad, 
y debilidad del control de los riesgos de corrupción asociados, que se suma al restringido desarrollo 
de sistemas de información, de fiscalización y datos abiertos. Asimismo, la desconfianza ciudadana 
genera una evaluación social negativa del desempeño del gasto social y las políticas públicas, 
derivando una baja participación en el monitoreo del gasto, que desarticula el impacto de la 
fiscalización y de la contraloría social. Para responder a este reto, se presenta una propuesta para 
atender los problemas señalados por medio de un sistema de control público del gasto social, 
combinando mecanismos duales: cívicos-proactivos e institucionales (contraloría social), y 
gubernativos (Sistema Nacional Anticorrupción). 
Introducción. 
El presente trabajo de investigación es resultado de una década de investigación alrededor de los 
mecanismos de participación ciudadana y su incidencia en el balance de la transparencia, rendición 
de cuentas y políticas preventivas de la corrupción. Concretamente, se limita a revisar la contraloría 
social, un mecanismo de participación ciudadana con más de 30 años de operación y un 
relanzamiento en la Secretaría de la Función Pública, a partir de 2018 con la presente 
administración, derivada de la obligada reconsideración de su funcionamiento dentro del Sistema 
Nacional Anticorrupción (SNA)1 que buscan integrar propuestas de innovación tecnológica y de 
evolución de la política pública. Asimismo, revisa elementos del activismo social y la participación 
ciudadana vigentes, que pueden ser articulados y potenciados con nuevos tramos de control e 
instancias interinstitucionales e intergubernamentales que las vinculen al Sistema Nacional de 
Fiscalización, el Sistema Nacional de Transparencia y la Política Nacional Anticorrupción. 
El objetivo del presente ensayo es considerar y contrastar dos paradigmas participativos cuyo 
objetivo es el control ciudadano del ejercicio del gasto público. El análisis presentado identifica 
factores que obstaculizan la incidencia efectiva del control público sobre el ejercicio de recursos 
 
 
1 En la presente propuesta no se abordará la incidencia en el Sistema Nacional de Fiscalización, el Sistema Nacional de Transparencia 
y la Política Nacional Anticorrupción, por la extensión requerida para agotar el tema. 
 vi 
federales que vulneran procedimientos para el control de integridad de los ejecutores de 
programas sociales, áreas de oportunidad para mejorar su operación, e incluso, el ejercicio mismo 
de los derechos sociales. Se identifican factores que explicarían el débil impacto del control 
ciudadano, como son: ambigüedad de la normatividad, opacidad de la asignación y operación de 
recursos, discrecionalidad de ejecutores, desdén de los riesgos de corrupción y subdesarrollo de 
sistemas de información con datos abiertos. Aunado a la baja participación, desconfianza ciudadana 
y desarticulación de la evaluación del desempeño de las políticas públicas. La información 
presentada puede ayudar a decisores, ejecutores y estudiosos del diseño de políticas a impulsar 
mejoras en la capacidad de agencia de las personas a partir de un modelo abierto de control cívico-
gubernamental, eficaz y sencillo. Esto permitiría reducir presupuesto de la gestión y potenciar la 
capacidad de la agencia cívica por medio del diálogo y observancia de los actores sociales y su 
incidencia en las políticas a partir del efecto de la transparencia, una contraloría social dinámica y 
el control público. 
Esquema 1 Sistema Nacional Anticorrupción SNA 
Se incluye, además, una propuesta de innovación en la funcionalidad de los sistemas de 
rendición de cuentas social, escalable con la vigilancia ciudadana activa. Nuestra propuesta teórica-
empírica propone, también, una forma de medición de los riesgos de corrupción en la ejecución del 
gasto social a través de la estimación de sus elementos más significativos, con el fin de presentar 
de forma didáctica el análisis y gestión desde el enfoque sistémico, alrededor del fenómeno de la 
corrupción revisado en la literatura de frontera. La ventaja de la presente investigación radica en 
transmitir, con un lenguaje más sencillo, aquella complejidad referida, e introducir una fórmula 
sencilla que valore los elementos significativos el análisis de riesgo de la corrupción en el gasto 
social. Dicha formulación introduce el antídoto por medio de la combinación de mecanismos 
participativos de vigilancia institucional y activa, y los controles gubernativos –constitucionales e 
institucionales. 
 vii 
En semejante análisis y propuesta resultan centrales las recomendaciones y observaciones 
derivadas de los ejercicios de fiscalización y control interno realizados por la Secretaría de la 
Función Pública y los Órganos Internos de Control Federales y Estatales y sus instancias homólogas; 
además de lo observado en la fiscalización de la Cuenta pública de la Auditoría Superior de la 
Federación. Por tales razones, es necesario complementar los sistemas de rendición de cuentas 
cívico-gubernativa con nuevas dinámicas y herramientas de control público que articulen la 
rendición de cuentas horizontal, vertical, gerencial y transversal con la vigilancia cívica-activa, 
auxiliadas con herramientas informáticas y sistemas de control constitucional. 
Es crucial ponderar que elmarco actual de cambios políticos, culturales y de innovación a 
través de la globalización informática y las redes sociales, puede trastornar o vigorizar la capacidad 
de agencia ciudadana, al reconfigurar el peligro de entornos con alto riesgo de corrupción que 
violentan la racionalidad burocrática e imaginarios sociales con mayor exposición y tolerancia a 
casos de corrupción. Por ejemplo, reformas a contrapelo del derecho a la información y el control 
parlamentario, ambientes tóxicos discrecionales en la rotación y captura de cargos en agencias de 
control y la administración, el propagandismo electoral, etc. –reformas anti-transparencia; 
afirmativa ficta; excepciones a la publicidad y licitaciones públicas–. El análisis incorpora la 
investigación sobre fallas de transparencia inherentes a la gestión pública, la insuficiencia de los 
sistemas y políticas de rendición de cuentas, el aumento de los riesgos de corrupción asociados a 
la discrecionalidad de nuevas entidades públicas con excesivas facultades decisionales y nuevas 
reglas que, en su conjunto, catalizan el riesgo de corrupción. 
 
 
I. Vigilancia cívica del gasto público: buenas prácticas ciudadanas como herramientas de 
transparencia y rendición de cuentas del gasto social 
En México, se han desarrollado diversas soluciones de participación ciudadana para la vigilancia 
amplia del ejercicio gubernativo o de las autoridades del Estado. Por ejemplo, la observación 
electoral orientada a la libre selección de autoridades o la contraloría social focalizada a la vigilancia 
de programas sociales y el gasto público. Recién, detrás de la alternancia democrática-electoral del 
2000, la transición democrática inauguró una vigilancia ciudadana más activa (vga) desplegada por 
organizaciones profesionales de la sociedad civil, o con la introducción de mecanismos consultivos 
y de diálogo con las políticas, o incluso, con la atribución de nuevas facultades de control y auditoría 
a las instancias de fiscalización superior. Por otra parte, la gestión para resultados, en los gobiernos 
democráticos, busca identificar mejoras en el diseño de políticas para el control del gasto público y 
el combate frontal a la corrupción, que primen la participación ciudadana y el establecer mejoras 
en los canales interinstitucionales y los mecanismos participativos, para que la ciudadanía pueda 
vigilar el correcto ejercicio de recursos federales y el alertamiento ciudadano sobre posibles actos 
de discrecionalidad y corrupción que afectan sus derechos. 
La rendición de cuentas es un concepto que deriva del término inglés accountability, que 
usualmente se traduce –o reduce– como responsabilidad (Schedler, 2004). Tiene tres propiedades: 
informatividad, responsividad, responsabilidad que conforman un sistema triple de controles 
públicos de información, evaluación y sanción, desplegados en las relaciones gubernativas de los 
funcionarios (horizontales), sus jerarquías político-administrativas (verticales) y las áreas técnicas 
de gestión (gerencia pública) que son colmados por la sociedad y los mecanismos participativos o 
de cuestionamiento (sociales). Acorde con la literatura de frontera, los sistemas de rendición de 
cuentas en las democracias constitucionales delimitan la decisionalidad de los actos de autoridad 
constituyendo los derechos y obligaciones de transparencia e información pública, su justificación-
argumentación, y la responsabilidad-sanción por dichas actuaciones.2 Lo anterior, significa una 
relación sociopolítica que compromete el comportamiento de autoridades y agentes públicos frente 
a los intereses legítimos de la ciudadanía. 
 
 
2 Véase, Guillermo O’Donnell, 1998, Accountability Horizontal; Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas? México, Instituto 
Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, 2004, pp. 13-16; también, Mark Bovens, Thomas Schillemans y Robert Goodin, 
"Public Accountability", pp. 1-22; y "Transparency”, pp. 507-523, en, Mark Bovens, Robert Goodin y Thomas Schillemans, (Eds.), The 
Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford, Oxford University Press, 2014. Tambien, Mark Bovens, "Two Concepts of 
Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism”, West European Politics 5, 33, 2010, pp. 946-967. 
 2 
La semántica de la rendición de cuentas, usualmente le traduce como responsabilidad 
política, la cual, tiene tres componentes o tramos de control. El primero, es la informatividad o grado 
de utilidad informativa que los datos aportan en la semántica de la comunicación política y en el 
juicio de lo público.3 Por ejemplo, la política de datos abiertos requiere altos grados de 
informatividad o utilidad de la información de acceso libre que las autoridades publican. El segundo 
tramo es la responsividad –answerability–, instituido en las obligaciones de transparencia que 
obligan a los agentes del poder al entregar información precisa sobre su actuación y por el derecho 
de los ciudadanos a tener acceso a la misma, y que derivan en procedimientos informativos y 
argumentativos; también definidos como "respondabilidad"4 o "respondibilidad". Este tramo de 
control requiere la creación de información retrospectiva y prospectiva, para la selección y sanción 
de los votantes.5 Un tercer tramo o subsistema de control es el "correctivo", al instaurar sanciones 
a los agentes del poder o enforcement, traducida como "aplicación de la ley" u obligación de ceñirse 
a la sanción de sus actos.6 Un sistema de controles públicos de información, evaluación y sanción, 
desplegados en relaciones intergubernamentales entre agentes del poder que se verifica en 
diversos ámbitos sistémicos, se traduce en subsistemas de control de índole vertical –político-
jerárquico–; y electoral, derivado de las elecciones; de control por la autonomía e independencia de 
los detentadores de poder en su configuración interna; y por la libre competencia entre los 
proyectos políticos; y horizontal, por la interdependencia de los Poderes del Estado. 
Los controles intra-orgánicos,7 cual subsistema, se constituyen cuando el electorado, dada 
cierta conducción, reflexión y preferencia –semántica política–, selecciona sus representantes –
legisladores y autoridades gobernantes–, creando un vínculo entre los ciudadanos y quienes 
detentarán el poder, y conformarán la voluntad estatal o proyecto político gubernativo. Los 
controles gerenciales se focalizan en la diferenciación de responsabilidades y facultades para los 
gerentes públicos, al tiempo que impulsan medidas de transparencia y supervisión de terceros o 
reguladores, aunque también permiten ciertos márgenes de discrecionalidad al amparo de la 
autonomía técnica de gestión.8 
 
 
3 Expresa intercambios entre la institucionalidad de las políticas, la opinión y comunicación públicas, y la racionalidad de los agentes 
que definen la acción o inacción política. 
4 Véase, Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas? INAI, 2004, p. 20. 
5 Léase, James Fearon, "Electoral Accountability and the Control of Politicians: Selecting Good Types versus Sanctioning Poor 
Performance", en Adam Przeworski, Susan Stokes y Bernard Manin, Democracy, Accountability, and Representation, volumen 2, 
Cambridge University Press, Inglaterra, 1999, p. 144. 
6 Léase, Schedler, op. cit., p. 20. 
7 Léase, Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Ariel, 1976, España, pp. 48-56. 
8 Véase, Peters, Guy, "Accountability in Public Administration," The Oxford Handbook of Public Accountability, Mark Bovens, Robert 
Goodin y Thomas Schillemans, Oxford Universitity Press, 2014, pp. 211-212. 
 3 
Los controles horizontales inter-orgánicos de interdependencia, se fundan en el imperio del 
Estado de derecho, la división de Poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con sus frenos-
contrapesos y la fiscalización de agencias asignadas;9 los parlamentarios inter-órgano, para mediar 
la decisionalidad del ejerciciode facultades entre Poder Ejecutivo y Legislativo; y los intra-órgano, 
que dan vida a la competencia política y autonomía legislativa.10 Los de responsabilidad vertical-
electoral, entre ciudadanos y representantes electos libremente, que vinculan políticas y establecen 
estamentos-políticos, desde el superior jerárquico hacia los niveles de gobierno o estructuras 
subordinadas en los tres poderes –intra-orgánicos–,11 y que evolucionarán en sistemas de 
evaluación de la gestión o rendimiento gerencial.12 La autonomía orgánica e interdependencia, son 
esenciales en la función de vigilancia y fiscalización que el poder Legislativo y Judicial ejercen sobre 
el Ejecutivo; y la transparencia y responsabilidad, son fundamentales para potenciar mecanismos 
de control ejercidos por la ciudadanía. 
Estos sistemas son colmados por controles transversales o cívico-sociales, por medio de 
mecanismos formales –derecho de petición y audiencias– o informales, que coaccionan y escalan la 
magnitud de la respuesta del gobierno sobre un asunto público.13 La acción ciudadana y sus 
mecanismos externos de intervención y cuestionamiento o entendido como otro subsistema de 
accountability social, cuando los ciudadanos a través de aquellos mecanismos formales e informales 
–mítines, manifestaciones, bloqueos de vías y otras formas de política contenciosa–, buscan 
coaccionar la capacidad de respuesta del gobierno sobre un asunto de interés público.14 
Razonablemente, la rendición de cuentas es un sistema de información, evaluación y sanción con 
controles horizontales, verticales, societales y gerenciales, que son resultado de la semántica y 
regulación del poder, la profesionalización técnica, el control contable, y una adecuada gestión. La 
transparencia es clave para la función de vigilancia, básicamente, su espíritu. La secrecía, su 
opuesto. 
 
 
9 Véase, Guillermo O’Donnell, 2004, Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”. Revista 
Española de Ciencia Política, España, p. 5. 
10 Véase, Mathew McCubbins y Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms”, American 
Journal of Political Science, Vol. 28, 1, 1984, pp. 165-179. 
11 Véase, Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, España, Ariel, 1976. 
12 Véase, Guy Peters, "Accountability in Public Administration”, en, Mark Bovens, Robert Goodin y Thomas Schillemans (Eds.), The 
Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford, Oxford University Press, 2014, pp. 211-212. 
13 Véase, Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, “La política de accountability social en América Latina”, Controlando la política: 
ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, 2002, Temas, Buenos Aires, Argentina, pp. 17-22. 
14 Véase, Peruzzotti E. y Smulovitz, C., “La política de accountability social en América Latina”, Peruzzotti y Smulovitz, Controlando la 
política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Temas, Buenos Aires, Argentina, 2002, pp. 17-22. 
 4 
II. Corrupción: riesgos y problemas públicos. 
La solidez del Estado de Derecho y persecución del delito se refleja en una menor percepción de 
corrupción; aunado a factores de libertad de prensa, acceso a la información hacendaria y de 
presupuestación, sistema efectivo de sanciones ante desvíos, malversación y prácticas similares; 
autonomía de los órganos y poderes del Estado en sus funciones de fiscalización. La corrupción, en 
sentido contrario a la rendición de cuentas, es un síntoma de descomposición ética del Estado y de 
un régimen político en el que se afectan las interrelaciones entre la sociedad, el Estado de Derecho 
y sus instituciones. La definición más aceptada debido a su sencillez es la adoptada por la 
Organización de Transparencia Internacional: “El abuso del poder público para beneficio privado”. 
De acuerdo con Robert Klitgaard,15 existe una “ecuación básica” en que la “corrupción es igual al 
monopolio de la decisión pública –decisionalidad excesiva–, sumada a la discrecionalidad, en 
menoscabo de la responsabilidad”.16 La corrupción política-democrática,17 contrariamente, es la 
descomposición o perversión de su constitucionalidad y libre competencia en diversas facetas: 
fraude electoral, tráfico de influencias, conflictos de interés, nepotismo, cohecho, peculado, 
desfalco, soborno y extorsión. Consecuentemente, el monopolio o exceso de decisionalidad sobre 
el uso de los bienes públicos, es efecto de la descomposición de relaciones normativas que definen 
lo público y lo privado, es decir, corrupción. 
La corrupción –en las políticas– es la obtención material de una ventaja ilícita, derivada de la 
descomposición de normas socialmente aceptadas para extraer beneficios particularistas en 
detrimento de los bienes públicos.18 En este sentido, el análisis sistémico de la corrupción la define 
como un fenómeno estructural de descomposición de las relaciones normativas establecidas, que 
trastornan los beneficios y fronteras legales entre lo público-privado.19 Es catalizada por la 
secrecía, discrecionalidad, e impunidad ante faltas administrativas graves y hechos de corrupción 
qué ocurren en el orden público (Esquema 2). 
 
 
15 Véase, Arturo Del Castillo, Medición de la corrupción: un indicador de rendición de cuentas, Cultura de la Rendición de Cuentas, 
Vol. 5, Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, Comisión de Vigilancia, México, 2003, p. 16-17. La definición de corrupción, de 
Transparencia Internacional, la describe como: “todo abuso de un poder público con fines privados”. Véase, Del Castillo, 2003, op. 
cit., págs. 40-49. 
16 El “monopolio de la decisión pública, más discrecionalidad, menos responsabilidad”. Véase, Arturo Del Castillo, 2003, Medición de 
la corrupción: un indicador de rendición de cuentas, Serie: Cultura de la Rendición de Cuentas, Vol. 5, México, Cámara de Diputados, 
LVIII Legislatura, Comisión de Vigilancia, ASF, pp. 16-17. 
17 Roger Bowles, “Corruption”, Edward, Elgar; Boudewijn, Bouckaert y De Geest, Gerrit, (Eds.) Encyclopedia of Law and Economics: 
The Economics of Crime and Litigation, Vol. V, Cheltenham, 2000, pp. 460-491. 
18 Definición de la persona concursante. 
19 Definición de la persona concursante. 
 5 
En la implementación de un sistema de rendición de cuentas cívico-gubernativo el ideario de 
los esquemas analíticos de la literatura de frontera es acotado por las condiciones interpuestas por 
el sistema político y la racionalidad de la competencia política. En nuestro régimen político la 
normatividad en materia de transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana, y 
prevención de la corrupción, ha perfilado un diseño institucional minucioso y bien reconocido en 
otros países. No obstante, su implementación y cabal cumplimiento está condicionado a la 
suficiencia presupuestaria y la factibilidad de la voluntad política de agentes e instituciones. 
Además de las limitaciones del capital y recurso humanos, las viejas prácticas y vicios 
institucionalizados que dan cabida a los riesgos de corrupción. Por ejemplo, en una localidad con 
deficiencias o ausencia en su capacidad institucional de control público tales como, bajo nivel de 
profesionalización de sus servidores públicos, ausencia de normas en materia de derecho a la 
información, responsabilidades administrativas, controles institucionales, tipos penales de 
corrupción, falta de infraestructura tecnológica para la remisión de denuncias anónimas en 
plataformas, culturas y legados autoritarios etc., o en contextos de campañas electorales sucias con 
sobre exposición a casos de corrupción. 
La investigación en regímenes democráticos demuestra que el ejercicio de derechos políticos, 
libertades civiles y participación en elecciones limpias, con partidos políticos y legislaturas de 
oposición efectivos, reduciría sensiblemente la corrupción.20 Además, existe suficiente evidencia 
empírica queseñala que los ciudadanos suelen valorar positivamente sus gobiernos cuando existen 
libertades de prensa –información y expresión– asociadas a mecanismos de rendición de cuentas, 
probidad y legalidad; la influencia del interés ciudadano en la opinión genera un clima de 
fiscalización del gasto gubernamental y del desempeño del gobierno, que a su vez se traduce en 
rendición de cuentas.21 
 
 
20 Daniel Kaufmann, “Corrupción y reforma institucional: el poder de la evidencia empírica”, Revista Perspectivas, vol. 3, 2, 2000, 
Chile: Universidad de Chile, pp. 375-376. 
21 Véase, Voltmer, Katrin, 2010, “The media, government accountability and citizen engagement”, en Norris, Pipa, 2010, Public 
Sentinel. News Media and Governance Reform, The World Bank. Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz han documentado que los 
procesos de desarrollo democrático en varios regímenes de Latino América impulsados desde la sociedad están relacionados con 
acciones cívicas directas para generar condiciones para rendir cuentas, desde las labores de protesta, auditoría gubernamental, 
fiscalización y/o cogestión –Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia– Véase, Peruzzotti y Smulovitz, 2002, "La política de accountability social 
en América Latina," en, Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Temas, Argentina. 
 6 
III. Propuesta de buenas prácticas para solucionar riesgos de corrupción, debilidades del 
control público y fallas de transparencia: análisis y formulación 
Los sistemas de control público en México tienen problemas que pueden ser atendidos y reducidos 
con el fortalecimiento a los agentes ciudadanos en los Comités de Contraloría Social, nuevas 
instancias para la presentación de quejas y denuncias vinculantes, y de nuevos mecanismos y 
agencias que procesen eficazmente las observaciones recomendaciones e investigaciones, 
realizadas por ciudadanos dentro de la vigilancia activa. Uno de estos problemas son las fallas de 
transparencia. De acuerdo, con David Arellano Gault (2010 y 2017), son aquellos elementos que 
impiden que se concrete la transparencia. Así, el derecho de acceso a la información pública se 
obstaculiza por la propia opacidad de las organizaciones públicas, una omisión, o desacierto en el 
suministro de datos. Tal incidencia o afectación en la transparencia puede deberse a criterios o 
prácticas cuya racionalidad burocrática institucionalizada responda a otros criterios como la 
eficiencia, o captura estratégica de dinámicas administrativas que buscan los actores para la 
disposición de agendas políticas u organizacionales. 
 7 
Esquema 2
 
Los actos ligados a la corrupción, son resultado de vicios de la gestión pública, potenciados por 
la secrecía facultada a los ejecutores de la política, la discrecionalidad que otorga la normatividad 
en materia de funciones, contrataciones públicas y suministro de servicios, o la baja capacidad de 
control en las zonas de contacto entre ciudadanos y servidores públicos; la opacidad en los 
instrumentos de información pública –como reglas de operación, documentos normativos de 
programas sociales y de la propia contraloría social ––; y la impunidad ante la inexistente sanción 
de quejas y denuncias presentadas a través de los mecanismos institucionalizados de participación 
ciudadana en la vigilancia del gasto social (Esquema 2). Por ejemplo, en informes de los Comités de 
Contraloría Social. En resumen, la secrecía, definida como ocultamiento de los actos y decisiones 
del poder público; la arbitrariedad, vista como acciones injustificadas sin responsividad de los 
decisores públicos y la impunidad, entendida como la inexistencia de sanciones ante un abuso del 
poder público son fenómenos que acontecen en Dependencias o agencias del poder público, cuya 
 8 
existencia, combinación y desatención incrementan los riesgos de corrupción, que nos permitirán 
predecir la materialización de actos asociados a la corrupción de las políticas y, en este caso de 
estudio, en el gasto social. 
PROPUESTA PARA PONDERAR, ATENDER Y REDUCIR LOS RIESGOS DE CORRUPCION22 
Riesgo de 
Corrupcion = 
[(Opacidad)  (Discrecionalidad)  (impunidad) ]  (Ambientes tóxicos de alta 
exposición a la corrupción) 
[ (Controles Cívicos 
institucionalizados) 
 (Vigilancia ciudadana activa) ]  (Sistemas de control 
gubernativo) 
Elaboracion propia. 
 
En este orden de ideas, el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos (CPEUM), ha determinado las dinámicas de colaboración ciudadana en el proceso de 
planeación, la cual “será democrática y deliberativa”. En la actualidad, existen diversos mecanismos 
de participación y algunos de ellos se definieron en la Ley de Planeación. La planeación en México 
se inicia con el cambio sexenal de administración y se alinea con el Plan Nacional de Desarrollo a 
través de objetivos nacionales y de política pública; objetivos específicos y estrategias; divididos 
en programas sectoriales y líneas de acción por Dependencia; establecimiento de programas 
presupuestarios y del control del ciclo con matrices de indicadores de resultados (MIR) –basados en 
la metodología del marco lógico (MML), (EAP, 2015, pp. 43 -54), y con herramientas de seguimiento 
y evaluación de la gestión, como el enfoque del Presupuesto para resultados. 
La implantación del presupuesto basado en resultados (Pbr), entre 2007 y 2008, se instituyó 
con la normatividad, conceptualización, adecuación de la estructura programática y desarrollo de 
las MIR por programa presupuestario. Durante esas décadas, la institucionalización del control 
gubernamental, del desempeño y de la participación cívica determinaron la verdadera capacidad 
de agencia ciudadana. Por ejemplo, la Ley General de Desarrollo Social de 2004, mandató la 
creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), y 
estableció el fortalecimiento técnico en materia de seguimiento y evaluación, con énfasis en el 
control presupuestario y la coordinación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), 
Secretaría de la Función Pública (SFP), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el propio Coneval. 
 
 
22 Definición de la persona concursante. 
 9 
La participación ciudadana supone impactos en el proceso informativo y en la formación de 
opinión pública, lo que produciría amenazas creíbles de sanción de la corrupción y un clima de 
fiscalización del gasto y desempeño gubernamental que promuevan la rendición de cuentas. Este 
impacto depende, en gran medida, de condiciones favorables de acción colectiva e individual y de 
canales para que la ciudadanía dialogue sobre la problematización de políticas, haciendo tangible y 
significativa su participación y permitiendo formar el saber público (Voltmer, 2010, pp. 142-153). 
 
En México, Ernesto Isunza y Felipe Hevia (2004 y 2012) coinciden en tipificar la participación 
ciudadana en diferentes "interfaces socio-estatales" con impactos diferenciados que dependen del 
potencial de agencia de los ciudadanos, su capacidad de incidencia, así como del capital humano 
 10 
que poseen (Isunza, 2004, pp. 275-329).23 La información pública –útil, eficaz y oportuna– y la 
soberanía política permiten al ciudadano discernir, debatir y actuar, con lo que su capacidad de 
agencia crece. Empero, la relación entre participación ciudadana y control público en México tiene 
un perfil singular y diversos indicadores dan muestra de la compleja relación entre participación 
lucha anticorrupción y mecanismos de presión en la arena política. Los resultados de diversos 
sondeos (Tabla 1), muestran que las actividades de agencia política que demandan un mayor 
esfuerzo y compromiso se asocian con una menor participación (INE, 2016). 
(Tabla 1). Participación ciudadana autónoma o por canales formales 
Mecanismos de voz o protesta 
2015 9% 
Ciudadanos que firmaron un pliegocomo herramienta de protesta 
Informe País sobre la Calidad 
de la Ciudadanía en México, 
INE, 2016 
2015 6% 
Ciudadanos partícipes en 
manifestaciones públicas 
INE y El Colegio de México, 
2015. 
Mecanismos de incidencia en la agenda 
pública, de voz o de protesta social. 
2015 3% 
Ciudadanos partícipes en la toma de 
espacios públicos 
Mecanismos de voz o protesta 2015 2% Ciudadanos partícipes de una huelga 
Elaboracion propia. 
Los datos señalan que la participación en el control del poder público es disfuncional, con baja 
respuesta al incentivo institucional y altas dosis de desconfianza y percepción de corrupción. Por 
ejemplo, la participación ciudadana no electoral, en espacios políticos y decisiones públicas 
registrada en el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía en México, retrata la apatía 
ciudadana y el bajo perfil de nuestra cultura democrática. Entre los encuestados el 39% habló de 
temas políticos con otros, pero sólo el 12% de ellos asistió a reuniones con el poder local, el 11% 
colaboró en actividades de proselitismo o bien, intentó orientar el voto de los amigos hacia sus 
preferencias, sólo el 10% gestionó información política en redes sociales, 9% firmó un pliego como 
herramienta de protesta y el 6% de ellas participó de manifestaciones públicas, 3% participó en la 
 
 
23 Véase, Felipe Hevia de la Jara, 2004, La contraloría social mexicana: Participación ciudadana para la rendición de cuentas. 
Diagnóstico actualizado, México: CIESAS. Felipe Hevia de la Jara y Ernesto Isunza, 2006, Relaciones sociedad civil-Estado en México: 
un ensayo de interpretación, México: CIESAS, Universidad Veracruzana. Ernesto Isunza Vera, "El reto de la confluencia de los 
interfaces socio-estatales en el contexto de la transición política mexicana dos casos para la reflexión". 
 11 
toma de espacios públicos y únicamente el 2% se integró a una huelga. ¿Por qué los ciudadanos 
ven escasos esfuerzos en combatir la corrupción? (Tabla 2). 
Un estudio conducido por la Secretaria Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción y el 
Comité de Participación Ciudadana (CPC), en 2018, reveló que los ciudadanos han desarrollado 
tolerancia a la captura del Estado, el clientelismo en el suministro de bienes públicos, y diversas 
formas de patrimonialismo y nepotismo (SESNA, 2018, pp. 103-105). Se debe señalar que de 
acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2021, de T.I.: 
[…] “los niveles de corrupción se han estancado en los últimos diez años, en medio de un 
entorno de abusos a los derechos humanos y deterioro de la democracia […] y 27 países han 
obtenido la puntuación más baja de su historia”. 
Resulta preocupante que de acuerdo con sondeos de Transparencia Internacional en México 
creemos que la “mayoría de las personas servidoras públicas en estas instituciones están envueltas 
en corrupción” (Tabla 3), o sufren de abusos de autoridades que les piden sobornos (Tabla 4), pues, 
los encuestados en México y República Dominicana “constituyen el porcentaje mayor de entre los 
que afirman haber pagado un soborno para acceder a servicios públicos básicos en los 12 últimos 
meses (el 51% y el 46%, respectivamente). 
(Tabla 3). Porcentaje de gente que cree que la mayoría de las personas servidoras públicas en estas instituciones están 
envueltas en corrupción 
Resultados por institución 
Instituciones 2017 2019 
Policía 63% 69% 
Oficiales del Gobierno 57% 58% 
Legisladores 65% 56% 
Fuente: Transparency International, LAS PERSONAS Y LA CORRUPCIÓN: AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – Barómetro Global de la 
Corrupción; 2017 y 2019. Elaboracion propia. 
Otros estudios asocian la baja participación con la desconfianza y la percepción de corrupción e 
impunidad. Asimismo, la Encuesta de Cultura Política, ENCUP, 2012 reveló que una tercera parte 
de los mexicanos está insatisfecha con la democracia y tiene “poco o nada de interés en la política” 
(Tabla 2). ¿En los 12 meses previos ha cambiado nivel de corrupción? 
Percepciones 2017 2019 
Se incrementó 61% 44% 
Decreció 6% 21% 
Permaneció igual 27% 34% 
No sabe/rechazó responder 7% 1% 
Fuente: Transparency International, LAS PERSONAS Y LA CORRUPCIÓN: AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – Barómetro Global de la 
Corrupción; 2017 y 2019. Elaboracion propia. 
 12 
mientras que la confianza en las instituciones continua su deterioro (SEGOB, 2012). Además, la 
pandemia y el cisma político mundial acarrearon afectos adversos en el control de los ciudadanos, 
pues T.I. señaló que “Los gobiernos continúan utilizando la pandemia de Covid-19 para erosionar los 
derechos humanos y la democracia […]. 
(Tabla 4). Pagos de sobornos 
Porcentaje de usuarios de servicios 
públicos que pagó un soborno en los 12 
meses previos 
Instituciones 2017 2019 
Tasa general de soborno 44% 34% 
Policía 30% 52% 
Servicios públicos 32% 30% 
Fuente: Transparency International, LAS PERSONAS Y LA CORRUPCIÓN: AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – Barómetro Global de la 
Corrupción; 2017 y 2019. 
 
No obstante, la oferta participativa en México es amplia, pero no se encuentra articulada a las 
dinámicas institucionales de control público, evaluación de la gestión y del desempeño de las 
políticas. De acuerdo con el Reporte en el portal de Datos Abiertos de la SEGOB, hasta julio de 2018, 
había 329 mecanismos de participación ciudadana, registrados en Dependencias y Entidades de la 
Administración Pública Federal.24 Se debe anotar que, tras la alternancia electoral del año 2000, se 
ha consolidado la exigencia ciudadana de atender el flagelo de la corrupción y de instaurar canales 
participativos adecuados para incorporar las voces ciudadanas cuyo descontento y desencanto con 
la democracia mantiene niveles constantes y crecientes. 
Aunado a que la normatividad vigente no aprovecha la sistematización de información, ni los 
impactos de los controles sociales en la lucha anticorrupción para elevar el bienestar de las personas 
o la resolución satisfactoria de quejas y denuncias ciudadanas. La información recogida a través de 
reportes no es usada en la corrección de fallas, el análisis de políticas o la planeación presupuestaria. 
No obstante, hay ventanas de oportunidad que se desperdician en dicho proceso: a) formación de 
agenda; b) diseño de programas presupuestarios; c) integración de padrones de beneficiarios; d) 
diálogo y acuerdo en la emisión de normatividad; e) análisis de calidad de bienes, servicios o 
beneficios distribuidos; f) observancia ciudadana y denuncias sobre responsabilidades de 
funcionarios o ejecutores; g) acompañamiento de beneficiarios en el proceso de investigación 
sanción; h) y recuperación de experiencias para diseñar estrategias correctivas del programa 
presupuestario o gasto social ejecutado. Entonces, ¿qué herramientas participativas e informativas 
 
 
24 SEGOB, 2018, agosto 20, disponible en: https://www.datos.gob.mx/busca/dataset/unidad-de-desarrollo-politico-y-fomento-
civico/resource/23853528-f66d-46b2-bf99-373c512484e6. 
https://www.datos.gob.mx/busca/dataset/unidad-de-desarrollo-politico-y-fomento-civico/resource/23853528-f66d-46b2-bf99-373c512484e6
https://www.datos.gob.mx/busca/dataset/unidad-de-desarrollo-politico-y-fomento-civico/resource/23853528-f66d-46b2-bf99-373c512484e6
 13 
dan sustancia a la participación y vigilancia ciudadana activa en la lucha anticorrupción? ¿Cómo se 
asocia el desencanto en la participación ciudadana y la percepción de corrupción? (Tabla 5). 
(Tabla 5) Percepción de corrupción en México (2015-2021). 
IPC (Escala de 0 a 100, donde 0 es corrupción 
elevada y 100 transparencia elevada) 
2015 111/168 31 / 100 
2016 123/176 30 / 100 
2017 135/180 29 / 100 
2018 138/180 28 / 100 
2019 130/180 29 / 100 
2020 124/180 31 / 100 
202125 124/180 31 / 100 
Fuente: Transparency International, Índice de Percepción de la Corrupción, 2015-2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021. Elaboracion propia 
IV. Límites y alcancesde la Contraloría Social en el control cívico del gasto social y el combate 
a la corrupción en programas sociales. 
Un dato relevante es que, durante el 2019, el Gobierno de México comenzó a operar 25 programas 
prioritarios, de los cuales, 11 programas sociales entregarían beneficios directos, con un 
presupuesto aproximado de 286 mil millones de pesos; éstos y otros 82 programas y esquemas de 
apoyo, sumarían alrededor de 381 mil millones de pesos. “El monto aprobado a programas en 2019, 
fue de 630 mil millones de pesos, aproximadamente, de los cuales, un 58 por ciento no contaba 
con reglas de operación, pues operó solo con lineamientos, que implican 365 mil millones de pesos, 
equivalentes al 10% del gasto programable”. La organización México Evalúa, señaló, que solo el 41 
por ciento de programas tenía Reglas de Operación para la selección de beneficiarios,26 lo que 
habría impuesto un alto riesgo de discrecionalidad en la selección e integración de padrones de 
beneficiarios. Por ende, resulta crucial resolver semejante cuestión en el diseño normativo de los 
programas, y en la focalización de auditorías de desempeño.27 
La contraloría social es un instrumento de política participativa para la vigilancia de los 
beneficiarios que debe permitir a los ciudadanos coadyuvar en la evaluación de la gestión de bienes 
y servicios realizada en los programas de desarrollo social de gasto federalizado –subsidios, apoyos, 
obras. La institucionalidad de la contraloría social se definió en la Ley General de Desarrollo Social 
de la siguiente forma: "es el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar 
 
 
25 Semejante al resultado medido en 2015. 
26 Véase, El Financiero, “365,000 millones, sin reglas de operación”, El Financiero, https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-
jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion (Fecha de consulta: octubre 21 de 2019). 
27 Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, “Política Nacional Anticorrupción”, Sistema Nacional 
Anticorrupción, http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-
nacionesunidas-contra-la-corrupcion-onu.html (fecha de consulta: 9 de septiembre de 2021). 
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
https://elfinanciero.com.mx/opinion/edna-jaime/365-000-millones-sin-reglas-de-operacion
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http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/internacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html
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 14 
el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los 
programas de desarrollo social." Por tanto, resulta central verificar si la información alrededor de 
la contraloría social se sustenta en la participación ciudadana y si de esto se extraen insumos que 
se vinculen al ciclo de fiscalización de la política de desarrollo social y evaluación gubernamental. 
De conformidad con los Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social 
en los programas federales de desarrollo social (Lineamientos), la contraloría no tiene un carácter 
vinculante en el ciclo de la política y evaluación del gobierno. Respecto al Sistema Informático de 
Contraloría Social (SICS), la información que, normativamente se recopila, no genera evidencia de 
labores verificadas en entornos de control o de actividades de control para prevenir los riesgos de 
discrecionalidad y corrupción; o para identificar aspectos susceptibles de mejora que orienten el 
diseño de programas y rendir cuentas de sus resultados. Si bien, los Informes de los Comités de 
Contraloría Social que operan de forma intermitente contienen el registro de incidencias sobre 
quejas, los datos tampoco registran evidencia circunstancial de posibles hechos de corrupción, 
abuso o discrecionalidad ni pueden sustentar con efectividad sanciones administrativas, ni mucho 
menos, ser disuasivos de la corrupción. Semejante desarticulación de las herramientas de control 
desaprovecha los recursos administrativos y la participación ciudadana, sumado a la 
burocratización y simulación de comités operativos. Además, lasupervisión a cargo de servidores 
públicos limita la autonomía del mecanismo de control, al tiempo que repercuten en la 
desconfianza de las labores de vigilancia. Acorde con los Informes Generales de Resultados de 
Contraloría Social, desde 2008 se ha cumplido con la promoción, la normatividad y las actividades 
de seguimiento a la implementación de los esquemas validados de contraloría –herramienta de 
control para beneficiarios.28 La siguiente sección presenta un resumen de los hallazgos más 
relevantes. 
A. Fallas sistémicas en el modelo de operación de la Contraloría Social, 2015-2019 
La realización de auditorías del desempeño de la figura de Contraloría Social a cargo de la Auditoría 
Superior de la Federación (2015, 2016, 2017), detectó fallas sistémicas.29 En 2017, la auditoría fue 
 
 
28 De acuerdo con los Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los programas federales de desarrollo 
social (Lineamientos), la Unidad de Operación Regional y Contraloría Social de la Secretaría de la Función Pública, ejecuta procesos 
generales en materia de normatividad, promoción y seguimiento de la gestión y vigilancia en dichos programas. 
29 Observaciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en materia de Contraloría Social a la Unidad de Operación Regional 
de Contraloría Social, 2015. Disponible en: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018c/Documentos/Auditorias/MR-
CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf; https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_MR-
CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf; y véase, también para mayor contexto: 
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2014i/Documentos/Auditorias/2014_MR-PARTICIPACI%C3%93N%20SOCIAL_a.pdf 
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018c/Documentos/Auditorias/MR-CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018c/Documentos/Auditorias/MR-CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_MR-CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf
https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_MR-CONTRALOR%C3%8DA%20SOCIAL_a.pdf
 15 
enfocada a las actividades que realizaron los Órganos Estatales de Control en colaboración con los 
Programas presupuestarios. En 2015, se constituyeron 54,901 Comités de Contraloría Social, de los 
cuales se revisó una muestra de 1,651 (3%). Los resultados mostraron que en el 37% (610) de los 
casos no se constituyeron oportunamente los Comités –se formalizaron una vez iniciado o 
concluido el programa– sin brindar un adecuado seguimiento de las acciones en esta materia. En el 
9% (148), no se pudo documentar la oportuna constitución del Comité –ya que no incluían fechas 
o períodos de ejecución. Un 43% (792) de los Comités no aportaron evidencia de la capacitación y 
elementos necesarios para llevar a cabo sus funciones. En el 50% de ellos, no se realizaron el total 
de cédulas de vigilancia requeridas –así establecido en la Guía Operativa. Finalmente, un 49%, no 
entregó el Informe Final de Actividades. 
Para 2016, la revisión de las acciones de la Contraloría Social de 10 programas federales de 
desarrollo social, en 8 entidades federativas, determinó la existencia de áreas de mejora en el 
seguimiento y supervisión realizado por la SFP, así como en la estrategia de la Contraloría Social. En 
dichos programas, se constituyeron 1,157 Comités de Contraloría Social, de los cuales se revisaron 
1,009 –muestra del estudio– y se observó que en un 20% no hubo Comités, y en el 29% se 
constituyeron sin apego a las Reglas de Operación. Además, en el 20% de los Comités, no se pudo 
determinar si la constitución fue oportuna por insuficiencias en las actas respectivas, puesto que 
no incluían la fecha o periodo de ejecución de los recursos. 
Hay afectaciones al presupuesto público, a los derechos de beneficiarios e integridad de los 
programas sociales, derivadas de la asignación inadecuada o discrecional de sus beneficios, por 
ejemplo, entre 2014 y 2018, de las cuales, destacan las siguientes se fallas sistemáticas: 
• Programa de Pensión para Adultos Mayores. Entre 2015 y 2016, subsidió a 211,524 
personas que no cumplieron con los requisitos para ser beneficiarios, lo que generó un 
dispendio por $1,472 millones de pesos. Para el 2016 y 2017, entregó recursos a 117,283 
personas ya fallecidas. En 2017, entregaron 8,452 apoyos a beneficiarios que no existen.30 
• Programas del Sistema Nacional de Salud (Seguro Popular, IMSS, ISSSTE, PEMEX e ISSFAM). 
En 2018, hubo 6.5 millones de usuarios duplicados del Seguro Popular, cuyo daño fue de $ 
4,405.8 millones de pesos. El primer semestre del 2018 se registraron 3,445 solicitudes de 
 
 
30 SFP, SIIPP-G. Confronta entre padrones de pensiones, 2015 y 2016; 2016, 2017 y 2017. Secretaría de la Función Pública. 
 16 
apoyos económicos en proyectos productivos con duplicidades que se lograron prevenir y 
generar un ahorro de $127.5 millones de pesos.31 
• Proyectos productivos (INAES, INADEM, CDI, SAGARPA y SEDESOL). El primer semestre de 
2018, se registraron 3,445 solicitudes de apoyos económicos en proyectos productivos con 
duplicidades.32 Por otro lado, el programa "Ésta es tu casa", (CONAVI), tuvo en 2014, 13,650 
beneficiarios que superaron el ingreso individual permitido en las reglas de operación, que 
implicaron un perjuicio económico y presunto daño patrimonial por $670.6 millones de 
pesos, mientras que 53 mil personas de bajos ingresos dejaron de obtener el subsidio ese 
año.33 
• Programa Nacional de Becas, Subsecretaría de Educación Media Superior (Nivel medio 
superior). En 2015, 75% de Becas de la Subsecretaría de Educación Media Superior) del ciclo 
2014-2015 estaban duplicadas en otras instituciones y se afectó el otorgamiento de 9,352 
becas, que equivalen al 34% de cobertura en Colima.34 
Problemáticas en la Contraloría Social 2019. 35 
• Operativas: - Al inicio del ejercicio fiscal no había información precisa respecto a los 
programas que continuarían vigentes y sus reglas de operación, lo que generó retraso en el 
impulso de las acciones de contraloría social. 
• Algunas Instancias Normativas no contaron con oficinas regionales en los estados. 
• De 60 Estrategias de Contraloría Social que enviaron informe final de actividades 2019, por 
la contingencia derivada por la pandemia presentada en 2020, no todas las Instancias lo 
enviaron. 
• Rotación del personal implica tiempo de aprendizaje para conocer y desarrollar los procesos 
de manera eficiente. 
• Falta de recurso para brindar un acompañamiento personalizado a las Instancias Ejecutoras. 
• Algunos programas presentaron retraso en las gestiones administrativas para la liberación 
y asignación del recurso de la federación a los estados. 
 
 
31 SFP, SIIPP-G. Confronta del Sistema Nacional de Salud, junio de 2018. Secretaría de la Función Pública. 
32 SFP, SIIPP-G. Confronta de Proyectos Productivos, primer semestre de 2018. Secretaría de la Función Pública. 
33 SFP, SIIPP-G. Informe de Evaluación del Programa “Ésta es tu casa”, 2014. Secretaría de la Función Pública. 
34 SFP, SIIPP-G. Informe sobre el Programa Nacional de Becas Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS), 2015. 
35 Secretaría de la Función Pública. Informe General de Resultados de Contraloría Social 2019. Disponible en: 
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/615548/Informe_de_Contralor_a_Social_2019.pdf. Págs., 32-34. 
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/615548/Informe_de_Contralor_a_Social_2019.pdf
 17 
Como se ha evidenciado, son insuficientes los elementos de control que afectan el seguimiento 
e impacto de los Programas de desarrollo social. Resulta evidente que la normativa vigente no 
explota la sistematización de información, ni los impactos de la Contraloría Social en la lucha 
anticorrupción, el bienestar de las personas o la resolución satisfactoria de quejas y denuncias.Si 
bien, los procesos descritos se acompañan de reportes o informes de avances y resultados esto no 
se cumple cabalmente y no se ve reflejado en un efectivo impacto en el combate a la corrupción e 
impunidad que sancione el ejercicio discrecional de la función pública, ni en la definición de 
prevención de riesgos. La información recogida a través de reportes no es usada en la corrección 
de fallas, el análisis de políticas o la planeación presupuestaria. 
Sin embargo, hay ventanas de oportunidad que se desperdician en dicho proceso: a) diálogo 
social para la formación de agenda; b) diseño de programas presupuestarios; c) integración de 
padrones de beneficiarios; d) diálogo y acuerdo en la emisión de normatividad; e) análisis de calidad 
de bienes, servicios o beneficios distribuidos; f) observancia ciudadana y denuncias sobre 
responsabilidades de funcionarios o ejecutores; g) acompañamiento de beneficiarios en el proceso 
de investigación sanción; h) y recuperación de experiencias para diseñar estrategias correctivas del 
programa presupuestario o gasto social ejecutado (ver Anexos, Ilustración 1). 
Derivado del análisis se presentan a continuación, veinte beneficios de la Propuesta. 
Veinte beneficios de la Propuesta para disuadir y reducir riesgos de actos de corrupción 
1) Implementar una plataforma piloto asentada en sistemas de información interoperables 
con los sistemas del Sistema Nacional Anticorrupción, alimentada con denuncias ciudadanas 
desde la vigilancia activa y de las alertas emitidas en los programas sociales regulares –con 
reglas de operación– y los de reciente formación –los programas prioritarios y sin Reglas de 
Operación–, sobre todo, en aquellos con mayores incidencias y registros de riesgos de 
corrupción. 
2) Generar mapas de calor con la información generada en la plataforma piloto para identificar 
focos de riesgo de corrupción y alimentar los programas anuales de auditoría. 
3) Sistematizar los resultados, recomendaciones, observaciones y denuncias para vincularlos 
a una sección de la Plataforma Nacional de Transparencia para programas de desarrollo 
social de gasto federalizado. 
4) Integración y automatización de procedimientos y fases de contraloría social –de 
normatividad, validación, asesoría, capacitación, plataformas de información– con 
multimedia y uso de inteligencia artificial, compatible con dispositivos móviles. 
 18 
B. Fortalecimiento de la denuncia ciudadana. 
5) Normar el uso de plataformas generales de los programas de desarrollo social para la 
presentación anónima de quejas circunstanciadas y observaciones ciudadanas captadas en 
los Comités de Contraloría Social y por medio de aplicaciones móviles. 
6) Convenir y coordinar con unidades responsables de los programas, enlaces que faciliten la 
gestión de información útil y oportuna en aquellas actividades de vigilancia-denuncia y 
alertas anticorrupción por parte de los ciudadanos turnadas a Órganos de Vigilancia y 
Control; Auditoría Gubernamental y de Investigación de Denuncias. 
7) Dinamizar la gestión de la información de los mecanismos de acompañamiento en la 
resolución de denuncias radicadas con autoridad competente en la materia. 
C. Integrar la colaboración entre la vigilancia ciudadana activa y la política social 
8) Emitir periódica y proactivamente la información del seguimiento, resolución y de acciones 
de mejora sobre observaciones, incidencias y quejas ciudadanas. 
9) Auditorías a los sistemas de información de los datos presentados en los portales de 
obligaciones de transparencia de programas prioritarios y de gasto social –programas de 
desarrollo y gasto federalizado. 
10) Implementar un Sistema Informático y de Atlas Nacionales, dentro del Sistema Nacional 
Anticorrupción con datos, indicadores, mapas de calor, e índices que transparenten la 
operación y beneficios del gasto social federalizado. 
11) Informar en tiempo real, la operación y desempeño de programas prioritarios de desarrollo 
social e infraestructura estratégica. 
12) Generar una Matriz de Indicadores de Resultados desde el ejercicio del control cívico y 
publicarla ampliamente para inaugurar actividades de auditoría cívica al desempeño y 
rendición de cuentas social, que sean vinculadas al Comité de Participación Ciudadana del 
Sistema Nacional Anticorrupción. 
D. Nuevas estrategias cívicas en el control y atención de riesgos de corrupción 
13) Reducir las condiciones de opacidad que fomentan actos de corrupción en la formación de 
padrones y distribución de beneficios –apoyos, subsidios, servicios y de obra e 
infraestructura local). 
 19 
14) Auditar el diseño, justificación y el desempeño de la política social –más allá de los 
programas de desarrollo social, para reducir la discrecionalidad. 
15) Fortalecimiento, interdependencia y contrapeso de entidades intergubernamentales, 
Instancias Normativas y Dependencias involucradas en la Contraloría Social, plataformas de 
alertadores ciudadanos, y unidades de atención ciudadana, para garantizar ejercicios reales 
de control público del gasto y dotar de valor a la vigilancia cívica y la auditoría social. 
16) Evitar la impunidad ante abusos de servidores públicos y retroalimentar así la confianza 
ciudadana 
17) Trabajar con los Órganos de Control para establecer metodologías y mecanismos más 
eficaces para el seguimiento de la información clave, denuncias y alertas y adecuar las 
actividades de vigilancia y auditorías en programas de ramos administrativos que destinan 
recursos a programas federales con finalidad distinta al desarrollo social. 
18) Articular programas presupuestarios de la Secretaría de la Función Pública con jornadas y 
actividades de auditoría social –control cívico– con los Órganos de Control, federales, 
estatales y municipales. 
19) Fortalecer actividades de prevención de uso electoral de padrones de beneficiarios y de 
ejecución de obra pública en contextos electorales. 
20) Desarrollar la formulación propuesta de atención a riesgos de corrupción para generar 
indicadores aplicables en la operación local de la contraloría Social y el Activismos Social 
Debido a lo antes expuesto, es obligado reformar a fondo la Ley General de Desarrollo Social, 
con el objetivo de ampliar la vigilancia de beneficiarios y la vigilancia ciudadana activa en las siete 
etapas del ciclo presupuestario del gasto social,36 incluidos desde luego los programas prioritarios 
y los de desarrollo social. El objetivo es integrar y rebasar el alcance actual del control cívico y 
articular la oferta de mecanismos de participación ciudadana para promover la vigilancia ciudadana 
 
 
36 1.- Planeación; 2.- Programación; 3.- Presupuestación; 4.- Ejercicio; 5.- Seguimiento; 6.- Evaluación; y 7.- Rendición de cuentas. 
Para el desarrollo de la función de planeación presupuestaria, el Estado lleva a cabo la 1) planificación, 2) ejecución y 3) evaluación 
de esos programas y/o proyectos, que en la mayoría de los casos, en la práctica, sólo se llevan a cabo más profundamente los dos 
primeros respectivamente, es decir, la planificación ha centralizado sus acciones en la formulación de planes y programas, dándole 
bastante fluidez a esta etapa del proceso, la ejecución se ha visto atrofiada por la carencia de asignación de responsabilidades 
institucionales y la evaluación no ha sido aplicada dentro de una concepción sistémica, sino que simplemente como una descripción 
de objetivos y cumplir con ella por cumplir. Véase, http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp01.pdf 
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp01.pdf
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp01.pdf
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp01.pdf
 20 
de los recursos públicos y prevenir y combatir de forma eficaz la corrupción e impunidad en zonas 
donde el control gubernamental es insuficiente. Dicha redefinición incluye, al menos: 1) desarrollo 
de estrategias paraejecutar entornos de control y vigilancia autónomas; 2) obligatoriedad del 
seguimiento de la observancia y denuncia ciudadana; 3) articular la vigilancia de beneficiarios y de 
ciudadanos; y 4) actualización y articulación de los sistemas informáticos. 
La propuesta conlleva la creación de herramientas para incidir en la información que alimenta 
los resultados del control interno, las auditorías y la fiscalización en diversas etapas del ciclo 
presupuestario de los programas sociales dentro del Sistema Nacional Anticorrupción. Los cambios 
requeridos incluyen redefinir las funciones de la Contraloría Social con el enfoque anteriormente 
sustentado y armonizar las normativas a partir de la reforma de la materia que desarrollan los 
artículos: 1 fra. VII, 3 fra. V, 5, 13, 19 fra. I, 49, 61, 69, 70, 71, de la normativa antes descrita. 
Proponer una ruta de trabajo que permita potenciar las labores de promoción, asesoría y 
seguimiento de la Contraloría Social y potenciar el impacto del modelo del SNA. 
V. Beneficios al combinar la contraloría social y la vigilancia ciudadana activa en la atención 
de riesgos de corrupción y la rendición de cuentas dentro del SNA 
El combate de la corrupción e impunidad se funda en el impulso de la transparencia y rendición de 
cuentas en la gestión pública del gasto y actuación gubernamental. La organización de la 
información sobre el control debe reorientarse hacia cuatro temáticas 1) vigilancia ciudadana activa 
y, 2) la captación y procesamiento de riesgos y de alertas anticorrupción, como antídotos de la 
corrupción e impunidad (ver Anexo, Ilustración 1). Esto implica direccionar dos temáticas generales: 
brindar canales intergubernamentales e interinstitucionales enfocadas a vincular los 
requerimientos de control público de la ciudadanía a las instancias competentes –enfoque reactivo-
correctivo –responsividad y responsabilidad. 
Por otro lado, instrumentos que fomenten y coadyuven en la participación y el registro de la 
vigilancia y la alerta –enfoque preventivo de la corrupción –semaforización. Esto implica disponer 
de tres contenidos para el control de rendición de cuentas –información, evaluación y sanción–, y 
en sus cuatro ámbitos o modalidades –electoral, administrativo, de gestión y de vinculación con el 
sector social. Derivado de aquellos dos grandes temas, exponer la normatividad; misión, visión y 
los objetivos y metas a corto mediano y largo, plazo, y un modelo ciudadanizado de métricas y 
evaluaciones. Este modelo muestra las potencialidades del control ciudadano derivadas del uso de 
herramientas y mecanismos de la vigilancia cívica para sustanciar su acción e incidencia en la 
fiscalización de programas y el ejercicio de recursos públicos. Semejante objetivo conlleva la 
siguiente arquitectura de la información pública 
 21 
A. Simplificación y digitalización de procesos de normatividad, validación, seguimiento de 
la Contraloría Social, a través de la telemática y geomática. 
B. Promoción y participación en las mesas de trabajo sobre convenios de coordinación 
interinstitucional e intergubernamental –Órganos Internos de Control, Órganos 
Estatales de Control entidades federativas, gobiernos locales-municipales, instancias 
normativas y unidades administrativas. 
C. Inteligencia artificial, interoperabilidad y trazabilidad del procesamiento de datos del 
Sistema Informático de Contraloría Social, reorientado al repositorio de transparencia, 
seguimiento y evaluación de la gestión y registro de alertas, observaciones, quejas, 
peticiones y denuncias dentro del Sistema Nacional Anticorrupción. 
D. Homologación de Formatos de informe de los Comités de Contraloría Social integrado 
con alertas y denuncias para su atención prioritaria en el SNA. 
E. Validar y simplificar los esquemas de Controlaría Social de las múltiples instancias 
normativas y ejecutoras de programas y gasto federalizado a partir de los informes de 
Resultados, recomendaciones y documentos de auditorías realizadas en la materia. 
F. Automatizar la elaboración y revisión de los documentos normativos, por medio de 
plataformas, aplicaciones digitales y mesas de tramite únicos. 
G. Replantear las asesorías y la promoción a Instancias Normativas enfocadas a la 
Vigilancia ciudadana activa, transformando a la Contraloría Social como un control 
complementario y robustecido de la vigilancia ciudadana activa. 
H. Ampliación de acciones de vigilancia a programas, proyectos prioritarios, de 
infraestructura, política social, económica y de gobierno. 
I. Actualización de toda la normatividad federal y armonización de normas locales con 
arreglo al SNA. 
J. Vinculación y fomento de la vigilancia ciudadana activa y autónoma con los sectores 
social, empresarial, académico, popular, comunitario y ciudadanos. 
K. Introducir firmas digitales –cadenas– para evitar reponer a destiempo procedimientos 
observados como irregulares o faltantes, para mejorar las capacidades institucionales 
y los tiempos destinados a los mismos. 
 22 
En resumen, un modelo de vigilancia ciudadana activa tendrá que desarrollar estrategias, 
metodologías e instrumentos de participación cívica libre, en labores de controlaría social, atención 
de las denuncias, alertadores internos y seguimiento de la gestión y sus resultados. Además de 
apoyar a las Dependencias y Entidades en su implementación, seguimiento y atención de los 
resultados. Además, las auditorías de desempeño y la fiscalización podrían incrementar sus 
impactos con la reorientación de la fuerza laboral de la Función Pública, al aumentar su capacidad 
con programas de capacitación, movilidad y reclutamiento de fuerza laboral en, al menos, un 100%. 
Resulta central desarrollar una estrategia que considere la creación de capacidades de agencia de 
beneficiarios y ciudadanía, para potenciar la vigilancia, prevención de delitos, registro y 
seguimiento de quejas, así como la resolución de problemáticas operativas. 
La vigilancia dual, vía contraloría social y vía vigilancia cívica activa, crearán entornos de control 
y amenazas creíbles de combate a la corrupción. Además de incidir en las percepciones de 
transparencia, legitimidad, rendición de cuentas, confianza, lucha anticorrupción y credibilidad. El 
modelo de vigilancia se habrá de articular territorialmente con la operación autónoma y vinculación 
de actores sociales, económicos y políticos, a partir de la facilitación de condiciones del modelo 
dual de estrategias –de canales institucionales e instrumentación (ver anexo Ilustración 2). La 
contraloría social y la vigilancia ciudadanía –rendición de cuentas vertical-social– articuladas al 
control horizontal de instancias normativas y ejecutoras, conformarán un sistema homologado, a 
efecto de estar en posibilidades de sistematizar los resultados y complementar y validar la 
información, además de la disposición de recomendaciones y acciones correctivas. 
Será obligado optimizar las tecnologías administrativas, tales como la gestión para resultados, 
gestión estratégica, Normas ISO, entre otros. También los sistemas digitales de información pública, 
portales de obligaciones, aplicaciones, micrositios y páginas web. Además de integrar una súper 
plataforma dentro del SNA, amigable con el ciudadano, que brinde información territorial en 
tiempo real, sobre programas, beneficios, normatividad, avances y resultados, entre otros 
indicadores. El desarrollo de un sistema de recopilación y análisis de información garantizaría la 
accesibilidad, interoperabilidad, apertura y minería de datos que apuntalen la agencia ciudadana, 
catalicen el control cívico, reduzcan los costos de información y control y abran espacios de diálogo 
e incidencia. 
VI. Conclusiones. 
Se ha demostrado que la mejora de la vigilancia ciudadana y la contraloría exigen un enfoque 
sistémico, más allá de lo alcanzado por las labores de transparencia –seguimiento yjustificación– y 
de rendición de cuentas –evaluación y sanción–, pues resulta obvia la necesidad de un cambio de 
enfoque de integridad institucional en la función pública y de cultura participativa. Se debe caminar 
hacia la construcción pública del discurso, la comunicación y la socialización de la información como 
 23 
factores habilitantes de la capacidad de agencia para el control público y reducción de riesgos de 
corrupción. Por ello, el diseño de información del desempeño y comportamiento ético de los 
políticos y sus partidos que despliegan y ejecutan los elementos normativos de las políticas de 
transparencia y rendición de cuentas habrá de enriquecer el diálogo político, el control público y la 
ciudadanía. 
En consecuencia, es necesario sustentar la evaluación y el diálogo de los ciudadanos con los 
servidores públicos, a través de intereses ciudadanos organizados, integridad en la función pública 
y tecnologías informáticas, para así abonar a la transparencia, vigilancia y responsabilización en la 
toma de decisiones que forje la rendición de cuentas pública. Es decir, otorgar visibilidad a las tareas 
de gobierno donde está el conflicto sociopolítico; dar publicidad a las labores de fiscalización; voz a 
las diversas expresiones cívicas: prensa, movimientos, asociaciones expertas, ciudadanos de a pie; 
dar acceso oportuno a la información gubernamental sobre las diversas labores, materias y gasto. 
Esto es, fortalecer una política y cultura de la transparencia y rendición de cuentas brindando los 
insumos requeridos para ello. 
En este sentido, los valores y criterios normativos de la vigilancia cívica, aunados a la 
transparencia e inclusividad aquí descritos, permitirán recuperar redes de confianza institucional 
en sustitución de las redes discrecionales e ilegales de operación de apoyos corporativos, 
programas y gasto federalizado. Este proceso permitirá contar con indicadores informativos 
históricos y prospectivos sobre la actuación de los servidores públicos que facilitarán el control y 
mejorar sustantivamente la calidad del gasto social. La estrategia ampliará la información del 
desempeño y los incentivos para el comportamiento ético de los políticos y las estructuras locales 
de sus partidos políticos, debido a la amenaza real de fincamiento de responsabilidades 
administrativas, sanciones ante omisiones o abuso y responsabilidades penales incluso; lo cual, 
elevará la utilidad de los mecanismos institucionales de vigilancia y la calidad de la ciudadanía. 
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