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Algunas reflexiones sobre el mecanismo de protección de los lugares Natura
2000 frente a las repercusiones de planes y proyectos
Article · January 2006
Source: OAI
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1 author:
Charles-Hubert Born
Université Catholique de Louvain - UCLouvain
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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 11
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO
DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES NATURA 2000
FRENTE A LAS REPERCUSIONES DE PLANES 
Y PROYECTOS1
Charles-Hubert Born
Profesor adjunto en la Universidad Católica de Lovaina,
abogado en el Colegio de Nivelles (Bélgica), miembro del Observatorio jurídico Natura 2000 
(http://www.cidce.org/observatoire/index.htm).
ABSTRACT
Habitat-en gaineko europar Direktibaren 6.3 artikuluaren xedapen batzuen hel-
mena norainokoa den eta beren aplikazioa eragingarria izan dadin zer-nolako era-
gozpenak dauden argitzea da lan honen helburua. Plan eta proiektu ebaluaketaren
zuzentasuna eta tokiaren zaintzarako jarritako helburuekin duten bateragarritasu-
na aztertzen dira batez ere. 
El presente trabajo tiene por objeto intentar clarificar el alcance de ciertas dis-
posiciones del artículo 6.3 de la Directiva europea de Hábitats y plantear los esco-
llos que puede encontrar su aplicación efectiva. En particular, se abordan las cues-
tiones de la adecuada evaluación de planes y proyectos y su compatibilidad con los
objetivos de conservación del lugar.
I. INTRODUCCION
II. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN Y DE CONTROL DE PLANES 
Y PROYECTOS: LOS INSTRUMENTOS A ADOPTAR
II.1. La obligación de prever un mecanismo de control administrativo de planes y
proyectos y de motivar formalmente la decisión
II.2. La obligación de someter a « adecuada evaluación » los planes y proyectos sus-
ceptibles de afectar significativamente a un lugar Natura 2000
III. LOS OBJETIVOS DE CONSERVACIÓN DEL LUGAR: CONCEPTO CLAVE EN
LA EVALUACIÓN DE LAS REPERCUSIONES DE PLANES Y PROYECTOS
III.1. El concepto y el contenido de los objetivos de conservación del lugar
III.2. La fijación formal de los objetivos de conservación del lugar 
III.3. El margen de apreciación para determinar los objetivos de conservación del
lugar
IV. LA OBLIGACIÓN DE NO IMPLICAR UN PERJUICIO A LA INTEGRIDAD DEL
LUGAR: LA NORMA A RESPETAR
1 La redacción de este trabajo ha sido realizada gracias a la ayuda del Fondo especial de investigación (FSR)
de la Universidad Católica de Lovaina en el marco de la investigación doctoral del autor, ayuda que agra-
dece profundamente. La presente contribución es una versión ligeramente revisada de un texto que apa-
recerá en el Libro homenaje al profesor Michel Prieur (Paris, Dalloz, próxima publicación). El autor agra-
dece sinceramente al profesor Lazcano por haberse encargado de su traducción al castellano.
12 Charles-Hubert Born
IV.1. La noción de perjuicio a la integridad del lugar, un concepto definido caso por
caso en relación a los objetivos de conservación del lugar
IV.2. La obligación de rechazar el plan o el proyecto en caso de riesgo de perjuicio
a la integridad del lugar, generadora de servidumbres de utilidad pública
IV.3. Precaución, proporcionalidad, carga de la prueba y Natura 2000
V. LA APLICACIÓN Y EL CONTROL DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE
LOS LUGARES: LA GARANTÍA DE LA EFECTIVIDAD DEL RÉGIMEN
V.1. El papel de los expertos en el proceso de decisión
V.2. El control del juez administrativo sobre el respeto de la regla de protección del
artículo 6.3
VI. CONCLUSIÓN
I. INTRODUCCIÓN
El establecimiento de la red Natura 2000 constituye, como es sabido, el campo
más avanzado de la política de preservación de la biodiversidad en el seno de la
Unión europea. El objetivo de esta red es mantener o restablecer las especies y los
hábitats de interés comunitario en un «estado de conservación favorable», es decir,
de modo tal que perduren a largo plazo dentro del área europea en la que estu-
vieran presentes. El cumplimiento de este objetivo pasa por una ordenación de las
actividades susceptibles de afectar a los lugares de la red Natura 2000. A este efec-
to, tales lugares son objeto de un complejo régimen de protección establecido por
el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva de Hábitats2 3. En concreto, el artículo
6.3, instaura « un procedimiento destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo,
que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del
lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en
la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar »4. En principio, este
mecanismo consiste en filtrar todos los planes o proyectos en función de su impac-
to en el lugar, sometiéndolos a una serie de tests sucesivos5. Se pretende, ante todo,
2 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats natu-
rales y de la fauna y flora silvestres (D.O.C.E., L 206, 22.7.1992) (en adelante, Directiva de Hábitats).
3 Sobre el artículo 6 de la Directiva de Hábitats, ver principalmente : W.P.J. WILS, « La protection des habi-
tats naturels en droit communautaire », Cahiers de Droit Européen, 1994, n° 3-4, pp. 398-430 ; A. NOLL-
KAEMPER, « Habitat Protection in European Community Law : Evolving Conceptions of a Balance of
Interests », Journal of Environmental Law, vol. 9, n° 2, 1997, pp. 271-286 ; S. MALJEAN-DUBOIS y J.DUBOIS,
« Vers une gestion concertée de l’environnement. La directive ‘Habitats’ entre l’ambition et les possibles »,
Revue Juridique de l´Environnement, n° 1999/4, pp. 531 y ss.; L. NORDBERG, « Recent Questions of
Interpretation Concerning Art. 6 of the Habitats Directive», Ympäristöjuridiikka (Environmental Law),
4/2001, 10 pp., traducción inglesa amablemente comunicada por el autor; N. de SADELEER et C.-H.
BORN, Droit international et communautaire de la biodiversité, Paris, Dalloz, 2004, pp. 522 y ss. ; J. VERS-
CHUUREN, « Shellfish for Fishermen or for Birds ? Article 6 Habitats Directive and the Precautionary
Principle”, Journal of Environmental Law, vol. 17, 2005, n° 2, pp. 265-283.
4 STJCE de 7 de septiembre de 2004, asunto C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee,
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels c. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (“mar
de Wadden”), apartado 34.
5 Esta serie de tests ha sido esquematizada de manera clara en una guía metodológica de los artículos 6.3 y
6.4 elaborada por la Comisión: COMMISSION EUROPEENNE, Evaluation des plans et projets ayant des inci-
dences significatives sur des sites Natura 2000. Guide de conseils méthodologiques de l’article 6.3 et 4, de la directive
« habitat » 92/43/CEE, Luxemburgo, Comisión europea, 2001, 76 páginas.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 13
garantizar la compatibilidad de las actividades humanas con los objetivos de con-
servación del lugar, antes que prohibir sistemáticamente en él todo tipo de activi-
dades, conforme al objetivo de desarrollo sostenible que suscribe la citada directi-
va6. La aplicabilidad directa del artículo 6.3 ha sido recientemente confirmada por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 7, reforzando así la protección
provisional de los espacios ya designados como Lugares de Importancia
Comunitaria (LIC) por la Comisión, a la espera de su designación como Zonas de
Especial Conservación (ZEC) 8.
La extrema concisión del texto del artículo 6 de la Directiva de Hábitats y la
ausencia de definición de sus términos -a menudo transpuestos de manera literal al
derecho interno- suscitan no pocas divergencias de interpretación, divergencias
que llegan a perjudicar su eficacia. Esta situación ha llevado a ciertos autores a
temer, no sin razón, por la seguridad jurídica9. En asuntos importantes tal circuns-
tancia podría incitar a algunas autoridades, teniendo en cuenta las cuestiones
implicadas, a reinterpretar los términos literales de la norma con el fin de exone-
rar de evaluación o de autorizar proyectos o planes nocivos sin seguir el procedi-
miento previsto de derogación y de compensación. Se correría con ello el riesgo de
debilitar el propio control que pueden ejercer los tribunales internos. Diferentes
documentos publicados por la Comisión 10 y la propia jurisprudencia del Tribunal
de Justicia han dado felizmente respuesta a un cierto número de problemas plan-
teados y han evidenciado la coherencia jurídica del sistema de protección adopta-
do y su carácter potencialmente operativo. Sin ánimo de exhaustividad, el presen-
te trabajo tiene por objeto intentar clarificar, a la luz de estas fuentes, el alcance de
ciertas disposiciones del artículo 6.3 de la Directiva de Hábitats y plantear los esco-
llos que puede encontrar su aplicación efectiva. En primer lugar, se comentarán las
obligaciones procedimentales de evaluación y de control prescritas por el artículo
6.3 de la Directiva (I), para, a continuación, examinar el alcance en este procedi-
miento de los « objetivos de conservación del lugar », concepto clave del dispositi-
vo (II). Seguidamente se analizará la norma de protección, propiamente dicha,
establecida por esta disposición (III). Por último, se plantearán las especificidades
de su aplicación y de su control (IV). No abordamos en este trabajo las cuestiones
6 Considerando tercero del preámbulo de la Directiva de Hábitats.
7 STJCE de 7 de septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 69. 
8 Ver el artículo 4, apartado 5, de la Directiva de Hábitats. Hay que recordar que los lugares propuestos por
los Estados miembros a la Comisión pero todavía no designados como LIC no se benefician de esta pro-
tección completa, aunque no pueden por ello ser deteriorados (STJCE de 13 de enero de 2005, asunto C-
117/03, Societa Italiana Dragaggi SpA y otros, apartado 30). En los lugares que respondan a los criterios cien-
tíficos de designación de Zonas Especiales de Protección de Aves Silvestres (ZEPAS) pero no designados
aún como tales, el art. 4.4, primera frase, de la Directiva de Aves Silvestres, más estricto que el artículo 6.3
y 6.4 de la Directiva de Hábitats, resulta aplicable (STJCE de 7 de diciembre de 2000, asunto C-374/98,
Comisión c/ República francesa (« Basses Corbières »), observaciones de C.-H. BORN en la Revue Européenne
de Droit de l´Environnement, 4/2001, pp. 449-473). 
9 S. MALJEAN-DUBOIS, « Le projet Natura 2000 : incertitudes scientifiques, incertitudes juridiques », en J.
DUBOIS y S. MALJEAN-DUBOIS (dir.), Natura 2000. De l’injonction européenne aux négociations locales, Paris,
La Documentation française, 2005, p. 48.
10 En particular COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000 – Les dispositions de l’article 6 de la
directive «Habitats» 92/43/CEE, Luxemburgo, Comisión europea, 2000, 69 pp. (Nota del traductor: hay ver-
sión en castellano de este documento -Gestión de espacios Natura 2000. Disposiciones del artículo 6 de la Directiva
92/43/CEE sobre hábitats-, pero las referencias de las notas se mantienen respecto del documento publicado
en francés, que ha sido el usado por el autor).
14 Charles-Hubert Born
que plantean el ámbito de aplicación del artículo 6.3 y el mecanismo de derogación
y de compensación del artículo 6.4.
II. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN Y DE CONTROL DE PLANES Y PROYECTOS:
LOS INSTRUMENTOS A ADOPTAR
Es importante, en primer lugar, clarificar las obligaciones procedimentales que
prescribe el artículo 6.3. Esas obligaciones son dos, a saber, de una parte, ejercer un
control administrativo de los planes y proyectos que impliquen riesgos (2.1) y, por
otra, efectuar una evaluación « adecuada » de sus repercusiones (2.2).
II.1. La obligación de prever un mecanismo de control administrativo de planes y proyectos y
de motivar formalmente la decisión
Muy frecuentemente, los textos de transposición del artículo 6.3 de la Directiva -
incluidos los adoptados por Francia y por la Región valona- se limitan a exigir una
adecuada evaluación de las incidencias de planes y proyectos ya sometidos a apro-
bación o a autorización11. Ahora bien, esta disposición exige algo más: requiere
adoptar, en el orden jurídico interno, un mecanismo de control por una autoridad
administrativa de todos los planes y proyectos que entren en el ámbito de aplica-
ción del artículo 6.3 de la Directiva (algo no examinado en este trabajo), incluso
cuando los mismos no estuvieran aún sometidos a autorización o aprobación administrativa
alguna. Esta obligación se deriva incontestablemente del artículo 6.3, segunda
frase, que impone a los Estados miembros prever que las « autoridades competentes »
puedan « declararse de acuerdo » con tales planes o proyectos o, por el contrario,
rechazarlos12. El Tribunal de Justicia lo ha confirmado expresamente en la senten-
cia « mar de Wadden », en la que precisa que el procedimiento del artículo 6.3,
necesita un « control previo » de los planes y proyectos que impliquen riesgos13. Tal
exigencia se considera capital desde el momento en que numerosos pequeños pro-
yectos urbanísticos o, incluso, de actividades agrícolas, silvícolas o recreativas al aire
libre, cuyo impacto sobre los lugares Natura 2000 puede estimarse no despreciable,
no se hallan sometidos a autorización o son eximidos de la misma por las vigentes
legislaciones nacionales. La forma del control a adoptar casi no se precisa pero es
necesario, al menos, un sistema de autorización o de aprobación explícito14, del
mismo tipo, dicho sea de paso, que el previsto en el artículo 2 de la Directiva
85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyec-
11 En Francia, ver el artículo L-414-4 I del Código del medio ambiente.En la Región valona, ver el artículo
29, apartado 2, primera línea, de la Ley de 12 de julio de 1973 sobre la conservación de la naturaleza.
12 En este sentido, ver las conclusiones de la Abogada General Sra. KOKKOT en el asunto « mar de
Wadden » (apartado 35). El Consejo de Estado belga lo ha afirmado igualmente en su dictamen sobre el
decreto valón de transposición de la Directiva de Hábitats (Doc. Parl. W., 250 (2000 – 2001), n° 1, Avis du
Conseil d’Etat, p. 120). En esta línea, ver también N. de SADELEER, « L’étendue de la marge de manœuvre
dans la transposition des règles communautaires : de nouveaux défis pour le droit public (à propos de la
conservation des espaces naturels) », Revue Française de Droit Administratif, n° 16 (3), mayo-junio 2000, p.
629.
13 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartados 34 et 38.
14 Hay que recordar que el Tribunal de Justicia considera las autorizaciones tácitas contrarias a las exigen-
cias de la Directiva 85/332/CEE (STJCE de 28 de febrero de 1991, asunto C-360/87, Comisión c/ Italia, Rec.,
I-791, apartados 30-31; de 28 febrero de 1991, asunto C-131/88, Comisión c/ República Federal de Alemania,
Rec. I-825, apartado 35).
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 15
tos públicos y privados en el medio ambiente, tal y como fue modificada en 1997 15.
La obligación de la autoridad de « tener en cuenta » las conclusiones de la evalua-
ción adecuada (artículo 6.3) implica, a nuestro juicio, la obligación de motivar for-
malmente la decisión a la vista de las conclusiones de aquélla. 
II.2. La obligación de someter a « adecuada evaluación » los planes y proyectos susceptibles de
afectar significativamente a un lugar Natura 2000
A- La forma de la evaluación
La Directiva de Hábitats no proporciona casi ninguna indicación precisa acerca
de la forma en la que debe realizarse la evaluación propiamente dicha, excepto la
obligación de las autoridades de efectuar « si procede » una « información pública »
antes de acordar o aprobar el plan o el proyecto en cuestión. De forma contraria a
las propuestas iniciales de la Comisión, la Directiva de Hábitats no efectúa ninguna
ligazón expresa con las reglas comunitarias generales relativas a la evaluación de
impacto ambiental16, claramente más precisas en relación a este punto. El Tribunal
de Justicia solamente ha precisado, al considerarlo necesario, que la evaluación
debe preceder a la aprobación del plan o del proyecto17. La evaluación podría por
lo tanto, en principio, tomar la forma de un estudio científico en profundidad rea-
lizado por un organismo independiente o, por el contrario, un simple informe
motivado de una instancia científica competente18. No se exige que sea el solicitan-
te del permiso o el autor del plan quienes procedan a esta evaluación: puede reali-
zarla la propia autoridad19. Esta última opción parecería indicada para el caso de las
« pequeñas autorizaciones » con la finalidad de evitar al solicitante tener que reali-
zar costosas evaluaciones para proyectos de escasa envergadura. Cualquiera que sea
la forma y el autor, la evaluación debe ser « adecuada teniendo en cuenta los objetivos
de conservación de dicho lugar », lo que implica necesariamente que debe estar cien-
tíficamente motivada en relación a dichos objetivos.
Es forzoso constatar que, como ha indicado la Comisión, los motivos para poner
en marcha una evaluación de las repercusiones en el sentido de la Directiva
85/337/CEE 20 son « prácticamente los mismos que los de la Directiva 92/43/CEE, y en
ambos casos están relacionados, fundamentalmente, con la probabilidad de efectos aprecia-
bles»21 (art. 2, apartado 1º, de la Directiva 85/337/CEE). Esta constatación debería
15 Esta disposición prevé explícitamente que los proyectos susceptibles de tener repercusiones notables en
el medio ambiente deben estar « sometidos a un procedimiento de solicitud de autorización y a una evaluación [de
las repercusiones] ».
16 Lo contrario no es cierto: cf. infra, notas 21 y 22.
17 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 53.
18 En este sentido, COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., p. 37. 
19 El Tribunal de Justicia parece considerar incluso que es a la propia autoridad a quien incumbiría esta
obligación (STJCE de 14 de abril de 2005, asunto C-441/03, Comisión c/ Países Bajos, apartados 23 y 28). Esto
no parece derivarse del artículo 6.3.
20 Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (D.O.C.E., L 175, 5 de julio de
1985), modificada importantemente por la Directiva 97/11/CE, del Consejo, de 3 de marzo de 1997
(D.O.C.E., L 073, 14 de marzo de 1997).
21 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., p. 37. La Directiva 85/337/CEE
precisa que uno de los criterios a tomar en consideración por los Estados miembros para determinar si un 
16 Charles-Hubert Born
implicar, la mayoría de las veces, para el solicitante sujeto a realizar una adecuada
evaluación la obligación de proceder al mismo tiempo a una evaluación de las
repercusiones conforme al procedimiento general previsto por la Directiva
85/337/CEE. Se trata incluso de una obligación sistemática en lo que corresponde
a los planes y programas22. La realización de una única evaluación debería ser exi-
gida para los proyectos importantes, al tener esta solución el mérito de beneficiar
tanto al solicitante como a terceros de las garantías procedimentales previstas en las
Directivas 85/337/CEE y 2001/42/CE –principalmente, la obligatoria participa-
ción pública y la motivación de la decisión. Esta solución ha sido la adoptada por
los legisladores francés 23 y valón24. No resulta, sin embargo, obligatoria, lo que per-
mitiría prever un procedimiento simplificado de informe motivado, distinto de la
evaluación de impacto ambiental general, para las « pequeñas autorizaciones ».
B- El contenido y el método de la evaluación
Como ha indicado la Comisión, el contenido mínimo de la adecuada evaluación
de las repercusiones no es tan amplio como el previsto por las Directivas
85/337/CEE y 2001/42/CE25. En efecto, lejos de tener que examinar el conjunto
de los impactos del plan o del proyecto sobre el medio ambiente en sentido amplio
o incluso sobre la flora y la fauna en general, la evaluación debe ser adecuada
« teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar ». La adecuada evalua-
ción debe, por lo tanto, estudiar únicamente los efectos específicos del plan o del
proyecto sobre las especies o sobre los hábitats por razón de los cuales el lugar ha
sido designado. Los « objetivos de conservación del lugar » constituyen por tanto
la referencia primera en relación a la que una actividad es juzgada compatible o no
con la preservación del lugar. En el apartado siguiente se volverá sobre esta noción
capital.
Sin embargo, recuerda el Tribunal de Justicia, la adecuada evaluación « no es un
mero acto administrativo formal, sino que debe proporcionar un análisis en profundidad acor-
de con los objetivos de conservación establecidos para el lugar de que se trate, tal y como se reco-
gen en el citado artículo 6, en particular en lo relativo a la protección de los hábitats natura-
les y de las especies prioritarios » 26. Añade también que « esta evaluación implica que es pre-
ciso identificar, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspec-
tos del plan o del proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, pue-
dan afectar a dichos objetivos » 27. Un examen superficial de las repercusiones del plan
o proyecto, sin metodología científica rigurosa, es, por lo tanto, insuficiente. La ade-
cuada evaluación debe poder dar, en sus conclusiones, una respuesta clara sobre la
eventualidad de un daño a la integridad del lugar en el sentido de la Directiva de
proyecto es susceptible de tenerrepercusiones notables sobre el medio ambiente consiste en la localización
del proyecto en relación a zonas sensibles desde el plano medioambiental, lo que apunta explícitamente a
las ZEPAS y a las ZEC (anexo III, incorporado por la Directiva 97/11/CE).
22 Ver el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de las repercusiones de
determinados planes y programas en el medio ambiente (D.O.C.E., L 197, 21 de julio de 2001).
23 Artículo L 414-4 I del Código de medio ambiente. Ver también la Circular de 5 de octubre de 2004. 
24 Artículo 29, apartado 2, de la Ley sobre la conservación de la naturaleza.
25 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., pp. 37-38.
26 STJCE de 14 de abril de 2005, asunto C-441/03 (cit. en nota 19), apartado 22.
27 STJCE de 7 de septiembre de 2004, « mar de Wadden » (cit. en nota 4), apartado 54.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 17
Hábitats, sin perjuicio, claro está, de tener en cuenta las incertidumbres que subsis-
tan en cuanto a ese posible daño. La referencia a los « mejores conocimientos dis-
ponibles en la materia » es particularmente estricta pues supone que el autor de la
evaluación se ha de informar sobre el estado más reciente de los conocimientos cien-
tíficos sobre las especies y hábitats afectados. La fijación de los objetivos de conser-
vación en el plan de gestión del lugar y la publicación de « cuadernos de hábitats »
que describan las exigencia ecológicas de las especies y de los hábitats de interés
comunitario (infra) deberían relativizar el alcance de esta exigencia. La evaluación
no puede, a fin de cuentas, contentarse con una apreciación teórica del impacto del
plan o del proyecto: según el Tribunal de Justicia el riesgo « debe apreciarse, en parti-
cular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afec-
tado por tal plan o proyecto » 28. Finalmente, la evaluación debe cubrir los efectos acu-
mulativos del plan o del proyecto referido con otros planes y proyectos29. El Tribunal
de Justicia no precisa, de todas formas, los planes y proyectos - ¿futuros, existentes,
de la misma naturaleza?- que deben ser tenidos en consideración. En definitiva, es
forzoso constatar que la complejidad de los aspectos que debe estudiar la adecuada
evaluación requiere de competencias científicas que solo un experto o una admi-
nistración especializada están en condiciones de disponer. A estos efectos, deberían
ser exigidas unas garantías mínimas, de la misma manera que una ayuda financiera
y/o técnica a los solicitantes de las « pequeñas autorizaciones » (infra, IV).
La adecuada evaluación no debe, por lo tanto, llegar a proponer soluciones alter-
nativas o medidas compensatorias en el sentido del artículo 6.4 de la Directiva de
Hábitats. Según el Tribunal de Justicia, esta fase del procedimiento, posterior a la
decisión, es distinta de la fase de adecuada evaluación, que la precede. El Tribunal
ha considerado entonces que « a la vista de las características específicas de cada una de
las fases contempladas en el artículo 6 de la Directiva 92/43, procede señalar que no puede
considerarse que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a tener en cuenta las
diferentes exigencias establecidas en el apartado 4 de éste, cuando realizan la evaluación ade-
cuada prevista en el apartado 3 del citado artículo »30. Queda decir que si la adecuada
evaluación se hace en el marco definido por las Directivas 85/337/CEE o
2001/42/CE, el caso más frecuente, un bosquejo de las principales soluciones alter-
nativas y una motivación de la elección efectuada son exigidas por esas directivas
(respectivamente, artículo 5, apartado 3 y anexo I, h).
III. LOS OBJETIVOS DE CONSERVACIÓN DEL LUGAR: CONCEPTO CLAVE EN LA EVA-
LUACIÓN DE LAS REPERCUSIONES DE PLANES Y PROYECTOS
Los objetivos de conservación del lugar son, como se ha indicado, la referencia en
relación a la cual la compatibilidad de las actividades con la conservación del espa-
cio se verifica por el autor de la adecuada evaluación. Tales objetivos juegan, en este
aspecto, un papel esencial en el procedimiento de evaluación y de control de los
planes y proyectos. El Tribunal de Justicia ha proporcionado recientemente algu-
nos indicios para determinar su contenido.
28 STJCE de 7 de septiembre de 2004, « mar de Wadden » (cit. en nota 4), apartado 49.
29 Ver STJCE de 7 de septiembre de 2004, « mar de Wadden » (cit. en nota 4), apartados 53 et 54. Para más
precisiones sobre los efectos acumulativos ver COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …,
op. cit., p. 36.
30 STJCE de 14 de abril de 2005, asunto C-441/03 (cit. en nota 19), apartado 28.
18 Charles-Hubert Born
III.1. El concepto y el contenido de los objetivos de conservación del lugar
A- Concepto
La Directiva de Hábitats no define directamente el concepto de objetivos de con-
servación del lugar. Una lectura combinada de las definiciones de « conservación »
y de « zona de especial conservación » (art. 1º, letras a y l), así como de los artícu-
los 3, 4.4 y 6.1 de la Directiva, permite, no obstante, pensar que se trata del estado
en el que importa mantener o restaurar, en ese lugar, los hábitats naturales y/o las
poblaciones de especies por las cuales el mismo ha sido designado como tal, para
mantenerlos o restablecerlos en un estado de conservación favorable en la escala
propia del área en la que se halla presente (en la de la región biogeográfica corres-
pondiente y en la del territorio del Estado miembro en el que está situado 31). Los
objetivos de conservación del lugar van a determinar así la situación ecológica futu-
ra a alcanzar en el mismo32.
Sin definirlos expresamente, el Tribunal de Justicia ha determinado que los obje-
tivos de conservación del lugar « como se desprende de los artículos 3 y 4 de la
Directiva sobre los hábitats y, en particular, del apartado 4 de esta última disposi-
ción, tales objetivos pueden determinarse en función de la importancia de las zonas
para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favo-
rable, de un tipo de hábitat natural del anexo I de dicha Directiva o de una espe-
cie del anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las
amenazas de deterioro o destrucción que pese sobre ellas » (el subrayado es nues-
tro)33. Los objetivos de conservación del lugar se definirían de este modo en fun-
ción de las especies y de los hábitats en función de los cuales el lugar ha sido desig-
nado como tal, a la luz de su contribución a la coherencia de la red Natura 2000 y
a las amenazas que penden sobre esas especies y hábitats. Como recuerda la
Comisión, « la razón para incluir un espacio en la red es, evidentemente, la pro-
tección de esos hábitats y especies »34. Se trata claramente de objetivos, es decir, de
una situación futura a alcanzar y no necesariamente de una foto fija de la situación
ecológica existente de los hábitats y de las especies en el momento de la selección
del espacio, sobre todo si la misma es desfavorable. Esta situación futura a alcanzar
puede, de esta forma, conducir a mejorar e incluso a restaurar los hábitats (infra).
La adecuada evaluación deberá, de este modo, analizar el impacto del plan o del
proyecto sobre el mantenimiento de la situación existente, pero también sobre las
31 La Comisión considera lógicamente que la evaluación del estado de conservación por cada Estado miem-
bro se hace a la escala de la región biogeográfica correspondiente, en relación a la parte del lugar situada
en el interior de las fronteras del Estado miembro (COMMISSION EUROPEENNE, Assessment, monitoring
and reporting of conservation status – Preparing the 2001-2007 report under Article 17 of the Habitats Directive,
DocHab-04-03/03 rev.3, 15 mars 2005, p. 7, en la red en http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env
/Home/main).
32 Se trata claramente de objetivos, es decir, de una situación futura a alcanzar, y no necesariamente de una
fotografíafija de la situación ecológica existente de los hábitats y especies en el momento de selección del
lugar, sobre todo si la misma es desfavorable. Esta situación futura a alcanzar puede así conducir a mejorar
incluso a restaurar los hábitats (infra). La adecuada evaluación deberá, por lo tanto, analizar el impacto del
plan o del proyecto en relación al mantenimiento de la situación existente pero también en relación a las
posibilidades de alcanzar la situación deseada en el lugar, lo que puede implicar conclusiones diferentes.
33 STJCE de 7 de septiembre de 2004, « mar de Wadden » (cit. en nota 4), apartado 54.
34 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., p. 39.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 19
posibilidades de alcanzar la situación deseada en el lugar, lo que puede implicar
conclusiones diferentes.
B- Contenido
De la jurisprudencia citada se deduce que el contenido de los objetivos de con-
servación del lugar se determina en función, al menos, de dos elementos. El pri-
mero es la « importancia » del lugar, es decir, su contribución al mantenimiento o
al restablecimiento en un estado de conservación favorable de las especies y de los
hábitats por los que ha sido designado35. Esa importancia se mide, según la Directiva
de Hábitats, en el momento en el que se desarrolla el procedimiento de selección
de los lugares, mediante los criterios fijados en su anexo III (etapas 1 y 2). Estos cri-
terios son de orden « cuantitativo » (superficie relativa del hábitat en relación a la
nacional, tamaño relativo de la población, etc.) y « cualitativo » o « funcional »
(grado de representatividad del hábitat natural, de conservación de su estructura y
funciones, grado de aislamiento de la población, etc.). Los datos correspondientes
a esta evaluación se han transmitido, en relación a cada uno de los lugares, por los
Estados miembros a la Comisión, a través de un « formulario estándar de datos»
establecido en 199736. Para la Comisión « esta información constituye la base para que los
Estados miembros establezcan los « objetivos de conservación de dicho lugar », por ejemplo,
mediante un plan de gestión »37. Un segundo elemento a considerar son las « amenazas
de destrucción y de degradación que penden » sobre los hábitats y las especies por las que
el lugar ha sido designado como tal. Los objetivos de conservación deberán, en
consecuencia, fijar las amenazas concretas que se ciernen sobre el lugar y no sola-
mente consignar las amenazas teóricas o globales. Parece, por tanto, que los obje-
tivos de conservación del lugar deberán ser fijados en los planos cuantitativo, cua-
litativo (o funcional) y preventivo, para cada especie y cada hábitat que haya moti-
vado la designación del lugar.
Los objetivos de conservación tienen indudablemente una dimensión espacial,
dado que los lugares de la red natura 2000 abarcan frecuentemente variados tipos
de hábitats y de poblaciones de especies, imbricadas unos con otros. Puede que los
objetivos sean fijados bien a escala de terrenos concretos o de un grupo de ellos del
propio hábitat -en función de la distribución de los hábitats y de las poblaciones en
el interior del lugar y de su estado de conservación respectivo-, bien en referencia
al exterior del propio lugar, si se trata de procesos ecológicos a mantener o de
amenazas a evitar que actúan a una escala territorial más amplia. Tales objetivos
deberían determinarse, a estos efectos, un plan de gestión territorializado, sobre la
base de una cartografía precisa de los diferentes hábitats naturales y de las especies
35 El Anexo III de la Directiva de Hábitats define expresamente « la importancia comunitaria de los (…) luga-
res incluidos en las listas de los Estados miembros » como « su contribución al mantenimiento o al restablecimiento en
un estado de conservación favorable de un hábitat natural del Anexo I o de una especie del Anexo II y/o a la coheren-
cia de Natura 2000 » (etapa 2, punto 2).
36 Decisión 97/266/CE, de 18 de diciembre de 1996, relativa al formulario de información de un lugar pro-
puesto como lugar Natura 2000 (D.O.C.E., L 107, 24/4/1997) (COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les
sites Natura 2000…, op. cit., p. 39). Ver igualmente los ejemplos objetivos de conservación aportados en
COMMISSION EUROPEENNE, Evaluation des plans et projets ayant des incidences significatives sur des sites
Natura 2000. Guide de conseils méthodologiques…, Cuadro 9, p. 28.
37 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., pp. 39.
20 Charles-Hubert Born
del lugar y de los procesos pertinentes38. En algunos casos, deberán ser fijadas prio-
ridades entre diversas especies, si éstas presentan exigencias coincidentes sobre un
mismo espacio39. En otros supuestos los objetivos de conservación podrán ser comu-
nes a diversos hábitats o especies que compartan idénticas exigencias ecológicas,
por ejemplo, en el interior de un mismo macizo forestal o de un conjunto de
marismas.
C- Ejemplo
Las anteriores consideraciones pueden ser ilustradas con el ejemplo singular de
un lugar designado para preservar una población de Mejillón de perla, pequeño
molusco de agua dulce particularmente exigente. Los objetivos de conservación
del lugar podrían ser definidos, según los datos del formulario estándar del lugar y
de los cuadernos de hábitats40, de esta forma:
– el mantenimiento o el aumento de la población existente de dicho Mejillón
(un mínimo de X ejemplares adultos41) y el mantenimiento de tramos de ribe-
ra y de hábitats ribereños que lo acogen en el lugar (aspectos cuantitativos),
– el mantenimiento o la mejora de las características de su hábitat ribereño (ori-
llas arboladas que se alternen con prados) ; de la calidad química, el grado de
turbiedad y la temperatura del agua; el mantenimiento o el restablecimiento
en el curso de agua del río de una población suficiente de Trucha fario, espe-
cie de la cual el molusco depende para asegurar su reproducción (aspectos cua-
litativos) y
– evitar la destrucción de ejemplares, la polución química y orgánica del agua, el
enraizamiento río arriba del lugar y la modificación del sustrato del lecho del
curso de agua por colmatación o dragado (aspectos preventivos).
Un plano delimitando con precisión los tramos y hábitats a preservar, así
como, en su caso, la cuenca necesaria que vigilar, permitiría delimitar el campo
de aplicación geográfica de esos objetivos de conservación en el interior y en el
exterior del lugar. Todo plan o proyecto susceptible de afectar a estos objetivos,
por ejemplo, un proyecto de ordenación del curso de las aguas río arriba, debe-
ría ser objeto de una adecuada evaluación de sus repercusiones sobre estos dife-
rentes aspectos.
38 Una cierta flexibilidad debería, no obstante, ser mantenida para tener en cuenta la dinámica ecológica
de algunos ecosistemas, principalmente los bosques, en los que la sucesión vegetal entraña modificaciones
a veces rápidas en la distribución espacial de los hábitats. En otros casos, será necesario proceder a la deli-
mitación de las parcelas de terrenos de hábitats en buen estado de conservación, teniendo en cuenta su
papel de reserva de especies. La directiva nos parece flexible en este aspecto, exigiendo solamente definir
los objetivos de conservación para cada hábitat y especie a escala del lugar designado. 
39 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., p. 39.
40 Ver la ficha ecológica del Mejillón de perla en CRNFB, Cahiers « Natura 2000 ». Espèces de l’annexe II de la
Directive Habitats présentes en Wallonie, versión provisional, Gembloux, marzo 2004, p. 5 y ss.
41 La fijación de objetivos cuantitativos correspondientes a las poblaciones de especies debería tener en
cuenta las fluctuaciones naturales que las mismas sufren, así como los factores de disminución que son
extraños a la gestión del lugar (por ejemplo, la sequía en la región subsahariana para las especies de pája-
ros migratorios). Es, por lo tanto, preferible tratar de mantenerlas condiciones de existencia en el lugar
de una población mínima de X ejemplares, más que exigir su mantenimiento por encima de un determi-
nado umbral.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 21
D- El fundamento científico de los objetivos de conservación y el papel de los « cuadernos de
hábitats »
Hay que constatar forzosamente que la determinación de los objetivos de con-
servación del lugar requiere de importantes conocimientos científicos, tanto sobre
la contribución inicial del lugar al estado de conservación de las especies y hábitats
por los que se les ha designado -proporcionado por los formularios estándar de
datos- como sobre la ecología de las especies y hábitats referidos. En bastantes
Estados miembros, han sido adoptados « cuadernos Natura 2000 » o « cuadernos
de hábitats », con vistas a realizar la síntesis de los conocimientos sobre las exigen-
cias ecológicas de las especies y hábitats de interés comunitario42. En algunos países
listados extremadamente precisos de indicadores objeto de medición han sido
adoptados para evaluar de manera objetiva el estado de conservación de los hábi-
tats y de las poblaciones de especies (a escala del hábitat concreto y, posteriormen-
te, de todo el lugar en el que el mismo se halla), así como los procesos de degra-
dación de los que un lugar puede ser objeto43. Estos « cuadernos de hábitats » y
estos indicadores deberían, en consecuencia, servir de fundamento científico para
fijar los objetivos de conservación del lugar e interpretarlos. Es probable, a estos
efectos, que todos estos datos científicos se situarán rápidamente en el centro del
contencioso administrativo, proporcionando al juez un elemento de control para
juzgar el carácter adecuado de las evaluaciones y de las decisiones adoptadas basán-
dose en ellos, incluso de la legalidad de los propios objetivos de conservación si se
definen en un plan de gestión de manera manifiestamente laxa. El alcance de estos
cuadernos de hábitats y de los formularios estándar podría ser también importan-
te en el ámbito del contencioso comunitario para evaluar los posibles incumpli-
mientos por parte de los Estados miembros. Ahora bien, es sabido que el Tribunal
de Justicia no duda en recurrir a otros informes científicos que le sean presentados
para condenar a los Estados por vulnerar las Directivas de Aves y de Hábitats44.
III.2. La fijación formal de los objetivos de conservación del lugar 
La fijación formal de los objetivos de conservación del lugar en el sentido del
artículo 6.3, no es una etapa expresamente prevista en el marco de la puesta en
práctica del régimen de conservación de las ZEC y de las ZEPAS. El artículo 6.1
prevé, no obstante, que los Estados miembros adoptan en las ZEC « las medidas de
42 En Francia ver, AAVV, Cahier d’habitats : Connaissance et gestion des habitats et des espèces d’intérêt communau-
taire, Paris, La documentation française, 2001. Estos cuadernos se encuentran publicados en la red en
http://natura2000.environnement.gouv.fr/habitats/cahiers.html. 
43 Para cada especie o hábitat, se especifican en un cuadro una serie de indicadores ad hoc (superficie del
hábitat en relación al lugar, composición de sus especies, características de la estructura del hábitat, tasa de
recuperación para tal especie dominante, parámetros de calidad del agua o del régimen hídrico, población
mínima viable, presencia de especies invasivas, grado de eutrofización, etc…). En relación a cada indica-
dor, unos umbrales cuantificados permiten saber si, para dicho indicador, el estado es normal (C), bueno
(B) o excelente (A). Se consideran en un estado de conservación « favorable » en el lugar las especies y los
hábitats en los que todos los indicadores son de nivel A o B. Si uno de los indicadores pasa al nivel C, por
ejemplo como consecuencia de un deterioro o de una polución, el estado de conservación en el lugar es
considerado como « desfavorable ». La elección de los umbrales comporta una inevitable dosis de subjeti-
vidad.
44 Ver, por ejemplo, STJCE de 19 de mayo de 1998, Comisión c/ Países-Bajos, asunto C-3/96, Rec. p. I-3031,
apartados 66 a 68; STJCE de 24 de enero de 2004, asunto C-209/02, Comisión c/ Austria (« Guión de codor-
nices »), observaciones de C.-H. BORN en Aménagement-Territoire, 2004/3.
22 Charles-Hubert Born
conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión (…) » y
« (…) las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales ». Estas
medidas deberían incluir al menos, por lógica, la determinación de las prioridades
de conservación del espacio45. La cuestión es crucial. En efecto, los objetivos de
conservación del lugar definen en gran medida las superficies a proteger y los
requisitos que se aplicarán a las actividades ejercidas en el propio lugar y en su
entorno, principalmente al bies del mecanismo de control del artículo 6.3 de la
Directiva de Hábitats. La exigencia de seguridad jurídica, recientemente recorda-
da por el Tribunal de Justicia46, debería en consecuencia incitar al Estado miembro
a determinar los objetivos aplicables mediante una decisión jurídica oficialmente
publicada -a través de un plan de gestión del lugar, por ejemplo-, en cuya elabora-
ción debería implicarse a la población, conforme a las exigencia del Convenio de
Aarhus (art. 7). La Comisión sugiere, con razón, que se adopten en tal ocasión
objetivos « lo más claros posible, realistas, cuantificados y manejables. Debe utilizarse un len-
guaje claro y expresiones concretas que todo el mundo pueda comprender »47.
Sin embargo, se deja a los Estados miembros un plazo de seis años a partir de la
publicación de la lista LIC para adoptar estas medidas, estos es, hasta finales de
2010 para los lugares de las regiones biogeográficas atlánticas y continentales.
Resulta de ello que, a la espera de la adopción del plan de gestión de los lugares o
si ningún objetivo ha sido explícitamente fijado en tal ocasión, incumbe al autor de
la evaluación de las repercusiones y a la autoridad competente para otorgar la auto-
rización solicitada extraer por sí mismos los objetivos aplicables, en función de las
informaciones de las que dispongan, a saber, principalmente los datos del formu-
lario estándar48 y los cuadernos de los hábitats. A falta de todo ello deberán fijarlos
basándose en una evaluación sobre el terreno, muy aleatoria cuando se conoce la
dificultad de realizar un inventario exhaustivo dentro de un plazo muy breve. El
riesgo de degradación de los lugares como consecuencia de una mala evaluación
de los objetivos de conservación por los autores de la misma y por las autoridades
competentes debería impulsar a estas últimas a adoptar lo más rápidamente posi-
ble los planes de gestión de tales lugares y, en todo caso, a tomar unas mínimas
medidas de protección provisional a la espera de su adopción.
III.3. El margen de apreciación para determinar los objetivos de conservación del lugar
Es cierto que los Estados miembros disponen de un cierto margen de aprecia-
ción para determinar los objetivos de conservación del lugar. De la misma manera
que sucede en la selección de esos mismos lugares, esta fase debería derivarse de
45 La Comisión recomienda a los Estados miembros, cuando adoptan el régimen de conservación de las
ZEC, realizar inicialmente una evaluación de las exigencias ecológicas y del estado de conservación de los
hábitat y de las especies en el lugar, para a continuación fijar los objetivos y prioridades en el mismo (COM-
MISSION EUROPEENNE, Special Areas of Conservation…, op. cit., p. 3). 
46 STJCE de 27 de febrero de 2003, asunto C-415/01, Comisión c/ Bélgica, apartado 21.
47 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., anexo II.
48 Aunque no se publiquen, es cierto que estos formularios constituyen una información ambiental que
entra dentro del campo de aplicación de la Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero de 2003, relativa al acce-
so del público a la información en materia ambientaly que deroga la Directiva 90/313/CEE, del
Consejo (D.O.C.E., L 41, 14 de febrero de 2003).
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 23
una decisión política, adoptada en el marco de una planificación, aunque ésta deba
fundamentarse en consideraciones científicas. La cuestión que se plantea, no obs-
tante, es saber la extensión de este margen de apreciación. En términos simples, a
la luz del derecho comunitario ¿qué es necesario preservar, incluso restaurar, en un
lugar? La respuesta es diferente según la escala geográfica considerada.
A escala del territorio nacional, la obligación básica del Estado miembro es mante-
ner o restablecer cada especie y hábitat de los anexos I y II de la Directiva de
Hábitats en un « estado de conservación favorable ». Este estado se alcanza cuando
la situación global de la especie o del hábitat, a escala de su área de distribución y
en la región biogeográfica referida, es estable o se mejora en relación a ciertos pará-
metros ecológicos precisos y medibles (superficies ocupadas en el área de distribu-
ción, estado de las estructuras y de las funciones del hábitat considerado, viabilidad
de las poblaciones, superficies de hábitats de especies, etc.), (art. 1, letra e y letra
i)49. Idealmente el Estado miembro debería fijar valores de referencia medibles
para cada uno de estos parámetros, de manera que se puedan evaluar la eficacia de
las medidas adoptadas50. Cada Estado contribuye a este objetivos designando ZEC
« en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y
los hábitats de especies » de los anexos I y II (art. 3.2). De la lectura combinada de los
artículos 1.2, 2.2, 3, 4.4 y 6.1, se deduce que se trata, como afirma la Comisión51, de
una obligación de resultado a cargo de los Estados miembros, que deben aplicar
todo lo necesario para cumplirla en su territorio52.
A escala del lugar -escala a la que deben ser definidos los objetivos de conservación
« del lugar »-, el Estado está obligado a adoptar las « medidas de conservación necesa-
rias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de
los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies por las cuales se haya designado
el lugar » (definición de ZEC, art. 1.1). Estas medidas deben responder « a las exi-
gencias ecológicas » de estas especies y hábitats (art. 6.1)53. Según la Comisión, estas
49 Sobre el concepto de estado de conservación favorable y su evaluación, ver COMMISSION EUROPE-
ENNE, Assessment, monitoring and reporting of conservation status – Preparing the 2001-2007 report under Article
17 of the Habitats Directive, DocHab-04-03/03 rev.3, 15 de marzo de 2005, en la red en http://forum.euro-
pa.eu.int/Public/irc/env/Home/main.
50 Es lo que sugiere, en justa medida en nuestra opinión, la Comisión (ibid.).
51 “La implementación de los artículos 4 (4) y 6 (1) pretende mantener o restaurar los tipos de hábitats y de especies
naturales en un estado de conservación favorable. Es, por lo tanto, una obligación de resultado, basada a la vez en el
texto de las previsiones específicas sobre ZEC y en los objetivos generales de la Directiva y de la red Natura 2000, esta-
blecido en los artículo 2 y 3 respectivamente” (COMMISSION EUROPEENNE, Special Areas of Conservation:
Designation - Protection – Management, Doc. Hab 05-10/07, nota transmitida al Comité de Hábitats en 2005).
En el mismo sentido, ver también COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., p.
17. 
52 Esta obligación solo afecta a la parte del área de distribución de la especie o del hábitat considerado situa-
do dentro de los límites de su territorio (en este sentido ver COMMISSION EUROPEENNE, Assessment...,
op. cit., p. 7). El estado de conservación puede ser considerado favorable en un Estado y no en otro. El área
de distribución de las especies y de los tipos de hábitats naturales se extiende frecuentemente sobre el terri-
torio de más de un Estado miembro. Sería evidentemente absurdo hacer recaer sobre cada Estado miem-
bro la obligación de mantener o restablecer en el mismo de manera exclusiva las especies y hábitats afec-
tados en estado de conservación favorable a escala de toda su área de distribución.
53 La Directiva de Aves Silvestres establece, por su parte, la adopción en favor de las especies de aves de su
anexo I de medidas de conservación especial que permitan « asegurar su supervivencia y su reproducción en su
área de distribución » (art. 4.1).
24 Charles-Hubert Born
últimas « engloban todas las necesidades ecológicas que deben satisfacerse para asegurar su
estado de conservación favorable », sean bióticas o abióticas54. Estas exigencias pueden
variar de una especie o hábitat a otro, pero también, en relación a la misma espe-
cie o al mismo hábitat, de un lugar a otro.
Considerando que cada lugar escogido contribuye de manera indispensable al
objetivo global55 referido, los objetivos de conservación del lugar designados para una
especie o un hábitat dado deberían ser fijados de manera tal que, globalmente, per-
mitan alcanzar el estado de conservación favorable para esta especie o hábitat en el
territorio del Estado miembro56. Parece lógico considerar al menos que el manteni-
miento del estado de conservación inicial de las especies y hábitats en el lugar -tal y
como se plasma en el formulario estándar de datos (supra)- constituye el objetivo de
conservación mínimo a alcanzar en el mismo. Según la Comisión « es inadmisible jus-
tificar la destrucción de un lugar o parte de un lugar alegando que el estado de conservación de
los tipos de hábitats y especies presentes va a seguir de todos modos siendo favorable en el territo-
rio europeo del Estado miembro »57. De lo contrario el objetivo de la Directiva de Hábitats
no se alcanzaría. El rigor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los crite-
rios de selección de los lugares a respetar58 tendría poco sentido si los Estados miem-
bros fueran libres para definir los objetivos de conservación del lugar sin relación con
las razones que han conducido a su designación como ZEPA o como ZEC. Puede, no
obstante, que el estado de conservación de algunos hábitats o de algunas especies en
el territorio se juzgue de manera desfavorable en razón de una superficie o de una
calidad del hábitat insuficiente. Nos parece que, en tal hipótesis, deben preverse
medidas de mejora, incluso de restauración de los hábitats, a escala del territorio
nacional (en el seno de la región biogeográfica afectada). La elección de las zonas a
restaurar debe guiarse tanto por consideraciones científicas (la pertinencia de la elec-
ción para asegurar el restablecimiento en un estado de conservación favorable) como
socioeconómicas (elección de las zonas menos costosas para restaurar).
Finalmente, la Directiva de Hábitats no exige que los objetivos de conservación se
determinen a escala de cada hábitat singular (terreno o grupo de terrenos de un solo
tipo) dentro de un lugar concreto. Ahora bien, es a esta escala a la que se evalúan las
repercusiones concretas de un proyecto y a la que la influencia de las degradaciones
individuales se hace sentir en el estado de conservación del lugar. En nuestra opi-
nión, los Estados miembros no disponen más que de un margen de apreciación cien-
54 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., p. 20.
55 La Comisión camina en este sentido, al considerar que « la coherencia ecológica de la red dependerá de la con-
tribución de cada uno de los espacios que la conforman» (COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura
2000…, op. cit., p. 19). Subsiste la controversia sobre la cuestión de saber si la red Natura 2000 debe per-
mitir por sí misma la realización de este objetivo o si las medidas de protección de especies (art. 12 de la
Directiva de Hábitats) pueden también contribuir a ello. La Comisión ha opinado que « la Directiva de
Hábitats en su integridad con todos los instrumentos que proporciona, tiene el objetivode alcanzar un estado de conser-
vación favorable para todos los hábitats y las especies incluidos en los anexos de la Directiva. Esto se prevé en su art. 2.2.
No obstante, para los hábitats del Anexo I y las especies solamente enunciadas en el Anexo II, la red Natura 2000 es el
único mecanismo exigido por la Directiva » (COMMISSION EUROPEENNE, Assessment …, op.cit., p. 5, en la red
en http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/Home/main, p. 5).
56 En la región biogeográfica considerada.
57 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., p. 41.
58 Ver C.-H. BORN y S. MALJEAN-DUBOIS, «Le droit communautaire de la conservation de la nature
devant la CJCE (1999-2001). Jurisprudence récente relative aux directives “ oiseaux ” (1979) et “ habitats ”
(1992) », Revue Juridique de l´Environnement, 4/2001, pp. 597-649.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 25
tífico a esta escala, no pudiendo ser comprometidos los objetivos de conservación a
escala del lugar salvo en caso de derogación. Todo depende en realidad de la mane-
ra en la que se evalúa científicamente la influencia del estado « local » de un hábitat
o de una población sobre su estado de conservación « global » a escala del lugar. La
necesidad de fijar unos objetivos de conservación a esta escala se apreciará, por lo
tanto, caso por caso. De esta forma, la destrucción de cien metros cuadrados de un
hábitat rarísimo en un lugar que albergue quinientos metros cuadrados del mismo,
constituirá un daño a los objetivos de conservación del lugar, mientras que la tala de
diez hectáreas de un bosque en un gran macizo, no será considerada significativa. La
utilización de indicadores medibles de la calidad de un hábitat a escala del terreno
(en términos de composición, de estructura y de perturbaciones), ponderados en
relación a su superficie en el lugar, se promueve en ciertos cuadernos de hábitats
para permitir una evaluación precisa y objetiva de su estado de conservación a esca-
la del lugar59. Este método podría tener grandes ventajas en el marco de los proce-
dimientos de evaluación de las repercusiones, al proporcionar índices mensurables
más allá de los cuales el estado de un terreno o de un lugar se considera degradado.
Permitiría a las autoridades y a los evaluadores tener una referencia común sobre lo
que constituye a priori un perjuicio significativo al lugar. Debe, no obstante, ser con-
siderado con prudencia, teniendo en cuenta el carácter potencialmente normativo
de tales indicadores y la rigidez que podrían conferir al plan de gestión, poco adap-
tado a la dinámica de los ecosistemas y de la extrema variabilidad de las situaciones
locales en el plano ecológico. Los indicadores deberían, más bien, servir de referen-
cia indicativa, pudiendo el autor de la evaluación o la autoridad separarse de los mis-
mos proporcionando la correspondiente motivación científica. El Tribunal de
Justicia ha recurrido, de esta manera, a documentos científicos (informes, inventa-
rios,…) en base a los cuales ha fundamentado la condena a un Estado miembro,
reconociendo que tales documentos no tienen carácter vinculante pero refiriéndose
a ellos a falta de elementos de prueba en sentido contrario60. 
IV. LA OBLIGACIÓN DE NO IMPLICAR UN PERJUICIO A LA INTEGRIDAD DEL LUGAR:
LA NORMA A RESPETAR
Más allá de las obligaciones estrictamente procedimentales de control y de eva-
luación que prescribe, el art. 6.3 establece una verdadera norma sustancial de protec-
ción de lugares Natura 2000, en virtud de la cual « (…) las autoridades nacionales com-
petentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que
no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión (…) ». Tres elementos forman
el contenido material de esta norma.
IV.1. La noción de perjuicio a la integridad del lugar, un concepto definido caso por caso en
relación a los objetivos de conservación del lugar
A. La noción de « integridad del lugar »
Contrariamente a lo que por su redacción generalista pudiera pensarse, la
noción de integridad de un lugar es un concepto preciso y objetivo, que se define
59 Supra, nota 42. 
60 Ver, recientemente, STJCE de 15 de diciembre de 2005, asunto C-344/03, Comisión c. Finlandia, apartado 54.
26 Charles-Hubert Born
casuísticamente. En efecto, tanto la Comisión 61 como el Tribunal de Justicia están
de acuerdo en considerar que, a la luz del contexto y del objeto de la Directiva de
Hábitats, la noción de « integridad del lugar » debe interpretarse en relación a los
« objetivos de conservación de ese lugar ». De esta forma, el Tribunal de Justicia ha
dictado que la adecuada evaluación « implica que es preciso identificar (…) todos los
aspectos del plan o proyecto que (…) puedan afectar a dichos objetivos » (el subrayado es
nuestro), lo que indica claramente la relación entre la integridad del lugar y los
objetivos de conservación del mismo62. El Tribunal de Justicia, por su parte, ha con-
siderado, a propósito de la primera frase del artículo 6.3 que « el carácter significati-
vo de las repercusiones sobre un lugar de un plan o proyecto que no tenga relación directa con
la gestión de dicho lugar o no sea necesario para la misma está directamente relacionado con
los objetivos de conservación de este último »63. No cabe duda alguna de que la noción
de efecto significativo aludido en esta disposición es muy próxima, si no sinónima,
de la de perjuicio a la integridad del lugar64. Existe, por lo tanto, perjuicio a la inte-
gridad del lugar desde el momento en el que se produce un perjuicio a los objeti-
vos de conservación del mismo. Estos últimos constituyen la referencia primera en
relación a la que una actividad se juzga como compatible o no con la preservación
del lugar. Los perjuicios se han de evaluar, en consecuencia, necesariamente caso
por caso y no de manera general y abstracta.
El campo de aplicación de la protección se observa ya claramente delimitado. En
efecto, los aspectos medioambientales que no son aludidos por los objetivos de con-
servación del lugar -por ejemplo las especies y hábitats de interés comunitario cuya
presencia se juzga como no significativa en el mismo, la estética paisajística o aún
las restantes especies y hábitats65- no participan del concepto de integridad del
lugar y, por lo tanto, no son cubiertos por la protección prevista por el artículo 6.366.
Como ha resumido el Tribunal de Justicia, « no cabe considerar que tal plan o proyecto
pueda afectar de manera significativa al lugar de que se trate cuando, a pesar de tener algu-
na repercusión sobre éste, no puede comprometer los objetivos de conservación de dicho
lugar»67.
La noción misma de integridad no se define. La Comisión interpreta « que se
trata de la cualidad o condición de entero o completo. En un contexto ecológico
dinámico, puede considerarse también que denota resistencia y capacidad de evo-
lucionar en direcciones favorables a la conservación ». Considera entonces que un
lugar « presenta un alto grado de integridad si realiza el potencial inherente para
cumplir los objetivos de conservación de ese lugar, si conserva su capacidad de
autorregeneración y autorrenovación en condiciones dinámicas y si necesita un
apoyo de gestión exterior mínimo68. En otros términos, el perjuicio a la integridad
61 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000 …, op. cit., pp. 40-41. 
62 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 54.
63 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 46.
64 Ver, en este sentido, las conclusiones de la Abogado General KOKOTT en el asunto « mar de Wadden » :
« También sería poco imaginable que una medida que afecte a un lugar Natura 2000 en tanto que tal no deba ser cali-
ficada al mismo tiempo de deterioro o de perturbación significativa. En consecuencia, el criterio de protección material
del artículo 6, parágrafos 2 y 3, de la Directiva de Hábitats es idéntico » (el subrayado es nuestro) (apartado 118).
65De las cuales no dependan las especies de interés comunitario por las cuales el lugar ha sido designado.
66 En este sentido, COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., p. 40.
67 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 47.
68 COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000, …, op. cit., pp. 40 y 41.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 27
de un lugar se evalúa en función, de una parte, de su estado inicial de conservación
y, de otra parte, de su tolerancia a las perturbaciones y de su capacidad para volver
espontáneamente a un estado favorable. El carácter reversible o no de los daños ha
de tomarse en consideración para juzgar el carácter significativo del perjuicio.
B. La noción de perjuicio, ¿talón de Aquiles del mecanismo de protección?
Importa también precisar qué es necesario entender por « perjuicio » a la inte-
gridad del lugar. En este punto la subjetividad del evaluador corre un elevado ries-
go de interferir con el objetivo de la Directiva. En efecto, toda la cuestión es saber
a qué nivel se fija la protección. El Tribunal de Justicia ha interpretado reciente-
mente esta disposición, habiéndose anteriormente conformado con juzgar caso
por caso si el efecto de un proyecto debía ser considerado en concreto como sig-
nificativo69. En el asunto « mar de Wadden », el Tribunal ha señalado que las auto-
ridades « (…) sólo autorizarán esta actividad si tienen la certeza de que no producirá efec-
tos perjudiciales para la integridad de ese lugar» (el subrayado es nuestro)70. Como ya se
ha indicado en este sentido, la noción de perjuicio a la integridad del lugar debe
ser aproximada a la de « efecto significativo » en el sentido del artículo 6.3, frase
primera (supra). El Tribunal de Justicia ha decidido a la vista de ello que « cuando
un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un determinado lugar o no
sea necesario para la misma puede comprometer los objetivos de conservación de dicho lugar,
se debe considerar que puede afectar a ese lugar de forma apreciable »71. Según el Tribunal,
la adecuada evaluación implica que sean identificados « todos los aspectos del plan o
del proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a
los objetivos de conservación de dicho lugar» 72 73 (el subrayado es nuestro).
De esta jurisprudencia se deduce que todo « efecto perjudicial » que « afecte » o
que « comprometa » la realización de los objetivos de conservación del lugar cons-
tituye un « efecto significativo » o un « perjuicio a la integridad del lugar » prohi-
bidos por el artículo 6.3. Es necesario constatar que los términos « afectar » y « com-
prometer » fijan de manera todavía demasiado imprecisa el nivel de protección a
garantizar. En el asunto « mar de Wadden », es interesante notar de todas maneras
que los términos utilizados por el Tribunal de Justicia son los de la Abogada
69 De esta forma, la construcción de una carretera y la explotación de piscicultivos en una marisma clasifi-
cada como ZEPA habían sido consideradas como poseedoras de un efecto significativo en la misma. Ver,
por ejemplo, los asuntos « Leybucht » (STJCE de 28 de febrero de 1991, C-57/89, Comisión c/ Alemania, Rec.
p. I-883, apartados 20 y ss,) y « Marismas de Santoña » (STJCE de 2 de agosto de 1993, asunto C-355/90,
Comisión c/ España, Rec. p. I-4221, apartados 36, 44, 46 y 52 y ss.). Para más detalles, ver nuestra contribu-
ción « L´aigle ou le marbre?… », citada, pp. 462-463.
70 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 61.
71 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 49. Ver también en este sen-
tido el décimo considerando del preámbulo de la Directiva de Hábitats.
72 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 61.
73 Por otra parte, ha decidido que « la concesión de una autorización de un plan o proyecto, con arreglo al artículo
6 apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, presupone necesariamente que se ha considerado que dicho plan o pro-
yecto no puede perjudicar a la integridad del lugar de que se trate ni, por consiguiente, causar deterioros o alteraciones
apreciables en el sentido del apartado 2 de dicho artículo» (STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden”
(cit. en nota 4), apartado 36). Parece pues admitido que todo deterioro de un hábitat natural o toda per-
turbación significativa de una especie por la que el lugar ha sido designado constituye un perjuicio a la inte-
gridad del lugar. Esta últimas nociones, ciertamente no definidas, pero objetivas, deben también ser igual-
mente incluidas a la luz de los objetivos de conservación del lugar.
28 Charles-Hubert Born
General Sra. KOKOTT, que criticaba la posición restrictiva de la Comisión en este
aspecto. En efecto, la Comisión consideraba que « el lugar sería significativamente afec-
tado si: - los efectos convirtiesen en imposible o improbable la realización de los objetivos de con-
servación, o - si una parte vital del ecosistema que caracteriza al lugar y que es esencial para
su integridad y para la coherencia de Natura 2000 era destruido de manera irreversible »74.
La Abogada General Sra. KOKOTT se ha opuesto a esta interpretación conside-
rando que « los criterios [que la Comisión] propone -fracaso de los objetivos de conservación
o destrucción de partes esenciales del lugar- colocan (…) este umbral muy alto », mientras
que « este criterio no refleja la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que se refiere princi-
palmente a la Directiva de Aves » (sobre todo sus asuntos « Leybucht » y « Marismas
de Santona »). Según ella « si se admitiesen planes o proyectos que afectasen al lugar, por
el motivo de que no hacen más que convertir en más difícil la realización de esos objetivos, sin
hacerla del todo imposible o improbable, la situación en términos de especies y de hábitats en
los lugares Natura 2000 podría retroceder como consecuencia de los planes y proyectos (…) ».
Concluye afirmando que « todo aquello que comprometa los objetivos de conservación debe
ser considerado, en principio, que afecta de manera significativa al conjunto del lugar.
Solamente los efectos que no afecten a ningún objetivo de conservación no son significativos,
en el sentido del artículo 6, parágrafo 3, de la Directiva de Hábitats »75.
Es preciso insistir en el hecho, como lo indican los términos « integridad del
lugar » y la referencia a los objetivos de conservación « del lugar », la escala geográ-
fica a la que se evalúa el perjuicio es claramente la del lugar y no la del área de dis-
tribución de la especie o del hábitat afectado 76. De nuevo se plantea la cuestión de
saber en qué medida el perjuicio a una parte concreta del hábitat o a una fracción
de la población de una especie constituye un perjuicio a la integridad del lugar. Se
ha mencionado más arriba esta cuestión, que debe ser resuelta caso por caso según
métodos científicos (supra, 2.3, in fine).
C. Ejemplo
Se puede ilustrar el razonamiento retomando el ejemplo del Mejillón de perla.
Todo plan o proyecto que implique el riesgo, según una adecuada evaluación, de
« comprometer los objetivos de conservación del lugar », a saber, provocar la dis-
minución del número de Mejillón por debajo del mínimo indicado, reducir las
superficies y tramos que ocupa su hábitat, contaminar el agua o aún hacer desapa-
recer la población de truchas, deberá considerarse que pone en peligro la integri-
dad del lugar (incluso si éste ha sido designado por otras especies, no alteradas por
el proyecto). El plan o proyecto deberá, bien ser rechazado o sometido a condicio-
nes adecuadas para evitar este perjuicio, bien obtener una derogación en el senti-
do del artículo 6.4 de la Directiva.
IV.2. La obligación de rechazar el plan o el proyecto en caso de riesgo de perjuicio a la integri-
dad del lugar, generadora de servidumbres de utilidad pública
74 Apartado 78 de las conclusiones.75 Apartado 85 de las conclusiones.
76 Según la Comisión « (…) la expresión « integridad del lugar » indica que se está insistiendo en un espacio concre-
to. Por consiguiente, es inadmisible justificar la destrucción de un lugar o parte de un lugar alegando que el estado de
conservación de los tipos de hábitats y especies presentes va a seguir de todos modos siendo favorable en el territorio euro-
peo del Estado miembro » (COMMISSION EUROPEENNE, Gérer les sites Natura 2000…, op. cit., p. 41). 
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS LUGARES... 29
A. La limitación de la potestad discrecional de la autoridad por el artículo 6.3: una obliga-
ción de conformidad de la decisión con los objetivos de conservación del lugar
Una de las diferencias fundamentales entre el mecanismo de control de los pla-
nes y proyectos instaurado por la Directiva de Hábitats y el previsto por las
Directivas 85/337/CEE y 2001/42/CE reside en el alcance de la adecuada evalua-
ción de la decisión de la autoridad competente. Se admite que el sistema general
de evaluación de impacto no obliga, per se, a la autoridad a rechazar el proyecto o
el plan propuesto si la evaluación efectuada evidencia efectos negativos, incluso
importantes, en el ambiente. Solo debe « tomar en consideración » el impacto
medioambiental y motivar formalmente su decisión en relación a dicho impacto77.
La evaluación de las repercusiones juega aquí un papel de información y no nor-
mativo. La Directiva de Hábitats prescribe una solución muy diferente sobre este
crucial asunto. Su artículo 6.3, segunda frase, que exige de la autoridad que « se
asegure » de la ausencia de efectos significativos del plan o proyecto sobre el lugar,
establece una norma sustancial de protección de los lugares Natura 2000 -un « criterio
de autorización », según el Tribunal de Justicia78- llamada a limitar estrictamente su
potestad discrecional79. Si la evaluación no está en condiciones de probar la ausen-
cia de riesgo para el lugar, la autoridad no dispone más que de la siguiente opción:
bien el proyecto o el plan deben ser rechazados, deslocalizados o aún ajustados a
las condiciones que por su naturaleza garanticen que ningún daño se producirá a
la integridad del lugar80; bien debe solicitarse una derogación, conforme al artícu-
lo 6.4 de la Directiva de Hábitats. El poder de apreciación discrecional de la auto-
ridad se halla, por lo tanto, estrechamente ligado a las conclusiones de la evalua-
ción de impacto, al menos si ésta ha sido « adecuada ».
La amplia interpretación dada por el Tribunal de Justicia y por su abogado gene-
ral a la noción de perjuicio a la integridad del lugar, entendido como todo aquello
que puede comprometer -y no solamente impedir- la realización de los objetivos de
conservación del lugar (supra), parece instaurar, en derecho interno, la obligación
de la autoridad de respetar la relación de conformidad entre el plan o el proyecto
examinados y los objetivos de conservación del lugar. Dicho plan o proyecto no
pueden ser autorizados o aprobados, excepto en el caso de derogación, si provocan
77 Ver el artículo 8 de la Directiva 85/337/CEE, que prevé únicamente que « las informaciones recogidas de
conformidad con los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización »
(el artículo 8 de la Directiva 2001/42/CE está redactado de manera similar) y su artículo 9. Solamente
puede deducirse de estas disposiciones una obligación de motivación de la decisión a la luz de sus reper-
cusiones medioambientales.
78 STJCE de 7 septiembre de 2004, “mar de Wadden” (cit. en nota 4), apartado 58.
79 Para un análisis en el mismo sentido de estas dos directivas, ver las conclusiones la Abogada general Sra.
KOKOTT en un asunto relativo a un lugar que albergaba una población de « Guión de codornices » (asun-
to C-209/02, conclusiones depositadas el 27 de octubre de 2003, apartados 61 y 62).
80 En numerosos casos la imposición de medidas de atenuación del impacto bajo la forma de pliego de car-
gas o de condiciones a respetar por el solicitante del permiso o el promotor del plan, es adecuada para
hacer posible el ejercicio de la actividad promovida, en tanto que su pertinencia científica pudiera ser
demostrada por el solicitante. En su defecto, la duda obligará a la autoridad a rechazar el permiso o el plan
o a solicitar una derogación. Es preciso, de todas manera, no confundir las medidas de atenuación -que tra-
tan de limitar el impacto de la actividad de manera que resulte no significativo- con las medidas de com-
pensación -que intervienen cuando se ha causado un deterioro en el lugar-, so pena de ver autorizar pla-
nes y proyectos de interés puramente privado o menor vulnerando el artículo 6.4 de la Directiva de
Hábitats.
30 Charles-Hubert Born
el riesgo de contrariar, incluso de manera parcial, la puesta en práctica de los obje-
tivos de conservación del lugar. El margen de apreciación científica dejado al eva-
luador y, en consecuencia, a la autoridad para determinar la admisibilidad del plan
o del proyecto parece más estricto que la simple exigencia de un informe de com-
patibilidad81, como parecía sugerir la Comisión en el asunto « mar de Wadden ». 
B. La norma de protección de los lugares Natura 2000, fuente de servidumbres legales de uti-
lidad pública
Tal y como se interpreta por el Tribunal de Justicia, el alcance de la norma
impuesta por el art. 6.3 de la Directiva de Hábitats resulta considerable. En efecto,
está llamada a imponerse de manera obligatoria sobre conjunto de regimenes inter-
nos de planificación y de control de la utilización del suelo, lo que la convierte en
un instrumento de integración de primera importancia. Otorga a los objetivos de
conservación del lugar el valor de normas de calidad medioambiental y/o de afec-
tación de los suelos a respetar en cada lugar para mantener o restablecer tal especie
o tal hábitat en un estado de conservación favorable. Así, en el ejemplo menciona-
do en apartados anteriores, la exigencia de mantenimiento de una calidad suficien-
te del agua para preservar el Mejillón de perla, no es muy diferente de una norma
imperativa sobre calidad del agua en materia de protección de aguas superficiales
contra la polución. De la misma forma, si el objetivo de conservación del lugar se
dirige a mantener en su sitio las superficies existentes de landas secas en un lugar,
se llega a definir una norma de afectación del suelo cuyo alcance puede ser compa-
rable con las zonas non aedificandi de los planes urbanísticos. Sin duda tales normas
son constitutivas de auténticas servidumbres legales de utilidad pública, en cuanto
que imponen el mantenimiento en el seno del lugar de una ocupación del suelo
conforme a las exigencias ecológicas de las especies y de los hábitats por razón de
los cuales el lugar ha sido designado82. Solamente razones imperiosas de interés
público de primer orden y la ausencia de soluciones alternativas permiten evitar
estas servidumbres. Bajo este prisma, la lista de lugares de importancia comunitaria
(LIC) –que por remisión se benefician de la protección del artículo 6, apartados 2
a 4- se aproximan, ni más ni menos, que a los planes sectoriales de afectación del
suelo del derecho comunitario. Por consiguiente, es un eufemismo afirmar que el
régimen de la red Natura 2000 « participa de la ordenación del territorio »83.
El asunto « Guión de codornices » del Tribunal de Justicia, de 29 de enero de
200484 ilustra bien el alcance de la adecuada evaluación « Natura 2000 » e, indirec-
81 Ver, en derecho urbanístico francés, J.-P. LEBRETON, « La compatibilité en droit de l’urbanisme »,
Actualité Juridique. Droit Administratif, 1991, p. 491.
82 Algunos han señalado, con razón, que la aplicabilidad directa del artículo 6, apartado 3 a 4, de la
Directiva de Hábitats, entrañaría de facto, en el interior de los correspondientes lugares de importancia
comunitaria, la aplicación de « servidumbre legales de utilidad pública fundadas en el