Contraloría Social Eficaz

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Por una Contraloría Social Eficaz
Jorge Franco López
Agosto de 2018
Presentación 
Este documento es el trabajo final del “Máster Propio en Prevención y Combate a la Corrupción (INACIPE-USAL)” auspiciado por la Unidad de Evaluación y Control, dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 
Fue impartido, en 2016 – 2017, por la Universidad de Salamanca, España, en coordinación con el Instituto Nacional de Ciencias Penales, un organismo descentralizado de la administración pública federal mexicana. 
He añadido un prólogo que actualiza la propuesta en agosto de 2018. 
Resumen 
La Contraloría Social es “el” mecanismo específico, diseñado por el sector público, para la participación social de la población más vulnerable; la atendida por los programas de desarrollo social. En su promoción, obligatoria para las entidades y programas públicos, predomina el incumplimiento normativo. 
Se han registrado 321,826 Comités de Contraloría Social[footnoteRef:1]. Dato que apunta a la estrategia de dispersión y fragmentación del campo de acción de cada uno de ellos. Cerca del 80 por ciento de los Comités se reúne por única vez al momento de constituirse. [1: Quinto Informe Presidencial, 2017. ] 
Los objetivos institucionales de participación social declarados al más alto nivel son inobjetables. Pero la práctica es deficiente y ha contribuido a la ineficacia y propensión a la corrupción de los programas de desarrollo social. 
No obstante, el potencial de la Contraloría Social es enorme. 
Hoy en día las propias entidades y programas crean, de manera meramente formal, a los Comités de Contraloría Social que dan seguimiento a sus programas. El esquema debe ser transformado.[footnoteRef:2] [2: La jornada electoral del 1 de julio modificó de manera substancial el contexto político institucional mexicano al punto que he modificado mi propuesta original de traslado de la promoción y capacitación de la contraloría social hacia la Cámara de Diputados, en favor de una Secretaría de la Función Pública renovada y comprometida (posiblemente con otro nombre. Espongo esta propuesta en el Prólogo. Nueva oportunidad para la Contraloría Social. 
] 
El encuentro entre una contraloría social que acompaña y vigila “de abajo hacia arriba”, con los mecanismos institucionales que lo hacen “de arriba hacia abajo” potenciaría la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y el mejor ejercicio del gasto público en términos de orientación y desempeño. 
Contenido
Prólogo. Nueva oportunidad para la Contraloría Social.	I
- ¿Porqué este prólogo?	I
- Modificación del contexto político – institucional en México	I
- La Contraloría Social en el Gobierno Republicano	II
- Transformar la Contraloría Social	III
1. Introducción	1
I. Marco Institucional	4
I. 1. Origen y Objetivos Institucionales Declarados	4
I. 1.1. Origen	4
I. 1.2. Objetivos Declarados	5
I. 1.2.1. Gobierno Cercano y Moderno.	5
I. 1.2.2. Objetivos específicos de la Contraloría Social.	7
I. 2. Encuadre Normativo de la Contraloría Social	9
I. 2.1. Ley General de Desarrollo Social.	9
I. 2.2. Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la Promoción y Operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo social.	11
I. 3. Conclusiones de la sección 1.	14
II. Contexto administrativo y Operación de la Contraloría Social	16
II. 1. Transformación administrativa. El distanciamiento entre gobierno y ciudadanía.	16
II. 1.1. Importancia de la calidad del diseño administrativo y la ejecución.	16
II. 1.2. Origen y sentido de la transformación administrativa de principios de siglo.	17
II. 2. Tendencias en la operación de los Programas de Desarrollo Social.	22
II. 2.1. Bajo desempeño en los programas de desarrollo social	22
II. 2. 2. Transferencia tecnológica rural con inversión.	23
II. 3. Operación de la Contraloría Social	27
II. 3.1. La Contraloría Social en las Entidades Federativas.	27
II. 3.1.1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal –FAEB.	28
II. 3.1.2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).	29
II. 3.1.3. Comedores Comunitarios SEDESOL	30
II. 3.1.4. Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS).	31
II. 3.2. La Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo Social.	36
II. 3.2.1. Actuación de la Secretaría de la Función Pública.	37
II. 3.2.2. Actuación de las entidades operativas federales.	38
II. 3.2.3. El caso de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).	39
II. 3.3. La Auditoría Superior de la Federación: excelente diagnóstico, débil incidencia.	40
II.4 Conclusiones de la sección II.	43
III. Propuesta de transformación de la Contraloría Social	45
III. 1. Irrelevancia y cambio rádical en la promoción de la Contraloría Social.	45
III. 2. ¿Qué hacer?	47
III. 2.1. Reubicar la promoción de la Contraloría Social en el poder legislativo.	47
III. 2.2. Un verdadero cauce a la participación social.	49
III. 2.3. Cumplimiento de las disposiciones legales.	51
III. 2.4. Reticencia a la expansión burocrática y al gasto corriente.	52
IV. Conclusiones del ensayo	55
Bibliografía	57
Glosario.	59
Prólogo. Nueva oportunidad para la Contraloría Social.
- ¿Por qué este prólogo? 
Añado este prólogo en agosto de 2018, casi un año después de haber presentado el trabajo final del “Máster Propio en Prevención y combate a la corrupción (INACIPE-USAL)”. 
La intención es plantear una nueva propuesta de transformación de la Contraloría Social derivada del nuevo contexto político – institucional generado en México en la jornada electoral del 1 de julio. 
Conviene exponerla como prólogo porque esta opción de transformación, que ahora añado, se ha convertido en la más importante y viable. Por eso conviene colocarla de entrada y, al mismo tiempo, respetar el documento presentado como trabajo final del “Máster Propio en Prevención y combate a la corrupción (INACIPE-USAL)”. Este sustenta que se me haya otorgado el diploma correspondiente. 
Aclaro también que he redactado el prólogo a manera de síntesis ejecutiva del planteamiento general y de su desembocadura en una nueva propuesta. Adelanto que en lo esencial se propone reubicar las funciones de promoción, capacitación y seguimiento de la Contraloría Social al interior de la Secretaría de la Función Pública o de la entidad que la suceda como eje del combate a la corrupción y en favor de la mejor operación de los programas de desarrollo social. 
- Modificación del contexto político – institucional en México
El 1 de julio de 2018 hubo en México una múltiple jornada electoral en la que los ciudadanos votaron para elegir, a nivel federal, un total de 629 cargos. Estos son los correspondientes al siguiente presidente de la República, y a los integrantes de la Cámara de Diputados (500) y la de Senadores (128). 
En paralelo en el espacio subnacional se renovaron 2,777 cargos: los titulares del poder ejecutivo en nueve estados y 1,596 ayuntamientos, y se renovaron los legisladores de 27 congresos locales. 
Los ciudadanos mexicanos eligieron con una mayoría substancial a un nuevo presidente y a un partido político fuertemente asociado a, entre otros, un doble compromiso: el combate a la corrupción y la apertura a una mayor participación social como sustento de una gobernanza renovada. 
Se ha creado así un nuevo contexto de expectativa ciudadana, y de compromiso de la futura administración[footnoteRef:3], que sustenta una nueva opción y posibilidad para conseguir una operación eficaz de la Contraloría Social. La expongo a continuación. [3: Escribo esto en agosto de 2018, antes de que la nueva administración entre en funciones. ] 
	
- La Contraloría Social en el Gobierno Republicano
La Contraloría Social es el mecanismo específico para la participación social de la población más vulnerable; la atendida por los programas de desarrollo social. Estos programas se ubican en distintas dependencias yentidades del sector público federal, como: Sedesol, Sagarpa, Semarnat, Conafor, Sep, Salud, y otros. 
El C. Presidente Enrique Peña Nieto señaló en su quinto informe presidencial que se han registrado 321,826 Comités de Contraloría Social. Lo que apunta a un enorme esfuerzo institucional que incluye gasto público y personal de campo. 
Sin embargo el enorme entramado de la Contraloría Social no genera resultados positivos. Por lo contrario, el esquema formal de la Contraloría Social desalienta la participación social al constituirse, para las entidades y autoridades locales, en el único mecanismo válido de participación social.
La participación social de la población más vulnerable (campesinos, indígenas, ejidatarios, jornaleros, mujeres, jóvenes y niños rurales) ha sido vista con indiferencia e incluso desprecio por los encargados de diseñar reglas de operación y de instrumentar los mecanismos de participación. 
La Contraloría Social, con las modificaciones pertinentes, presenta un enorme potencial de transformación de la relación pueblo – gobierno para el mejoramiento de la vida de cerca de sesenta millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza, pobreza extrema y marginación productiva. 
Hacer que la administración pública federal sea eficaz en el cumplimiento de los objetivos de cada una de sus entidades debe ser el objetivo de una Secretaría de la Función Pública renovada. La Contraloría Social debe ser operada como un instrumento de transformación radical, de raíz, de los programas de desarrollo social en su acepción más amplia. 
La Secretaría de la Función Pública ha operado, en relación a la Contraloría Social, como una entidad normativa y de registro. Sin actividades operativas. Sin hacer diagnósticos de campo específicos de los programas y sin asumir como interés propio, al menos parcial, las evaluaciones que generan otras entidades como Coneval, Fao, Banco Mundial, Ocde. 
En la actualidad son las entidades las que operan sus propios programas de promoción, capacitación, seguimiento y vinculación con la Contraloría Social. Cada entidad genera “su” Contraloría Social a modo. 
Independizar la promoción, capacitación y seguimiento de la CS sería uno de los mayores y más importantes avances en favor de una verdadera participación social en el diseño, seguimiento, evaluación y corrección de la operación de los programas de desarrollo social. Ya no es aceptable que cada titular de una entidad pública designe al responsable de su Órgano de Control Interno, ya no es aceptable que cada entidad maneje su propia CS a modo. 
- Transformar la Contraloría Social
Las funciones substanciales de Contraloría Social deben estar en manos de Comités fuertemente enraizados en la población objetivo; con cada vez mejores conocimientos y capacidades operativas. Esta es una tarea de enorme, pero necesaria, magnitud. Por ello se propone que: 
La Secretaría de la Función Pública debe asumir las labores de promoción, capacitación y acompañamiento de la CS que garanticen lo anterior.
Esto permitirá darle una orientación fundamentalmente distinta a la operación de la CS. Principales cambios específicos: 
· La participación social en el acompañamiento de los programas públicos se ampliaría a la población objetivo de cada programa; al conjunto de los “interesados” en la buena operación del programa. Esto en lugar de limitarla a los beneficiarios directos comprobados. Importa señalar que los beneficiarios cuando efectivamente lo son, son los menos propensos a una visión crítica de las irregularidades y deficiencias del programa que los beneficia. 
· Los Comités de Contraloría Social deben plantearse como afines o integrados a formas tradicionales, históricas, de organización social. Deben sustentarse en organizaciones auténticamente emanadas de la base social en el espacio comunitario, en el sector social de la producción (ejidos, bienes comunales), e incluso en los niveles locales de gobierno. Será aceptable que un comisariado ejidal (comisario, secretario, tesorero, vigilantes), una organización de productores e incluso una autoridad municipal (por ejemplo las elegidas por usos y costumbres) puedan operar como Comités de Contraloría Social. La Contraloría Social debe reforzar las organizaciones de base y no operar a contracorriente de las mismas. 
· Fomentar Comités de Contraloría Social comunitarios, municipales, regionales, que se conviertan en interlocutores del conjunto de los programas de desarrollo social que operan en cada espacio territorial. Urge abandonar la estrategia de desintegración organizacional implícita en la operación de 321,826 Comités. Se propone generar menos Comités de CS, pero con una visión más amplia de los requerimientos del desarrollo social a nivel local. 
· Estas propuestas implican nuevas y amplias capacidades para la Secretaría de la Función Pública que se podrían definir como “salir al campo”. Abandonar la estrategia “de poltrona”, para salir al encuentro de la población vulnerable. Se saldría a evaluar y, mucho más importante, a diagnosticar las deficiencias operativas de los programas de desarrollo social. Esto se haría en dialogo con la población interesada, definiendo estrategias de CS apropiadas a los distintos programas públicos. 
· La Secretaría de la Función Pública acompañará la representación de los grupos interesados en su interlocución con las entidades y programas de desarrollo social. Lejos de ser observadora indiferente se asociaría a los intereses y propuestas de la población objetivo para apoyar la adaptación de los programas sociales a esos intereses. 
· Plantearse estas tareas implica asumir como propia la promoción y capacitación de la CS. Requerirá diseñar estrategias apropiadas, diferenciadas por programas y tipo de población objetivo, apoyadas en métodos audiovisuales. Habrá que considerar en primer término la capacitación de promotores de la CS. Esto es necesariamente gasto corriente. Los programas sociales requieren agentes públicos que sean interlocutores de carne y hueso que acudan al encuentro de la población. 
· Para que la Secretaría de la Función Pública se apropie de la responsabilidad y la tarea operativa de la CS requerirá recursos. ¿De dónde saldrían? Promover, configurar, capacitar y dar seguimiento a 322 mil Comités de CS ha implicado un monto substancial de esfuerzos y recursos ejercidos por los programas de desarrollo social. Un gasto fuerte prácticamente sin resultados. Hoy en día esos recursos y esfuerzos se encuentran dispersos. Habrá que considerar su reasignación. 
Lo anterior plantea el objetivo de mediano plazo. Sin embargo, la mejor instrumentación sería gradual de tal modo que se afinen en la práctica los métodos apropiados al nuevo esquema. Lo ideal sería establecer acuerdos de coordinación entre la SFP y las entidades y programas encargados de proyectos insignia de la nueva administración. Sería el caso, por ejemplo, del plan de reforestación y el de becas para la capacitación de jóvenes en unidades de producción. También se incluirían experiencias piloto sobre programas estratégicos por su impacto socioeconómico. 
Se definirían también los mecanismos de coordinación entre la SFP y las entidades estatales y municipales de apoyo a la Contraloría Social que permitan intercambios de información y apoyo mutuo en temas de promoción, capacitación, seguimiento y modificaciones institucionales derivadas de la participación social. 
Esta propuesta sería una de las principales vertientes de transformación del sector público en un sentido acorde al mandato recibido por la siguiente administración. 
I
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Por una Contraloría Social Eficaz
1. Introducción
La Contraloría Social es un mecanismo específico de interacción entre ciudadanía y sector público para el ejercicio del derecho a la participación en los programas y uso de recursos públicos (transparencia, consulta, diseño, rendición de cuentas y evaluación). Ha sido diseñado desde el gobierno mexicano y tiene un importante anclaje legal que obliga a las entidades y programas públicosfederales definidos como de desarrollo social. 
En su marco legal y reglas de operación se establece la obligatoriedad para las entidades que operan programas de desarrollo social a promover la conformación de grupos ciudadanos con el propósito de vigilar la operación de los programas públicos concernidos y, en su caso, denunciar anomalías. Asimismo, se asigna a la Secretaría de la Función Pública una responsabilidad de supervisión sobre el cumplimiento de la normatividad en el resto de las entidades federales. 
Por las características de este tipo de programas la población involucrada es la más vulnerable y económicamente marginada de la sociedad mexicana. Cabe añadir que su representación política, la capacidad de hacer oír su voz, es muy débil o inexistente tanto en la operación de los programas que le conciernen directamente como en los espacios de organización y gobierno locales. No se trata simplemente de un hecho que pudiéramos llamar histórico, sino de una tendencia al debilitamiento de su capacidad de expresión a lo largo del presente siglo que va de la mano del empobrecimiento de estos sectores sociales. 
Una primera definición para enmarcar el campo de estudio del presente ensayo es la que presenta la Secretaría de la Función Pública –SFP. La Contraloría Social es: 
"El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, así como para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes".[footnoteRef:4] [4: Consultado en la página Web de la Secretaría de la Función Pública el 23 de enero de 2017. https://www.gob.mx/sfp/documentos/participacion-ciudadana-20386 ] 
Importa señalar que esta definición ubica a la Contraloría Social en el amplio contexto de la exigencia de transparencia y rendición de cuentas que es un derecho ciudadano establecido. También la asocia a conceptos como democracia participativa, gobierno abierto y otros. 
Sin embargo, la Contraloría Social se refiere a derechos de mucha mayor cobertura pública y social que el campo de operación de este instrumento institucional específico. Es un mecanismo específico, y más adelante veremos que es estrecho, por medio del cual se supone que se hacen efectivos, para una vertiente del gasto público federal, lo que son derechos de todos los ciudadanos aplicables a toda la operación y gasto público en los tres niveles de gobierno. 
Lo anterior crea un problema de definición. Por un lado, todo grupo ciudadano puede ejercer su derecho a exigir información y a contribuir activamente a la transparencia, eficacia, legalidad y honradez de la gestión pública. Podrían, por tanto, en un sentido amplio, considerarse que ejercen Contraloría Social. 
Pero no lo es así, desde una doble perspectiva: 
No en términos del cumplimiento de las reglas específicas, formatos, tiempos, canales de información, capacitación, y demás con los que el sector público “modula” la participación de los sectores sociales beneficiarios específicos de los programas de desarrollo social. 
Tampoco desde la perspectiva de la autodefinición de los grupos ciudadanos urbanos, educados, de clase media o alta que, con todo derecho, también plantean exigencias de transparencia, rendición de cuentas, eficacia y honestidad en el manejo de los recursos públicos. 
De lo anterior se deriva que la Contraloría Social, además de una definición operativa específica, tiene un perfil intensamente clasista. Lo que es un hecho relevante en una sociedad altamente segmentada por criterios económicos, educativos, sociales e incluso raciales, en la que predomina la inequidad. 
La poca eficacia de la Contraloría Social, o como veremos a lo largo de este ensayo, su prácticamente total ausencia, es determinante de la baja eficacia de la operación de los programas de desarrollo social; es decir, simplificando, de los programas para pobres. 
Desde varias perspectivas la Contraloría Social, con sus decenas de miles de comités ciudadanos y un marco normativo que obliga al sector público a promover, organizar y atenderlos, debería, y podría, ser una vertiente fundamental para avanzar en la transparencia y rendición de cuentas y en la eficacia del accionar público. Lejos está de serlo, en parte porque no ocupa, en general, un lugar relevante en la visión de los adalides ciudadanos y servidores públicos que concentran la atención mediática en torno a la ingente necesidad de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción en México. Estos importantes esfuerzos se realizan, por lo menos de momento, sin convocar a la participación de los más vulnerables. 
La intención de este ensayo no es descalificar a la Contraloría Social. Al apuntar sus deficiencias se busca lo contrario, que se corrijan y con ello ocupe el lugar que le corresponde en la construcción de una democracia a la vez honesta y eficaz. Se plantea que es posible desatar su enorme potencial para jugar un papel estratégico en la construcción de una verdadera democracia participativa, enraizada en el fortalecimiento de la cohesión social. Se trata en particular de que opere conforme a su objetivo institucional, darles voz y participación a los segmentos sociales mayormente excluidos del crecimiento económico y la participación pública. Pocas cosas son de mayor importancia y urgencia en la vida nacional. 
Este ensayo se divide en cuatro secciones. 
La primera aborda el Marco Institucional y se enfoca en el origen, los objetivos institucionales declarados y el encuadre normativo de la Contraloría Social. 
La segunda, sobre el Contexto administrativo y la Operación de la Contraloría Social, se refiere a la evolución de la relación entre gobierno y ciudadanía en el presente siglo, ejemplifica la operación de los programas de desarrollo social y analiza el comportamiento formal de la Contraloría Social. 
La tercera sección plantea propuestas básicas de modificación institucional y normativa para conseguir un funcionamiento eficaz de la Contraloría Social. 
La cuarta hace una breve síntesis de conclusiones del ensayo. 
I. Marco Institucional 
Esta sección hace un breve señalamiento sobre el origen institucional de la Contraloría Social; cómo se relaciona con las declaraciones y planteamiento de objetivos a los más altos niveles gubernamentales; y describe su encuadre normativo. Al final plantea una conclusión general del tema. 
I. 1. Origen y Objetivos Institucionales Declarados
I. 1.1. Origen
Este ensayo aborda la situación actual de la Contraloría Social, sin la intención de adentrarse mayormente en su historia. Hacerlo tendría que rebasar la evolución institucional para plantearnos el contexto de luchas sociales de carácter mucho más amplio. Conviene, no obstante, un señalamiento breve sobre su origen paradójico. 
Independientemente de los antecedentes institucionales de orden general (consulta popular; planeación democrática y otros) el mecanismo específico de la Contraloría Social nace asociado al Programa Nacional de Solidaridad en 1991.[footnoteRef:5] [5: “El origen de la CS se sitúa en 1991 dentro del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)…” Hevia de la Jara, Felipe. El caso de la Contraloría Social. México, FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación. México. 2007. https://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiCs-KOztfWAhUF5YMKHWUcBDMQFgg1MAI&url=http%3A%2F%2Fwww.fundar.org.mx%2Fmexico%2Fpdf%2Fpdfsderechoasaber%2Fsec5%2520felipe%2520hevia%2520.pdf&usg=AOvVaw20aRrAd9vRdBxy3_MXcSkm ] 
El Pronasol (…) constituyó un esfuerzo gubernamental por articular la participación directa de los diversos grupos sociales en el desarrollo económico, obteniendo por medio de la venta de empresas públicas los recursos para la implementación de programas de desarrollo social, económico y cultural, locual le permitió adquirir importantes grados de legitimidad postelectoral. En segundo lugar, fue un antecedente limitado en su alcance en cuanto al establecimiento de los procesos de apertura y participación ciudadana.[footnoteRef:6] [6: Fernández Mejía, Ramón. El Papel de la Contraloría Social en el Programa Federal Vivienda Rural. Instituto de Administración Pública del Estado de México. México, 2012. https://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=15&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiNxJ610dfWAhWkx4MKHW5cCUQQFghwMA4&url=http%3A%2F%2Fiapem.mx%2FLibros%2F2012%2520152%2520El%2520papel%2520de%2520la%2520contraloria%2520social.pdf&usg=AOvVaw0kiIesonMQhf5eb0CsmuPR ] 
Pronasol y sus mecanismos de Contraloría Social nacen en un “ambiente político incandescente donde se establece como estrategia de legitimidad”[footnoteRef:7] de un gobierno cuya victoria electoral es severamente cuestionada y que profundizaba una estrategia de “abandono de las funciones básicas del Estado”.[footnoteRef:8] [7: Moyado Flores, Socorro. El Nuevo Institucionalismo de la Contraloría Social en las Políticas de Desarrollo Social. Universidad Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México 2013. P. 4. ] [8: Ibíd., P. 3.] 
Es un contexto de fuerte cuestionamiento político y social. Recordemos que el primero de enero de 1994 ocurre el levantamiento zapatista en Chiapas y tras una respuesta inicialmente militar una amplia movilización urbana[footnoteRef:9] presiona por un cese al fuego y lleva al gobierno a una estrategia de “reconciliación” en tan solo 11 días. [9: http://www.cedoz.org/site/content.php?doc=1127 ] 
Puede plantearse que la ampliación de los programas sociales y la participación ciudadana en los primeros años noventa funciona como estrategia que lubrica el gran viraje hacia el neoliberalismo. Un tema que rebasa los límites del presente ensayo. 
I. 1.2. Objetivos Declarados
I. 1.2.1. Gobierno Cercano y Moderno.
Los objetivos declarados de la presente administración no son realmente novedosos, aunque en los últimos periodos sexenales se ha dado algún “aggiornamento”, o modernización influenciada por el discurso de la gobernanza o buen gobierno que promueven las agencias internacionales como Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE-, o el Banco Interamericano de Desarrollo. 
Participación social, transparencia, rendición de cuentas y honestidad son desde hace décadas parte del discurso oficial, independientemente del partido en el poder. Aquí se retoman expresiones de la actual administración federal (2013-2018) que constituyen lineamientos generales para el conjunto de sus entidades y programas. 
El Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018[footnoteRef:10] plantea cinco grandes metas y dos de ellas son de interés para este ensayo: [10: Gobierno de la República, Secretaría de Gobernación. Diario Oficial 20/05/2013. ] 
Un México en Paz que garantice el avance de la democracia, la gobernabilidad y la seguridad de su población. Esta meta busca fortalecer las instituciones mediante el diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y sociales, la formación de ciudadanía y corresponsabilidad social, el respeto y la protección de los derechos humanos, la erradicación de la violencia de género, el combate a la corrupción y el fomento de una mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a la consolidación de una democracia plena. 
Un México Incluyente para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos los mexicanos, que vaya más allá del asistencialismo (…) y que promueva la más amplia participación social en las políticas públicas como factor de cohesión y ciudadanía.
Además, entre las “estrategias transversales” del mismo PND se plantea: 
Gobierno Cercano y Moderno. Las políticas y acciones de gobierno inciden directamente en la calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo contar con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y la calidad de los servicios (…) y (que) rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía. Por lo anterior, las políticas y los programas de la presente Administración deben estar enmarcadas en un Gobierno Cercano y Moderno orientado a resultados, que optimice el uso de los recursos públicos, utilice las nuevas tecnologías de la información y comunicación e impulse la transparencia y la rendición de cuentas…[footnoteRef:11] [11: P. 23. El PND señala entre sus líneas de acción para la estrategia de Gobierno Cercano y Moderno la de promover la participación ciudadana en la gestión pública. P. 112. ] 
Rendición de cuentas y combate a la corrupción. La transparencia y el acceso a la información deben constituirse como herramientas que permitan mejorar la rendición de cuentas públicas, pero también combatir y prevenir eficazmente la corrupción, fomentando la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones gubernamentales y en el respeto a las leyes.[footnoteRef:12] [12: Ibíd. P. 37. ] 
Una de estas metas dio pie al Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018[footnoteRef:13] que, en su apartado “Diagnóstico” señala: [13: Secretaría de Gobernación. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 – 2018. México, Diario Oficial de la Federación del 30/08/2013.
 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5312420&fecha=30/08/2013 ] 
Cuando un gobierno deja de escuchar a la población corre el enorme riesgo de perder de vista las necesidades e inquietudes que más afectan a su desarrollo. Se ha observado en años anteriores, que las acciones que llevó a cabo el gobierno fueron dispersas, con políticas de mejora poco coordinadas. Esta situación abrió pocos espacios para la participación ciudadana y propició una rendición de cuentas limitada y fragmentada.
Por otra parte, el fin primordial del gobierno, sin duda alguna, debe ser atender las demandas de la sociedad. Sin embargo, con trámites y servicios públicos centrados en el cumplimiento formalista de procedimientos; un ejercicio de los recursos públicos poco orientado al logro de resultados; y la falta de procesos efectivos de retroalimentación y mejora sobre las acciones del gobierno, el resultado es un alejamiento y desconfianza del ciudadano del quehacer gubernamental.
Importa subrayar que este diagnóstico constituye una crítica a la anterior administración, de otro partido político. De acuerdo al mismo la dispersión de acciones y falta de coordinación y el cumplimiento meramente formalista de procedimientos abrieron pocos espacios a la participación ciudadana y a la retroalimentación informativa que permitiría mejorar las acciones de gobierno. 
De lo que se desprende que la nueva administración corregiría esa situación. En ese sentido el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno define que: 
Un gobierno cercano es aquel que tiene como precepto construir un diálogo entre las dependencias y entidades y los diferentes actores de la sociedad. El objetivo es atender con oportunidad las demandas ciudadanas y resolver los principales problemas públicos. Se busca ubicar como eje central de su actuación al ciudadano y utilizar de forma estratégica las herramientas institucionales con las que cuenta para promover un gobierno eficiente, eficaz y que rinda cuentas a la población.
La sociedad se constituye como el pilar fundamental en torno al cual deben diseñarse y ejecutarse políticas que permitan consolidar un gobierno moderno. Para lograrlo, es necesario poner especial énfasis en la atención de las demandas más sentidas de la sociedad y permitir su participación de una forma activa en los asuntos públicos. Es decir, se pretende implementar acciones y programas para la inclusión social en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas.
El diagnóstico crítico y los conceptos vertidos en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018 habrían permitido suponer, para un desconocedor de las formas del discurso político nacional, que durantela actual administración se instrumentarían cambios significativos en estos aspectos.[footnoteRef:14] [14: El discurso mexicano favorable a la inclusión social se ha modernizado retomando en buena medida preocupaciones difundidas desde las grandes organizaciones internacionales. Por ejemplo: En los últimos años, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil tienen cada vez mayor presencia; plantean problemas, formulan reivindicaciones y se esfuerzan por incidir en las decisiones de los operadores. Simultáneamente, los ciudadanos participan cada vez menos en los procesos democráticos formales. La tasa de participación electoral, por ejemplo, va disminuyendo. Ante esta pérdida de confianza, los gobiernos se ven obligados a establecer nuevas relaciones con los ciudadanos. Se dan cuenta también de que la participación ciudadana puede ofrecer inmensas posibilidades para la toma de decisiones, sobre todo en un mundo cada vez más complejo. La cita proviene de Marc Gramberger, “Participación Ciudadana. Manual de la OCDE sobre información, consulta y participación en la elaboración de políticas públicas”. Secretaría de la Función Pública 2006. México. 129 págs. Este ensayo de la OCDE fue reeditado por la Secretaría de la Función para su difusión dentro del sector público mexicano. ] 
I. 1.2.2. Objetivos específicos de la Contraloría Social. 
De manera más aterrizada, específica para la operación de la Contraloría Social, la Secretaría de la Función Pública publicó, en los “considerandos” de los lineamientos de operación de la Contraloría Social, lo siguiente[footnoteRef:15]: [15: Secretaría de la Función Pública. “Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo Social”. México, Diario Oficial de la Federación, 28/10/2016.
https://www.google.com.mx/search?q=sfp+acuerdo+por+el+que+se+establecen+los+lineamientos+para+la+contralor%C3%ADa+social&ie=utf-8&oe=utf-8&client=firefox-b&gfe_rd=cr&ei=La-YWb2uAfKdXrTikugI ] 
Que el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (…) concibe a la participación de la sociedad como un mecanismo fundamental para el cumplimiento de los objetivos y estrategias que el mismo establece; 
Que la contraloría social constituye una práctica de transparencia y rendición de cuentas, que contribuye a lograr los objetivos y estrategias en materia de política social; 
Que, conforme a lo dispuesto por la Ley General de Desarrollo Social, la contraloría social es el mecanismo de los beneficiarios, para que de manera organizada, verifiquen el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social; 
Otros considerandos se refieren a la obligación del Gobierno Federal para impulsar la contraloría social. Por su parte la Secretaría de la Función Pública tiene la atribución de establecer las bases para que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a cargo de programas de desarrollo social, promuevan la integración, operación y seguimiento de la contraloría social. Más adelante indica: 
Que en esta tarea, es indispensable que las dependencias y entidades señaladas, realicen las acciones pertinentes para que se proporcione a los beneficiarios de los programas de desarrollo social a su cargo, los conocimientos y mecanismos que les permitan realizar las actividades de contraloría social, así como para que se les facilite el acceso a información útil, veraz y oportuna respecto a dichos programas, para promover su participación efectiva en las actividades de verificación de la ejecución de los programas, la aplicación de los recursos públicos asignados a los mismos y el cumplimiento de las metas; 
Importa señalar que en este último párrafo la participación social, de los “beneficiarios”,se circunscribe a la verificación de la ejecución, la aplicación de los recursos y el cumplimiento de metas. No hay mención a la participación en la definición de necesidades prioritarias y a lo que el Programa Gobierno Cercano y Moderno, como ya se señaló, ofrecía: la inclusión social en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas.
Importa llamar la atención sobre esta ausencia como una primera señal de la tendencia a que los planteamientos de mayor generalidad presenten objetivos ambiciosos que se van diluyendo en la medida en que “aterrizan” en normas y reglamentos menores. 
I. 2. Encuadre Normativo de la Contraloría Social 
I. 2.1. Ley General de Desarrollo Social[footnoteRef:16]. [16: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Ley General de Desarrollo Social. México. Diario Oficial de la Federación 01/06/2016. 
https://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwj7-5_5s-TVAhXENSYKHbt4Bn0QFggyMAI&url=http%3A%2F%2Fwww.diputados.gob.mx%2FLeyesBiblio%2Fpdf%2F264_010616.pdf&usg=AFQjCNFbhg4Iia9VfTgJmrDMGHQ0JmYQ9g ] 
Se ha planteado que la Ley General de Desarrollo Social constituye un parteaguas jurídico en la medida en que reconoce derechos para el desarrollo social y pasos para hacerlos exigibles, como el derecho a participar y beneficiarse de los programas de desarrollo social[footnoteRef:17]. [17: Barajas, Gabriela. Una Reflexión sobre la Ley General de Desarrollo Social. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México. 2007. https://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiy1MOp4NfWAhWG5YMKHRkoC20QFghNMAQ&url=https%3A%2F%2Farchivos.juridicas.unam.mx%2Fwww%2Fbjv%2Flibros%2F6%2F2519%2F31.pdf&usg=AOvVaw1yhJgDCFdWx61noZyxbkiB ] 
La Ley referida contempla como derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo, la no discriminación y la seguridad social. 
Asimismo, se establece que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público. Lo que incluye a los programas de educación obligatoria; las campañas de prevención y control de enfermedades transmisibles y los programas de atención médica; los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad; los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria; los programas y acciones públicas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil; los programas de abasto social de productos básicos; los programas de vivienda; los programas y fondos públicos destinados a la generación y conservación del empleo, a las actividades productivas sociales y a las empresas del sector social de la economía, y los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electrificación, caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano.
En la citada ley se establece que toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja. 
Por otra parte, de acuerdo a la Ley y desde la perspectiva de la temática de este ensayo, corresponden al Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, 
las siguientes atribuciones: Promover la celebración de convenios con dependencias del Ejecutivo Federal, entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas, para la instrumentación de los programas relacionados con el desarrollo social; promover y fomentar la participación de la sociedad, en la elaboración, ejecución y evaluación de las Políticas Públicas de Desarrollo Social; realizar evaluaciones de la Política Nacional de Desarrollo Social e informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social; promover, con la intervención de los gobiernos de los estados respectivos, la participación de los municipios en el diseño y ejecución de los programas de desarrollo social.
Existe, además, en la Ley General de Desarrollo Social un capítulo dedicado específicamente a la Contraloría Social cuyos artículos más destacadosson: 
Artículo 69. Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social.
Artículo 70. El Gobierno Federal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el acceso a la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
Otro capítulo está dedicado a la creación de un Consejo Consultivo de Desarrollo Social de participación ciudadana y conformación plural. Al respecto se establece que: 
Artículo 55. El Consejo es el órgano consultivo de la Secretaría, de participación ciudadana y conformación plural, que tendrá por objeto analizar y proponer programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo Social. 
Entre sus funciones se encuentran las de: 
I. Emitir opiniones y formular propuestas sobre la aplicación y orientación de la Política Nacional de Desarrollo Social; 
II. Impulsar la participación ciudadana y de las organizaciones en el seguimiento, operación y evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social; 
Por otra parte se define el perfil de sus integrantes: 
Artículo 58. Los consejeros deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así como de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural vinculados con el desarrollo social. 
Llama la atención la ausencia en el diseño de este Consejo Consultivo de la participación de representantes de la Contraloría Social; es decir de los organismos de base que operan la vigilancia y seguimiento efectivo de los programas públicos y el ejercicio del gasto. 
La posibilidad de proponer programas y acciones, es decir determinar prioridades, estrategias y el diseño de la acción pública no se ubica como parte de las funciones de la Contraloría Social. No obstante, se abre ese nivel de participación para “ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural” vinculados con el desarrollo social. 
Es decir que la Ley establece una diferencia de lo más relevante entre dos tipos de actores; los beneficiarios, que básicamente vigilan el ejercicio de los recursos y el apego a las reglas de operación de los programas (en la práctica de proyectos específicos de circunscripción muy localizada) y, por otra parte, los expertos capaces de intervenir en definiciones estratégicas de amplio alcance. Al marcar esta diferencia la Ley hace a un lado a los beneficiarios en el diseño, operación y evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social.
En todo caso se trata, por el momento, de una distinción escasamente relevante en la medida en que no existen indicios documentales sobre los integrantes, la configuración interna, las actividades, reuniones, resoluciones o cualquier tipo de resultado de las actividades, si las ha habido, del citado Consejo Consultivo de Desarrollo Social a nivel federal. (Hay consejos similares a nivel estatal). Cabe sospechar (pero es imposible comprobar una ausencia) que el citado Consejo no opera. 
I. 2.2. Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la Promoción y Operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo social.
Este acuerdo fue actualizado por la Secretaría de la Función Pública para la presente administración gubernamental[footnoteRef:18]. Es de cumplimiento obligatorio para las entidades y programas federales y, en general, para el ejercicio del gasto federal asociado a programas de desarrollo social (lo que incluye a los recursos federales ejercidos por estados y municipios). [18: Secretaría de la Función Pública. “Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo Social”. México, Diario Oficial de la Federación, 28/10/2016.] 
Hay que señalar que se trata de un ordenamiento interno al poder ejecutivo e inferior al de una Ley, necesariamente emitida por el Congreso. No obstante, en la práctica tiene una influencia operativa superior al de la misma Ley en tanto que funciona como reglamentación de la misma. No otro es el sentido de sus dos primeras disposiciones que señalan que los Lineamientos establecen las bases conforme a las cuales se promoverá y operará la contraloría social en los programas federales de desarrollo social y que son de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que tengan a su cargo programas de desarrollo social.
Principales elementos distintivos de los Lineamientos. 
Promoción Gubernamental de la Contraloría Social. 
La Secretaría de la Función Pública supervisará las actividades de promoción y en particular el diseño de los esquemas de Contraloría Social que deben elaborar las dependencias y entidades que tengan a su cargo programas federales de desarrollo social. En algunos casos estos son operados, con recursos federales, por los Estados y Municipios. 
Entre las facultades de la Secretaría de la Función Pública se identifican las siguientes[footnoteRef:19]: [19: SFP, Op. Cit. ] 
· Asesorar a los servidores públicos de las Instancias Normativas, Representaciones Federales o, en su caso Instancias Ejecutoras y OEC –Órganos Estatales de Control-, responsables de promover la contraloría social.
· Elaborar los criterios y procedimientos para el seguimiento de las actividades de promoción de la contraloría social;
· Dar seguimiento a las acciones en materia de contraloría social, con apoyo de las Instancias Normativas, de los Órganos Internos de Control de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a cargo de los programas federales y de los OEC.
Por otra parte, se establece la obligatoriedad de promover la Contraloría Social para las dependencias y entidades anteriormente señaladas. Para ese efecto la Instancia Normativa de cada entidad pública a la que atañen estas disposiciones “diseñará un esquema de contraloría social con base en las características operativas del programa federal de que se trate, así como una Guía Operativa y un PATCS (Programa Anual de Trabajo de Contraloría Social), por cada programa federal a su cargo.”
Tales esquemas serán revisados, y en su caso validados, por la Secretaría de la Función Pública desde la perspectiva de su Estrategia Marco. Entre los elementos de un PATCS se encuentran las actividades de planeación, promoción y seguimiento de contraloría social; los responsables de cada actividad; la unidad de medida y metas de cada actividad, y la calendarización para la ejecución de las actividades.
La Instancia Normativa de la entidad correspondiente deberá atender a lo establecido en la Estrategia Marco, así como capacitar y asesorar a los servidores públicos para que, a su vez, apoyen en la capacitación y asesoría de los integrantes de los Comités de Contraloría Social. 
La información generada en estas actividades será capturada en el Sistema Informático de Contraloría Social, de acuerdo a los plazos que se establezcan en la Estrategia Marco.
Estos lineamientos dan lugar a una Contraloría Social estructurada de forma piramidal, altamente jerarquizada y determinada de arriba hacia abajo. Para las entidades encargadas de operarla la atención se concentra en el cumplimiento de las formalidades burocráticas. 
Conformación y actividades de los Comités de Contraloría Social.
Los Lineamientos indican que[footnoteRef:20]: [20: ASF, Op. Cit. ] 
· Se constituirán Comités en las localidades en las que se ejecute el programa federal atendiendo a sus características operativas y a la Estrategia Marco. Un mismo Comité podrá realizar actividades de contraloría social respecto de varios programas federales. En este supuesto, el Comité deberá ser constituido y registrado en cada programa.
· Para la constitución y registro de los Comités, la Representación Federal y, en su caso, la Instancia Ejecutora correspondiente organizará una reuniónal inicio de la ejecución del programa federal de que se trate. Estarán presentes los beneficiarios y sus representantes y, en su caso, servidores públicos del Órgano Estatal de Control respectivo. 
· En la reunión los beneficiarios acordarán la constitución del Comité y solicitarán su registro con un documento que contenga el nombre del programa, el ejercicio fiscal, el domicilio donde se constituye el Comité y la documentación que acredite la calidad de beneficiarios de sus integrantes. 
· La Representación Federal verificará la calidad de beneficiarios de los integrantes del Comité. En caso de no acreditarse la calidad de beneficiario de un miembro del Comité promoverá su substitución.
· La Representación Federal y, en su caso, la Instancia Ejecutora asesorará al Comité para la elaboración del escrito libre. También le proporcionará información sobre la operación del programa federal y la relacionada con el ejercicio de sus actividades. 
· La Representación Federal o, en su caso, la Instancia ejecutora, de no existir objeción alguna, deberá registrar al Comité en el Sistema Informático de Contraloría Social y expedir la constancia de su registro, de acuerdo a lo establecido en la Estrategia Marco.
· Los Comités tendrán entre sus actividades: solicitar la información pública relativa al programa; vigilar su operación; registrar en informes sus actividades; recibir las quejas y denuncias sobre la aplicación y ejecución de los programas y turnarlas a las autoridades competentes. 
· La Representación Federal o, en su caso, la Instancia Ejecutora deberá realizar reuniones con los beneficiarios de los programas federales y promover que realicen actividades de contraloría social, así como de que expresen sus necesidades, opiniones, quejas, denuncias y peticiones relacionadas con los programas federales.
· Al término de las reuniones, la Representación Federal y, en su caso, la Instancia Ejecutora deberá levantar una minuta que será capturada en el Sistema Informático de Contraloría Social.
Importa resaltar que la integración de un Comité de Contraloría es equivalente a la creación de una organización ad-hoc para cada programa-comunidad o, mejor dicho, proyecto local. Aunque el lineamiento señala que “Un mismo Comité podrá realizar actividades de contraloría social respecto de varios programas federales”, más adelante establece que “el Comité deberá ser constituido y registrado respecto de cada programa”. 
Se limita estrictamente la participación en el Comité a los beneficiarios; lo que deberá ser verificado, incluso podría decirse que certificado, por la entidad pública ejecutora. Se aplica una definición estrecha de “beneficiario” y no la que sería más pertinente de “interesado”. Los beneficiarios tienden a agradecer y aprobar toda operación que les concede algo a su favor. En contraste, los “interesados” pueden incluir a beneficiarios potenciales que quedaron fuera del ámbito de acción del proyecto pero que por eso mismo no tienen derecho a cuestionar la operación de programa. De este modo y considerando el posible temor a la exclusión que pueden tener los beneficiarios poco agradecidos, es claro que se establece un incentivo mayúsculo a la buena calificación de los programas. 
La forma de organización que se promueve implica el no reconocimiento de las formas de organización locales pre-existentes, tradicionales y de aquellas surgidas para la expresión y defensa de intereses más amplios que los meramente correspondientes al aterrizaje operativo de cada programa, en cada localidad, y para un conjunto determinado de beneficiarios directos. Constituye un respaldo normativo eficaz a una operación institucional que al generarse organización a modo contribuye de manera relevante a la des-organización social y comunitaria e incluso a la división y conflictividad entre beneficiarios y no beneficiarios. 
I. 3. Conclusiones de la sección 1. 
Existe una notable distancia entre las referencias a la participación ciudadana en el discurso institucional del más alto nivel y el marco normativo que la regula. 
Los objetivos incluyen fortalecer las instituciones mediante el diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y sociales y, yendo más allá del asistencialismo, promover la más amplia participación social en las políticas públicas como factor de cohesión y ciudadanía. Para ello se habrán de implementar acciones y programas para la inclusión social en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. 
Sin embargo, el aterrizaje normativo impone elementos restrictivos a la participación social de, precisamente, los grupos más vulnerables. 
Entre ellos: 
· La Ley General de Desarrollo Social restringe la participación en el Consejo Consultivo de Desarrollo Social a ciudadanos de “reconocido prestigio”. Es a este Consejo al que se le reconoce la facultad para incidir en la orientación y aplicación de la política de desarrollo social. 
· Se restringe la participación en los Comités de Contraloría Social a los “beneficiarios” directos. 
· Se establece que la Contraloría Social es “el” mecanismo de los beneficiarios para que de manera organizada verifiquen el cumplimiento de metas y la aplicación de los recursos públicos. Con ello se define a la Contraloría Social no como un mecanismo de participación privilegiado, lo cual sería aceptable, sino como un conducto exclusivo de la participación social de los beneficiarios. No hay apertura a la participación de los interesados no directamente beneficiarios. Además, ubica la participación de los beneficiarios en la verificación del cumplimiento de metas y no en la definición de prioridades o el diseño estratégico. 
· Se coloca a los Comités como la instancia para recibir quejas y denuncias sobre la aplicación y ejecución de los programas para turnarlas a las autoridades competentes. Con lo que se reafirma su condición de conducto exclusivo al tiempo que las autoridades competentes pueden remitir a los quejosos a esa instancia. 
A diferencia de la impresión de amplia apertura a la participación social que transmiten los grandes objetivos institucionales declarados el aterrizaje normativo sustenta interpretaciones sumamente estrechas, prácticamente disuasorias, de la participación social en la operación de los programas de desarrollo social. 
II. Contexto administrativo y Operación de la Contraloría Social
Esta sección aborda el Contexto Administrativo, en particular la radical transformación de la relación entre el sector público y la ciudadanía ocurrida a partir del año 2002; ejemplifica las tendencias en la operación de los programas de desarrollo social y analiza el comportamiento operativo de la Contraloría Social. Al final de la sección se plantea una conclusión general del tema. 
II. 1. Transformación administrativa. El distanciamiento entre gobierno y ciudadanía.[footnoteRef:21] [21: Este apartado se basa en mi experiencia directa Especialista en Desarrollo Social del Banco Mundial supervisando programas de desarrollo social, desarrollo rural y medio ambiente financiados por ese organismo entre 1999 y 2004. Anterior y posterior a este periodo tuve una estrecha y continua relación con organizaciones sociales y de seguimiento a la operación de programas públicos. El involucramiento en este medio se expresó, por ejemplo, en: Franco López, Jorge (1990): Producir para nosotros (crisis económica y desarrollo del sector social). Premio Anual de Investigación Económica Maestro Jesús Silva Herzog . Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México. http://ru.iiec.unam.mx/1397/ En: Franco López, Jorge. La administración del gasto público agropecuario 2002-2011. Premio Dr. Ernest Feder 2011 del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Tercer Lugar. 
 http://www.iiec.unam.mx/investigacion/premios/premio_doctor_ernest_feder/ganadores?page=1 Y en: Franco López, Jorge (2012). México: del empobrecimiento al bienestar. El final de la Globalización. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2012. http://www.libros.unam.mx/mexico-del-empobrecimiento-al-bienestar-el-final-de-la-globalizacion-9786070233258-libro.html] 
II. 1.1. Importancia de la calidad del diseño administrativo y la ejecución.
La ineficacia de la Contraloría Social no ocurre de modo aislado sino en un contexto marcado por el distanciamiento entre gobierno y población vulnerable que se dio en el cambio de administración de principios de siglo y que se convirtió en característica permanente del desempeño público. 
En diciembre del año 2000 inició una nueva administración federal en un cambio histórico en la política mexicana. Por vez primera, después de 71 años en el poder de lo que se conocía como el “partido oficial”. La transición al gobierno de un partido de oposición determinó una reforma administrativa que, más que los discursos oficiales, modificó profundamente las relaciones entre gobierno y sociedad. 
Tal reforma es un hecho poco estudiado en su conjunto y de aparente poca monta. Sin embargo, visto desde la perspectiva de las organizaciones sociales de los grupos sociales vulnerables fue un cambio radical que vulneró su relación con el sector público. 
Este apartado analiza tal cambio administrativo a partir de una abundante experiencia directa en el seguimiento de la operación de programas públicos impulsores de la producción rural en regiones marginadas, de transferencias sociales y de preservación ambiental. Esto fue posible entre 1999 y 2004 en calidad de “Especialista en Desarrollo Social” del Banco Mundial para México.
De esa experiencia deriva la idea de que, independientemente de las declaraciones públicas de alto nivel, los procesos administrativos son determinantes del real impacto del gasto público. 
“La forma es fondo; por lo que aquí se plantea que la estructura institucional misma, el conjunto normativo que la rige y las modalidades de operación que se han institucionalizado, determinan la orientación de la operación, la distribución de los recursos y los frecuentemente malos resultados obtenidos. Es decir, que en este caso la administración (estructura, normatividad y modalidades de operación) son en sí mismas orientaciones políticas. 
“No es posible, por tanto, proponerse una modificación esencial de la política agropecuaria sin plantear en paralelo la transformación a fondo de la administración pública asociada al desarrollo rural y a las actividades agropecuarias, forestales y ambientales.” [footnoteRef:22] [22: Franco López, Jorge. La administración del gasto público agropecuario 2002-2011. Premio Dr. Ernest Feder 2011 del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Tercer Lugar. ] 
Lo que se planteó para la política agropecuaria en general es también aplicable al caso de la Contraloría Social: independientemente de las grandes declaraciones, e incluso de los objetivos plasmados en el marco jurídico, es a final de cuentas el manejo administrativo el que determina su efectividad, o en este caso la falta de ella. 
México es un país con un fuerte gasto en promoción agropecuaria y en transferencias sociales[footnoteRef:23]. No obstante los resultados dejan mucho que desear. El problema es de calidad de la operación y este no se resuelve por el mero incremento cuantitativo de recursos. Y el problema de la calidad, de la efectividad, es sobre todo un problema de diseño operativo de escritorio, de desconocimiento de los hechos locales y de incapacidad de aprendizaje. [23: Ibid. Pag. 8. ] 
Todo ello se agudizó notablemente del año 2002 en adelante. Esto es lo que se describe a continuación. 
II. 1.2. Origen y sentido de la transformación administrativa de principios de siglo. 
La nueva administración que asumió el poder ejecutivo en diciembre de 2000 se montó sobre un aparato burocrático al que consideró no solo ajeno sino adverso a sus intereses políticos. En su visión tal aparato administrativo, con el vasto personal de mandos medios y operativos heredado, era parte integral del anterior régimen político. Desconfió de la cohesión interna de los grupos burocráticos, de su capacidad de toma de decisiones y, sobre todo, tenía una fuerte animadversión a las relaciones entre esos segmentos burocráticos y grupos de interés organizados. 
Habría que señalar que la gran mayoría de los grupos de interés organizados se presentaban como afiliados al anterior partido político oficial. Una práctica derivada de más de 70 años de un regimen de partido casi único en el que la recepción de recursos requería lealtad política. Lo que no eliminaba su capacidad de representación de intereses diversos ni la conflictividad entre organizaciones y de éstas con el sector público. Las organizaciones simplemente se ajustaban a un ritual político. 
La nueva administración instrumentó una amplia definición de corrupción que incluyó a los tratos directos de la burocracia media con prácticamente toda forma de organización social, de productores, comunitaria o de beneficiarios de programas sociales. Se orientó a eliminar las capacidades de toma de decisiones discrecionales de sus agentes públicos de nivel medio y operativo.
No se afirma aquí que la vinculación de los agentes públicos con dirigentes y organizaciones de todo tipo estuviera ausente de corrupción. No hay duda de que en la canalización de recursos públicos por medio de mecanismos corporativos ambos lados, el agente público y los dirigentes sociales, se veían en buena parte de los casos beneficiados en lo personal. De hecho la cooptación de las dirigencias grupales era parte del proceso de contención de las demandas y de la negociación de los apoyos públicos. 
Sin embargo, tampoco hay duda de que esas organizaciones eran, y en buena medida siguen siendo, las expresiones reales, en muchos casos únicas, sin duda con defectos, de los intereses de múltiples grupos sociales. Romper los vínculos de los agentes públicos locales, regionales y estatales con los grupos organizados se habría de traducir en algo de mayor fondo: el distanciamiento entre gobierno y sociedad en la operación de los programas públicos en general y de desarrollo social en particular. 
Las principales vertientes de transformación que se describen a continuación se refieren sobre todo al apoyo con recursos públicos a proyectos productivos rurales en zonas y para grupos sociales marginados. Esta es una porción muy importante del gasto público rural y ocurre en numerosas entidades públicas como la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación –SAGARPA-, La Secretaria de Desarrollo Social –SEDESOL-, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales –SEMARNAT-, la Comisión Nacional Forestal –CONAFOR-, y otras.
Los ejes del cambio administrativo asociado al cambio de partido político en el poder al iniciar el presente siglo fueron: 
· Adelgazamiento contradictorio de la administración pública. 
· Cambio normativo sin consulta.
· Normatitis en la lucha contra la corrupción.
· Privatización del contacto público. 
· Asignación de recursos centralizada y por concurso. 
· Ciudadanización de la atención. 
· Promoción de la dispersión organizativa de base. 
Conviene adelantar que estos cambios imprimieron una huella profunda en la administración pública. En algunos casos la acción pública se vio presionada políticamente y tuvo que flexibilizarse. Siguen siendo en buena medida parte del ideal administrativo y no han sido revertidos. 
Adelgazamiento contradictorio de la administración pública. 
La decisión de adelgazar la administración se aplicó sobre todo mediante campañas de promoción del “retiro voluntario” a cambio de compensaciones especiales. Posteriormente se procedía a la cancelación de los puestos de trabajo que quedaban vacantes. Debido a que el proceso era voluntario, las varias campañas de retiro dejaban “agujereadas” las estructuras operativas de una manera aleatoria y caótica. 
La disminución de personal se concentró en el personal operativo y de contacto con la población. Además se limitaron fuertemente los gastos de contacto en programas rurales y sociales (gasolina, transporte, viáticos). 
En contraste se “engordaron” fuertemente los puestos de trabajo directivos y cupulares. 
Cambio normativosin consulta.
Se instrumentó un nuevo diseño normativo cuyo objetivo fue eliminar radicalmente la aplicación de criterios locales en la operación de programas públicos. El discurso oficial presentó el nuevo esquema como de descentralización de la operación a partir de un rediseño normativo altamente centralizado y minucioso. Predominó la desconfianza de las estructuras burocráticas. Esto dio lugar a una ejecución de los programas públicos estandarizada e inflexible, sin capacidad de adaptarse a condiciones locales. 
Normatitis en la lucha contra la corrupción.
El nuevo diseño normativo, justificado por el combate a la corrupción, fue minucioso y exhaustivo, y dio pie a procesos operativos complejos e inflexibles que obstaculizaron una operación ágil y orientada a resultados. La supervisión de las contralorías se centró en el cumplimiento estricto de los procesos con un abandono prácticamente total de la perspectiva de resultados. Cada servidor público de nivel medio y menor se concentró en el cumplimiento de las formalidades burocráticas y no en el contacto con la población y los resultados. 
Privatización del contacto público. 
Se creó, en los programas públicos de desarrollo social, producción rural y ambientales, una estructura privada de intermediación. Implicó recurrir a despachos o individuos fuera de la nómina oficial y supuestamente contratados por los beneficiarios de los programas públicos como prestadores de servicios técnicos. La mecánica fue incluir en los apoyos a proyectos el costo del servicio técnico, pero descontarlo en la entrega de recursos a los beneficiarios para su entrega directa por la institución. De otro modo las comunidades y grupos organizados cuestionan el alto costo de la “asistencia técnica” y su franco desinterés por hacerla efectiva. 
Fueron las entidades públicas las que seleccionaron y “capacitaron” a los prestadores de servicios técnicos. La capacitación era sobre todo de índole administrativa, para el cumplimiento de la normatividad burocrática. Esto permitió formalmente disminuir el gasto corriente (burocrático) y denominarlo gasto de inversión. En los hechos los prestadores privados de servicios “técnicos” se ven agobiados por el cumplimiento de formalidades administrativas. 
Asignación de recursos centralizada y por concurso. 
Desde los años noventa del siglo anterior el gasto público para el desarrollo rural se reorientó de las intervenciones regulatorias del mercado hacia la subvención de proyectos productivos específicos. En el nuevo esquema administrativo estos recursos públicos se concursan de manera abierta en internet convocando a los interesados a presentar propuestas en formatos estandarizados. 
Los proyectos concursan para ganar los recursos públicos y el proceso de selección es altamente centralizado. De este modo no son las burocracias locales las que determinan a sus beneficiarios. En la práctica la población objetivo no se entera de los recursos públicos disponibles por medio del internet, sino por la promoción que hacen los intermediarios privados. Estos son los conocedores del modus operandi administrativo y al tramitar proyectos ganadores aseguran su propia contratación. 
Parte de los efectos de esta forma de operación es que la intermediación privada lleva la información de los recursos disponibles a sus propias “clientelas” que con frecuencia no corresponden al perfil de la población objetivo (grupos en mayor marginación). 
La tramitación de recursos requiere la participación de autoridades o líderes locales que promueven la formación de grupos de beneficiarios y el pago colectivo de costos del proyecto. Dado que se promueve una alta participación en los concursos, en comparación con el monto del gasto disponible, la mayoría de los proyectos son rechazados. Lo que origina desprestigio de los líderes locales y desanimo para la participación en concursos subsecuentes. 
Ciudadanización de la atención. 
Las ventanillas de atención de los programas públicos solo atienden “al interesado”. No se reconoce capacidad de representación a líderes, organizaciones y colectivos diversos. Un representante de bienes comunales, un comisario ejidal[footnoteRef:24] no puede tramitar u obtener información sobre asuntos relativos a sus representados. Sin embargo la gran mayoría de la población rural y marginada no tiene capacidad individual para gestionar sus intereses mediante, por ejemplo, un viaje a la capital del estado. [24: Forma de propiedad colectiva. ] 
La estrategia aplicada se traduce en la representación de la representación social existente y legal por los intermediarios privados. Estos, en tanto que no son funcionarios públicos, por lo general no tienen la información pertinente, capacidades de decisión, o incluso interés en temas que rebasan su contratación por proyecto específico. 
Una comunidad, un pueblo indígena, un ejido, no puede abrir una cuenta bancaria. Los recursos públicos destinados a ellos, o a un grupo a su interior, se depositan en cuentas personales, lo que propicia la tentación de corrupción de sus liderazgos. 
Promoción de la dispersión organizativa de base. 
Los programas públicos que requieren contacto con grupos locales propician la formación de organizaciones amoldadas a los requerimientos formales de sus procesos administrativos. De este modo se tiende a crear múltiples organizaciones locales integradas por los beneficiarios de cada programa específico. 
No se toma en consideración en esta estrategia la existencia de formas de representación comunitaria, regional o de grupos de productores que pueden tener mayor fuerza social, permanencia y una representatividad más integral. Son, sin embargo, menos adaptables a las características operativas específicas del programa y/o darían lugar a una interlocución más compleja, y crítica de la operación del programa. Es una estrategia pública que en los hechos propicia la des integración comunitaria. 
El esquema de Contraloría Social que se plantea responde a esta descripción. 
Compartamentalización informativa. 
La cultura administrativa que se ha generado, o fortalecido, con estos cambios propicia una importante carencia informativa. Si bien las instrucciones superiores, descienden sin problema al interior de la pirámide jerárquica es notoria la dificultad para que la información cualitativa ascienda de los niveles operativos a los directivos. 
Dos dichos populares caracterizan el manejo informativo. Uno es “la ropa sucia se lava en casa”; es decir que cada segmento operativo prefiere no hacer públicos los problemas que enfrenta. Como no se comparte de manera lateral los problemas enfrentados no se originan diagnósticos genéricos que puedan sustentar modificaciones de amplio alcance. 
El segundo, “no saltarse las trancas”; se refiere a lo inaceptable de que un subordinado informe su versión de los hechos o sus propuestas de mejora de la operación a alguien más que no sea su jefe inmediato. Saltarse al jefe inmediato para comunicarse con niveles superiores es un acto de traición. Cada jefe de área, departamento, subdirección, dirección y demás actúa en la práctica como censor de la información que emana de la base operativa. Es apabullante la carencia o incluso la desinformación de los mandos superiores sobre lo que realmente ocurre al nivel de la operación concreta en contacto con la ciudadanía. 
II. 2. Tendencias en la operación de los Programas de Desarrollo Social. 
II. 2.1. Bajo desempeño en los programas de desarrollo social
La operación de los programas de desarrollo social se encuentra fuertemente determinada por el distanciamiento entre las instancias públicas y la población en condiciones de vulnerabilidad, exclusión socioeconómica y escasa voz política y fuerza de negociación. 
Esta situación se vio acentuada a partir de los cambios “administrativos” del 2002 descritos anteriormente y que no fueron revertidos en el siguiente cambio de signo político en el gobierno federal. El diseño operativo de la Contraloría Social no es propicio a la construcción del dialogo gobiernosociedad que pudiera contrarrestar la orientación descrita. 
Se trata de un contexto administrativo en el que la operación de los programas públicos de desarrollo social presenta una alta propensión a la ineficacia y a la corrupción. 
Un indicador en este sentido surge de la comparación internacional en el combate a la indigencia en América Latina. De acuerdo a la CEPAL[footnoteRef:25] la indigencia o pobreza extrema se refiere al grupo de la población que no dispone de los recursos que le permitan satisfacer al menos sus necesidades básicas de alimentación. Entre 2002 y 2014 los hogares en situación de indigencia en 18 países de América Latina disminuyeron del 19.2 al 11.8 por ciento. [25: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2015, (LC/G.2691-P), Santiago, 2016. América Latina: indicadores de pobreza en indigencia alrededor de 2001 – 2014. Págs. 47 y 48. ] 
Algunos países destacan en el abatimiento de la indigencia. Argentina, por ejemplo, disminuyó los hogares en indigencia del 11.7 al 1.7 por ciento entre 2004 y 2012; Bolivia los redujo del 31.7 al 18.7 por ciento entre 2002 y 2013; en Ecuador cayeron del 16.3 al 7.8 por ciento de 2002 a 2014; Perú bajó esa proporción del 20.4 al 3.5 por ciento. 
En sentido contrario, como una excepción importante, destaca México donde los hogares en condición de indigencia se incrementaron del 9.1 al 12.1 por ciento entre 2002 y 2014. Parte de la explicación puede asociarse a una menor proporción de recursos públicos destinados al alivio de la marginación y la indigencia. No obstante, es innegable que también inciden en este resultado la baja eficacia en la estrategia y la corrupción en la operación de los mecanismos de alivio a la indigencia. 
Conviene ilustrar lo anterior con ejemplos reales, representativos. En este caso extraídos de la operación de una estrategia transversal que permea y prevalece en todos los programas públicos de apoyo al sector campesino, social (ejidos) y de pequeños y medianos productores rurales convencionales. Se trata del esquema de transferencia tecnológica que acompaña, y justifica las más de las veces, el apoyo a proyectos productivos rurales. 
Aquí se identifica tal estrategia como de “transferencia tecnológica con inversión”; dos aspectos inseparables de su operación. Conviene abundar en su descripción para comprenderla mejor. 
II. 2. 2. Transferencia tecnológica rural con inversión.
La mayor parte del gasto y la atención pública en favor de las actividades productivas agropecuarias se orientan en favor de los productores definidos en el discurso institucional como “con potencial” para participar plenamente en un contexto de mercado. Esto justifica la orientación del grueso de los recursos públicos hacia los productores agropecuarios “comerciales”. No obstante, por razones de orden social y político existe una porción del gasto que se destina a las unidades de producción familiares, los pequeños productores, el sector social y campesino de la producción agropecuaria. 
La vertiente fundamental de este gasto ocurre como transferencia tecnológica acompañada de recursos de inversión. A continuación varios ejemplos[footnoteRef:26]. [26: Son parte de la experiencia directa del autor. Ocurrieron entre 1999 y 2005 y los considero representativos de múltiples experiencias en un gran número de comunidades de alta marginación en el medio rural. ] 
En una zona de cultivo de papaya lo que ofreció un programa oficial es capacitación para la producción de tomate de exportación con inversión en una invernadero y materiales asociados. Para un grupo de productores tradicionales de maíz se instrumentaron proyectos de acuacultura o procesamiento de lácteos. Para productores de hortalizas no hubo nada mejor que enseñarles apicultura. Para todo lugar y productor son buenos los programas de borregos o cabras, la cunicultura, la acuacultura, la producción hidropónica o la producción de setas. 
Tal vez nada supere lo absurdo de regalar un tractor a un grupo de 200 productores minifundistas en una zona montañosa de Oaxaca. Sin la organización o la experiencia en común para administrarlo. En los hechos el tractor es un regalo para el más abusivo, y usualmente poderoso, de entre todos ellos. Cuando es parte de una estrategia generalizada lo que hay que pensar es en la comisión recibida por el servidor público que los adquiere. 
Varios grupos de productores campesinos ganaderos recibieron proyectos de mejora de la cría de ganado vacuno. Con los recursos asignados fueron forzados a comprar bebederos para ganado de dos mil pesos y comederos de más de tres mil pesos. La práctica anterior era fabricar sus propios bebederos recortando llantas de desecho y comederos cortando tambos metálicos de doscientos litros. Ambos la ayuda del herrero local para fabricar los soportes. 
Al comentar el asunto con la directora general del programa se indignó ante el cuestionamiento. Su punto de vista era que se trataba de enseñar mejores prácticas de higiene y tecnología en la cría de ganado y en otras actividades productivas; no a seguir haciendo lo mismo. La transferencia tecnológica los enseñaba a emplear productos modernos, caros y supuestamente más higiénicos. Para los campesinos la diferencia real en términos en productividad no existía y la posibilidad de que hubieran hecho ese gasto por si mismos, absurda. 
Bajo esta lógica los apoyos a la producción se asocian al uso de insumos que son comprados en gran escala para proyectos similares que se replican en todo el país. No es difícil que un programa compre cientos, incluso miles, de invernaderos o contenedores térmicos portátiles para semen de ganado. En este último caso lo que hizo uno de los grupos beneficiados fue vender a bajo precio el termo a un ganadero privado. 
El dinero pasa por las manos campesinas solo de manera simbólica. La capacitación se contrata con despachos privados. Un oscuro despacho ubicado en la capital del estado de Guerrero dio la capacitación para un programa ejecutado en todo el país. Son despachos que en el mejor de los casos operan como intermediarios para la contratación de capacitadores locales. 
Uno de los programas de fomento de este tipo causó enorme congoja a miles de jóvenes campesinos. La propuesta de capacitación requería tiempo completo a cambio de una modesta beca por un periodo de tres meses. Esta era acompañada con el ofrecimiento de un amplio crédito en condiciones muy favorables para los egresados. 
Sin embargo, los promotores no aclararon que en realidad el financiamiento disponible tendría que ser muy selectivo; el presupuesto no alcanzaba sino para una minoría de egresados, en el mejor de los casos. La mayoría que tomó el curso no obtuvo el crédito que era, en realidad, inalcanzable. 
El problema es que miles de jóvenes abandonaron empleos razonablemente seguros como dependientes o encargados de tiendas, farmacias, ferreterías, como mecánicos en talleres; o tenían puestos en el mercado, negocios de música para fiestas y muchas otras ocupaciones. La visión central que acompañó al diseño era que se trataba de jóvenes sin ocupación para los que era un gran apoyo la capacitación con una beca que era en realidad inferior a los ingresos de la mayoría de sus beneficiarios. Al salir de la capacitación, y sin el crédito prometido se encontraron con que el programa los había hecho retroceder fuertemente en su bienestar y proyectos de vida. 
A veces la capacitación funciona, modestamente. He observado interacciones entre, por ejemplo, la joven recién egresada de la carrera de ingeniería agronómica que sufre porque no está preparada para contestar a la dispersión de preguntas de los productores: ¿Cómo combatir a las tuzas? ¿Cómo se usa una mochila aspersora? ¿Las peras van en el lado de sol o de sombra de un cerro? ¿Cuál es el momento oportuno y las técnicas de poda e injerto de algunos frutales? ¿Por qué no crecieron los rábanos en el traspatio? 
Demasiado elemental, demasiado sencillo. Tal vez sea por eso que no se