cesos delictivos tratados con prioridad por los medios a diario (homicidios: 32,14 por 100 de las noticias; violaciones: 4,34 por 100 y lesiones: 3,58 por 100) no refleja la realidad de la delincuencia en España, muy inferior a la media europea (homicidios: 2,8 frente a 7; violaciones: 3,5 frente a 7; lesiones: 43,2 frente a 215). Según Soto Navarro, esta obsesión de los medios de comunicación por la violencia tiene consecuencias sobre la agenda pública, tal y como reflejan los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas, que observan una preocupación creciente por la «inseguridad ciudadana» y cuyo momento álgido interviene justo durante la campaña para las elecciones generales españolas de 2004. En otras palabras, la agenda mediática sigue su propia lógica en desconexión relativa con la realidad, debido a presiones políticas (centrar el debate electoral en el tema de la inseguridad ciudadana) y mercantiles (centrar la atención en sucesos impactantes para captar lectores). La agenda política es la que determina en gran medida qué políticas públicas genera un gobierno. Existen varias formas de trabajar sobre la agenda política. Los datos pueden provenir de un análisis de la actividad parlamentaria (proyectos y propuestas de ley, enmiendas, leyes aprobadas, comisiones parlamentarias de investigación, etc.), de la variación del presupuesto gubernamental, de las decisiones del Tribunal Constitucional, o bien de los programas electorales (Jones y Baumgartner, 2005). Esta variedad de datos reflejan los diferentes aspectos relevantes de la agenda política. El apartado siguiente trata de estos asuntos. II. LA AGENDA COMO OBJETO DE LUCHA La agenda política es un campo donde se libran luchas entre facciones. Tal y como afirma Elmer Schattschneider (1960) en su libro The Semi-Sovereign People, el acceso a la agenda es asimétrico. Las elites sociales, políticas y económicas tienen muchas más facilidades a la hora de incluir y excluir de la agenda los asuntos que les convienen y los que no. Ellas son los actores que filtran los temas «relevantes». Pero ello no significa que sean herméticas a las demandas de los más débiles. A) Las facetas de la agenda política Según Cobb y Elder (1972), la agenda política puede ser definida como la lista de problemas públicos a los que un gobierno tiene que dar una solución. Todas las autoridades públicas disponen de su propia agenda (diputaciones, ayuntamientos, Naciones Unidas, gobiernos de Estados) y cada una la administra como puede. En este sentido, es un concepto diferente del de «programa político» (un conjunto de promesas electorales) y del de «orden del día» (un simple conjunto de asuntos). La agenda va más lejos, ya que se trata de un espacio institucional que se rige por un mecanismo de filtros, que dejan pasar algunos asuntos problemáticos considerados como relevantes y otros no. Desde este punto de vista, la agenda política refleja el ámbito de actuación del gobierno (Roller, 1995). Existen varios tipos de agendas políticas en función de la naturaleza de los problemas que llegan (Cobb y Elder, 1972) 5 . El primero es la «agenda institucional». Allí aterrizan todos los problemas que estructuralmente forman parte de las competencias de un gobierno (presupuesto, organización de las elecciones, nombramiento de funcionarios, etc.). No suele generar ningún debate al respecto. Se trata de asuntos gubernamentales por naturaleza y se da por hecho que el gobierno tiene que darles una respuesta. El segundo es la «agenda coyuntural (o sistémica)». En esta segunda cesta llegan los problemas que no son competencia exclusiva del gobierno pero que, por alguna razón, han crecido hasta requerir una respuesta gubernamental. La violencia de género, la creación asistida, la obesidad infantil son todos asuntos del ámbito privado que han sido promovidos por un colectivo hasta llegar a convertirse en problemas públicos que requieren algún tipo de regulación. B) La agenda política y sus actores Se ha dicho anteriormente que los problemas considerados como relevantes llegaban a la agenda política después de pasar por las manos de intermediarios. Pero ¿quiénes son los actores de este proceso? Stricto sensu son todos los actores que actúan de forma intencionada, o no, para obligar al gobierno a que trate un problema público (Shoemaker y Reese, 1991). Entre los primeros figuran los burócratas cuyo poder de presión dentro del sistema político puede conseguir imponer un tema en la agenda. Por ejemplo, la era Meiji (la política de modernización: 1868-1912) en Japón empezó bajo la presión de los consejeros del joven emperador. Esta revolución interna permitió a Japón abandonar el sistema feudal y convertirse en un Estado centralizado y preindustrial. Los científicos y sus descubrimientos científicos también pueden hacer entrar un problema en la agenda. Es el caso de los estudios sobre el efecto cancerígeno del tabaco, que a partir de los años setenta permitieron la organización de «macrojuicios» contra las tabacaleras norteamericanas. Desde entonces la prevención está a la orden del día en todos los países occidentales. Los propios políticos imponen temas en la agenda de forma deliberada. Fue el caso del presidente de la República francesa Nicolas Sarkozy en 2007 con el tema de la inseguridad ciudadana en las grandes ciudades. Como ex ministro del Interior, este político gozaba de una cierta experiencia en materia de represión de la violencia callejera. Al enfocar la campaña presidencial sobre ese asunto, este candidato se aseguraba tener argumentos electorales frente a su contrincante. Un grupo de presión con suficiente dinero puede pagar la campaña de promoción de un asunto hasta que el gobierno lo tome en cuenta. Éste es el método que usa el lobby de las armas de fuego en Estados Unidos (la Asociación Nacional del Rifle) para evitar su penalización. La información difundida por prensa, radio, televisión e Internet constituye efectivas campañas de promoción en un país donde la peligrosidad de las armas de fuego ha sido demostrada sobradamente después de la matanza de Columbine en 1999. Los movimientos sociales pueden ser un actor potente a la hora de establecer la agenda. Aunque no dispongan siempre de un acceso abierto a las instituciones representativas, los movimientos sociales cuentan con la fuerza de un colectivo numeroso. Es el caso del movimiento del 15-M en España (2011), que estuvo presionando mediante manifestaciones, happenings, peticiones y golpes mediáticos para captar la atención de los medios y del gobierno. Los periodistas son un colectivo con cierto poder sobre la agenda. Ocupan un papel específico ya que, en un mundo tan mediatizado como el actual, los medios de comunicación ejercen una presión decisiva sobre la agenda. En gran medida actúan como intermediarios de las noticias que ocurren. El caso que se cita tradicionalmente para ilustrar el poder de la prensa es el de Bob Woodward y Carl Bernstein, ambos periodistas en The Washington Post, que en 1972 consiguieron que se iniciara un proceso de impeachment contra el presidente Nixon a raíz del caso Watergate. No obstante, este papel está evolucionando bajo la presión del mercado (se tiende a reducir el papel del periodismo de investigación) y de las nuevas tecnologías (los grupos de prensa han perdido su monopolio del tratamiento de la información frente a otros actores, como los blogueros) (tabla 1 y gráfico 2). TABLA 1 El sentido del término gatekeeper El término gatekeeper fue creado por Lewin (1947), quien empezó a usarlo en el sentido de «intermediario» en el campo de la sociología. En los años sesenta White (1950, 383-390) lo adaptó al estudio de los medios de comunicación. Pero fue sólo en 1972 cuando McCombs y Shaw (1972, 175-187) lo relacionaron con la noción de agenda-setting. Un gatekeeper filtra la información y decide lo que se hará público y lo que no. Se trata de una tarea fundamental, ya que el acceso a la información define en gran medida la producción de normas legales futuras. En otras palabras, un problema que no aparece en los medios de comunicación no existe y, por tanto, no requiere ninguna respuesta política. Fuente: Lewin (1947). Más allá de estos actores se puede identificar un último grupo: el de los «espontáneos». Aquí caben todos los demás. Por ejemplo, los grupos terroristas que intentan modificar la agenda del gobierno, como al-Qaeda con el atentado de Atocha del 11 de marzo de 2005 algunos días antes de las elecciones generales. Se puede señalar también el caso de activistas como Julian Assange, el fundador de Wikileaks, que consiguió en 2009 difundir miles de datos confidenciales por Internet. Aunque no consiguió cambios institucionales (quizás por la saturación de un público poco acostumbrado a procesar tanta información de golpe), sí se impuso en la agenda de numerosos gobiernos, que intentaron enjuiciarle. III. LA DINÁMICA DE LA AGENDA POLÍTICA Según Schattschneider (1960): «La definición de soluciones alternativas es el instrumento supremo del poder.» En otras palabras, los actores que consiguen hacer entrar un asunto en la agenda tienen una cl