2017-MarAa-Fernanda-SAínchez-RodrAguez

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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL 
Secretaría de investigación y Posgrado 
 
Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales 
 
 
 
La gestión de residuos sólidos en Tlalnepantla de Baz 
 
 TESIS 
Que para obtener el grado de 
Maestría en Economía y Gestión Municipal 
 
Línea de generación y aplicación del conocimiento 
Gestión y política institucional 
 
PRESENTA 
María Fernanda Sánchez Rodríguez 
 
DIRECCIÓN 
Dra. Rocío Huerta Cuervo 
 
Ciudad de México, enero 2018 
 
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Tal vez sea la madurez, 
los años o incluso la resignación, 
pero siempre llega un momento 
en que nos damos cuenta 
que hay discusiones que ya no valen la pena. 
Es entonces, cuando preferimos optar 
por ese silencio que calla y sonríe, 
pero que nunca otorga, 
ese que comprende, 
por fin, 
que no sirve de nada 
dar explicaciones a quien no desea entender. 
Anónimo. 
 
 
 
 
 
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Agradecimientos 
 
Agradezco a mi padre, a mi madre y mi hermana que día con día hacen esfuerzos 
sobrenaturales por estar conmigo, apoyarme y mantenernos unidos. 
Indiscutiblemente les dedico todo lo que soy. 
Agradezco a mis amigas y amigos que siempre me dan palabras de aliento para 
seguir adelante. 
Agradezco a la vida por todos los retos que me ha puesto enfrente. Por llevarme de 
polo a polo y enseñarme a dar el mayor esfuerzo; ser paciente; a ser empática; a 
velar por lo verdaderamente importante de la vida: mi familia en todo momento. 
Agradezco a mis compañeros de la MEGM y de otras maestrías, por apoyarme en 
clases y en la consejería. Por dar su opinión, mantenerse activos, propositivos y 
comprometidos, por estar unidos para manifestar las necesidades de los 
estudiantes. 
Agradezco a la Doctora Rocío que me ha apoyado y dirigido mi investigación, me 
ha orientado y motivado para mejorarla en todo momento; a la Doctora Gina, que 
me ha apoyado y motivado a mejorar y a mi primer director de tesis el Maestro 
Pedro, por ayudarme a elegir tema de investigación, a todos por apoyarme y por 
preocuparse por mí. 
Agradezco a CONACyT y especialmente a la H. Academia de la Maestría en 
Economía y Gestión Municipal por apostar por mí y extenderme la oportunidad de 
ser parte de la generación 2015-2017. A los profesores que se preocuparon por 
compartir sus conocimientos académicos y no académicos, a los que me exigieron 
más porque sabían que podía ofrecer mejores resultados, a los que me han tenido 
mucha paciencia y me siguen motivando, a los que se preocupan por las futuras 
generaciones y tienen interés genuino por mejorar las cosas en el CIECAS, IPN, 
México y en la vida de muchos. 
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Le agradezco a Dios, a la vida, al karma, al destino todo lo que me brinda. La 
oportunidad que he tenido para aprender y compartir con mi familia; mantener a mis 
amigas y amigos; obtener mayor conocimiento y experiencia; de ser visionaria; de 
saber los límites de las instituciones, de las personas y saber mis límites; enfocarme 
en lo importante; orientar mis objetivos; encontrar aliados; encontrar a maestros de 
vida; a no ser indiferente ante mis situaciones y las de los demás. 
Gracias a todos los que se preocupan por mí. 
Gracias a mi Dios por todo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Resumen 
La siguiente tesis tiene el objetivo de explicar acerca de la gestión de los residuos 
sólidos en el municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México; esto a través de 
vertientes teóricas en relación al manejo y la gestión de los residuos sólidos 
urbanos, la gestión pública de los gobiernos locales; además de la aplicabilidad del 
marco normativo propio de la prestación del servicio público en las distintas etapas 
de la gestión de residuos, como la recolección, traslado, procesamiento de residuos 
sólidos y de limpia. Se realizó un diagnóstico de las condiciones bajo las cuales se 
realiza la prestación del servicio de limpia y recolección de residuos sólidos, donde 
se identificaron las fortalezas y debilidades de la gestión pública municipal en la 
prestación de este servicio, a partir de lo cual se proponen alternativas con relación 
a la gestión del servicio por parte de la administración del municipio de Tlalnepantla 
de Baz. 
Palabras clave: Gestión de residuos, servicios públicos y gobiernos locales. 
Abstract 
This thesis aims to explain about the management of solid waste in the municipality 
of Tlalnepantla de Baz, State of Mexico; this through theoretical aspects in relation 
to the public management, management of solid urban waste, and the public 
capabilities of local governments; in addition to the applicability of the regulatory 
framework proper to the provision of the public service, in the different stages of 
waste management, such as the collection, transfer, processing of solid waste and 
clean. A diagnosis was made of the conditions under which the service of cleaning 
and collection of solid waste is performed, where the strengths and weaknesses of 
municipal public management were identified, in the provision of this service, from 
which they are proposed alternatives in relation to the management of the service 
by the administration of the municipality of Tlalnepantla de Baz. 
Keywords: Management of solid urban waste, public service, and local 
governments. 
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Índice 
Agradecimientos .................................................................................................. 2 
Resumen ............................................................................................................... 4 
Abstract ................................................................................................................ 4 
Índice de gráficas ................................................................................................. 9 
Índice de tablas .................................................................................................... 9 
Índice de mapas ................................................................................................... 9 
I. Acrónimos ....................................................................................................... 10 
II. Glosario de Términos .................................................................................... 11 
Introducción ....................................................................................................... 12 
Capítulo 1. Marco teórico y conceptual: Los Servicios Públicos a partir de las 
Fallas del Mercado y la Gestión Pública. ......................................................... 20 
1.1 Teoría de las fallas del mercado ................................................................. 22 
1.1.1 Externalidades ...................................................................................... 24 
1.1.2 Bienes públicos..................................................................................... 26 
1.2 Costos sociales ........................................................................................... 29 
1.3 Gestión de los servicios públicos ................................................................ 30 
1.3.1 Administración pública .......................................................................... 31 
1.3.2 La nueva gestión pública (NGP) ........................................................... 32 
1.4 Mecanismos de gestión de los servicios públicos ....................................... 34 
1.4.1 Directa .................................................................................................. 35 
1.4.2 Colaboración ........................................................................................ 36 
1.4.3 Asociación intermunicipal ..................................................................... 36 
1.4.4 Organismo descentralizado ..................................................................37 
1.4.5 Concesión............................................................................................. 38 
1.4.6 Coinversión ........................................................................................... 38 
1.5 Teorema de descentralización .................................................................... 39 
1.6 Capacidades institucionales de los gobiernos locales ................................. 40 
1.7 Residuos ..................................................................................................... 42 
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1.7.1 Residuos Sólidos Urbanos (RSU) ......................................................... 43 
1.7.2 Residuos de manejo especial (RME) .................................................... 43 
1.7.3 Residuos peligrosos (RP) ..................................................................... 43 
1.7.4 Residuos Peligrosos Biológico- Infecciosos (RPBI) .............................. 44 
1.8 Clasificación de residuos ............................................................................ 45 
1.9 Servicio de Recolección de residuos........................................................... 45 
1.10 Condición de la Zona Metropolitana del Valle de México en materia de 
residuos sólidos ................................................................................................ 47 
1.11 Casos exitosos internacionales ................................................................. 49 
1.12 Casos exitosos nacionales ........................................................................ 50 
1.13 Alternativas para valorización energética de residuos sólidos urbanos ..... 51 
1.14 Metodología .............................................................................................. 53 
1.14.1 Estudio de caso .................................................................................. 53 
1.14.2 Metodología cualitativa ....................................................................... 54 
1.14.3 Entrevista individual estructurada por saturación ................................ 54 
1.14.4 Descripción de la metodología ............................................................ 55 
1.15 Conclusiones ............................................................................................ 56 
Capítulo 2. Normatividad con relación a la gestión de residuos sólidos ...... 57 
2.1 Tratados internacionales ............................................................................. 58 
2.1.1 Derechos humanos y Medio Ambiente ................................................. 58 
2.1.2 Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono ................ 59 
2.1.3 Protocolo de Kioto ................................................................................ 59 
2.2 Normas nacionales ..................................................................................... 60 
2.2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) ....... 61 
2.2.2 Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.......... 61 
2.2.3 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos ..... 62 
2.2.4 NOM-083-SEMARNAT-2003 ................................................................ 63 
2.2.5 Leyes, códigos y reglamentos estatales y municipales ......................... 64 
2.2.5.1 Constitución del Estado de México .................................................... 64 
2.2.5.2 Ley Orgánica Municipal del Estado de México ................................... 64 
2.2.5.3 Bando Municipal ................................................................................ 65 
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2.2.5.4 Código Municipal de Tlalnepantla de Baz .......................................... 65 
2.2.5.5 Plan de Desarrollo Municipal ............................................................. 67 
2.2.5.6 Reglamento del Servicio Público de Limpia y Disposición de Desechos 
del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México .............................. 69 
2.3 Conclusión .................................................................................................. 71 
Capítulo 3. Contexto del Municipio de Tlalnepantla de Baz ............................ 72 
3.1 Características sociodemográficas del municipio de Tlalnepantla de Baz ... 73 
3.1.1 Localización del municipio .................................................................... 73 
3.1.2 Localidades .......................................................................................... 73 
3.1.3 Población .............................................................................................. 75 
3.1.4 Actividades económicas ....................................................................... 75 
3.2 Las administraciones del municipio ............................................................. 76 
3.3. Presupuesto de egresos de la Subdirección de limpia y recolección de 
residuos sólidos ................................................................................................ 78 
3.4 Contexto del servicio de limpia y recolección de residuos sólidos en 
Tlalnepantla de Baz .......................................................................................... 80 
3.4.1 Emisiones de gases contaminantes ...................................................... 89 
3.5 Gestión del servicio de recolección de residuos .......................................... 91 
3.6 Conclusiones .............................................................................................. 92 
4. Resultados de entrevistas .......................................................................... 96 
4.1 Entrevistas con Dirección General de Medio Ambiente ............................... 96 
4.1.1.1 Perfil de trabajadores ......................................................................... 96 
4.1.1.2 Tiempo trabajando en el municipio .................................................... 96 
4.1.1.3 Formación profesional de trabajadores .............................................. 97 
4.1.1.4 Obras realizadas por la Dirección General de Medio Ambiente ......... 97 
4.1.1.5 Comunicación con otras áreas del municipio ..................................... 98 
4.1.1.6 Participación ciudadana vista desde el municipio .............................. 98 
4.1.1.7 Sanciones y fundamentos de Ley ...................................................... 98 
4.2 Entrevistas con ciudadanos ........................................................................ 99 
4.2.1 Resultados descriptivos las entrevistas aplicadas............................... 100 
4.2.1.1 Perfil de entrevistados ..................................................................... 101 
4.2.1.2 Ocupaciones de las personas entrevistadas .................................... 101 
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4.2.1.3 Satisfacción con el servicio .............................................................. 101 
4.2.2 Variables del servicio consideradas en la entrevista ........................... 101 
4.2.2.1 Condición de camiones .................................................................... 101 
4.2.2.2 Condición de calles .......................................................................... 102 
4.2.2.3 Uso de uniformes de personal operativo .......................................... 102 
4.2.2.4 Faltas a la normatividad ................................................................... 102 
4.2.2.5 Conflictos con personal de recolección ............................................ 103 
4.2.2.6 Solicitudes a la Subdirección de limpia y recolección de residuos ... 103 
4.2.2.7 Venta de materiales valorizables ..................................................... 103 
4.2.2.8 Motivos de contaminación ............................................................... 104 
4.2.2.9 Otras observaciones ........................................................................ 104 
4.3 Consideraciones faltantes enel servicio ................................................... 105 
4.3.1 Educación ambiental .......................................................................... 105 
4.3.2 Disposición de pagar servicio ............................................................. 106 
4.4 Problemas de gestión encontrados ....................................................... 106 
4.4.1 Poca aplicación de la normatividad ................................................. 106 
4.4.2 Tiraderos de basura en calles ............................................................. 106 
4.4.3 Poca diversificación en horarios o mecanismos de recolección .......... 107 
4.4.4 Uso de uniformes para personal operativo ..................................... 107 
4.4.5 Relleno sanitario ................................................................................. 107 
4.4.6 Poca educación ambiental .............................................................. 107 
4,4,7 Separación de residuos ...................................................................... 108 
4.4.7 Participación ciudadana .................................................................. 108 
4.4.8 Sanciones de gobierno ................................................................... 108 
5. Conclusiones ............................................................................................... 109 
6. Propuestas ................................................................................................... 116 
7. Anexos .......................................................................................................... 118 
7.1 Anexo. Rutas de la dirección de recolección de residuos.......................... 118 
7.2 Anexo. Acuse del municipio de Tlalnepantla de Baz ................................. 127 
8. Bibliografía y fuentes ................................................................................... 128 
 
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Índice de gráficas 
Graficas 1.1.1 Costos sociales ............................................................................. 29 
Graficas 1.1.2 y 1.1.3. Costos sociales en relación con el ambiente .................... 30 
Gráfica 3.3.1 Presupuesto de egresos de la Subdirección de limpia y recolección 
de residuos sólidos .............................................................................................. 79 
Índice de tablas 
Tabla 1.1.1 El papel de los agentes en los modelos de gestión de Recolección de 
Residuos Sólidos ................................................................................................. 39 
Tabla 1.7.1 Clasificación de los residuos ............................................................. 44 
Tabla 1.9.1 Las etapas de la gestión de residuos sólidos .................................... 46 
Tabla 1.9.2 Principales áreas para mejorar la eficiencia en el servicio de 
recolección de residuos sólidos ........................................................................... 47 
Tabla 2.2.1 Especificaciones de relleno sanitario ................................................. 63 
Tabla 3.1.1 Unidades económicas del municipio .................................................. 76 
Tabla 3.2.1 Presidentes municipales de Tlalnepantla de Baz ............................... 77 
Tabla 3.3.1 Presupuesto aprobado para la Subdirección de limpia y recolección de 
residuos ............................................................................................................... 78 
Tabla 3.4.1 Organigrama H.A. TDB .................................................................... 82 
Tabla 3.4.2 Total de empleados en la Subdirección de limpia y recolección de 
residuos ............................................................................................................... 83 
Tabla 3.4.3 Vehículos del servicio de recolección ................................................ 85 
Tabla 3.4.4 Población, Residuos Recolectados e infraestructura del servicio de 
limpia y recolección. ............................................................................................. 86 
Tabla 3.4.5 Usos del suelo del municipio ............................................................. 88 
Índice de mapas 
Mapa 3.1.1 Localización de Tlalnepantla de Baz ................................................. 74 
Mapa 3.4.1. Usos de suelo, relleno sanitario, estaciones de transferencia y 
tiraderos de RSU y RME ...................................................................................... 90 
 
 
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I. Acrónimos 
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
DGMA Dirección General de Medio Ambiente 
DGSU Dirección General de Servicios Urbanos 
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía 
NGP Nueva Gestión Pública 
OPDM Organismo de Agua Potable Alcantarillado y Saneamiento 
PET Polietileno Tereftalato 
RSU Residuos Sólidos Urbanos 
RME Residuos de Manejo Especial 
RP Residuos Peligrosos 
RPBI Residuos Peligrosos Biológico-Infecciosos 
SLRRS Subdirección de Limpia y Recolección de Residuos Sólidos 
TDB Tlalnepantla de Baz 
ZMVM Zona Metropolitana del Valle de México 
 
 
 
 
 
 
 
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II. Glosario de Términos 
Agentes contaminantes: Personas habitantes o no habitantes del municipio de 
Tlalnepantla de Baz, empresas e industrias principalmente ubicadas en el municipio 
que no asumen la responsabilidad de darle una disposición correcta a los residuos. 
Educación ambiental: Proceso de formación que permite adoptar conciencia de la 
importancia no contaminar a través de adopción de normas y responsabilidad con 
el medio ambiente. 
Materiales reciclables: Aluminio, plástico, papel, vidrio y cartón. 
Reciclaje: Acción de dar nueva vida a un material ya sea como materia prima o 
generando un nuevo material. 
Recolección de residuos: Labor de recoger los residuos sólidos generados en 
casas habitación y empresas, los cuales serán trasladados a un sitio de disposición 
final. 
Residuos: Material sólido, líquido o gaseoso contenido o no en recipientes que se 
desecha por su propietario, puede ser susceptible a valorización, tratamiento o 
disposición final. 
Reutilización: Continuar con su uso posterior al tiempo de vida útil estimado hasta 
maximizar su utilidad. 
Usos de suelo: Intervenciones que las personas realizan en una superficie para 
producir, modificarla o mantenerla para actividades concretas. 
Valorización de residuos: Asignación de valor monetario o de intercambio con 
otros materiales. Enfocado principalmente para los residuos sólidos reciclables 
Valorización energética: Aprovechamiento del contenido energético de los 
residuos a través del proceso de combustión controlada de residuos; principalmente 
no reciclables, no reutilizables o que, si cumplen con las anteriores condiciones, 
pero se encuentran contaminados por su indebida disposición final. 
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Introducción 
En 1978 se concedió la atribución de limpia y recolección de residuos a los 
municipios, desde entonces los municipios han sostenido sus propias curvas de 
aprendizaje y a cada uno de los ellos le ha llevado distinto periodo de tiempo 
accionar conforme a lo que el servicio requiere (Congreso de la Unión, 2016), 
La capacidad institucional de la estructura de los gobiernos municipales, su 
capacidad hacendaria y las gestiones que realizan para proveer el servicio; hacen 
que la prestación de este servicio tenga múltiples manifestaciones y características 
en los gobiernos municipales. 
Apoyados en las recomendaciones de la nueva gestión pública, se promovieron 
reformas para profesionalizar a los servidores públicos a nivel federal y estatal. Se 
aprobaron leyes en materia de transparencia y rendición de cuentas, reformas sobre 
contabilidad gubernamental y responsabilidad hacendaria de los municipios. Se 
fortalecieron las facultades concurrentes en materia de protección al medioambiente y en la defensa de los derechos humanos. Se multiplicó el uso de las 
tecnologías de información y comunicación en los procesos administrativos y en la 
prestación de servicios públicos, desde el ámbito municipal. 
 
El objetivo de todas esas reformas ha sido mejorar el desempeño gubernamental y 
ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios públicos con mayor cobertura y calidad, 
así como información pública que satisfaga los requerimientos legales y 
ciudadanos. 
 
A la fecha, de acuerdo con los censos de gobiernos municipales y delegacionales, 
son los municipios urbanos, en promedio, los que prestan bienes y servicios 
públicos con una mayor cobertura y calidad (INEGI, 2017), lo cual, si bien no excluye 
que diversos municipios rurales y semirurales hayan mejorado en esos dos 
aspectos, si lo han hecho en una menor proporción. 
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Por ejemplo, en la Ciudad de México se observa que, además de realizar la 
recolección y disposición de residuos, se lleva a cabo la separación de residuos y 
en algunos casos el reciclaje de materiales; tal es el caso de la termovalorización 
para generar energía en el sistema de transporte colectivo metro. 
Depende de la eficiencia del servicio de limpia y recolección de residuos sólidos, 
que se mantenga en buenas condiciones la imagen de las localidades, la salubridad 
y en buena medida, la salud de los habitantes de una demarcación. 
A pesar de ello, a nivel nacional apenas el 75.09% de las cabeceras municipales 
cuenta con el servicio público de recolección de residuos sólidos, y en las diversas 
localidades el porcentaje baja drásticamente, con un 38.36% de cobertura total, 
orillando a los pobladores a efectuar practicas inadecuadas para los residuos 
sólidos (INEGI, 2017). 
El Estado de México carece de condiciones que le permitan, a todos sus municipios 
ofrecer servicios públicos eficientes y de calidad. Apenas el 71% de las cabeceras 
municipales y el 51% de las localidades, en los 125 municipios del estado, cuentan 
con ese servicio. Además de lo anterior, la observación directa permitió corroborar 
que, en diversos lugares, donde el censo reporta que sí se cuenta con este servicio 
público, la recolección no se hace de manera completa, ni en las mejores 
condiciones. Ese es el caso de Tlalnepantla de Baz. El conocimiento empírico de 
esta demarcación permitió confirmar la formación recurrente de tiraderos a cielo 
abierto en diversas colonias del municipio, sin que el sistema de limpia atienda ese 
problema. Este hallazgo, en el contexto de la Maestría en Economía y Gestión 
Municipal cobró un interés especial para ser estudiado a profundidad. Junto a lo 
anterior, al ser Tlalnepantla de Baz, uno de los cinco municipios con más población 
 
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del estado de México (INEGI, 2016.2) y uno de los tres municipios con un mayor 
producto interno bruto del estado (Gobierno del Estado de México, 2012), lo llevan 
a que sea uno de los cinco municipios con más producción de residuos sólidos en 
la entidad, lo cual lo hizo un excelente caso para ser estudiado a profundidad. 
En Tlalnepantla se recolectan 609 toneladas de residuos sólidos en promedio diario. 
El servicio público de limpia, recolección y disposición de residuos sólidos cubre, 
teóricamente, las 16 zonas industriales y 248 de las 265 comunidades existentes en 
el municipio (H. A. TDB, 2012). 
El primer hallazgo en el análisis del proceso de gestión de este servicio en el 
municipio de Tlalnepantla, y comentado previamente, se tuvo cuando se observó la 
existencia de diversos tiraderos a cielo abierto dentro del municipio. Parecía 
contradictorio que uno de los municipios más ricos del estado, no tuviera capacidad 
para evitar ese fenómeno. Cuando se hizo el primer acercamiento al conocimiento 
del problema, se detectó que, para el gobierno municipal este fenómeno no es un 
asunto importante para estar en su agenda de gobierno, ya que en ningún 
documento público se menciona como un problema necesario de ser atendido. Por 
otro lado, revisando los informes estatales sobre la prestación de este servicio, se 
detectó que, en promedio, los carros recolectores de basura en el municipio de 
Tlalnepantla de Baz trasladan un menor peso de residuos por cada viaje que hacen, 
en comparación al promedio estatal y nacional. ¿Cuál es la causa de esta 
situación?, ¿Por qué a pesar de que existen más de 40 tiraderos a cielo abierto en 
el municipio, el gobierno municipal no los identifica como un problema público?; 
¿Por qué el municipio no ha tenido capacidad para resolver este problema?; ¿Por 
qué los carros recolectores trasladan en promedio menos peso de basura, a pesar 
de la existencia de estos tiraderos? Estos primeros hallazgos, permitieron identificar 
la existencia de problemas de gestión municipal en el servicio público de limpia, 
recolección, traslado y disposición final de residuos en el municipio, que es 
importante estudiar con mayor profundidad. 
Por lo que se contemplaron las siguientes preguntas de investigación, como guías 
de la misma. Como pregunta central: ¿Cuáles son las características de la gestión 
de residuos sólidos en Tlalnepantla de Baz? Y como preguntas derivadas: ¿Cuál es 
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el marco teórico que nos permite estudiar los servicios públicos de recolección de 
residuos sólidos y la gestión gubernamental local?; ¿Existe un marco normativo 
adecuado para la buena gestión de los residuos sólidos y el servicio de limpia para 
Tlalnepantla?; ¿Por qué el gobierno municipal no ha tenido la capacidad para 
prestar un servicio eficiente en toda la demarcación?; y ¿Qué características deben 
tener las alternativas para realizar la recolección integral de los residuos sólidos? 
La investigación está justificada por el artículo 115 fracción III que indica que “los 
municipios deben cumplir, entre otras funciones, con el servicio de Limpia, 
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos” (Congreso de la 
Unión, 2016) 
Además, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 
(Congreso de la Unión, 2015), señala en su artículo 2 fracción I, “el derecho de toda 
persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”; así 
también, en su fracción VI, incentiva a la “la valorización de los residuos para su 
aprovechamiento como insumos en las actividades productivas”; y la fracción VII, 
que indica como derecho de los habitantes, “el acceso público a la información, la 
educación ambiental y la capacitación, para lograr la prevención de la generación y 
el manejo sustentable de los residuos”. Asimismo, el artículo siete, fracción XX, de 
la misma Ley señala la posibilidad de: “suscribir convenios o acuerdos con las 
cámaras industriales, comerciales y de otras actividades productivas, los grupos y 
organizaciones sociales, públicos o privados, para llevar a cabo acciones tendientes 
a cumplir con los objetivos de esta Ley”. 
De igual forma, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 
en su artículo 35, Fracción VII indica que “Concertarán acciones e inversiones con 
los sectores social y privado, instituciones académicas, grupos y organizaciones 
sociales y demás personas físicas y morales interesadas” (Congreso de la Unión, 
2015). 
El objetivo general de la investigación fue identificar los aspectos fundamentales 
que limitan una prestación eficiente del servicio de recolección y traslado de 
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residuos sólidos en el municipio de Tlalnepantla de Baz, así como sugerir 
propuestas de política pública para alcanzar un servicio de calidad. 
Los objetivos específicos de la investigación fueron: 
➢ Identificar las vertientes teóricas para el estudio de los residuos sólidos y la 
gestión pública de los gobiernos locales. 
➢ Explicar el marco normativo propio de la prestación del servicio público de 
recolección, traslado, procesamientode residuos sólidos y de limpia para el 
municipio de Tlalnepantla de Baz. 
➢ Realizar un diagnóstico de las condiciones bajo las cuales se realiza la tarea 
de recolección, traslado y procesamiento de residuos sólidos en el municipio 
de Tlalnepantla de Baz. 
➢ Proponer los elementos necesarios en Tlalnepantla de Baz para mejorar la 
gestión integral de residuos sólidos. 
La metodología empleada en la presente investigación se realizó con enfoque 
cualitativo. En primer lugar, se revisaron textos para contar con una perspectiva 
conceptual sobre el tema. Se revisaron experiencias de otras localidades y se hizo 
la revisión del marco normativo federal, estatal y municipal sobre el manejo de los 
residuos sólidos. Posteriormente, se concentraron y analizaron fuentes de bases de 
datos sobre la prestación de este servicio. Más adelante, al realizar recorridos en 
diferentes zonas del municipio se observó e identificó dónde se ubican algunos 
tiraderos a cielo abierto y la reacción de los ciudadanos. 
Se prepararon instrumentos de entrevista (cuestionarios y entrevistas 
semiestructuradas) para ciudadanos que habitan en zonas aledañas a los tiraderos 
y algunos representantes vecinales. Con las respuestas obtenidas se realizó un 
análisis cualitativo acerca de la satisfacción de los habitantes del municipio, tanto 
de las lecturas de casos específicos y el marco teórico, como con las respuestas 
obtenidas de las entrevistas realizadas. 
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Los hallazgos encontrados en el proceso de investigación documental y de campo, 
además de los advertidos previamente, permiten aseverar que en Tlalnepantla de 
Baz existen serios problemas con la gestión de los residuos sólidos. 
La principal manifestación de este problema es la existencia de tiraderos en el 
municipio, lo cual no es ajeno a la forma en cómo se prioriza el destino de los 
recursos económicos con que cuenta el municipio, para ofrecer este servicio. El 
gasto público para el servicio de limpia ha priorizado gastos en renta de edificios y 
terrenos, un alto porcentaje se destina al pago de personal, y muy poco, e incluso 
en algunos años no ha dirigido ningún recurso, para incrementar el número de 
camiones de basura o a incentivar la concientización ciudadana sobre este 
problema. Otro problema de gestión fundamental es la incapacidad del municipio 
para hacer cumplir las leyes y reglamentos en la materia. De ahí que no se apliquen 
sanciones a quienes tiran grandes volúmenes de basura en los tiraderos. 
El municipio de Tlalnepantla de Baz no ha definido como un problema que requiera 
su intervención, la existencia de tiraderos a cielo abierto. Se le observa como parte 
de la realidad municipal, frente a la cual, no tiene incentivos para intervenir, a pesar 
de que es una responsabilidad definida por la Constitución. Los conceptos con los 
cuales se gobierna, en materia de residuos, están asociados a la identificación de 
los residuos como un mal, sin aprovecharlos como fuente de riqueza. Aunque el 
municipio tiene eslóganes publicitarios vinculados con la nueva gestión pública, en 
su práctica se desempeña como un gobierno ineficiente, alejado de la población, 
con una visión muy corta en materia de prestación de servicios públicos. 
Dirige el uso de los camiones de basura, ahí donde hay pago por el servicio que 
prestan como, por ejemplo, para recoger escombros privados, lo cual si le reditúa 
ingresos al municipio. 
Si bien los vecinos definen como algo indeseable a los tiraderos, tampoco se 
organizan o movilizan para exigir su desaparición. Los vecinos se sienten 
satisfechos porque en sus casas se recoge regularmente la basura, a pesar de los 
problemas que significa para su salud y para la imagen urbana de sus barrios. 
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El contenido de la presente tesis es el siguiente: En el capítulo 1, se expone el marco 
teórico y conceptual en torno a los Servicios Públicos de recolección, traslado y 
destino final de los residuos sólidos y el servicio de limpia, a partir de la teoría sobre 
Fallas del Mercado y la Gestión Pública; en el capítulo 2, se precisa la normatividad 
federal estatal y municipal, en relación con la gestión de residuos sólidos; en el 
capítulo 3, se presenta el contexto del municipio de Tlalnepantla de Baz, 
especialmente lo relativo a la gestión de los residuos sólidos y el servicio de limpia; 
en el capítulo 4, se expone el diseño de la investigación de campo, los hallazgos, 
resultados y conclusiones. 
Una investigación no es un proceso lineal, es un ir y venir en torno a un objeto de 
estudio, lo cual demanda precisiones y ajustes, en función de las restricciones y 
hallazgos que en el propio camino se encuentran. Con el propósito de facilitar la 
lectura del presente texto se incorpora la siguiente matriz de congruencia con sus 
contenidos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Página | 19 
 
TABLA DE CONGRUENCIA ENTRE OBJETIVOS, CONTENIDOS Y 
RESULTADOS 
Pregunta de 
investigación 
Objetivo general 
¿Cuáles son las 
características de la 
gestión de residuos 
sólidos en Tlalnepantla 
de Baz? 
Identificar los aspectos fundamentales que limitan una 
prestación eficiente del servicio de recolección y 
traslado de residuos sólidos en el municipio de 
Tlalnepantla de Baz, así como sugerir propuestas de 
política pública para alcanzar un servicio de calidad. 
Objetivos específicos Preguntas de investigación Capítulo 
Identificar las vertientes 
teóricas para el estudio 
de los residuos sólidos y 
los servicios de limpia 
¿Cuáles son las vertientes teóricas que 
nos ayudan a comprender la gestión 
pública de residuos sólidos y los 
servicios locales? 
Capítulo 1 
Comprender el marco 
normativo propio de la 
prestación del servicio 
público de recolección, 
traslado y 
procesamiento de 
residuos sólidos y de 
limpia municipal. 
¿Cuál es el marco normativo que existe 
en nuestro país y regula los servicios de 
recolección, traslado y destino de 
residuos sólidos y limpia en el municipio 
de Tlalnepantla? 
Capítulo 2 
Realizar un diagnóstico 
de las condiciones bajo 
las cuales se realiza la 
tarea de recolección, 
traslado y 
procesamiento de 
residuos sólidos y limpia 
en el municipio de 
Tlalnepantla de Baz. 
¿Por qué el gobierno municipal no ha 
tenido la capacidad para prestar un 
servicio eficiente en toda la 
demarcación? 
Capítulo3 
Proponer los elementos 
necesarios en 
Tlalnepantla de Baz 
para mejorar la gestión 
integral de residuos 
sólidos. 
¿Qué características de la gestión 
integral de los residuos sólidos no se 
cubren en Tlalnepantla de Baz? 
Capítulo 4 
¿Cuáles son las características de la gestión de residuos sólidos 
en Tlalnepantla de Baz? 
Hallazgos, 
Conclusiones 
y propuestas 
 
 
 
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Capítulo 1. Marco teórico y conceptual: 
Los Servicios Públicos a partir de las 
Fallas del Mercado y la Gestión Pública. 
 
 
 
 
 
 
 
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El objetivo de este capítulo es ubicar las vertientes teóricas que ofrecen elementos 
para el estudio de los residuos sólidos. Se aborda la teoría de las fallas de mercado, 
la gestión pública, los diversos mecanismos de prestación de servicios públicos, el 
teorema de la descentralización y el contenido conceptual de las capacidades 
institucionales. Por último y con el propósito de comprender la diversidad de los 
residuos sólidos se presenta la clasificación de éstos. Además, se presenta el 
diseño de la investigación de este análisis. 
Hasta la década de los 70, la basura fue estudiada por la economía como un mal, o 
externalidad negativa, esto es, como materiales sin valor económico, que solamente 
eran fuente de contaminación y deterioro de la imagen urbana (Parkin, 2004). Los 
estudios sobre las posibilidades de reutilización de algunos desechos sólidos y las 
potencialidades de la basura como fuente generadora de energía permitieron que, 
de manera vertiginosa, durantelas décadas de los 80 y 90, se le dejara de observar 
exclusivamente como un mal y se empezaran a valorar sus cualidades como fuente 
de riqueza. Dependería de uso y destino que le dieran las empresas, los gobiernos 
y la población, para clasificarlos como males o bienes públicos. 
Cuando los residuos sólidos se desechan en las calles o espacios públicos, son 
principalmente un mal, ya que además de contaminar el ambiente y generar focos 
de infección para la población, deterioran la imagen urbana y la capacidad del 
espacio público para ser un vehículo de cohesión social. Les corresponde a los 
gobiernos locales definir las medidas para prevenir la generación de externalidades 
negativas de este tipo, precisar los costos económicos de esta falla de mercado y 
aplicar las regulaciones existentes para atender estos casos. En el caso de México 
las regulaciones en materia de residuos sólidos corresponden al gobierno central, 
los gobiernos estatales y municipales deben subordinar las leyes y reglamentos en 
este terreno, a las leyes de carácter nacional. 
Los bienes y servicios públicos, como la recolección de basura, deben ser atendidas 
por el gobierno local, debido a que es la institución facultada para realizar la tarea y 
(Art. 115 Constitucional) aminorar las externalidades negativas. Son los gobiernos 
municipales, por su proximidad con la población, los que tienen mayor capacidad 
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de atender sus demandas, conocer sus preferencias y canalizar los esfuerzos de 
una demarcación. La teoría ha demostrado (Oates, 2006), que la mayor eficiencia 
en la recolección de la basura es cuando los gobiernos locales se encargan de esta 
tarea. Ya que las distancias que deben recorrerse, para la recolección y disposición 
final son menores, que si esta tarea la realizaran los gobiernos nacionales o 
estatales o provinciales. Cuando los gobiernos locales no cuentan con las 
capacidades técnicas o de infraestructura para la recolección y disposición final de 
los residuos, es cuando se justificará, como medida transitoria, el que gobiernos 
estatales la realicen, como de hecho ocurre en el caso de algunas entidades de 
México (Hidalgo) o el establecimiento de alianzas entre los gobiernos locales para 
su atención (como también ocurre en México). 
1.1 Teoría de las fallas del mercado 
Existen condiciones en las que el mercado no es eficiente en sentido de Pareto. Es 
decir, se cumple el siguiente principio: la asignación optima de los recursos se dará 
cuando un individuo se beneficie sin afectar a otro, de lo contrario es ineficiente 
(Stiglitz, 1988). La existencia de externalidades, la prestación de servicios públicos, 
la seguridad ciudadana y la regulación de derechos de propiedad son realidades 
que explican y justifican la intervención gubernamental. 
La necesidad de proveer servicios públicos es de acuerdo con la teoría, una de las 
situaciones que justifican la intervención del estado. Hay ciertas funciones 
necesarias para garantizar el bienestar y estabilidad de las sociedades, en las 
cuales los gobiernos deben participar. Servicios como la seguridad pública, la 
emisión de moneda, la educación, los servicios de salud, la dotación de agua y los 
servicios de limpia, son servicios públicos en los cuales (aunque en cierta cantidad 
pueden ser ofrecidos por el sector privado), se justifica la intervención 
gubernamental en su oferta, con el propósito de garantizar condiciones básicas para 
el bienestar de las personas. 
Los servicios públicos de limpia y recolección de residuos sólidos han de manera 
tradicional, una de las funciones básicas de los gobiernos municipales. Ya sea que 
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se presten directamente o con intermediación de empresas, pero es una 
responsabilidad central de los gobiernos locales. 
Lo que se pide como criterios de prestación óptima del servicio, es la cobertura total 
en una demarcación, que el servicio sea regular, para que no se acumulen 
cantidades grandes de basura en las casas o comercios, que se mantengan las 
calles limpias, que haya depósitos para desechos pequeños en las calles, que haya 
compromiso ciudadano para no arrojar residuos en espacios públicos y por 
supuesto, que haya mecanismos que obliguen al gobierno y a los ciudadanos para 
cumplir con las leyes y reglamentos en la materia. 
Cuando el gobierno local es el único responsable de brindar los servicios de limpia 
y recolección de basura, actúa como un monopolio. Frente a lo cual diversas 
irregularidades, desde el concepto de eficiencia de Pareto, se pueden presentar. Es 
el gobierno quien fija la forma en cómo se ofertan los servicios, no tiene competencia 
que ilustre a la población sobre las debilidades del servicio y posibles alternativas 
de mejora, aunque se afecte a segmentos de la población, no hay más oferentes en 
el mercado que el gobierno. En otras palabras, si no existe participación ciudadana 
para exigir que el servicio sea eficiente, el gobierno prestará el servicio como mejor 
le convenga, sin tener contrapesos para el cumplimiento de la ley o para pensar en 
la calidad. 
Cuando no se cumplen los estándares de calidad en el servicio de limpia y 
recolección de residuos, se generan costos sociales que alguien tiene que cubrir. 
En el caso del medio ambiente, los individuos que habitan en él no tienen derechos 
de propiedad y los agentes contaminadores no estarán dispuestos a pagar 
voluntariamente un costo de resarcir daños, es por esto, que se requiere un agente 
central que defina cuál es el costo que se tiene que cubrir por los agentes 
contaminadores. 
Con esto se enfatiza la importancia del actor externo que regule las normas y provea 
los servicios. La oferta de bienes y servicios son tareas facultadas a los gobiernos 
locales, si no es provisto por el Estado se puede recaer en la exclusión de 
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segmentos de la población para brindar los servicios y se pueden provocar más 
externalidades principalmente costos mayores en salud pública. 
El Estado funciona como un mecanismo de asignación de recursos, por lo que 
puede presentar fallas en su funcionamiento tal como el mercado por distintas 
causas, como cuando la burocracia busca maximizar el presupuesto y sus 
facultades, pasando el nivel socialmente necesario y económicamente eficiente, en 
proporción al crecimiento de su poder político, económico y electoral. 
Las acciones del gobierno presentan resultados negativos para la eficiencia social 
y el bienestar social y por estos hechos se debe evitar que el mercado asigne los 
recursos; otro caso es porque se requieren modelos que admitan diseñar, aplicar y 
evaluar políticas públicas óptimas (Ayala E., 2004). 
El servicio de recolección de residuos sólidos presenta fallas, al no poder evitar la 
concentración de basura en las calles, se provocan plagas, contaminación y se 
presentan costos sociales no esperados, se traduce como ineficiencias sociales y 
bajo bienestar social. 
1.1.1 Externalidades 
En algunas situaciones las acciones de una persona o de una empresa afectan el 
desarrollo de las acciones de otras personas, hace que se generen costos 
inesperados que se tienen que cubrir y nadie compensa esos costos, y también 
existen empresas y personas que generan beneficios a otras y no son retribuidos. 
Cuando se generan consecuencias no intencionales a las personas o a las 
empresas, las cuales pueden ser externalidades positivas o negativas y se generan 
cuando las personas o empresas realizan acciones que benefician a otros 
individuos. 
En el momento que se generan externalidades negativas la asignación de recursos 
resulta no ser eficiente, ya que el costo de las acciones no recae sobre los individuos 
que las realizan y eso los motiva a realizarlas en exceso, y en el caso contrario de 
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los individuos que realizan acciones que benefician a otros son muy pocas sus 
retribuciones y por eso realizanpocas acciones benefactoras (Stiglitz, 1988). 
La existencia de tiraderos de residuos sólidos en las calles, generan costos 
inesperados, los habitantes afectados y el gobierno local cubre dichos costos y hace 
que los recursos asignados previamente resulten ineficientes, al ser estos costos 
generados por otros habitantes, que al no ser obligados pagar los costos, se motivan 
en seguir dejando los residuos sólidos en las calles. 
De acuerdo con (Stiglitz, 1988), los gobiernos tratan de responder a las 
externalidades con distintas acciones, pero principalmente tratan de atender las 
externalidades negativas intentando regular las actividades en cuestión. En algunos 
casos utilizan el sistema de precios e imponen multas por las externalidades 
negativas y en ocasiones se retribuyen las externalidades positivas esto con el 
propósito de que la sociedad considere los costos que se imponen o de los 
beneficios que brinda a otros. 
Los residuos sólidos que son dejados en sitios de uso común generan 
externalidades que se consideran negativas debido a que causan contaminación en 
aire, suelo y agua con distintos tipos de residuos, como los sólidos líquidos y 
gaseosos, esto se presenta en el municipio de Tlalnepantla de Baz. 
En esta demarcación existen agentes que están contaminando e imponen costos a 
otros agentes, se genera contaminación, fauna nociva en zonas cercanas a casas 
habitación y tienen que lidiar con las consecuencias que traen los residuos situados 
en distintos lugares con sus propios recursos. 
En el proceso de la internalización de las externalidades, los precios incorporan y 
reflejan los costos y el real valor del uso de los recursos, siendo entendida como 
indispensable para una mejoría de las condiciones que nos llevarán al desarrollo 
sustentable. Aspira a corregir las fallas existentes en el proceso de integración entre 
políticas económicas y ambientales, que resultan en precios de mercado, que no 
reflejan el valor real de los recursos ambientales, su escasez y los costos 
ambientales de la actividad económica (CEPAL, 1994). 
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Al existir externalidades negativas se buscará como resolverlas o internalizarlas, lo 
que hará que se incremente el costo. 
Se considera que la aplicación de políticas coordinadas entre agentes económicos 
representa una solución negociada, que pone un límite a la externalidad. También 
puede haber negociaciones entre agentes económicos si se trata de un número 
pequeño de agentes; en caso contrario, se requiere una intervención del Estado, 
que permitan internalizar los costos y regular la conducta de los agentes (CEPAL, 
1994). 
Los desechos afectan a la salud humana, ambiente, apariencia física de calles, se 
requiere una intervención del gobierno local que por un lado permita tener áreas 
comunes limpias y por otro sancione a la población y empresas que causan 
contaminación en este municipio. 
En el caso de los bienes colectivos o públicos, para que la internalización de las 
externalidades sea eficaz, se necesita escoger el instrumento económico más 
adecuado para llegar a una modalidad de comercio cuyos patrones de producción 
y consumo sean sustentables, antes es necesario definir el derecho de propiedad 
del recurso (CEPAL, 1994). 
Para hacer eficiente la internalización de los tiraderos de basura en calles y no sólo 
limpiar las calles cuando están sucias, es necesario que el gobierno haga énfasis 
en la realización de campañas con la población y empresas del municipio acerca de 
concientización, educación ambiental, separación de residuos. 
1.1.2 Bienes públicos 
Los bienes públicos puros se definen por cumplir dos condiciones, la primera 
consiste en que el costo marginal de descartar a alguien de disfrutar un bien es muy 
alto y la segunda condición consiste en que el disfrute del bien de una persona no 
limita a otra de disfrutarlo; con estas dos condiciones se distinguen los bienes 
públicos puros, de otros bienes públicos y de los bienes privados. (Stiglitz, 1988). 
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Los bienes públicos no pueden excluir a nadie de su consumo y beneficios, la 
cantidad ofertada de estos bienes puede aumentar sin afectar los costos medios 
debido a que costará lo mismo producirlo para una persona que producirlo para más 
de una persona y el tener mecanismos de vigilancia para definir qué individuos son 
aptos a recibir el bien igualmente resultan costosos. 
También existen los bienes públicos impuros o mixtos los cuales solo cumplen con 
una de las dos condiciones, sus costos marginales no tienden a cero y es posible 
que algunos individuos sean excluidos del consumo de los bienes, el racionamiento 
y la exclusión, es plausible. 
La recolección de residuos sólidos puede entenderse como un bien público impuro 
ya que se puede excluir de este bien a cierto número de habitantes, ya sea por la 
insuficiente cobertura del mismo, o debilidades en la gestión del servicio. Además 
de que, si se realizan cambios en la operación de la oferta de este servicio, si 
afectará los costos medios con los cuales opera. Las limitaciones en la prestación 
de un servicio público pueden cubrirse con la participación privada en el mercado 
de este servicio o, por otro lado, en el surgimiento o persistencia de conductas no 
colaborativas dentro de la sociedad. 
El mercado puede fallar al producir o proveer los bienes públicos en las cantidades 
adecuadas, no solo por causas atribuibles a los costos y a los problemas de gestión, 
sino también como lo dice Weinsgat debido al marco institucional que prevalece en 
un país o en sus gobiernos locales. En el caso de México, y de acuerdo con lo que 
señala Weinsgat, la falta de autonomía de los gobiernos subnacionales ha debilitado 
sus capacidades para ofrecer eficientemente bienes y servicios públicos de calidad, 
y ha incorporado prácticas de control del presupuesto, en función de fines políticos 
nacionales y o estatales, y no locales. 
El gobierno local es el ente al que le compete prestar servicios públicos, buscar 
hacer eficiente la operación de la recolección, traslado y disposición de los residuos 
sólidos, es el motivo para decidir si el gobierno local concesiona este servicio a 
particulares, o lo presta directamente y también al que le compete aplicar la ley en 
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caso de que las autoridades o los ciudadanos no cumplan con las disposiciones 
establecidas. 
Independiente a que el servicio se provee con la recaudación de impuestos, el 
gobierno local debe cumplir con la tarea de recolección, traslado y disposición de 
residuos sólidos, sin esperar que el servicio le brinde ingresos al municipio. 
Actualmente la basura, ya no es más considerada más, solamente un mal público, 
por el contrario, se ha convertido en un recurso codiciado por ser fuente distinta de 
riqueza. 
Las externalidades negativas, derivadas del mal manejo de la basura pueden ser 
muchas como, por ejemplo, si los ciudadanos no cumplen con las leyes, o los 
gobiernos locales no cuentan con un servicio eficiente, la basura puede depositarse 
en áreas públicas y ser fuente de contaminación en las calles, o de los ríos o causes 
de agua, puede tapar coladeras, o generar olores desagradables y dañinos para la 
población, además del deterioro de la imagen urbana o rural. Los costos generados 
por las externalidades negativas causadas por el mal manejo de la basura pueden 
ser altos. A los gobiernos municipales les corresponde cuidar que ello no ocurra. 
Los gobiernos locales son los más indicados para la administración de los residuos 
sólidos y líquidos que se producen en una comunidad, por la cercanía con la 
producción de residuos y con ello la disminución de los costos de este proceso, o 
en su caso, la colaboración entre los gobiernos a ese nivel. En el caso de México, 
la existencia de sindicatos de la basura, en cada una de las demarcaciones 
territoriales, ha incorporado costos para el manejoeficiente de la basura a nivel 
municipal. Los sindicatos utilizan su fuerza en los procesos de negociación de sus 
contratos de trabajo y de sus condiciones laborales. Estas negociaciones introducen 
costos que limitan la prestación eficiente del servicio, ya que afectan la adquisición 
de otros insumos necesarios. 
Es tarea del gobierno local proporcionar un servicio de recolección de residuos 
sólidos eficiente, el propósito del servicio de recolección de residuos es generar 
bienestar a la población, desde un aspecto limpio en el municipio, evitar la 
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contaminación y otros efectos que repercuten en la vida de humanos y otras 
especies. 
Se espera que la participación del gobierno local sea activa, realizando acciones 
fundamentadas en leyes y reglamentos, para esto se describen las actividades con 
las que cada área debe cumplir y algunos mecanismos para ofrecer el servicio con 
mayor eficiencia a la población. 
1.2 Costos sociales 
Se presentan daños en el bienestar individual de las personas, debido a emisiones 
en el aire o en los ríos, estos daños se pueden expresar en términos monetarios. 
Las curvas CMEzr y CMEza representan los costos marginales externos en los 
consumidores, lo que se traduce como mayores riesgos para la salud, ocasionados 
por las emisiones en el ambiente. 
Las actividades que generan efectos al medioambiente no son restringidas, 
generalmente se ocasionan problemas por diversas actividades, sin embargo, las 
externalidades que surgen en el momento de la producción, traslado de mercancías, 
transporte, o cualquier actividad que cause contaminación lleva a una situación 
socialmente ineficiente (Labandeira, León, & Vázquez, 2007). 
Gráfica 1.2.1 Costos sociales 
 
Fuente: Tomada de Labandeira et. al. (2007) p. 74. 
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Graficas 1.2.2 y 1.2.3 Costos sociales en relación con el ambiente 
 
Fuente: Tomada de Labandeira et. al. (2007) p. 74. 
A partir de las emisiones contaminantes liberadas en el ambiente, los costos 
sociales que se ocasionan se determinan con la suma de las áreas DEzr* y GHzh* 
que corresponden a las desviaciones entre el costo externo que origina la 
contaminación y el beneficio que obtienen los agentes contaminantes. La 
asignación resulta ineficiente debido a que la sociedad podría conseguir más 
beneficios si la contaminación permanece en los niveles z´r y z´h en el ambiente. 
Puede cumplirse una condición de eficiencia y buscarse un mecanismo para repartir 
el pago entre agentes contaminantes que permita a cada persona disfrutar de un 
mayor bienestar de los servicios públicos (Labandeira, León, & Vázquez, 2007). et. 
al. p. 74. 
1.3 Gestión de los servicios públicos 
“La gestión pública es una especialidad que se enfoca en la correcta y eficiente 
administración de los recursos del Estado, a fin de satisfacer las necesidades de la 
ciudadanía e impulsar el desarrollo del país.” (Perú 21, 2015, pág. 1). Es una parte 
de la administración general de los organismos públicos o privados y está 
directamente asociada a los resultados que logre una administración. Se ha definido 
“como un proceso integral, sistemático y participativo, que se articula en tres 
grandes momentos: la planificación, la ejecución y el seguimiento y evaluación de 
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las estrategias de desarrollo económico, social, ambiental, físico, institucional, 
político y financiero sobre la base de unas metas acordadas de manera 
democrática” (Gómez, 2009, pág. 2.3). 
1.3.1 Administración pública 
La Administración Pública (AP) se reorienta a partir de dos tendencias, la primera 
se enfoca a reivindicar y reconstruir la naturaleza de la AP, la segunda busca 
reactivar la capacidad administrativa de la AP, estas tendencias se definen como la 
pública y gerencial, que tratan de afrontar las crisis política y económica. 
La primera tendencia surge a partir de las luchas entre países por democratizar los 
regímenes políticos de tipo autoritario, que obtuvo como resultado el acercamiento 
de la ciudadanía y en general a la sociedad civil, contribuyendo a vigilar el actuar de 
los asuntos públicos y darle certidumbre a la calidad de vida personal y social. La 
observación y la aplicación de la ley serán a través de un sistema de justicia eficiente 
e imparcial, lo que constituye la coordinación social y convivencia de las sociedades 
libres (Aguilar V., 2006). 
La comunicación entre gobierno, sociedad y empresas permitirá hacer conexión con 
las diferentes opiniones que involucran la toma de decisiones en el municipio y que 
estas tengan elementos con los que antes no se contaba. 
La segunda tendencia que se dirige a reactivar la capacidad administrativa se 
enfoca mayormente al equilibrio hacendario la cual mantiene las finanzas y asegura 
la viabilidad del Estado, su capacidad de llevar a cabo las funciones sociales básicas 
y la capacidad de ofrecer respuesta de las democracias, como la demanda de 
bienes, servicios y oportunidades, donde existe población autosuficiente y también 
que dependen de la acción del gobierno. Se busca asegurar la economía-eficacia-
eficiencia y ofrecer servicios públicos de calidad y la acción del gobierno y 
administrativa que ofrezca como resultado creación de valor (Aguilar V. L. , 2006). 
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1.3.2 La nueva gestión pública (NGP) 
Los nuevos modos de interacción entre el gobierno y las sociedades se orientan a 
políticas de educación, salud, medio ambiente e infraestructura física y han 
generado cambios en el gobernar como en la gobernación/ gobernanza. La nueva 
gobernanza se define como la dispersión del poder y se forjan redes que son 
integradas por actores públicos, privados, sociales e intergubernamentales (Aguilar 
V. L. , 2006). 
La creación de valor para el usuario será el vínculo entre la estrategia y la calidad, 
llevadas con planeación; la estrategia concibe el resultado como mantener 
posicionamiento en su actividad y la calidad asegura y controla que los productos y 
servicios mantengan características deseadas. Se busca la realización de productos 
y servicios siguiendo las expectativas del usuario y añadiendo la realización 
eficiente y de calidad a fin de ahorrar costos (económicos, físicos, psicológicos) y 
asegurar servicio satisfactorio o que sobrepase las expectativas (Aguilar V. L. , 
2006). 
Para el análisis y la implementación de políticas públicas, se considera que ya no 
es quehacer solo del gobierno, sino que la ciudadanía también puede ser parte de 
este proceso. Es importante conocer las condiciones en que se elaboran, así como 
la estructura institucional, diseño, implementación. 
Para la recolección de residuos se buscan políticas que garanticen la participación 
del gobierno local, sociedad y empresas, que el poder y la comunicación sea 
compartido entre los participantes, para hacer los servicios más eficientes y todos 
los actores de la sociedad contribuyan al bienestar común. 
Es decir que se ofrezca un servicio de calidad, eficiente que proyecte el pago de 
impuestos de los residentes y empresas, satisfaciendo las expectativas de los 
usuarios del servicio de limpia, recolección, traslado y disposición final y de los 
habitantes del municipio. Para esto se tiene que identificar cuáles son sus actuales 
capacidades institucionales, técnicas, de infraestructura, para ofrecer el servicio y 
reducir las externalidades. 
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➢ Gestión en leyes 
Las leyes y reglamentos se dan para el régimen de una institución, dependencia o 
servicio, se expide por una autoridad administrativa donde indica las bases de la 
aplicación de un orden y detalla funciones, obligaciones y derechos. 
➢ Gestión en tecnología 
Para facilitar y hacer eficientes algunos trámites y servicios, se recomienda 
implementar sistemas electrónicos, filas únicas para trámites. También para 
procesos operativos incorporar tecnología que a largo plazo resultaráen 
minimización de costos. 
➢ Modernización de cabildos 
Esta especie de parlamento, en donde la formación plural ayudo a generar una 
nueva dinámica, sin embargo, todavía existe concentración política principalmente 
ejercida por los alcaldes. La función central de los regidores se torna en analizar, 
supervisar, proponer soluciones a los problemas cotidianos a través de las 
comisiones correspondientes. 
En el caso de los regidores su trabajo se acota a las comisiones y gestión, además 
de asistir una o dos veces por mes a reuniones de cabildo, por lo que no tienen una 
agenda propia (Hernández, 2013). 
➢ Transparencia municipal 
Esta práctica no solo resulta ser por imagen institucional, sino encamina a elevar la 
calidad de los gobiernos. 
Se recomienda transparentar las actividades internas de las áreas del gobierno, 
informar acerca de los proveedores de gobierno, los ingresos y deuda pública, obras 
de infraestructura, programas sociales, ingresos totales de alcalde, regidores y 
servidores públicos en general, creación y difusión de un manual ciudadano de 
corresponsabilidad. 
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Fomentar la democracia, la participación ciudadana, ejercer iniciativas particulares 
o colectivas, fomentar y ejercer el derecho de petición de solicitudes de diversa 
índole ante las autoridades u organizaciones privadas con la finalidad de solución a 
las problemáticas comunes. 
1.4 Mecanismos de gestión de los servicios públicos 
Conforme a la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 
(LGPGIR), se señala en el artículo 2 fracción I, “el derecho de toda persona a vivir 
en un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”; es decir, un 
entorno en donde los individuos puedan desarrollar sus actividades sin que estén 
expuestos a diversos efectos de la contaminación por residuos en los individuos y 
el ambiente. 
Los residuos sólidos pueden ser aprovechados como insumos en distintas 
actividades productivas, esto les da un sentido de que sean vistos como un bien 
valorable y genere beneficios a quien esté dispuesto a aprovecharlos. 
En relación con (Congreso de la Unión, 2016), el artículo 115 constitucional en 
México, hace referencia a una de las facultades de los municipios, reside en realizar 
una gestión eficiente de los residuos sólidos en su rubro de limpia, recolección, 
traslado, tratamiento y disposición final de residuos. 
Estas leyes definen quienes son los agentes que deben de proveer el servicio de 
limpia, otorgándoles la facultad a los gobiernos locales de brindar este servicio de 
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, a través de 
las capacidades que presentan y puedan ofrecer los gobiernos. 
Sumado a lo anterior, el gobierno municipal puede realizar acciones y apoyarse en 
los habitantes del territorio, Artículo 2 fracción VII, “fomentando el acceso a la 
información pública, la educación ambiental, capacitación para lograr la prevención 
y generación y el manejo sustentable de los residuos la (Congreso de la Unión, 
2015). 
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La educación ambiental no se ha fomentado a tal medida que la población más 
joven realice pequeñas acciones para realizar una separación o desde no tirar 
basura en las calles. Por la ausencia de este tipo de acciones agentes de todos 
ámbitos y edades provocan contaminación por residuos. En este caso se generan 
externalidades y se les tendrán que internalizar tratando de minimizar las 
ineficiencias con distintas formas de prestación de este servicio público, con el 
propósito de mejorar el bienestar de los habitantes del municipio de Tlalnepantla. 
El Estado intervendrá para tratar de corregir las fallas del mercado, las cuales son 
la falta de bienes y servicios y ofrecerá bienes y servicios públicos, con el propósito 
de brindarlos a un precio más bajo de lo que podrían fijar agentes privados al ofrecer 
bienes y servicios. 
Cada orden de gobierno tiene reservada la realización de actividades institucionales 
que le permiten actuar dentro de su espacio territorial y jurisdiccional, es decir, que 
ninguna autoridad podrá intervenir en el espacio que no tiene jurisdicción si no es a 
través de acuerdos intergubernamentales, con reglas de colaboración claras, 
acordes, participativas y donde cada autoridad aporta opiniones y contribuye a una 
coordinación eficiente. 
A continuación, se presentan algunas alternativas que se pueden considerar para 
la provisión de servicios públicos: 
1.4.1 Directa 
Con este mecanismo, el municipio resulta el completo responsable de otorgar el 
servicio público, en la mayoría de los casos el gobierno local se da a la tarea de 
crear una dirección encargada en la operación del servicio, su financiamiento será 
a través de los recursos obtenidos por recaudación propia del municipio o de los 
recursos recibidos vía transferencias federales. El Presidente Municipal delega 
instrucciones al órgano encargado de brindar el servicio, el cual tomará las medidas 
necesarias para que el servicio se ofrezca de manera eficiente, lo que implica una 
adecuada planeación, programación, financiamiento que se encarguen de forma 
directa de la prestación del servicio público. De ser necesario el municipio también 
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puede optar por adecuar estructuras preexistentes o redefinir funciones (Alegre, 
2003). 
Este es el mecanismo que actualmente aplica el municipio de Tlalnepantla, para la 
recolección de residuos sólidos. El gobierno municipal cuenta con una dirección de 
servicios públicos y el servicio de recolección está financiado por los ingresos del 
municipio, el gobierno local debe encargarse de que a la recolección de residuos se 
le destinen los recursos necesarios, que se apliquen en labores que hagan eficiente 
al servicio. 
1.4.2 Colaboración 
Esta forma de prestación de servicio refiere a la contribución de esfuerzos entre la 
comunidad y el ayuntamiento para operar, financiar, conservar y mantener las 
funciones del servicio, se distingue un sistema de corresponsabilidad para las 
actividades de operación y financiamiento entre autoridad y la comunidad (Alegre, 
2003). 
Este mecanismo requiere de muchos esfuerzos como convocatorias a la población, 
constantes capacitaciones, participación de la población, ya que requiere de la 
coordinación con la población para mantener sus funciones, es necesario que el 
municipio desarrolle capacidades junto con la población para que valoricen las 
acciones a aplicar. 
1.4.3 Asociación intermunicipal 
Una de las principales razones por las que la asociación de municipios se aplica, se 
debe a que se comparten problemáticas comunes, con la conjunción de esfuerzos 
de distintos municipios se pueden hacer frente a esas problemáticas, con la ayuda 
de los recursos locales, la unificación de recursos financieros y humanos. Ha crecido 
este tipo de práctica debido a que la unión de los municipios se toma como presión 
política ante otros órdenes de gobierno, para la petición de transferencias estatales 
y federales. 
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Se requiere coordinación entre dos o más ayuntamientos para unificar esfuerzos y 
aportar recursos para la prestación de un servicio público, con el propósito de 
satisfacer las necesidades de las poblaciones de los municipios asociados 
alineándose al equilibrio regional y aprovechamiento común de recursos naturales 
de la región, en ocasiones las necesidades pueden llegar a sobrepasar la capacidad 
de infraestructura urbana, la financiera y técnica de los gobiernos municipales. 
Este elemento permite la unificación de esfuerzos con otros municipios para prestar 
el servicio de recolección, permite aprovechar los recursos locales, conjuntar 
recursos económicos, humanos y solicitar transferencias de gobierno estatal y 
federal. 
En el caso de una asociación intermunicipal, se requiere coordinación entre dos o 
más ayuntamientos para unificar esfuerzosy aportar recursos para la prestación de 
un servicio público, con el propósito de satisfacer las necesidades de las 
poblaciones de los municipios asociados alineándose al equilibrio regional y 
aprovechamiento común de recursos naturales de la región, en ocasiones las 
necesidades pueden llegar a sobrepasar la capacidad de infraestructura urbana, la 
financiera y técnica de los gobiernos municipales (Alegre, 2003). 
Para facilitar el desarrollo de las actividades del asociacionismo de municipios, se 
busca crear un Organismo Público Descentralizado (OPD). Este órgano tendrá 
figura jurídica y autonomía en sus decisiones, sin embargo, las opiniones de los 
municipios involucrados deben ser consideradas para la toma de decisiones. 
1.4.4 Organismo descentralizado 
En el caso de un municipio, este procedimiento requiere de esfuerzos del municipio 
para crear un organismo por iniciativa del municipio que posea su propia 
normatividad y genere recursos propios y tenga la capacidad de operar el servicio 
eficientemente. El ayuntamiento tiene la responsabilidad de control y vigilancia del 
servicio público, el organismo desempeña cierta autonomía a través de la estructura 
administrativa independiente del ayuntamiento en función al reglamento interior, al 
elegir esta opción de prestación de servicio público constituye una instancia con 
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personalidad jurídica y hacienda propia, este se crea por iniciativa de ayuntamiento 
y se aprueba por la legislatura del estado (Alegre, 2003) 
1.4.5 Concesión 
De acuerdo con (Alegre, 2003), el municipio tiene la facultad de ceder a una persona 
física o moral, la prestación o la dirección total o parcial de un servicio público a 
través de establecer un contrato que defina que el derecho y la responsabilidad de 
ofrecer un servicio público municipal, separando a los órganos del municipio de la 
estructura, además de que los agentes a quienes se les otorga la concesión se 
encargan de cuestiones financieras, así como los gastos de mantenimiento, 
operación y conservación; en caso de que las condiciones del contrato se alteren o 
los intereses públicos, la concesión puede ser revocada. 
Este mecanismo permite transferir facultades a personas físicas o morales mediante 
un contrato que defina derechos y obligaciones que contiene la prestación del 
servicio público además de que el agente privado debe garantizar que se cuenta 
con la suficiente capacidad técnica y económica para ofrecer el servicio de limpia, 
a quien se le otorgue la concesión tendrá que llevar a cabo la operación del servicio, 
si el contrato lo define el concesionario debe pagarle al municipio por permitirle 
prestar el servicio esto le da ventaja al gobierno local de no invertir en recursos para 
la prestación del servicio, se debe hacer énfasis en la clara definición de derechos 
y obligaciones para el concesionario. 
1.4.6 Coinversión 
También (Alegre, 2003), indica que la convergencia de intereses gubernamentales 
y privado para participar en un proyecto público; el municipio con colaboración 
estatal o federal concede facilidades al inversionista como exención de impuestos, 
disminución de derechos, préstamos bancarios, estas facilidades dan camino a la 
recuperación de inversiones haciendo atractiva la participación. 
El municipio con asistencia de los gobiernos estatal y federal le otorga facilidades a 
agente que desee invertir en la provisión del servicio, el municipio conserva sus 
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facultades operativas y se enfatiza la incorporación de financiamiento y se aplica en 
casos que se tenga debilidad en el financiamiento de servicios. 
De acuerdo con lo anterior en el cuadro 1.4.1 se puede observar la descripción 
sintetizada de algunas de las alternativas que podrían hacer más eficiente el servicio 
de recolección de residuos sólidos. 
Tabla 1.4.1 El papel de los agentes en los modelos de gestión de 
Recolección de Residuos Sólidos 
Alternativas/Actores Gobierno Sector 
Privado 
Ciudadanía Financiamiento 
Directa Activo Pasivo Pasivo Recursos 
propios del 
municipio 
(RPM). 
Colaboración Activo Pasivo Activo RPM + la 
sociedad 
Asociación 
Intermunicipal 
Activo con 
otros 
municipios 
Pasivo Pasivo RPM + R 
municipios 
Organismo 
Descentralizado 
Activo Pasivo Pasivo R Organismo 
Concesión Pasivo Activo Pasivo R Privados 
Coinversión Activo Activo Pasivo RPM+R Priv 
Fuente: Elaboración propia con información de (Alegre, 2016). 
1.5 Teorema de descentralización 
Indica (Oates, 2006), acerca de la teoría fiscal básica, sostiene que el gobierno 
central tiene la responsabilidad de mantener la estabilidad macroeconómica y la 
redistribución del ingreso con el fin de mejorar el bienestar social. Lo anterior se 
justifica por las limitaciones del control macroeconómico de los gobiernos locales. 
Acerca del teorema de la descentralización: 
De acuerdo con (Oates, 2006) el gobierno central es ente primordial para la 
recaudación de impuestos para niveles descentralizados del gobierno, 
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posteriormente el gobierno central transfiere fondos a estados y municipios 
buscando igualar elementos en las transferencias. 
El gobierno central será el ente recaudador de impuestos que se aplican en los 
distintos territorios y niveles de gobierno; en los estados y municipios, canalizando 
los fondos a territorios a las jurisdicciones ricas o pobres, de acuerdo con la 
distribución de fondos de forma equitativa y tomando en cuenta por parte del centro 
en los gobiernos subnacionales y locales. 
Se considera que las transferencias sean aprovechadas para la prestación de 
servicios públicos provistos por los gobiernos locales y generar beneficios a los 
residentes de esas jurisdicciones. 
En ocasiones las transferencias intergubernamentales resultan ser elementos base 
de la política pública y con estas se puede definir las acciones a llevar. (Oates, 
2006), hace una clasificación de tres posibles funciones: la internalización positiva 
en las jurisdicciones, nivelación fiscal entre jurisdicciones, y un sistema fiscal global 
mejorado. 
(Oates, 2006), explica que se puede esperar una magnitud de las ganancias 
potenciales, partiendo de la descentralización fiscal. Se explica que la participación 
fiscal del centro puede limitar la aplicación de algunos impuestos en territorios 
locales. 
1.6 Capacidades institucionales de los gobiernos locales 
Las instituciones ayudan como guía para la interacción de agentes reduciendo la 
incertidumbre, también definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos. 
Existen limitaciones formales que son definidas por las normas que los humanos 
crearon y las instituciones informales que se refieren a los códigos de conducta y 
acuerdos (North, 2014). 
En el caso de la gestión de residuos sólidos, se requieren limitaciones formales 
(normatividad) que guíen al gobierno local y a los ciudadanos, en el caso del 
gobierno municipal, para tener una operación del servicio eficiente, que satisfaga 
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las necesidades de los usuarios, empresas, que puedan contar con mecanismos de 
vigilancia para sancionar a los agentes que contaminan, además, el gobierno local 
pueda contar con incentivos para liderar las acciones necesarias, como fomentar 
que se evite contaminar con acciones que involucre a las empresas, residentes del 
municipio y la administración municipal. 
La capacidad de gobernar, indica que los políticos deben transformar sus enfoques 
y desarrollar una razón de humanidad que sustituya a la razón de Estado, se busca 
que cambie el abuso gubernamental y demandar que se cree una agenda pública 
que priorice el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad (Dror 
visto en Schmidt, 1997). 
Los gobiernos de cualquier orden están obligados cumplir las agendas que ellos 
mismos definen, las autoridades no deben dejar a un lado la comunicación con la 
sociedad y las empresas,